AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 36.2010.107
Data decisione, Autorità: 15.02.2011, TCA
Titolo: L'assicuratore non può, di massima, assumere altri costi oltre quelli delle prestsazioni ai sensi degli art. 25-33 LAMal. Esame della richiesta di risarcimento danni ai sensi dell'art. 78 LPGA
Raccomandata
Incarto n. 36.2010.107
cs
Lugano 15 febbraio 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il giudice delegato del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Ivano Ranzanici
con redattore:
Christian Steffen, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 17 settembre 2010 di
RI 1
contro
la decisione su opposizione del 12 agosto 2010 emanata da
CO 1
in materia di assicurazione sociale contro le malattie
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è stata affiliata, fino al 31 dicembre 2005, presso CO 1 (di seguito: CO 1), per l’assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie.
Dopo aver chiesto a più riprese il rimborso di una fattura del 19 marzo 2005 della “__________ di __________, l’insorgente, il 15 agosto 2009, si è rivolta al TCA lamentando le lungaggini dell’assicuratore nel decidere circa il suo obbligo prestativo (inc. 36.2009.159).
B. Con scritto del 23 settembre 2009 CO 1 ha informato RI 1 che il rimborso della citata fattura in passato era stato rifiutato a causa della sospensione delle prestazioni in atto al momento della richiesta di pagamento ed ha evidenziato che per l’acquisto di lenti per occhiali all’estero non sussiste, di principio, un diritto a prestazioni ai sensi della LAMal. Tuttavia, “considerato il certificato medico del 20.09.04, allegato alla fattura del 21.10.04, le comunichiamo che siamo disposti a corrisponderle generosamente – senza alcun obbligo legale e impregiudicamente, senza riconoscimento di debito alcuno – un contributo dalla LAMal, secondo posizione 25.02.01.00.1 dell’Elenco dei mezzi e degli apparecchi (EMap)”. L’assicuratore ha poi affermato che “trattandosi di una prestazione non obbligatoria, non vi è alcun diritto al pagamento dell’interesse di mora, né delle spese (di alcuna sorta esse siano: né amministrative, né esecutive). Per quanto riguarda le spese esecutive, in particolare, l’avvio delle procedure esecutive non era necessario per far valere un’(eventuale) pretesa dalla LAMal, che soggiace al termine di perenzione di 5 anni (termine che non viene interrotto).” (doc. I).
C. Con sentenza 36.2009.159 del 30 ottobre 2009 il Giudice delegato del TCA ha accolto il ricorso per denegata giustizia formulato da RI 1 ed ha ordinato all’assicuratore l’emanazione, in tempi brevi, di una decisione formale.
D. Con decisione dell’8 gennaio 2010 CO 1 ha deciso:
" Considerato quanto precedentemente esposto, le confermiamo la nostra decisione di assunzione dei costi per l’importo di CHF 376.00, equivalente a EUR 238.00.
Le confermiamo anche che, trattandosi di una prestazione non obbligatoria, non vi è alcun diritto al pagamento dell’interesse di mora, né delle spese (di alcuna sorta esse siano; né amministrative, né esecutive). Per quanto riguarda le spese esecutive, in particolare, l’avvio delle procedure esecutive non era necessario per far valere un’(eventuale) pretesa dalla LAMal, che soggiace al termine di perenzione di 5 anni (che non viene interrotto).” (doc. B)
E. In seguito alle lamentele dell’assicurata, il 12 agosto 2010 CO 1 ha emesso la decisione su opposizione tramite la quale ha ribadito il rifiuto di versare ulteriori prestazioni. L’assicuratore rileva che la fattura del 19 marzo 2005 concerne un acquisto avvenuto all’estero in un momento in cui vigeva la sospensione delle prestazioni. Il successivo pagamento di fr. 376 è avvenuto unicamente per trovare una soluzione al caso ed evitare inutili e dispendiose procedure.
Per cui l’interessata non può chiedere né un risarcimento spese (amministrative o esecutive), né ulteriori importi per interessi di mora o per danni, per i seguenti motivi:
l’interesse di mora non è dovuto in assenza di un diritto a prestazioni della LAMal;
la responsabilità per danni ai sensi dell’art. 78 LPGA presuppone l’esistenza di un danno causato illecitamente a un assicurato da parte degli organi d’esecuzione o dei loro funzionari. In concreto le condizioni non sono adempiute (doc. A).
F. Contro la predetta decisione su opposizione RI 1 ha interposto tempestivo ricorso, chiedendo, oltre al richiamo del precedente incarto 36.2009.159 che il TCA ha acquisito, il risarcimento di spese per danni per fr. 150, spese esecutive per fr. 50 oltre interessi, oltre a interessi su fr. 376.00 dal 19 marzo 2005 (cfr. pag. 1, doc. I).
Dopo aver riassunto la fattispecie, l’insorgente ha contestato il comportamento dell’assicuratore che ha deciso circa il rimborso dell’importo litigioso solo diversi anni dopo la trasmissione della fattura. Essa sottolinea inoltre di essere stata oggetto, da parte dell’assicuratore, di numerose procedure esecutive, non ancora cancellate e di essere stata sospesa dal pagamento delle prestazioni malgrado l’intervento dell’__________ che ha pagato tutti gli arretrati. Visto quanto successo l’insorgente chiede il risarcimento di tutti i danni, spese, comprese quelle esecutive, oltre alle ripetibili.
La ricorrente si lamenta inoltre della lentezza con la quale l’assicuratore ha emanato la propria decisione malgrado la sentenza del 30 ottobre 2009 di questo TCA, rilevando di essere stata sul punto di inoltrare un ulteriore ricorso per denegata giustizia. Ciò ha comportato altri danni, visto e considerato i problemi agli occhi di cui soffre, per un importo di fr. 100. Inoltre, l’assicuratore ha impiegato numerose settimane anche prima di emanare la decisione su opposizione, ciò che ha obbligato l’insorgente a sollecitarne l’emissione via fax.
La ricorrente sostiene che per le lenti in esame vi è un obbligo prestativo dell’assicuratore e fa valere la sua buona fede poiché in passato CO 1 avrebbe rimborsato il costo di lenti acquistate all’estero.
Infine, nel suo petitum l’assicurata chiede che la CO 1 sia condannata, “oltre alle prestazioni già pagate di fr. 376.00, al risarcimento di tutte le sue richieste rimaste ancora in sospeso dopo oltre 5 anni e mezzo, al pagamento delle spese e danni di fr. 150.00, più le spese esecutive, oltre agli interessi del 5%, oltre a fr. 100.00 ancora per danni e spese posteriori che, la CO 1, a causa del suo comportamento ha ancora cagionate alla ricorrente, oltre a un congruo per ripetibili” (doc. I).
G. Con risposta del 20 ottobre 2010 l’assicuratore propone la reiezione del ricorso con argomentazioni che, laddove necessario, saranno riprese in corso di motivazione (doc. VIII).
H. Il 20 dicembre 2010 il TCA ha chiesto all’assicuratore di prendere posizione sull’affermazione della ricorrente secondo cui in passato sarebbero state rimborsate le spese per lenti acquistate all’estero (doc. X).
I. Con risposta del 6 gennaio 2011 l’assicuratore ha affermato di non aver mai erogato prestazioni per lenti fatte eseguire all’estero (doc. XI).
L. Dopo aver ottenuto una proroga l’insorgente ha prodotto una decisione su opposizione del 1999 da cui emerge che l’assicuratore ha pagato l’acquisto di lenti in __________ il 27 marzo 1996, nonché una fattura del 7 dicembre 1999 di un ottico di __________ da cui l’interessata evince il pagamento delle prestazioni da parte dell’assicuratore (doc. XV).
in diritto
In ordine
1.La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull'organizzazione giudiziaria (STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I 707/00).
2.Per l’art. 52 cpv. 1 LPGA le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
Per quanto concerne la decisione di risarcimento danni va invece rilevato che l’art. 78 cpv. 4 seconda frase LPGA prevede che non è svolta alcuna procedura d’opposizione (cfr. anche Kieser, ATSG-Kommentar, Berna-Zurigo-Losanna 2a ed., pag. 994 n. 40 ad art. 78).
A norma dell’art. 78a LAMal Le pretese di risarcimento dell’istituzione comune, di assicurati e di terzi secondo l’articolo 78 LPGA devono essere fatte valere nei confronti dell’assicura-tore; quest’ultimo statuisce mediante decisione.
In concreto l’assicuratore afferma che con la decisione formale dell’8 gennaio 2010 si è espresso anche sulla domanda di risarcimento danni ai sensi dell’art. 78 LPGA. Da un’attenta lettura della decisione non sembra essere il caso (cfr. doc. B). Del resto, se si fosse espressa anche in merito alla richiesta di risarcimento danno, CO 1 avrebbe dovuto indicare in calce alla decisione la via di ricorso diretta al TCA e avrebbe dovuto trasmettere l’opposizione della ricorrente direttamente a questo Tribunale per competenza (cfr. anche art. 39 cpv. 2 LPGA e art. 12 cpv. 1 LPTCA).
Per cui, sia che si consideri che con la decisione dell’8 gennaio 2010 l’assicuratore si sia espresso circa la richiesta di risarcimento dei danni, sia che si ritenga che invece lo abbia fatto solo nella decisione su opposizione, il ricorso è ricevibile.
Se non è stata emessa nessuna decisione, la contestazione non ha oggetto e non può dunque essere pronunciata una sentenza nel merito (cfr. STF C 22/06 del 5 gennaio 2007; DTF 131 V 164 consid. 2.1; DTF 125 V 414 consid. 1A; DTF 119 Ib 36 consid. 1b).
In concreto il TCA può pronunciarsi esclusivamente sul tema oggetto della decisione su opposizione, ossia il rifiuto di pagare interessi di mora, spese (amministrative ed esecutive) per le prestazioni connesse con la fattura per le lenti a contatto comperate dalla ricorrente il 19 marzo 2005 presso la __________ di __________, oltre a presunti danni derivanti dalla medesima procedura.
Le altre questioni evocate dall’assicurata nel suo ricorso (ad esempio i vari precetti esecutivi notificatile, gli avvisi di pignoramento, attestati di carenza beni, la sospensione delle prestazioni, o la richiesta di statuire su tutte le domande rimaste in sospeso dopo oltre 5 anni e mezzo), esulano invece dalla presente vertenza e sono irricevibili.
Nel merito
Oggetto del contendere è innanzitutto la questione di sapere se l’insorgente ha diritto ad interessi di mora sull’importo di fr. 376 versato dalla convenuta e relativo alla fattura per le lenti del 19 marzo 2005.
Per l’art. 25 cpv. 1 LAMal l’assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie assume i costi delle prestazioni atte a diagnosticare o a curare una malattia e i relativi postumi.
Queste prestazioni comprendono tra l’altro le analisi, i medicamenti e gli apparecchi diagnostici e terapeutici prescritti dal medico o, nei limiti stabiliti dal Consiglio federale, dal chiropratico (art. 25 cpv. 2 lett. b LAMal).
Per l’art. 27 LAMal per le infermità congenite (art. 3 cpv. 2 LPGA) che non sono coperte dall’assicurazione per l’invalidità, l’assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie assume gli stessi costi delle prestazioni in caso di malattia.
Ai sensi dell’art. 32 LAMal le prestazioni di cui agli articoli 25–31 devono essere efficaci, appropriate ed economiche. L’efficacia deve essere comprovata secondo metodi scientifici. L’efficacia, l’appropriatezza e l’economicità delle prestazioni sono riesaminate periodicamente.
A norma dell’art. 33 LAMal:
" 1 Il Consiglio federale può designare le prestazioni fornite da un medico o chiropratico i cui costi non sono assunti dall’assicurazione obbligatoria delle cure medico sanitarie o lo sono soltanto a determinate condizioni.
2 Definisce le prestazioni di cui all’articolo 25 capoverso 2 non effettuate da un medico o chiropratico e le prestazioni di cui agli articoli 26, 29 capoverso 2 lettere a e c e 31 capoverso 1.
3 Determina in quale misura l’assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie assume i costi d’una prestazione, nuova o contestata, la cui efficacia, idoneità o economicità sono ancora in fase di valutazione.
4 Nomina commissioni che consulta ai fini della designazione delle prestazioni. Provvede al coordinamento dei lavori di queste commissioni.
5 Può delegare al Dipartimento o all’Ufficio federale le competenze di cui ai capoversi 1–3.”
Infine, per l’art. 34 cpv. 1 LAMal per l’assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie, gli assicuratori non possono assumere altri costi oltre quelli delle prestazioni ai sensi degli articoli 25–33. L’art. 34 cpv. 2 LAMal prevede che il Consiglio federale può decidere che l’assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie assuma i costi delle prestazioni di cui agli articoli 25 capoverso 2 o 29 eseguite all’estero per motivi d’ordine medico. Può designare i casi in cui detta assicurazione assume i costi del parto effettuato all’estero non per motivi d’ordine medico. Può limitare l’assunzione dei costi di prestazioni dispensate all’estero.
Questo TCA non può condividere l’agire dell’assicuratore che da una parte afferma che non vi sarebbe alcun obbligo legale di rimborsare la citata prestazione e d’altra parte versa comunque, dal conto dell’assicurazione obbligatoria, parte dell’importo richiesto, conteggiandolo alla stregua di una prestazione obbligatoria.
Dal conteggio delle prestazioni del 25 settembre 2009 emerge infatti che l’assicuratore ha versato alla ricorrente fr. 338.40, deducendo dall’ammonatre di fr. 376, la partecipazione ai costi di fr. 37.60 ancora dovuta per quell’anno (cfr. doc. 15).
Come visto, l’art. 34 cpv. 1 LAMal prevede che per l’assicurazio-ne obbligatoria delle cure medico-sanitarie, gli assicuratori non possono assumere altri costi oltre quelli delle prestazioni ai sensi degli articoli 25–33.
In altre parole, anche per garantire la parità di trattamento tra gli assicurati e rispettare il principio della mutualità, o la prestazione non è dovuta, e allora l’assicuratore non deve versare alcunché, oppure la prestazione è obbligatoria, e allora l’assicuratore deve versare non solo l’importo richiesto, ma anche gli accessori cui la persona interessata ha diritto.
L’assicuratore, nell’ambito dell’assicurazione obbligatoria, non può decidere a piacimento e “pro bono pacis” di rimborsare prestazioni non dovute e contrarie alla legge senza poi assumersene tutte le conseguenze.
Considerato che l’assicuratore, oltretutto dopo oltre 4 anni dalla prima richiesta della ricorrente, ha deciso di rimborsare il costo delle lenti acquistate all’estero applicando per analogia l’EMap, deve ora pagare anche gli interessi.
Per l'art. 26 cpv. 2 LPGA sempre che l’assicurato si sia pienamente attenuto all’obbligo di collaborare, l’assicurazione sociale deve interessi di mora sulle sue prestazioni dopo 24 mesi dalla nascita del diritto, ma al più presto 12 mesi dopo che si è fatto valere il diritto.
Per l’art. 7 cpv. 1 OPGA l’interesse di mora è del 5% all’anno (cfr. per i premi l’art. 105a OAMal dal 1° agosto 2007, in precedenza art. 90 cpv. 1 OAMal). A norma dell’art. 7 cpv. 2 OPGA l’interesse di mora è calcolato ogni mese sulle prestazioni spettanti al beneficiario sino alla fine del mese precedente. Il suo decorso inizia il primo giorno del mese in cui ne è insorto il diritto e cessa alla fine del mese in cui è stato emesso l’ordine di pagamento.
L’assicuratore giustifica il ritardo nel pagamento dell’importo richiesto anche con il fatto che a suo tempo era in vigore la sospensione delle prestazioni. Dagli atti emerge tuttavia che la sospensione delle prestazioni è già stata revocata il 3 gennaio 2006 (doc. B1) e, come emerge da una decisione su opposizione del 16 gennaio 2006, lo stesso assicuratore aveva evidenziato che con il pagamento degli arretrati l’assunzione dei costi sarebbe ripresa con effetto retroattivo (doc. B1). Per cui la sospensione delle prestazioni non può essere presa a pretesto del ritardo nel pagamento successivamente al gennaio 2006.
In DTF 134 V 405 al consid. 7.1, in ambito AVS, il TF ha inoltre precisato che “l'interesse moratorio non ha carattere penale e matura indipendentemente da ogni colpa. Per l'obbligo di prestare interessi di mora in ambito contributivo non è pertanto decisivo se il ritardo nella fissazione o nel pagamento dei contributi sia imputabile al contribuente oppure alla cassa di compensazione (DTF 134 V 202 consid. 3.3.1 pag. 206 con riferimenti).
Alla luce di questa giurisprudenza, gli argomenti proposti con il ricorso sono irrilevanti. Dal momento che l'obbligo di versamento degli interessi moratori è indipendente dall'esistenza o meno di una colpa, esso si giustificherebbe anche qualora la Cassa (o l'autorità fiscale) dovesse avere - per ipotesi - trascinato in maniera dilatoria la fissazione definitiva dei contributi (DTF 134 V 202 consid. 3.3.2 pag. 206; v. inoltre sentenza citata H 157/04, consid. 3.4.2 con riferimento a RCC 1992 pag. 177, consid. 4c, H 221/90). Il ricorrente avrebbe infatti potuto, durante questa attesa, fare fruttare il debito contributivo non ancora fatturato né saldato. È per contro irrilevante il fatto che durante questo tempo egli abbia effettivamente o meno tratto vantaggio in misura equivalente al tasso di interesse moratorio di legge. L'obbligo di pagamento dell'interesse si fonda infatti sulla finzione di un guadagno di interessi del contribuente e di una perdita corrispondente della Cassa.”
In concreto l’interessata ha inoltrato la richiesta di rimborso il 4 luglio 2005 (doc. 5), ossia nel periodo di sospensione, terminato il 3 gennaio 2006 (doc. B1). Ne segue che il diritto al rimborso è nato al più presto il 3 gennaio 2006 e che gli interessi al 5% sono pertanto dovuti sull’importo di fr. 338.40 (ossia fr. 376 meno la partecipazione ai costi ancora dovuta per il 2005) dal 1° gennaio 2008 (24 mesi dalla nascita del diritto secondo l’art. 27 cpv. 2 LPGA e il primo giorno del mese in cui ne è insorto il diritto secondo l’art. 7 cpv. 2 OPGA) fino alla fine del mese in cui è stato emesso l’ordine di pagamento (cfr. art. 7 cpv. 2 OPGA; cfr. doc. 15/1, in concreto il conteggio è del 25 settembre 2009 ed in calce figura che il versamento sarà effettuato “nel corso dei prossimi giorni”).
Va ora esaminato se l’insorgente ha diritto al risarcimento del danno valutato in fr. 50 .-- per il pagamento dei precetti esecutivi e in fr. 250 per altri danni (cfr. doc. I, pag. 1: “valore di causa: spese per danni Fr. 150.00, spese esecutive fr. 50.00 più interessi, oltre a interessi su fr. 376.00 dal 19.3.2005, come da precetto esecutivo (doc. Q)” e doc. I, pag. 7: “La CO 1 è condannata […] al pagamento delle spese e danni di fr. 150.00, più le spese esecutive, oltre agli interessi del 5%, oltre a fr. 100.00 ancora per danni e spese posteriori”).
Per l’art. 78a LAMal le pretese di risarcimento dell’istituzione comune, di assicurati e di terzi secondo l’articolo 78 LPGA devono essere fatte valere nei confronti dell’assicuratore; quest’ultimo statuisce mediante decisione.
A norma dell’art. 78 cpv. 1 LPGA gli enti di diritto pubblico, gli organismi fondatori privati e gli assicuratori rispondono, in qualità di garanti dell’attività degli organi d’esecuzione delle assicurazioni sociali, per i danni causati illecitamente a un assicurato o a terzi da parte degli organi d’esecuzione o dei loro funzionari.
L’art. 78 cpv. 2 LPGA prevede che l’autorità competente emette una decisione sulle pretese di risarcimento.
La responsabilità sussidiaria della Confederazione per organizzazioni esterne all’amministrazione ordinaria della Confederazione è disciplinata conformemente all’articolo 19 della legge del 14 marzo 1958 sulla responsabilità (art. 78 cpv. 3 LPGA).
Secondo l’art. 78 cpv. 4 LPGA per le procedure di cui ai capoversi 1 e 3 si applicano le disposizioni della LPGA. Non è svolta alcuna procedura d’opposizione. Gli articoli 3-9, 11,12, 20 capoverso 1, 21 e 23 della legge del 14 marzo 1958 sulla responsabilità sono applicabili per analogia.
Per l’art. 78 cpv. 5 LPGA le persone che agiscono quali organi o funzionari di un’istituzione assicurativa, di un servizio di revisione o di controllo o alle quali sono affidati compiti nell’ambito delle singole leggi, sono sottoposte alla stessa responsabilità penale dei membri delle autorità e dei funzionari secondo le disposizioni del Codice penale.
Per l’art. 3 cpv. 1 della legge sulla responsabilità (RS 170.32), la Confederazione risponde del danno cagionato illecitamente a terzi da un funzionario nell’esercizio delle sue funzioni, senza riguardo alla colpa del funzionario.
A norma dell’art. 3 cpv. 2 della legge sulla responsabilità quando la responsabilità per determinati fatti è disciplinata in atti legislativi speciali, questi sono applicabili alla responsabilità della Confederazione. Il cpv. 3 prevede che il danneggiato non ha azione contro il funzionario.
Ove un terzo pretenda dalla Confederazione il risarcimento dei danni essa ne informa immediatamente il funzionario contro il quale possa avere un diritto di regresso (art. 3 cpv. 4 della legge sulla responsabilità).
L’autorità competente può ridurre o anche negare il risarcimento se il danneggiato ha consentito all’atto dannoso o se circostanze, per le quali egli è responsabile, hanno contribuito a cagionare o a peggiorare il danno (art. 4).
A norma dell’art. 5 della legge sulla responsabilità nel caso di morte di un uomo, si dovranno rimborsare le spese cagionate, in particolare quelle di sepoltura. Ove la morte non segua immediatamente, dovranno risarcirsi specialmente anche le spese di cura e i danni per l’impedimento al lavoro. Se, a cagione della morte, altre persone fossero private del loro sostegno, dovrà essere risarcito anche questo danno (cpv. 1). Nel caso di lesione corporale, il danneggiato ha diritto al rimborso delle spese e al risarcimento del danno derivante dal totale o parziale impedimento al lavoro, avuto riguardo alla difficoltà cagionata al suo avvenire economico (cpv. 2). Se al momento della decisione le conseguenze della lesione non possono essere sufficientemente accertate, l’autorità compe-tente può riservare la modificazione della decisione fino a due anni a decorrere dalla sua data (cpv. 3).
Per l’art. 6 nel caso di morte di una persona o di lesione corporale, l’autorità competente, tenuto conto delle particolari circostanze, potrà attribuire al danneggiato o ai congiunti dell’ucciso un’equa indennità pecuniaria a titolo di riparazione, in quanto il funzionario sia colpevole (cpv. 1).
Chi è illecitamente leso nella sua personalità può chiedere, in caso di colpa del funzionario, quando la gravità dell’offesa lo giustifichi e questa non sia stata riparata in altro modo, il pagamento di una somma a titolo di riparazione morale (cpv. 2).
A norma dell’art. 9 della legge sulla responsabilità alle pretese della Confederazione, fondate sugli articoli 7 e 8, sono del resto applicabili per analogia le disposizioni del Codice delle obbligazioni sulle obbligazioni derivanti da atti illeciti (cpv. 1).
Contrariamente all’articolo 50 del Codice delle obbligazioni, se il danno è cagionato da più funzionari insieme, ciascuno di essi risponde, verso la Confederazione, soltanto a ragione della sua colpa (consid. 2).
L’art. 12 della legge sulla responsabilità prevede che in un procedimento per responsabilità, non può essere riesaminata la legittimità di provvedimenti, decisioni e sentenze cresciuti in giudicato.
Per l’art. 20 cpv. 1 della legge sulla responsabilità, la responsa-bilità della Confederazione (art. 3 e segg.) si estingue, se il danneggiato non domanda il risarcimento, o l’indennità pecuniaria a titolo di riparazione, nel termine di un anno dal giorno in cui conobbe il danno e, in ogni caso, nel termine di dieci anni dal giorno in cui il funzionario commise l’atto che l’ha cagionato.
In quell'occasione l'Alta Corte ha affermato:
" (…)
La responsabilité instituée par l'art. 78 LPGA est subsidiaire en ce sens qu'elle ne peut intervenir que si la prétention invoquée ne peut pas être obtenue par les procédures administrative et judiciaire ordinaires en matière d'assurances sociales ou en l'absence d'une norme spéciale de responsabilité du droit des assurances sociales, comme par exemple les art. 11 LAI, 6 al. 3 LAA ou encore 18 al. 6 LAM (voir Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich 2003, notes 3 et 4 ad art. 78). Elle suppose qu'une personne assurée ou un tiers ait subi un dommage. La demande doit par ailleurs être présentée aux autorités compétentes, qui se prononcent ensuite par une décision. Il appartient aux lois spéciales de déterminer quelle autorité est compétente et pour quelle assurance (rapport du 26 mars 1999 de la Commission du Conseil national de la sécurité sociale et de la santé [CSSS], FF 1999 4317). En matière d'assurance-invalidité, l'art. 59a LAI prévoit à cet effet que les demandes en réparation doivent être adressées à l'office AI, qui statue par voie de décision.
Selon l'art. 20 al. 1 LRCF, auquel renvoie l'art. 78 al. 4 LPGA (voir aussi l'art. 70 al. 3 let. b LAVS auquel renvoie pour l'assurance-invalidité l'art. 66 LAI), la responsabilité de la Confédération (en l'espèce l'assureur) s'éteint si le lésé n'introduit pas sa demande de dommages-intérêts ou d'indemnité à titre de réparation du tort moral dans l'année à compter du jour où il a eu connaissance du dommage. Il s'agit d'un délai de péremption, et non de prescription, lequel ne peut être interrompu, mais uniquement sauvegardé par le dépôt en temps utile de la demande. Par «connaissance du dommage », il faut entendre une connaissance telle que le demandeur puisse agir utilement, ce qui implique qu'il connaisse non seulement le dommage au sens strict, mais encore les autres conditions permettant de mettre en cause la responsabilité de la Confédération (ATF 108 Ib 98 consid. 1b; consid. 2a de l'arrêt 5A.3/1999 du 18 janvier 2000 non publié aux ATF 126 II 63).
En l'espèce, la recourante pouvait au plus tôt avoir connaissance du dommage allégué au moment où elle a été informée du fait que A.________ avait été mis au bénéfice d'une rente, par la décision du 20 janvier 2004, éventuellement au plus tard en prenant connaissance de la décision du 31 mars 2004 portant sur le décompte des rentes arriérées. En invitant, le 16 novembre 2004, l'office AI à rendre une décision en vertu de l'art. 78 LPGA, elle a introduit sa demande en temps utile.
L'art. 78 al. 1 LPGA institue une responsabilité causale et ne présuppose donc pas une faute d'un organe de l'institution d'assurance (Kieser, op. cit., note 25 ad art. 78). En cela, il s'écarte de la décision du Conseil des Etats qui souhaitait limiter la responsabilité aux cas d'actes tombant sous le coup du droit pénal et du non-respect intentionnel ou par négligence grave des dispositions légales (FF 1991 II 204). Les corporations de droit public, les organisations fondatrices privées et les assureurs répondent donc si un organe ou un agent accomplit, en sa qualité d'organe d'exécution de la loi, un acte illicite et dommageable. Il doit en outre exister un rapport de causalité entre l'acte et le dommage.
Il n'est pas contesté, en l'espèce, que l'omission reprochée relève du domaine des attributions de l'office AI et que la recourante a subi un dommage. La question est donc de savoir si l'on est en présence d'un acte illicite et, dans l'affirmative, s'il existe un lien de causalité entre cet acte et le dommage.
8.1 La condition de l'illicéité au sens de l'art. 3 al. 1 LRCF (auquel renvoie l'art. 78 al. 4 LPGA) suppose que l'Etat, au travers de ses organes ou de ses agents, ait violé des prescriptions destinées à protéger un bien juridique. Une omission peut aussi constituer un acte illicite, mais il faut alors qu'il existât, au moment déterminant, une norme juridique qui sanctionnait explicitement l'omission commise ou qui imposait à l'Etat de prendre en faveur du lésé la mesure omise; un tel chef de responsabilité suppose donc que l'Etat ait une position de garant vis-à-vis du lésé et que les prescriptions qui déterminent la nature et l'étendue de ce devoir aient été violées (cf. ATF 123 II 583 consid. 4d/ff, 118 Ib 476 consid. 2b, 116 Ib 374 consid. 4c; Peter Hänni, Staatshaftung wegen Untätigkeit der Verwaltung, in Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Berne 2005, p. 342; Jost Gross, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, 2ème éd., Berne 2001, p. 175 ss). La jurisprudence a également considéré comme illicite la violation de principes généraux du droit (cf. ATF 118 Ib 476 consid. 2b, 116 Ib 195 consid. 2a).
Si le fait dommageable consiste dans l'atteinte d'un droit absolu (comme la vie ou la santé humaines, ou le droit de propriété), l'illicéité est d'emblée réalisée, sans qu'il soit nécessaire de rechercher si et de quelle manière l'auteur a violé une norme de comportement spécifique; on parle à ce propos d'illicéité dans le résultat (Erfolgsunrecht). Si, en revanche, le fait dommageable consiste en une atteinte à un autre intérêt (par exemple le patrimoine), l'illicéité suppose que l'auteur ait violé une norme de comportement ayant pour but de protéger le bien juridique en cause (Verhaltensunrecht) (cf. ATF 118 Ib 476 consid. 2b; Pierre Wessner, Au menu: boeuf, salades et fromages contaminés ou la notion d'illicéité dans tous ses états, in: Gastronomie, alimentation et droit, Mélanges en l'honneur de Pierre Widmer, Zurich 2003, p. 249 sv.). Exceptionnellement, l'illicéité dépend de la gravité de la violation. C'est le cas lorsque l'illicéité reprochée procède d'un acte juridique (une décision, un jugement). Dans ce cas, seule la violation d'une prescription importante des devoirs de fonction est susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat (cf. ATF 132 II 317 consid. 4.1, 123 II 582 consid. 4d/dd ).
8.2 L'omission reprochée par la recourante aux organes de l'assurance-invalidité réside dans le fait que ceux-ci ne lui ont pas envoyé une formule de remboursement, bien qu'elle eût informé l'office qu'elle versait des avances et qu'elle eût clairement manifesté sa volonté de recevoir un tel document. La recourante soutient avoir subi un dommage de ce fait, car elle n'a pas été en mesure de récupérer sur les arriérés de rente versés à l'assuré tout ou partie des avances de salaire qu'elle a consenties à ce dernier avant que l'office AI rende sa décision de rente.
L'intimé ne conteste pas ces manquements et admet avoir commis une erreur. Les premiers juges considèrent toutefois à ce propos qu'aucune disposition ne prescrit l'envoi à l'employeur d'une formule spéciale de remboursement des avances, ni la transmission d'une demande de versement de rente de l'employeur à la caisse de compensation compétente. Pour le reste, on peut douter qu'un simple oubli de l'office AI de faire suite à une demande de l'employeur constitue une violation d'un devoir essentiel de service. Il s'agit, selon les premiers juges, d'une simple inadvertance, qu'on ne saurait guère qualifier d'acte illicite.
8.3 Sous le titre «Versement de l'arriéré d'une rente au tiers ayant fait une avance», l'art. 85bis RAI prévoit ceci:
a) 1 Les employeurs, les institutions de prévoyance professionnelle, les assurances-maladie, les organismes d'assistance publics ou privés ou les assurances en responsabilité civile ayant leur siège en Suisse qui, en vue de l'octroi d'une rente de l'assurance-invalidité, ont fait une avance peuvent exiger qu'on leur verse l'arriéré de cette rente en compensation de leur avance et jusqu'à concurrence de celle-ci. Est cependant réservée la compensation prévue à l'art. 20 LAVS. Les organismes ayant consenti une avance doivent faire valoir leurs droits au moyen d'un formulaire spécial, au plus tôt lors de la demande de rente et, au plus tard au moment de la décision de l'office AI.
2 Sont considérées comme une avance, les prestations
a. librement consenties, que l'assuré s'est engagé à rembourser, pour autant qu'il ait convenu par écrit que l'arriéré serait versé au tiers ayant effectué l'avance;
b. versées contractuellement ou légalement, pour autant que le droit au remboursement, en cas de paiement d'une rente, puisse être déduit sans équivoque du contrat ou de la loi.
3 Les arrérages de rente peuvent être versés à l'organisme ayant consenti une avance jusqu'à concurrence, au plus, du montant de celle-ci et pour la période à laquelle se rapportent les rentes.
Les avances librement consenties selon l'art. 85bis al. 2 let. a RAI supposent le consentement écrit de la personne intéressée pour que le créancier puisse en exiger le remboursement. Dans l'éventualité de l'art. 85bis al. 2 let. b RAI, le consentement n'est pas nécessaire; celui-ci est remplacé par l'exigence d'un droit au remboursement «sans équivoque». Pour que l'on puisse parler d'un droit non équivoque au remboursement à l'égard de l'AI, il faut que le droit direct au remboursement découle expressément d'une norme légale ou contractuelle (voir par exemple VSI 2003 p. 265, I 31/00; cf. aussi ATF 131 V 249 consid. 6.2).
9.1 L'art. 85bis RAI n'est pas simplement destiné à protéger les intérêts publics en général. Il vise certes à favoriser une bonne coordination des assurances sociales, notamment par la prévention d'une surindemnisation pour une période pendant laquelle l'assuré reçoit rétroactivement une rente. Mais il vise aussi à sauvegarder les intérêts de tiers qui ont versé des avances à l'assuré en attendant qu'il soit statué sur ses droits. Les tiers lésés peuvent se prévaloir des règles sur le versement de l'arriéré dont la violation peut engager la responsabilité de l'assureur. C'est le cas quand celui-ci néglige de donner suite à une demande de remboursement en versant à l'assuré des arriérés qui auraient dû être rétrocédés à un tiers créancier.
Le chiffre 13 du questionnaire rempli par l'employeur (en l'espèce la Commune de X.________) vise à mettre en oeuvre l'application de l'art. 85bis RAI de manière à permettre à l'employeur d'exercer son droit au remboursement. Il fixe des modalités qui tendent à protéger de manière efficace les droits du créancier. A partir du moment où l'office AI est en possession d'une demande de remboursement de l'employeur, il est tenu d'en garantir la bonne exécution par l'envoi de la formule spéciale ou par un autre moyen approprié. Même si la loi ne sanctionne pas, formellement, l'omission de l'envoi de la formule spéciale, on doit assimiler ce manquement à l'inexécution par l'office AI d'une demande de remboursement présentée en bonne et due forme. Au demeurant, le principe de la bonne foi commande également que l'administration respecte la procédure qu'elle a elle-même instituée à l'égard de l'employeur créancier (cf. art. 5 al. 3 Cst.). Peu importe par ailleurs que l'acte omis ne constitue pas une violation essentielle d'un devoir de fonction (supra consid. 8.1 in fine).
On doit ainsi admettre, contrairement à l'opinion de la juridiction cantonale, que l'omission de l'office AI constitue en l'espèce un acte illicite.
10.1 Les premiers juges considèrent en outre qu'il n'y a pas de lien de causalité entre l'omission de l'office AI et le dommage. En effet, A.________ n'a pas donné, après coup, son accord écrit au versement de l'arriéré directement en mains de la commune. Si l'office AI avait envoyé en temps opportun la formule de demande de versement du paiement rétroactif, cela n'aurait pas empêché la survenance du dommage allégué, car l'intéressé n'aurait de toute façon pas consenti au paiement d'arriérés éventuels en faveur de la commune.
10.2 Dès lors que le manquement retenu consiste en une omission, l'établissement du lien de causalité revient à se demander si l'accomplissement de l'acte omis aurait empêché la survenance du résultat dommageable (causalité hypothétique). En cette matière, la jurisprudence n'exige pas une preuve stricte. Il suffit que le juge parvienne à la conviction qu'une vraisemblance prépondérante plaide pour un certain cours des événements (ATF 132 III 311 consid. 3.5, 115 II 449 consid. 6a).
10.3 En l'espèce, le refus de A.________ a été signifié après la décision de rente et après que l'intéressé a reçu les paiements arriérés. Or, la commune a versé un salaire jusqu'au 31 juillet 2003. Si l'office AI avait retourné la formule de cession après réception du questionnaire de l'employeur (janvier 2003), on peut penser que l'assuré aurait cédé d'éventuels arriérés de rente afin d'éviter que la commune ne mît fin au versement du salaire. En outre, comme le relève la recourante, l'art. 45 du statut du personnel de l'administration communale prévoit qu'en cas d'absence due à une maladie ou un accident professionnel, le traitement est payé en entier pendant toute la durée de l'incapacité de travail et au plus tard jusqu'à l'obtention d'une rente AI. Cette même disposition prévoit que pendant les périodes d'absence (pour cause d'incapacité de travail), les prestations d'assurances sociales sont acquises à l'employeur jusqu'à concurrence du traitement versé par lui. On peut considérer que cette norme de droit public confère, sans équivoque, un droit au remboursement des arriérés de rente, conformément à l'art. 85bis al. 2 let. b RAI (voir à propos d'une norme analogue de droit public VSI 2002 p. 167 sv. consid. 5 b/bb, I 282/99; voir aussi les arrêts publiés dans VSI 2003 p. 265, I 31/00, et 2002 p. 163, I 282/99, dans lesquels le Tribunal fédéral des assurances n'a pas admis un droit au remboursement s'agissant d'une clause de restitution qui s'adressait à l'assuré et insérée dans des conditions générales d'assurance). On peut donc en inférer que le consentement de l'assuré n'était certainement pas nécessaire en l'espèce. En cas de refus de l'assuré de céder ses droits aux arrérages de rente, la commune aurait encore eu la possibilité d'en obtenir le remboursement en invoquant un droit découlant d'une norme de droit public.
11.1 Selon les premiers juges, on pouvait, en tout état de cause, attendre de la commune qu'elle interpelle l'office AI avant la fin de l'année 2003, ce qui aurait fait apparaître le défaut de communication de la formule spéciale avant la notification de la décision de rente. Cela se justifiait d'autant plus que le contrat de travail avait été résilié au cours de l'année 2003, ce qui devait inciter l'employeur à plus de diligence pour contrôler le déroulement de la procédure en matière d'assurance-invalidité. En outre, en répondant, le 15 octobre 2003, à une lettre que lui avait adressée l'office AI le 13 octobre 2003 (relative au rendement de l'assuré), la commune aurait dû constater, en faisant preuve d'attention, qu'elle n'avait toujours pas reçu la formule de demande de versement des paiements rétroactifs de rente, ce qui aurait dû l'amener à s'enquérir au sujet de ce manquement auprès de l'office AI. Les premiers juges soulèvent - sans toutefois la trancher - la question d'une faute propre du lésé de nature à interrompre le lien de causalité entre l'omission reprochée et le préjudice allégué.
11.2 La causalité adéquate peut être exclue, c'est-à-dire interrompue, l'enchaînement des faits perdant alors sa portée juridique, lorsqu'une autre cause concomitante - la force majeure, la faute ou le fait d'un tiers, la faute ou le fait de la victime - constitue une circonstance tout à fait exceptionnelle ou apparaît si extraordinaire que l'on ne pouvait pas s'y attendre. L'imprévisibilité de l'acte concurrent ne suffit pas en soi à interrompre le rapport de causalité adéquate; il faut encore que cet acte ait une importance telle qu'il s'impose comme la cause la plus probable et la plus immédiate de l'événement considéré, reléguant à l'arrière-plan tous les autres facteurs qui ont contribué à l'amener, en particulier le comportement de l'auteur (ATF 130 III 188 consid. 5.4; consid. 5 de l'arrêt C. du 13 septembre 2005 [4C.422/2004] non publié aux ATF 132 III 122).
Tel n'est pas le cas en l'espèce. On pouvait certes s'attendre à ce que la commune relance l'administration afin d'obtenir la formule demandée. D'un autre côté, on peut comprendre que la commune n'ait pas entrepris de démarches particulières en partant de l'idée qu'elle avait fait le nécessaire pour obtenir le remboursement de ses avances, d'autant qu'elle pouvait s'attendre à ce que la décision de rente de l'assurance-invalidité n'intervînt pas dans l'immédiat (voir la remarque 4 à laquelle renvoie le ch. 13 du questionnaire à l'employeur). En négligeant de s'inquiéter sur la suite qui avait été faite à sa demande de remboursement, elle n'a pas commis une faute lourde au point de rendre inadéquate l'omission des organes de l'assurance-invalidité.
11.3 Quant à la question de savoir si l'on est en présence d'une faute propre, susceptible d'entraîner une réduction du dommage (art. 4 LRCF en corrélation avec l'art. 78 al. 4 LPGA), il appartiendra au Tribunal des assurances du canton de Vaud, à qui la cause sera renvoyée, de la trancher (infra consid. 11).
En conclusion, les conditions de la responsabilité prévues par l'art. 78 al. 1 LPGA - en particulier un acte illicite et un lien de causalité entre l'omission et le dommage subi - sont réalisées. Il convient, en conséquence, de renvoyer la cause à la juridiction cantonale pour qu'elle établisse le montant du dommage, qui correspond au montant rétroactif auquel aurait pu prétendre la recourante, compte tenu, par ailleurs, des prétentions au remboursement de l'assureur-maladie et de l'institution de prévoyance.”
Il successivo ricorso del Comune è stato dichiarato irricevibile con sentenza 9C_408/2007 del 4 marzo 2008 (DTF 134 V 138) poiché il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile contro un giudizio cantonale sulla responsabilità dell’ufficio AI fondata sull’art. 78 LPGA – e più precisamente sull’ammontare del danno – solo qualora il valore litigioso raggiunga fr. 30'000.-, conformemente all’art. 85 cpv. 1 lett. a LTF. Nel caso giudicato dal TF, il valore litigioso ammontava a fr. 25'530 (consid. 1.2.3).
In un altro caso l'Alta Corte ha negato una responsabilità di un ufficio AI a seguito di un preteso ritardo nello statuire, con sentenza I 299/06 del 4 aprile 2007:
" 7.
La prétention en responsabilité du recourant à l'encontre de l'office intimé se base sur l'art. 78 LPGA.
7.1 Aux termes de l'art. 78 LPGA, les corporations de droit public, les organisations fondatrices privées et les assureurs répondent, en leur qualité de garants de l'activité des organes d'exécution des assurances sociales, des dommages causés illicitement à un assuré ou à des tiers par leurs organes d'exécution ou par leur personnel (al. 1). L'autorité compétente rend une décision sur les demandes en réparation (al. 2). La responsabilité subsidiaire de la Confédération pour les institutions indépendantes de l'administration ordinaire de la Confédération est régie par l'art. 19 de la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité (al. 3). Les dispositions de la présente loi s'appliquent à la procédure prévue aux al. 1 et 3. Il n'y a pas de procédure d'opposition. Les art. 3 à 9, 11, 12, 20, al. 1, 21 et 23 de la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité sont applicables par analogie (al. 4).
7.2 La responsabilité instituée par l'art. 78 LPGA est subsidiaire en ce sens qu'elle ne peut intervenir que si la prétention invoquée ne peut pas être obtenue par les procédures administrative et judiciaire ordinaires en matière d'assurances sociales ou en l'absence d'une norme spéciale de responsabilité du droit des assurances sociales, comme par exemple les art. 11 LAI, 6 al. 3 LAA ou encore 18 al. 6 LAM (voir Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich 2003, notes 3 et 4 ad art. 78). Elle suppose qu'une personne assurée ou un tiers ait subi un dommage (ATF 133 V 14 consid. 5 p. 17).
7.3 Le recourant reproche à l'office AI un retard à statuer et un comportement contradictoire et contraire à la bonne foi, ce qui aurait entraîné une désinsertion professionnelle durable, voire définitive de sa part. A l'appui de ses griefs, il se fonde sur le fait que la demande de prestations a été déposée le 5 décembre 1995 et que le premier projet de décision est intervenu le 20 mars 2002. Entre le rapport intermédiaire de l'office AI du 12 mars 1998 et le projet de refus de rente du 20 mars 2002, aucune opération ou mesure d'instruction n'aurait été prise, ce qui «correspond à 3 ans d'inactivité totale de l'office AI, alors que l'assuré avait la certitude que son droit à une rente allait être reconnu en raison de ses atteintes à la santé attestées par l'ensemble des rapports au dossier jusqu'à cette date».
7.4 Les faits invoqués ci-dessus par le recourant étant antérieurs au 1er janvier 2003, on peut se demander si l'art. 78 LPGA est applicable dans le cas particulier (voir ATF 133 V 14 consid. 2 p. 17 et les références). Cette question peut toutefois demeurer indécise.
7.5
7.5.1 Le caractère raisonnable de la durée de la procédure s'apprécie en fonction des circonstances particulières de la cause, lesquelles commandent généralement une évaluation globale. Entre autres critères sont notamment déterminants le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et celui des autorités compétentes (ATF 124 I 142 consid. 2c, 119 Ib 325 consid. 5b et les références). A cet égard, il appartient au justiciable d'entreprendre ce qui est en son pouvoir pour que l'autorité fasse diligence, que ce soit en l'invitant à accélérer la procédure ou en recourant, le cas échéant, pour retard injustifié (ATF 107 Ib 158 s. consid. 2b et c). Cette obligation s'apprécie toutefois avec moins de rigueur en procédure pénale et administrative (Haefliger/Schürmann, op. cit., p. 203-204; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, n. 1243). On ne saurait par ailleurs reprocher à une autorité quelques temps morts; ceux-ci sont inévitables dans une procédure (ATF 124 et 199 cités ci-dessus). Une organisation déficiente ou une surcharge structurelle ne peuvent cependant justifier la lenteur excessive d'une procédure (ATF 122 IV 103 consid. I/4 p. 111; 107 Ib 165 consid. 3c); il appartient en effet à l'Etat d'organiser ses juridictions de manière à garantir aux citoyens une administration de la justice conforme aux règles (ATF 119 III 3 consid. 3; Jörg Paul Müller, op. cit., p. 506 s.; Haefliger/Schürmann, op. cit., p. 204 s.; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n° 1244 s.).
7.5.2 En l'espèce, il s'est écoulé huit ans et demi entre le dépôt de la demande du 5 décembre 1995 et la décision sur opposition du 27 mai 2004. Cet allongement de la procédure est dû en bonne partie à l'échec du stage d'observation professionnelle au COPAI en 1997 et du stage d'évaluation auprès de l'entreprise R.________ SA en 1998 et à l'instruction du dossier sur le plan médical.
Depuis le 30 mars 1998, le recourant a travaillé aux ateliers P.. Quatre années se sont écoulées entre le rapport intermédiaire du 12 mars 1998 et le projet de refus de rente du 20 mars 2002. Toutefois, à l'époque du rapport intermédiaire, l'office AI n'aurait pas pu trancher le litige au fond sans complément d'instruction sur le plan médical. Cela ressort d'une note interne de la doctoresse K. du 30 novembre 2000, dans laquelle ce médecin a jugé qu'il était nécessaire de confier une expertise au docteur H.________ en ce qui concerne l'atteinte rachidienne, mais aussi pour savoir s'il suspectait une atteinte psychiatrique qui pourrait être à l'origine de l'échec du stage au COPAI.
De son côté, le recourant a multiplié les requêtes d'expertise médicale à partir du 9 avril 2002 (cf. ses lettres des 9 décembre 2002, 25 février et 25 novembre 2003). Son comportement n'est donc pas étranger à l'allongement de la procédure. Il n'apparaît pas non plus qu'il ait entrepris une quelconque démarche pour faire accélérer celle-ci.
Enfin, la cause présentait certaines difficultés, qui se sont révélées après coup, à la suite de l'examen clinique du 14 juin 2002 auquel ont procédé les médecins du SMR.
Compte tenu de l'ensemble des circonstances, et bien que l'on puisse considérer que la limite du tolérable pour un litige de cette nature est proche, le laps de temps de huit ans et demi qui s'est écoulé entre le dépôt de la demande du 5 décembre 1995 et la décision sur opposition du 27 mai 2004 n'apparaît pas excessif au point de constituer un retard injustifié prohibé par les art. 29 al. 1 Cst. et 6 § 1 CEDH. Ceci, en dépit de l'exigence de célérité, qui ne peut l'emporter sur la nécessité d'une instruction complète (ATF 129 V 411 consid. 1.2 p. 416 et l'arrêt cité), et de l'enjeu de la cause pour l'assuré.
7.6 L'argument de la désinsertion professionnelle provoquée par un comportement contradictoire et contraire à la bonne foi de l'office AI ne résiste pas à l'examen. Ainsi que l'ont constaté les premiers juges, le recourant est entré aux ateliers P.________ de sa propre initiative, où il a travaillé depuis le 30 mars 1998. S'il y a eu désinsertion professionnelle de sa part, elle ne saurait être imputable à l'intimé. En outre, le rapport intermédiaire de l'office AI du 12 mars 1998 était adressé à sa division administrative. Ce document ne contenait aucun engagement vis-à-vis du recourant.
7.7 On n'est donc pas en présence d'un acte illicite de la part de l'office AI. Les conclusions du recourant tendant au versement par l'intimé de la somme de 349'963 fr. avec intérêts à 5 % l'an à partir du 25 novembre 2003 sont dès lors mal fondées.”
Con sentenza 9C_58/2009 del 10 luglio 2009 ha affermato:
" 4.
4.1 Dans l'arrêt I 946/05 du 11 mai 2007, le Tribunal fédéral a rejeté sur le fond le recours de droit administratif interjeté par M.________ dans la cause qui l'opposait à l'Office cantonal genevois de l'assurance-invalidité. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a néanmoins constaté que l'office AI avait violé le principe de la célérité au cours de la procédure administrative et alloué à l'assuré, malgré l'issue du litige, une indemnité de dépens à titre de réparation morale.
4.2 Une solution similaire n'a pas lieu d'être dans le cadre d'une procédure subséquente en réparation du dommage fondée sur l'art. 78 LPGA. Dans l'arrêt I 946/05 du 11 mai 2007, le Tribunal fédéral a tranché la question de la réparation morale résultant de la violation du principe de célérité, en ce sens qu'il a constaté que l'office AI avait violé le principe de célérité de la procédure et alloué à l'assuré une indemnité de dépens à la charge dudit office. L'autorité de chose jugée de cet arrêt rendu entre les mêmes parties faisait obstacle à un nouveau jugement portant sur la question de la réparation du tort moral résultant de la violation du principe de célérité. De là, le Tribunal cantonal des assurances sociales devait s'en tenir aux règles ordinaires prévues en matière de répartition des dépens. Dans la mesure où le recours de l'assuré a été rejeté (chiffre 2 du dispositif), celui-ci ne pouvait prétendre au remboursement de ses dépens (art. 61 let. g LPGA a contrario). En condamnant l'office AI à verser à l'assuré la somme de 2'000 fr. au titre d'indemnité de dépens, la juridiction cantonale a par conséquent violé le droit fédéral.” (sottolineature del redattore)
Nella citata senteza il TF aveva affermato:
" 5.4 En l'espèce, la demande de prestations a été déposée le 23 juin 1995. L'office AI a statué une première fois sur cette demande le 18 janvier 1999, après avoir notamment mis en oeuvre un stage d'observation professionnelle du 2 juin au 30 septembre 1997. A la suite du recours que l'intéressé a formé devant la Commission cantonale de recours en matière d'AVS/AI, l'office AI a mandaté le COMAI pour qu'il réalise une expertise pluridisciplinaire. Celui-ci a rendu ses conclusions le 23 octobre 2000. A partir de ce moment-là, et malgré les multiples relances du recourant (lettres des 2 août 2001, 14 mars et 11 décembre 2002, 3 février 2003, 10 février et 5 novembre 2004), il a fallu plus de dix mois pour que celui-ci établisse un projet de décision (du 12 septembre 2001), puis dix-sept mois pour qu'il rende une décision (décision du 19 février 2003), et encore vingt-trois mois pour qu'il se prononce sur l'opposition du recourant (décision sur opposition du 25 janvier 2005). Dans sa totalité, la procédure administrative a duré plus de neuf années.
Même si l'exigence de la célérité de la procédure ne saurait l'emporter sur la nécessité d'une instruction complète (ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 325), le temps qui a été nécessaire à l'office AI pour qu'il statue définitivement sur la demande de prestations du recourant doit être qualifié, purement et simplement, d'inadmissible. L'affaire ne présentait en effet pas une complexité particulière au niveau des faits à instruire. Les mesures d'instruction ont d'ailleurs été peu nombreuses, puisqu'en dehors des renseignements médicaux obtenus auprès des médecins traitants, seuls un stage d'observation professionnelle et une expertise pluridisciplinaire ont été mis en oeuvre. Qui plus est, à compter de l'expertise réalisée par le COMAI, plus aucune mesure d'instruction n'a été ordonnée (si l'on excepte des demandes de renseignements complémentaires adressées au médecin-conseil de l'assurance et au service de réadaptation). Le dossier ne laisse en outre apparaître aucune circonstance particulière qui expliquerait l'attitude de l'office AI. En mettant plus de trois ans et demi pour rendre une première décision, puis plus de quatre ans pour se prononcer définitivement sur le droit aux prestations à la suite de l'expertise du COMAI, l'office AI a fait preuve d'une passivité coupable. Aussi convient-il d'admettre que l'office AI a violé le principe de la célérité de la procédure.
S'agissant d'un litige qui concerne l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, la procédure est gratuite (art. 134 OJ). Le recourant, qui succombe sur le fond du litige, ne saurait en principe prétendre à une indemnité de dépens pour l'instance fédérale (art. 159 al. 1 OJ en corrélation avec l'art. 135 OJ). Les motifs du présent arrêt, qui constatent une violation du principe de la célérité de la procédure, justifient que l'on déroge à ce principe et que l'on accorde au recourant une indemnité de dépens pour l'instance fédérale à la charge de l'office AI (cf. arrêt I 369/02 du 28 avril 2003,, consid. 7). Sa demande d'assistance judiciaire est dès lors sans objet.”
Il TCA ha già dovuto esaminare una richiesta di risarcimento nell’ambito dell’assicurazione contro le malattie. In quel caso la ricorrente aveva contestato il mancato riconoscimento di prestazioni a lei dovute, ciò che avrebbe provocato a lei ed al di lei marito una sofferenza emotiva ed una mortificazione morale a fronte di una confusione amministrativa accertata dal Tribunale in seno all'assicuratore in quella specifica circostanza (sentenza 36.2007.91 del 19 novembre 2007; cfr. anche sentenza 36.2008.135 del 18 marzo 2009).
In quel caso il TCA ha ritenuto che:
" (…) la circostanza che nel caso di specie questo Tribunale abbia accertato una certa confusione amministrativa in seno alla Cassa, ciò che ha portato un disagio ai ricorrenti, non significa ancora né che gli assicurati abbiano subito un danno, né che l’assicuratore abbia commesso un atto illecito.
Anzi, questa circostanza, ossia il pagamento delle prestazioni per sbaglio (secondo la Cassa) e per un certo periodo, senza esservi tenuta, assieme ad altri elementi, ha permesso ai ricorrenti in sede federale, in virtù del principio della buona fede, di ottenere il rimborso di prestazioni cui verosimilmente non avrebbero avuto diritto (…) va rilevato che i ricorrenti non rendono verosimile di aver subito un danno. (…) l’assicuratore ha chiesto agli insorgenti il pagamento delle franchigie e partecipazioni ai costi (…).
Questi importi non possono tuttavia, di principio, costituire un danno, poiché le franchigie e le partecipazioni ai costi sono a carico di tutti gli assicurati regolarmente soggetti all’obbligo assicurativo (…).
I ricorrenti non rendono neppure verosimile, tramite certificati medici, gli asseriti disagi subiti (“provazione psico mentale, sofferenza emotiva, mortificazione morale a seguito della negligenza dell’assicuratore”), malgrado ne abbiano avuto in più occasioni la facoltà.
Infine non è neppure stato comprovato un nesso causale tra il comportamento della Cassa malati e il risultato finale delle inseminazioni artificiali."
Nella misura in cui l’interessata chiede il rimborso di un danno materiale, di una lesione corporale o di un danno puramente economico, ossia fa valere la diminuzione del suo patrimonio, dovuta ad una riduzione dell’attivo, un aumento del passivo o un mancato guadagno, trova applicazione direttamente l’art. 78 LPGA. In questo caso l’art. 78 cpv. 1 LPGA ha istituito una responsabilità causale e non presuppone una colpa di un organo dell’istituto d’assicurazione (DTF 133 V 14 consid. 7). Quest’ultimo deve tuttavia aver commesso un atto illecito e dannoso, una persona assicurata o un terzo deve aver subito un danno e deve esserci un nesso causale tra l’atto illecito e il danno (DTF 133 V 14 consid. 7).
La condizione dell’illiceità ai sensi dell’art. 3 cpv. 1 della legge sulla responsabilità al quale rinvia l’art. 78 cpv. 4 LPGA prevede che lo Stato risponde del danno cagionato illecitamente a terzi da un funzionario nell’esercizio delle sue funzioni, senza riguardo alla colpa del funzionario. In particolare è necessaria la violazione di prescrizioni destinate a proteggere un bene giuridico.
Anche un’omissione può costituire un atto illecito (su questo aspetto cfr. la citata sentenza I 299/06, consid. 7.3 e 7.5), ma in tal caso è necessario che esista, al momento determinante, una norma giuridica che sanzioni esplicitamente l’omissione commessa o che imponga allo Stato di prendere, in favore della persona lesa, la misura omessa: è necessario che lo Stato abbia una posizione di garante nei confronti del leso e che le prescrizioni che determinano la natura e l’estensione del dovere siano state violate (DTF 133 V 14 consid. 8.1 con riferimenti). La giurisprudenza ha ugualmente considerato come illecita la violazione di principi generali di diritto.
Per quanto concerne invece la richiesta di un risarcimento per torto morale, l'art. 78 cpv. 4 LPGA rinvia, per le procedure di cui ai cpv. 1 e 3 della norma, all'art. 6 cpv. 2 della legge sulla responsabilità secondo cui chi è illecitamente leso nella sua personalità può chiedere, in caso di colpa del funzionario, una somma a titolo di riparazione del torto morale quando "la gravità dell'offesa lo giustifichi e questa non sia riparata in altro modo". E’ pertanto necessario, a differenza del precedente caso, anche una colpa del funzionario.
Con sentenza 16 aprile 2004 (2A21/2004) il Tribunale federale ha evidenziato come:
" Wer in seiner Persönlichkeit widerrechtlich verletzt wird, hat gemäss Art. 6 Abs. 2 VG bei Verschulden des Beamten Anspruch auf Leistung einer Geldsumme als Genugtuung, sofern die Schwere der Verletzung es rechtfertigt und diese nicht anders wieder gutgemacht worden ist. Der Wortlaut dieser Bestimmung entspricht
(…)
Der Beschwerdeführer leitet seinen Genugtuungsanspruch in erster Linie aus dem Gesprächsprotokoll vom 22. September 1999 ab. Er ist der Auffassung, es werde darin das Bild eines inkompetenten, unsorgfältigen und pflichtwidrig handelnden Berufsmannes gezeichnet, worin eine schwere Persönlichkeitsverletzung zu erblicken sei. Die Vorinstanz führt dazu aus, der Beschwerdeführer führe indessen keinerlei Hinweise auf diejenigen Protokollpassagen an, welche seine Behauptung unterstützten. Selbst wenn sich aus dem Protokoll ein solches Bild über den Beschwerdeführer ergeben würde, müsste er noch dartun, dass dieses Bild unhaltbar und unnötig verletzend sei. Dazu fehlten Ausführungen. Es würden auch keine tauglichen Beweismittel genannt, die geeignet seien, die fachlichen Qualitäten des Beschwerdeführers darzutun, weshalb eine Persönlichkeitsverletzung in diesem Zusammenhang weder dargetan noch ersichtlich sei. Die Vorinstanz befasst sich sodann mit den einzelnen im Rechtsbegehren erwähnten Protokollpassagen. Sie kommt dabei zum Schluss, diese Passagen liessen den Beschwerdeführer nicht in einem falschen Licht erscheinen; zum Teil handle es sich erkennbar um subjektive Schlussfolgerungen des Verfassers, wobei der Beschwerdeführer nicht dargetan habe, dass diese Schlüsse unnötig verletzend bzw. unhaltbar seien. Ob dem Beschwerdeführer zu Recht mangelnde Berufskenntnisse vorgeworfen würden, könne offen bleiben, da es insoweit an der für die Zusprechung einer Genugtuungssumme erforderlichen Schwere der Persönlichkeitsverletzung fehle.
(…) Es ist dem Beschwerdeführer einzuräumen, dass ihn das Gesprächsprotokoll in einem ungünstigen Licht erscheinen lässt. Einerseits werden darin seine beruflichen Fähigkeiten angezweifelt, anderseits werden ihm auch Pflichtverletzungen hinsichtlich der Krankenkassenabrechnungen zur Last gelegt. Falls diese Vorwürfe unberechtigt wären, so wäre darin in der Tat eine Persönlichkeitsverletzung zu erblicken, wird doch damit das berufliche Ansehen des Beschwerdeführers geschmälert (BGE 127 III 481 E. 2b/aa S. 487, mit Hinweisen). Widerrechtlich wäre die Verletzung indessen nur dann, wenn sie nicht durch Einwilligung des Verletzten, durch ein überwiegendes privates oder öffentliches Interesse oder durch Gesetz gerechtfertigt werden könnte (vgl. Art. 28 Abs. 2 ZGB). Wer ein Interesse nachweisen kann, das dem grundsätzlich schutzwürdigen Interesse des Verletzten mindestens gleichwertig ist, handelt rechtmässig. Es ist somit eine Interessenabwägung vorzunehmen (BGE 126 III 305 E. 4a, mit Hinweisen)."
Per quanto attiene al danno va ribadito che la prova incombe alla parte che rivendica il risarcimento. Si tratta, nei casi di atti illeciti alla personalità dell'assicurato, dei danni che derivano all'onore, al credito ed all'immagine (in questo senso Franz Werro: La responsabilité civile, Ed. Staempfli, 2005, pag. 26).
In caso di lesione della personalità la vittima può chiedere il pagamento di una somma a titolo di riparazione morale quando la gravità dell'offesa lo giustifichi o "questa non sia stata riparata in altro modo" (art. 49 CO). In sostanza dunque il risultato "de l'atteinte… a savoir la lésion des droits de la victime" deve essere grave (F. Werro, op. cit. pag. 40 n° 152) e lo deve essere oggettivamente e soggettivamente. La vittima dovrà dimostrare le circostanze dalle quali sia deducibile la sua sofferenza. L'art. 6 cpv. 2 LResp, cui rinvia l'art. 78 cpv. 4 LPGA, non diversamente dall'art. 49 cpv. 1 CO, prevede una lesione della personalità di una certa gravità e che la stessa non sia altrimenti riparata, per ottenere una riparazione morale. Si deve ammettere che vi è riparazione in altro modo in caso di pubblicazione del diritto di risposta, rettifica o ritrattazione ed ancora condanna penale (F. Werro, op. cit., n° 155 pag. 41).
Dalla sentenza del 30 ottobre 2009, inc. 36.2009.159 del Giudice delegato del TCA emessa nell’ambito della denegata giustizia emerge che alla ricorrente sono già stati riconosciuti fr. 80 per le spese sopportate “per la procedura in causa”:
" 6. Alla luce di quanto precede il ricorso deve essere accolto e gli atti rinviati all'assicuratore affinchè provveda nei tempi più contenuti. Visto l'atteggiamento superficiale e negligente dell'assicurazione malattia che, dopo 4 anni ed innumerevoli richieste, non ha emesso - e ciò senza valido argomento atto a giustificare il ritardo -, la sua decisione e ciò neppure in sede di ricorso per denegata giustizia, concedendo solo il pagamento con argomentazioni che non tocca a questo giudice esaminare in questa sede ("...senza riconoscimento di debito alcuno ma solo per chiudere il caso" "ha generosamente" "corrisposto prestazioni assicurative" "in analogia alla posizione 25.02.01001 EMAp") si giustifica il carico di tasse e spese a CO 1 nonchè il carico all'assicuratore delle spese che la signora RI 1 ha dovuto sopportare (invii raccomandati e copie) per la causa in discussione.
Sarebbe urtante che la signora RI 1, vincente in causa a fronte di atteggiamento quale quello assunto da CO 1, dovesse sopportare le spese di procedura da lei anticipate.” (sottolineature del redattore)
Ne segue che questo Tribunale ha già statuito circa le pretese derivanti dalla violazione del principio della celerità della procedura. Infatti con sentenza 9C_58/2009 del 10 luglio 2009 il TF ha affermato:
" 4.
4.1 Dans l'arrêt I 946/05 du 11 mai 2007, le Tribunal fédéral a rejeté sur le fond le recours de droit administratif interjeté par M.________ dans la cause qui l'opposait à l'Office cantonal genevois de l'assurance-invalidité. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a néanmoins constaté que l'office AI avait violé le principe de la célérité au cours de la procédure administrative et alloué à l'assuré, malgré l'issue du litige, une indemnité de dépens à titre de réparation morale.
4.2 Une solution similaire n'a pas lieu d'être dans le cadre d'une procédure subséquente en réparation du dommage fondée sur l'art. 78 LPGA. Dans l'arrêt I 946/05 du 11 mai 2007, le Tribunal fédéral a tranché la question de la réparation morale résultant de la violation du principe de célérité, en ce sens qu'il a constaté que l'office AI avait violé le principe de célérité de la procédure et alloué à l'assuré une indemnité de dépens à la charge dudit office. L'autorité de chose jugée de cet arrêt rendu entre les mêmes parties faisait obstacle à un nouveau jugement portant sur la question de la réparation du tort moral résultant de la violation du principe de célérité. De là, le Tribunal cantonal des assurances sociales devait s'en tenir aux règles ordinaires prévues en matière de répartition des dépens. Dans la mesure où le recours de l'assuré a été rejeté (chiffre 2 du dispositif), celui-ci ne pouvait prétendre au remboursement de ses dépens (art. 61 let. g LPGA a contrario). En condamnant l'office AI à verser à l'assuré la somme de 2'000 fr. au titre d'indemnité de dépens, la juridiction cantonale a par conséquent violé le droit fédéral.” (sottolineatura del redattore)
Anche in concreto il Giudice delegato del TCA, accertate le inammissibili lungaggini della procedura ha implicitamente accertato la violazione del principio della celerità, assegnando un’indennità di fr. 80 per le spese della causa escluse quelle di fr. 50 del precetto esecutivo e quelle generiche di fr. 150 (aumentate a 250 in sede di ricorso) per non meglio precisati danni:
" CO 1 dovrà valutare non solo l'emanazione di una decisione nell'ambito di prestazioni come giustamente preteso dalla ricorrente ma valuterà anche - semmai - la pretesa di CHF 150.- ed il rimborso delle spese esecutive richieste nell'ambito di una decisione nell'ottica dell'art. 78a LAMal, richiamato l'art. 78 LPGA."
(sottolineature del redattore)
Esse devono pertanto essere oggetto di esame nella presente procedura.
Questo TCA ritiene che nel caso di specie le spese dei precetti esecutivi non sono giustificate poiché la ricorrente avrebbe potuto far valere i suoi diritti con un ricorso per denegata giustizia a questo Tribunale prima di avviare le procedure esecutive, evitando in questo modo spese inutili.
Quanto all’importo di fr. 250 fatto valere in sede di ricorso, va evidenziato che, oltre alla violazione del principio della celerità, già riconosciuto e rimborsato nella precedente procedura dal Giudice delegato del TCA, questo Tribunale non ravvede altri atti illeciti dell’amministrazione che potrebbero far sorgere un ulteriore obbligo di risarcimento in connessione con l’oggetto della decisione su opposizione (cfr. consid. 3).
In particolare, non può essere ravvisata un’ulteriore denegata giustizia nel fatto che l’assicuratore ha emesso la decisione formale l’8 gennaio 2010, ossia poco più di un mese dopo la crescita in giudicato della sentenza 36.2009.159 del 30 ottobre 2009 del TCA, e la decisione su opposizione il 12 agosto 2010.
Pur non essendo stato particolarmente veloce, l’assicuratore, dopo la notifica della sentenza cantonale ha comunque emesso i suoi provvedimenti in termini ragionevoli.
Ne segue che anche la richiesta tendente ad ottenere il rimborso di fr. 250 per ulteriori danni, va respinta.
L’art. 29 della legge di procedura per i ricorsi al Tribunale cantonale delle assicurazioni (Lptca) stabilisce che la procedura é per principio gratuita. Solo in caso di ricorso temerario o inoltrato per leggerezza possono venire addossate al ricorrente la tassa di giustizia e le spese di procedura.
Per quanto concerne l'indennità per ripetibili, essa può venire assegnata, di regola, solo al ricorrente vittorioso patrocinato in causa (vedasi per la regola e le eccezioni: DTF 112 V 86 consid. 4, DTF 110 V 81 consid. 7, DTF 105 V 89 consid. 4, DTF 105 Ia 122, DTF 99 Ia 580 consid. 4; Susanne Leuzinger-Naef, "Bundesrechtliche Verfahrensanforderungen betreffend Verfahrenskosten, Parteientschädigung und unentgeltliche Rechtsbeistand im Sozialversicherungsrecht", in SZS 1991 pag. 180 ss).
L'Alta corte federale riconosce eccezionalmente ad una parte vittoriosa non rappresentata il diritto ad ottenere un'indennità per ripetibili per l'attività da lei svolta solo se la causa è complessa, gli interessi in gioco sono importanti, il lavoro svolto ha impedito notevolmente l'attività professionale o ha comportato una perdita di guadagno e se gli sforzi profusi sono ragionevolmente proporzionati ai risultati ottenuti (DTF 113 Ib 356 consid. 6b, DTF 110 V 81 consid. 7, DTF 110 V 133 consid. 4a; Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, no. 1 ad art. 159; T. Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, Berna 1997, pag. 394).
Nel caso di specie le condizioni per accordare un’indennità per ripetibili alla ricorrente, peraltro vincente solo in maniera molto limitata, non sono date.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
CO 1 è condannata a pagare alla ricorrente interessi al 5% sull’importo di fr. 338.40 dal 1° gennaio 2008 fino alla fine del mese in cui è stato emesso l’ordine di pagamento dell’ammontare di fr. 338.40.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato. Non si assegnano ripetibili.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il giudice delegato Il segretario
Ivano Ranzanici Fabio Zocchetti
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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