AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 52.2007.156
Data decisione, Autorità: 13.12.2010, TRAM
Titolo: Domanda di costruzione relativa a un edificio sito in un nucleo dichiarato sito pittoresco
Incarto n. 52.2007.156
Lugano 13 dicembre 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 8 maggio 2007 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 tutti patrocinati da: PA 1
contro
la decisione 17 aprile 2007 (n. 1918) del Consiglio di Stato che ha dichiarato irricevibili i ricorsi inoltrati da RI 2, RI 3, e RI 4, e respinto il ricorso di RI 1 contro la licenza edilizia 23 ottobre 2006 rilasciata dal municipio di CO 1 a CO 2 per il tinteggio dello stabile di sua proprietà nella zona del nucleo (mapp. __________8);
viste le risposte:
22 maggio 2007 del Consiglio di Stato;
25 maggio 2007 di CO 2;
6 giugno 2007 del comune di CO 1;
21 giugno 2007 dell'Ufficio della natura e del paesaggio;
visti gli scritti:
viste le osservazioni 12 novembre 2010 dei ricorrenti;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. CO 2 è comproprietario, con __________ di uno stabile a CO 1 che si affaccia su Piazza __________, all'intersezione con via __________ (mapp. __________8). Il 16 luglio 2001 le precedenti proprietarie dell'edificio avevano chiesto al municipio il permesso di riattarlo; la relazione tecnica accompagnante la domanda di costruzione dichiarava di voler trattare il fronte lago e quello del primo settore verso la contrada riproponendo i decori originali (disegni attorno alle finestre che si possono ancora leggere). Dopo che l'istante aveva rimosso l'opposizione del Dipartimento del territorio rielaborando le aperture previste, il 17 dicembre 2001 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta.
B. a. Verso la fine dei lavori, il 27 aprile 2004, la progettista ha chiesto al municipio il permesso di intonacare le facciate, sottoponendogli i colori che sarebbero stati impiegati per esse e per le gelosie; alla domanda era allegato un prospetto colorato delle facciate, sul quale non figuravano le decorazioni sovrastanti le finestre, le quali venivano rappresentate con una semplice cornice rettangolare. La relazione tecnica indicava in particolare che era intenzione di intonacare la facciata sul fronte lago e la parte in contrada sopra il portico con un colore salmone (…), dando con una decorazione uniforme di colore avorio attorno alle finestre il carattere nobile del fronte principale. Per lo zoccolo era previsto un colore grigio, mentre per le persiane era stato scelto il rosso ossido. Dopo aver interpellato l'arch. __________ __________, membro della Commissione delle bellezze naturali e del paesaggio (CBN), il 24 maggio 2004 il municipio ha autorizzato il tinteggio secondo i campioni e le modalità presentate. A lavori ultimati, RI 1, comproprietario in proprietà per piani dello stabile contiguo verso nord (mapp. __________7), si è rivolto al municipio per contestare la scomparsa delle decorazioni. Dopo aver interpellato il proprio consulente, prof. __________, il 14 dicembre 2004 il municipio ha comunicato al reclamante che il tinteggio era stato eseguito in conformità della licenza rilasciata e che non vedeva la necessità di intraprendere ulteriori procedure.
b. RI 1 ha dedotto questa determinazione davanti al Consiglio di Stato la cui decisione è stata a sua volta impugnata da CO 2 e __________ davanti a questo Tribunale, il quale ha disposto di ritornare gli atti al municipio di __________ affinché, raccolto il preavviso del Dipartimento del territorio (CBN), statuisca con decisione impugnabile sulla notifica per il tinteggio delle facciate, inoltratagli il 27 aprile 2004 dai ricorrenti, rispettivamente sull'opposizione del vicino (STA 52.2005.__________ del __________).
C. a. Con risoluzione 16 ottobre 2006 (n. 28/06.11) il municipio di CO 1, raccolto il preavviso favorevole della CBN, ha statuito sulla notifica 27 aprile 2004 rilasciando la licenza edilizia relativa al tinteggio delle facciate. Fondandosi, per quanto di sua competenza, sul parere a suo tempo espresso dall'esperto, rispettivamente preso atto del nulla osta della CBN all'opera come era stata eseguita, ha ritenuto di non doversi scostare dalla sua posizione precedentemente espressa.
b. Con ricorso 2 novembre 2006, RI 1 e RI 2, pure comproprietaria del mapp. __________7, sono insorti davanti al Consiglio di Stato chiedendo l'annullamento della licenza concessa e l'apertura di un procedimento contravvenzionale per violazione formale e materiale della legislazione edilizia. All'accoglimento dei ricorso si sono opposti CO 2 e il comune, che pure ha chiesto fosse dichiarato irricevibile in relazione a RI 2. Il 7 novembre 2006 anche la RI 3 e la RI 4, sono insorte contro la licenza edilizia, chiedendone a loro volta l'annullamento e postulando l'ingiunzione di presentare un progetto di ripristino delle decorazioni sulle facciate. L'impugnativa sottolineava la presunta illegalità dell'intervento. Il comune ha chiesto che il ricorso fosse dichiarato irricevibile, subordinatamente respinto. CO 2 si è invece limitato a chiederne la reiezione.
c. Con decisione 17 aprile 2007 (n. 1918), il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibili i ricorsi di RI 2, della RI 3 e della RI 4. Esso ha infatti ritenuto che le insorgenti si fossero precluse la possibilità di ricorrere poiché, seppur a conoscenza dell'intervento, non si erano attivate in tempo utile, opponendovisi. Con la medesima decisione l'Esecutivo cantonale ha respinto l'impugnativa di RI 1. Esso ha innanzitutto richiamato l'autonomia del comune nell'applicazione delle sue norme. Ha poi considerato che l'antichità delle decorazioni non fosse certa, tanto più che negli anni '50 esse non erano già più visibili per cui nell'ambito del loro rifacimento era andata persa la sostanza originale. Sia la proposta formulata dal pianificatore nell'ambito dell'elaborazione del piano particolareggiato del nucleo di CO 1 che la posizione dell'esperto interpellato, corroboravano l'agire del municipio. Pertanto, a giusta regione l'esecutivo comunale non aveva imposto un vincolo che sarebbe risultato sproporzionato e non giustificato da un sufficiente interesse pubblico.
D. Con ricorso 8 maggio 2007 RI 1, RI 2, la RI 3 e RI 4 insorgono contro la decisione del Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. I ricorrenti sostengono dapprima la loro legittimazione a impugnare la licenza edilizia davanti al Governo. Nel merito, gli insorgenti ritengono che la tesi sostenuta dall'Esecutivo cantonale circa il valore delle decorazioni sia insostenibile, a prescindere dal fatto che esse fossero o meno antiche, data la qualità del lavoro svolto dal pittore Ferrazzini nell'ambito dei restauri degli anni '50. Per questi motivi l'intervento violerebbe il regolamento di CO 1 restaurata (approvato dal consiglio comunale il 15 novembre 1960; RBR), la cui mancata considerazione da parte del Governo costituirebbe, inoltre, una violazione del diritto di essere sentiti dei ricorrenti e si porrebbe in contrasto con l'art. 10 delle norme di attuazione del piano regolatore di CO 1 (NAPR).
E. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, CO 2 e il comune di CO 1 con argomenti che, nella misura del necessario, saranno ripresi nel seguito. L'Ufficio della natura e del paesaggio - che dichiara di essere subentrato dal 14 luglio 2006 alla CBN per quanto attiene alle sue competenze di applicazione del decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio - ha inoltrato una risposta, omettendo però di prendere posizione sull'esito del ricorso. Dei contenuti della stessa e delle prese di posizione delle parti da essa suscitate si dirà, ove necessario, nei considerandi in diritto.
F. Al fine di completare gli atti all'incarto, il Tribunale ha acquisito una documentazione fotografica del fronte lago del nucleo di CO 1. Questa è stata messa a disposizione delle parti, offrendo loro la possibilità di inoltrare delle osservazioni; i ricorrenti hanno comunicato di non averne, mentre le altre parti sono rimaste silenti.
Considerato, in diritto
1.2. Il ricorso può essere evaso sulla base degli atti, integrati dalla documentazione fotografica acquisita dal Tribunale, sulla quale alle parti è stata data la possibilità di esprimersi, rendendo così superfluo l'esperimento di un sopralluogo in contraddittorio (art. 18 cpv. 1 LPamm).
Dapprima, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, la decisione impugnata non lede il diritto di essere sentito sancito dall'art. art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), in quanto il RBR non sarebbe mai stato citato. Dalla decisione emerge che il Governo ha esaminato la questione sotto il profilo del diritto comunale (supra, D), anche se ha omesso di indicare con chiarezza a quali norme si riferisse. In ogni caso l'esistenza del regolamento non è senz'altro sfuggita alla prima istanza, che l'ha menzionata al consid. 10.1.a dei fatti e si è inoltre dilungata sulla qualità delle pitture in oggetto, aspetto il cui esame si giustifica, come si vedrà (cfr. infra, 4.5.), unicamente in relazione a questa normativa.
3.2. Per quanto riguarda RI 1, il riconoscimento della legittimazione attiva presuppone che l'insorgente appartenga a quella limitata e qualificata cerchia di persone collegate all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto sufficientemente stretto e intenso, atto a distinguere la sua situazione da quella della collettività. L'insorgente deve essere altresì portatore di un interesse personale, diretto e concreto a dolersi del provvedimento impugnato per il pregiudizio effettivo che questi gli arreca (DTF 121 II 39 consid. 2 c/aa; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 935 ad art. 21 LE). Basta però un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica, ideale o morale (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 ad art. 43). Il ricorso per la tutela di interessi di altre persone o di meri interessi pubblici non rientra nella nozione di interesse legittimo (Scolari, Commentario, n. 940 ad art. 21 LE).
Ferme queste premesse, la legittimazione a ricorrere dev'essere senz'altro riconosciuta a RI 1, il quale si trova in un rapporto stretto con l'oggetto della vertenza, che lo distingue da tutti gli altri membri della comunità di CO
3.3. A ragione, invece, il Governo ha negato la legittimazione attiva alle altre insorgenti.
Il principio della buona fede e quello della sicurezza del diritto impongono che venuti a conoscenza di un intervento che s'intende contestare, ci si attivi subito a manifestare la propria intenzione a opporvisi formalmente (cfr., mutatis mutandis, STA 52.95.370 del 25 luglio 1995 consid. 3). Ciò è indipendente dal fatto che l'intervento sia stato autorizzato nell'ambito di una procedura edilizia nella quale si è omesso (a torto o a ragione) di procedere alla pubblicazione della domanda: quando un intervento appare chiaramente riconoscibile agli interessati la sua realizzazione tiene luogo, sotto il profilo della pubblicità, della pubblicazione omessa. La tempestività di un'opposizione viene pertanto valutata dal momento in cui, secondo le regole della buona fede, l'intervento era riconoscibile a chi intende contestarlo. Nel caso concreto, le ricorrenti non dicono (e tantomeno, provano) quando sono venute a conoscenza dell'intervento in esame. Dall'incarto emerge che la sparizione degli affreschi era evidente, anche per loro, almeno dal gennaio 2005. Le ricorrenti non spiegano poi quando avrebbero concretamente manifestato l'intenzione di opporsi all'intervento e, tantomeno, da quali atti questa potrebbe essere validamente desunta, attraverso una manifestazione di volontà validamente trasmessa all'autorità competente. Le insorgenti, in definitiva, si limitano a sostenere che nel gennaio-marzo 2005 per loro non era chiaro se l'intervento era o meno stato autorizzato e che, comunque, non era stata pubblicata la domanda. Alla luce di quanto spiegato sopra, ciò appare inconferente: anzi, alla fin fine, tale affermazione conferma la conoscenza dell'intervento da parte di queste ricorrenti a quella data. Parimenti insostenibile appare la tesi secondo cui, essendo stata annullata la prima autorizzazione municipale, la decisione determinante da impugnare sarebbe diventata unicamente quella oggetto della presente procedura. Infatti, in ogni caso, a essi viene rimproverata una mancata reazione che possa essere considerata una tempestiva opposizione al contestato intervento.
In definitiva, le ricorrenti hanno atteso l'emanazione della controversa licenza edilizia per opporsi al tinteggio delle facciate, del quale avevano conoscenza da tempo. In applicazione dei principi suesposti così facendo queste ricorrenti si sono irrimediabilmente precluse la possibilità di essere parte alla procedura. La decisione del Governo si rivela, su questo punto, corretta.
3.4. Il ricorso, ricevibile per quanto riguarda RI 1, dev'essere esaminato nel merito. L'oggetto della vertenza è circoscritto, come stabilito nella precedente pronuncia di questo Tribunale (cfr. STA 52.2005.283 citata), alla decisione del municipio - una volta raccolto il preavviso della CBN - in merito alla notifica per il tinteggio delle facciate, inoltratagli il 27 aprile 2004. L'esecutivo comunale ha ottemperato a quest'ordine, decidendo poi di rilasciare la licenza edilizia qui contestata. Resta dunque da esaminare se quest'ultima risulta lesiva del diritto.
Il concetto di alterazione presuppone un intervento atto a modificare in modo percettibile gli aspetti caratteristici del sito pittoresco, turbando gli equilibri delle componenti che ne determinano il pregio mediante l'introduzione di elementi estranei o incongruenti. Pur presentando analogie, il divieto di alterazione dei siti pittoreschi si distingue chiaramente dal divieto di deturpazione posto a salvaguardia dei paesaggi e dei panorami pittoreschi (art. 2 cpv. 2 DLBN; art. 3 cpv. 2 lett. d RBN). Il concetto di deturpazione presuppone infatti un effetto notevolmente sfavorevole sul quadro del paesaggio. Non basta che l'intervento non lo abbellisca o lo danneggi leggermente. Deve trattarsi di un intervento che determina una compromissione evidente dei valori caratteristici del paesaggio o del panorama protetto. Per alterare in modo lesivo il vincolo di protezione del sito pittoresco è invece sufficiente un intervento suscettibile di modificarne il carattere, rompendo gli equilibri delle sue componenti attraverso l'inserimento di momenti di disarmonia. Non occorre che deturpi il sito pittoresco o non ne comprometta in modo evidente i valori tutelati. Basta che non vi si inserisca convenientemente, perché modifica in misura apprezzabile le caratteristiche del sito turbando i rapporti fra gli elementi che lo compongono (STA 52.2008.195 del 30 luglio 2008 consid. 2, 52.2004.28 del 25 febbraio 2004 consid. 3.2, 52.1997.150 del 22 ottobre 1997 consid. 2; Scolari, Commentario, n. 208 seg. ad art. 28 LALPT).
4.2. Tanto il concetto di deturpazione, quanto quello di alterazione sono di natura indeterminata (Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea/Stoccarda 1976, Va ed., n. 66 B II; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 396). In quanto tali, essi riservano all'autorità amministrativa una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del loro contenuto normativo, sindacabile soltanto con riserbo da parte dell'autorità di ricorso. Determinante non è comunque il metro di giudizio di singole persone dotate di particolare sensibilità e di speciale indirizzo artistico, ma quello espresso da una collettività assai più vasta, che deve risultare fondato su criteri oggettivi e sistematici, atti a giustificare la necessità di limitare il diritto di costruire. La valutazione della bellezza e del valore del sito dichiarato pittoresco, del grado d'inserimento di un'opera edilizia nel contesto ambientale e dell'intensità di un eventuale contrasto comporta dunque anche l'esercizio di un certo apprezzamento da parte dell'autorità che rilascia il permesso (STA 52.2008.195 del 30 luglio 2008 consid. 2; Scolari, Commentario, n. 211 ad art. 28 LALPT).
4.3. Ferme queste premesse, la questione del valore storico delle pitture scomparse appare a questo stadio ininfluente. Antiche o recenti che siano, solo importa, sotto il profilo dell'applicazione del DLBN, determinare se l'intervento di intonacatura così come eseguito (senza riproporre le decorazioni) abbia portato a un'alterazione del sito pittoresco in esame.
Con il preavviso 28 giugno 2006, la CBN ha confermato il proprio nulla osta all'opera, così come è stata eseguita. Essa ha così, di fatto, ritenuto che sotto il profilo di quanto era chiamata a tutelare la cancellazione dei decori in questione non portasse a un'alterazione del sito pittoresco protetto. Il ricorrente ritiene invece che l'intervento autorizzato abbia irrimediabilmente rovinato un insieme pittorico di notevole pregio, precedentemente formato dagli affreschi presenti sulle facciate degli edifici del fronte lago del nucleo di CO
La valutazione della CBN resiste anche alla luce di quanto contenuto nell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS). A prescindere dalla portata legale che questo strumento ha nell'ambito dell'esame di una domanda di costruzione, esso rappresenta comunque senz'altro un valido sostegno scientifico per la valutazione delle qualità spaziali e storico-architettoniche di un insediamento. Per quanto qui interessa, CO 1 è effettivamente censito tra quelli di importanza nazionale (cfr. Dipartimento federale dell'Interno [editore], ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, __________, insediamenti __________, Berna __________, __________). Pur rilevando l'importanza del fronte lago e dell'edilizia borghese che lo caratterizza (ISOS, op. cit., passim) per quanto attiene agli interventi su di esso, l'inventario si limita a raccomandare di "porre estrema attenzione (…) in particolare evitando l'aggiunta di elementi aggettanti e la trasformazione delle aperture". Non si esprime invece sull'importanza di conservare, rispettivamente ripristinare, tracce di fregi pittorici (ISOS, op. cit., pag. __________).
Da ultimo, si deve concludere che nemmeno la posizione - per certi versi, poco comprensibile
4.4. La licenza edilizia contestata non viola nemmeno l'art. 10.1 delle norme di attuazione in vigore sia al momento della domanda di costruzione sia a quello del rilascio della licenza e della decisione su ricorso (approvate dal Governo con risoluzione n. __________ del __________ e con quella citata sopra del __________; nel seguito NAPR '76). Valgono anche per questa disposizione le considerazioni espresse sopra. Questo articolo prevede infatti, con una clausola positiva, l'obbligo per le costruzioni nuove, ricostruzioni, trasformazioni e manutenzioni di ambientarsi all'edilizia esistente e al carattere estetico delle costruzioni vicine. La valutazione, questa volta operata dall'autorità comunale e confermata da quella cantonale, resiste alle critiche del ricorrente. L'intervento si integra infatti perfettamente nell'ambiente circostante, senza che occorra qui scomodare l'autonomia comunale per tutelarlo.
4.5. Nel comune di CO 1 è, inoltre, in vigore il regolamento di restaurata (supra, D; RBR), adottato allo scopo di proteggere le bellezze naturali e artistiche di CO 1 e, in special modo, a salvaguardia e a rispetto dei restauri eseguiti tra il 1954 e il 1958 (RBR, preambolo). Il regolamento stabilisce una zona protetta, nella quale è incluso anche il mapp. __________8 (art. 1). Esso sottopone poi a regime autorizzativo gli interventi edilizi nel nucleo di CO 1. Per quanto qui interessa, i lavori di restauro apportati alle facciate e ai portici (art. 2), gli intonaci, pitture, verniciature, opere di manutenzione o trasformazione (art. 4) devono essere autorizzati dal municipio e dalla CBN. Soggiacciono al consenso del solo municipio la distruzione e la manomissione delle decorazioni antiche fatte a grafiti, a stucco o a colore, fasce decorative a rilievo, anche se si tratta solo di frammenti o tracce (art. 5).
Il regolamento non vieta dunque, in linea di principio, interventi edilizi come quello effettuato sull'edificio al mapp. __________8, limitandosi a subordinare la loro esecuzione al giudizio dell'autorità stabilità dal regolamento, alla quale viene lasciata un'ampia latitudine di giudizio, sindacabile con pieno potere, ma con riserbo, da parte di questo Tribunale.
Per quanto attiene alla cancellazione delle pitture, il municipio ha ritenuto che andasse preliminarmente accertata l'antichità degli elementi pittorici. Tale modo di procedere non presta fianco a critiche: a chiaro tenore letterale dell'art. 5 RBR a essere tutelate sono sole le decorazioni antiche. Il concetto di antichità non è ulteriormente definito; appare comunque sia senz'altro sostenibile che esso non si riferisca a pitture risalenti a cinquant'anni or sono. Contrariamente a quanto sostiene il Governo, prima dei restauri degli anni '50, è certo che le decorazioni in questione fossero ancora visibili. È quanto emerge dal promemoria 22 novembre 2004 dell'Ufficio tecnico comunale (doc. 77), e più precisamente dall'allegato 5; in detto promemoria, preso atto di ciò, si suggeriva di acquisire un parere scientifico sul valore storico-architettonico delle decorazioni preesistenti. È quanto ha poi deciso di fare il municipio, che ha interpellato un noto esperto, il prof. __________. Il perito si è espresso, con scritto 5 dicembre 2004 (doc. 98), nel seguente modo: (…) dallo scarno materiale fotografico a disposizione, si direbbe che il Ferrazzini abbia calcato la sua mano rifacendo ex novo il decoro antecedente, verosimilmente ridotto in condizioni pessime dai vari agenti atmosferici e forse già rinnovato in altri momenti precedenti. Ci si può dunque chiedere che cosa rimanesse già allora della sostanza originale. A mezzo secolo da quell'intervento l'ornamentazione appariva ormai quasi del tutto scomparsa, come del resto è comprensibile per tale tipo di pittura. Mi chiedo dunque che senso abbia oggigiorno intervenire nuovamente su una decorazione talmente frammentaria e già ampiamente ridipinta mezzo secolo fa, la cui sostanza originale è ormai del tutto compromessa. (…) Le decorazioni baroccheggianti della casa __________ non sono certo dei capolavori e devono essere considerate come modeste ornamentazioni che hanno ormai vissuto la loro storia e che come parecchie altre pitture decorative esterne, sono destinate a morire (anzi, vorrei dire che sono già morte da parecchi decenni non essendoci più alcuna sostanza originale). (…)
Da questo scritto è possibile dedurre che, anche se tracce delle decorazioni erano presenti prima dei citati restauri, la sostanza originale presente al momento dell'inoltro della domanda in esame era talmente deperita da poter essere ritenuta ormai scomparsa. Non pretendere il ripristino di detti decori su tracce così labili come quelle definite dall'esperto appare sostenibile anche alla luce del RBR. Le pubblicazioni portate dai ricorrenti non sono atte a scalfire le conclusioni del perito, per quanto opinabili: esse sono atte al massimo a corroborare la sussistenza di tracce di decorazioni prima del restauro degli anni '50 ma non certo della sussistenza di decori degni di essere salvaguardati (sia in relazione al valore storico che architettonico) al momento della domanda di costruzione alla base della licenza impugnata.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia, di fr. 1'500.-, è posta a carico dei ricorrenti in solido. I ricorrenti verseranno pari importo sia al comune di CO 1, sia a CO 2, a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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