AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2009.1
Data decisione, Autorità: 04.08.2010, TRAM
Titolo: Annullamento di un vincolo di bene culturale comunale e della pianificazione di un fondo per carenza di motivazione
Incarto n. 90.2009.1
Lugano 4 agosto 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Stefano Bernasconi, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 19 gennaio 2009 di
RI 1 RI 2 avv. __________ per l'Ufficio esecuzione e fallimenti di RI 3 RI 4 RI 5 RI 6 RI 7 tutti rappr. dall'esecutore testamentario di __________,
avv. PR 1
contro
la risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6699), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Gudo;
viste le risposte:
10 marzo 2009 del municipio di Gudo;
28 maggio 2009 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
viste le osservazioni 18 giugno 2010 dei ricorrenti;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1, RI 2, RI 4, RI 5, RI 6, RI 7 e __________ sono proprietari, in comunione ereditaria, del mapp. 1014 di Gudo. Ubicato in località Monda, il vasto terreno - 15'891 mq - ospita in particolare una villa, ricavata dalla trasformazione di un convento (edificio sub. A, di 450 mq). Il piano regolatore approvato con risoluzione 23 aprile 1980 (n. 2245) dal Consiglio di Stato e che è stato oggetto negli anni di alcune varianti, in particolare di un importante adeguamento approvato dal Governo con risoluzione 30 giugno 1987 (n. 3485), assegnava il fondo alla zona residenziale a regolamentazione particolare (RP), retta dall'art. 35 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR 1987). Tale normativa, che vietava ogni nuova costruzione, aveva una funzione sostanzialmente di protezione dell'ex convento (iscritto nell'elenco dei monumenti storici e artistici del Cantone Ticino) e permetteva unicamente interventi di riattamento conservativo e di restauro volto al ripristino o alla messa in evidenza degli elementi architettonici originari interni o esterni.
B. a. Nell'ambito dell'esame preliminare, il Dipartimento del territorio ha comunicato l'intenzione Governativa di non considerare più l'ex convento quale bene culturale d'interesse cantonale, siccome era stato trasformato e spogliato dei contenuti monumentali originali. Esso ha tuttavia proposto al comune di proteggerlo quale bene immobile di interesse locale (esame preliminare 1998, pag. 15).
b. Il 6 giugno 2006 il consiglio comunale ha adottato la revisione del piano regolatore. Il mapp.1014 è stato assegnato ancora alla zona a regolamentazione particolare (RP), retta dal nuovo art. 27 delle norme di attuazione (NAPR), con un contenuto analogo a quella della vecchia normativa. Inoltre, l'ex convento è stato inserito nell'elenco del beni culturali d'importanza comunale (art. 26 cpv. 2 NAPR). c. Contro questa pianificazione i proprietari del fondo sono insorti davanti al Consiglio di Stato, domandando l'annullamento dell'art. 27 e l'assegnazione, in via subordinata almeno parziale, del fondo alla zona commerciale-artigianale (RCA). Hanno inoltre chiesto al Governo di accertare che l'art. 28 NAPR, riferito alla tutela dei ritrovamenti archeologici e alla zona archeologica, non impediva né limitava l'edificabilità del mapp. 1014. Secondo i ricorrenti, a seguito delle trasformazioni apportate all'ex convento, non sussistevano più le premesse per dichiararlo bene culturale. Infine, l'esclusione del fondo dalla zona edificabile era lesiva della garanzia della proprietà, siccome la misura era sproporzionata.
d. Con risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6699), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Gudo. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune scelte, tra le quali la norma relativa alla zona RCA, modificato alcune d'ufficio e chiesto l'adozione di alcune varianti. Per quanto qui interessi, il Governo ha approvato la pianificazione contestata e ha respinto il ricorso. Esso ha ritenuto corretta la scelta comunale, sia dal punto di vista della legalità, sia dell'opportunità.
C. Contro la decisione appena descritta, RI 1, RI 2, l'avv. __________, per l'Ufficio esecuzione e fallimenti di RI 3, RI 4, RI 5, RI 6 e RI 7 sono insorti, con ricorso 9 febbraio 2009, davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento delle limitazioni dell'edificabilità del fondo e contestando la qualità di bene culturale dell'ex convento. In via subordinata hanno domandato che tali restrizioni siano limitate a 3000 mq.
D. Il municipio e la Divisione hanno chiesto che il ricorso sia respinto. Le loro argomentazioni saranno, se del caso, riprese nel seguito.
E. Il 2 dicembre 2009 ha avuto luogo un'udienza, alla quale ha fatto seguito il sopralluogo. Sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti. Il rappresentante del Consiglio di Stato si è impegnato a trasmettere al Tribunale la scheda dell'inventario dei beni culturali riferita al bene in oggetto, qualora tale documento fosse esistito.
F. Il 2 giugno 2010 è giunta al Tribunale la scheda dell'inventario dei beni culturali. Il giudice delegato l'ha intimata alle parti, assegnando un termine per inoltrare delle osservazioni. Solo i ricorrenti hanno fatto capo a questa possibilità e, con scritto 18 giugno 2010, hanno confermato la propria posizione.
Considerato, in diritto
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.I ricorrenti contestano, in sostanza, sia la qualifica di bene culturale d'interesse cantonale dell'ex convento, sia la mancata assegnazione alla zona edificabile del loro fondo.
4.4.1. La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è parimenti protetto dalla LPT, il cui art. 3 cpv. 2 stabilisce che dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare i siti naturali. Giusta l'art. 14 cpv. 2 LPT, i piani regolatori devono delimitare le zone protette, che comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
4.2. A livello cantonale, oltre al decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio, del 16 gennaio 1940 (DLBN; RL 9.3.1.1), e all'istituto del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT, il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
4.3. Nel nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC, che ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti storici e artistici, del 15 aprile 1946 (LMS). Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
L'art. 19 LBC definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o fram-mento della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio cit., commento all'art. 19 del progetto, pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., commento all'art. 45 del progetto, pag. 1045). Il regime giuridico della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della proprietà sul medesimo bene (Patrizia Cattaneo Beretta, La legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg., § 4.3.2., pag. 152). Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela s'inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT). Spetterà quindi anzitutto al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
4.4. La motivazione alla base della decisione comunale appare lacunosa, finanche assente. Solo in sede di risposta al ricorso di prima istanza il municipio ha indicato non meglio specificati intrinseci valori storico-architettonici, rispettivamente d'identificazione per la comunità di Gudo, posizione ribadita davanti a questo Tribunale. Gli atti formanti il piano regolatore, così come quelli relativi all'adozione, sono invece silenti al riguardo. Stupisce quindi che il Governo, confrontato non solo con l'assenza di motivazione ma anche con un ricorso che contestava il vincolo, abbia approvato la scelta comunale. In definitiva, con il loro agire, entrambe le autorità hanno disatteso l'obbligo di motivare la propria decisione, principio fondamentale ricordato anche dall'art. 26 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). Il Tribunale, confrontato con la carenza di motivazione del vincolo, è impossibilitato a verificarne la correttezza. Ciò non può avvenire nemmeno sulla base della scheda dell'inventario dei beni culturali di cui si è detto in narrativa. Non spetta infatti a questo Tribunale sopperire alle carenze di motivazione della decisione del comune con il rischio, magari, di lederne l'autonomia. Tanto più che tale scheda, come risulta dalla data riportata in calce alla medesima, risulta allestita nel maggio 2010, ossia posteriormente alle decisioni impugnate e quando ormai la questione era pendente davanti a questo Tribunale. Spetta ora al comune valutare se e in quale misura questa scheda potrà essergli di suffragio per la motivazione della sua decisione, che adotterà tramite la procedura prevista per le varianti di piano regolatore.
4.5. In definitiva questa Corte retrocede gli atti direttamente al comune perché motivi la sua scelta, ciò che implica il parziale accoglimento del ricorso nel senso che la decisione impugnata è annullata nella misura in cui approva la qualificazione dell'ex convento quale bene culturale d'interesse comunale e respinge il ricorso presentato da RI 1 llcc. Essa viene riformata nel senso che l'approvazione è negata e gli atti sono ritornati al comune perché proceda all'adozione di una nuova decisione motivata.
5.Ritenuta l'incertezza circa la qualificazione di bene culturale d'interesse locale dovuta a quanto appena spiegato, il Tribunale non può nemmeno valutare se l'azzonamento del fondo in questione sia corretto. La normativa della zona RP è infatti stata concepita proprio in funzione di detta qualificazione dell'ex convento, che tende a proteggere (cfr. Rapporto di pianificazione, aprile 2003, pag. 26). Anche in questo caso la conseguenza è l'annullamento e la riforma della decisione del Consiglio di Stato, nel senso che la zona RP non è approvata in parziale accoglimento del ricorso, con conseguente retrocessione degli atti al comune perché adotti una nuova decisione, debitamente motivata, una volta chiariti i motivi dell'istituzione del vincolo di bene culturale.
6.Stante quanto precede, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto e gli atti vengono ritornati al comune perché proceda a motivare le sue scelte.
7.Dato l'esito si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 LPamm), mentre si giustifica l'assegnazione di ripetibili in proporzione al successo dell'impugnativa (art. 31 LPamm), comprensive anche delle ripetibili per il giudizio di prima istanza, che pure avrebbe dovuto essere parzialmente accolto.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili;
dichiara e pronuncia:
Il ricorso, nella misura in cui ricevibile, è parzialmente accolto. §. Di conseguenza: 1.1. La risoluzione del Consiglio di Stato impugnata è rifor- mata nel senso che è negata l'approvazione della classi- ficazione di bene culturale d'importanza comunale "ex convento dei Benedettini" (art. 26 cpv. 2 NAPR) e della pianificazione del mapp. 1014 di Gudo. 1.2. Gli atti sono ritornati al comune perché proceda a motiva- re le sue scelte, adottando una variante di piano regolato- re da sottoporre per approvazione al Consiglio di Stato.
Non si prelevano tassa di giustizia e spese. Il comune di Gudo verserà ai ricorrenti fr. 1'000.- per ripetibili, complessivamente per entrambe le sedi.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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