AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2009.77
Data decisione, Autorità: 20.12.2010, TRAM
Titolo: Non approvazione di una serie di vincoli: strada d'urbanizzazione, AP-EP, sopraelevazioni di edifici del nucleo e zona di completazione del nucleo
Incarto n. 90.2009.77
Lugano 20 dicembre 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 25 novembre 2009 del
RI 1 patr. da: PR 2
contro
la risoluzione 20 ottobre 2009 (n. 5327), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore del già comune di Sagno, ora comune di Breggia;
viste le risposte:
a) al ricorso 25 novembre 2009:
15 dicembre 2009 sull'istanza di concessione dell'effetto sospensivo e 21 gennaio 2010 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
22 febbraio 2010 di CO 1;
4 maggio 2010 di CO 3, CO 4 e CO 5;
b) allo scritto 7 giugno 2010 con allegato del comune di Breggia:
16 giugno 2010 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
17 giugno 2010 di CO 3, CO 4 e CO 5;
c) allo scritto 7 settembre 2010 con allegato del comune di Breggia:
14 settembre 2010 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
20 settembre 2010 di CO 3, CO 4 e CO 5;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nelle sedute del 16 e 23 settembre 2008 l'assemblea comunale di Sagno, ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il comparto in località Masma, parzialmente edificato con case mono e bifamiliari, ubicato a valle della strada cantonale che conduce al centro del paese e composto dai mapp. 166, 167 (parziale), 168, 169, 171, 172, 173 (parz.), 174 (parz.), 177, 178, 180 (parz.), 195 (parz.) e 330, è stato attribuito quasi completamente alla zona residenziale edificata in ampia misura ZR, salvo l'apice del mapp. 173, che è stato incluso in zona di completazione del nucleo NN. Inoltre, per quel comparto è stato previsto un vincolo per la formazione di una strada di servizio, la s3, che, dipartendosi dalla rotatoria ubicata sul mapp. 170, all'imbocco del nucleo del paese, penetra verso il centro per quasi 130 m, terminando, in corrispondenza dei mapp. 178 e 179, con una piazza di giro. Questo vincolo si sovrappone, in corrispondenza dei mapp. 195 e 174, a circa 80 mq di area forestale, che il Consiglio di Stato, con risoluzione 26 marzo 2002 (n. 1386), aveva accertato tale, nell'ambito della procedura di determinazione del limite del bosco a contatto con la zona edificabile, poi ripreso nel piano regolatore. Ritenuta l'incidenza dello sviluppo planimetrico della strada di servizio s3 sui fondi componenti il comparto Masma, l'assemblea comunale ha gravato gran parte di quel territorio, unitamente al limitrofo comparto ubicato in località Garuf, di un vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria. Per quanto riguarda quest'ultimo comparto, composto dai mapp. 193, 194, 195 (parz.) e 196, il legislativo comunale l'ha gravato di un vincolo per la formazione di un posteggio all'aperto e un punto per la raccolta dei rifiuti (AP5) e di uno per la realizzazione di una rimessa per l'automobile postale (EP1). Sempre in quella sede, il nucleo di Sagno è stato attribuito alla zona del nucleo tradizionale NT, retto dall'art. 47 norme di attuazione del piano regolatore (in seguito, NAPR), corredato da un allegato fotografico (allegato n. 4) e da un piano di dettaglio, in scala 1:1000, degli ampliamenti/risanamenti degli edifici esistenti. Infine, la chiesa parrocchiale di San Michele e il suo sagrato, ubicati al centro del nucleo, sono stati designati quali beni culturali d'interesse cantonale, per i quali è stato inoltre istituito un perimetro di rispetto abbracciante buona parte della zona del nucleo tradizionale NT, unitamente a parte delle zona di completazione del nucleo NN e residenziale edificata in ampia misura ZR.
B. a. Con atti di ricorso separati, CO 3, CO 5 e CO 4, proprietari, rispettivamente comproprietari, di alcuni fondi ubicati in località Masma (mapp. 171, 172 e 173, 174, 330), sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo, in via principale, lo stralcio dai piani della nuova strada di servizio s3 e del vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria e, in via subordinata, per quanto concerneva quest'ultimo vincolo, l'inclusione dei mapp. 168 e 169 nel suo perimetro d'assoggettamento. A sostegno della loro impugnativa, i ricorrenti hanno lamentato la violazione della garanzia della proprietà. In primo luogo, essi hanno rilevato come la contestata strada fosse inutile: difatti, la maggior parte dei fondi del comparto erano accessibili dalla strada cantonale, mentre la strada in parola ne serviva al massimo tre, di cui due di superficie modesta. Peraltro, hanno osservato gli insorgenti, questi tre terreni erano più facilmente accessibili se, in luogo dell'avversata strada, si fosse prolungato di soltanto 20 m la strada esistente che correva sui mapp. 168 e 169, all'imbocco della parte opposta del comparto, a sud. Ciò, oltretutto, avrebbe comportato un prezioso risparmio di territorio edificabile di un comparto dalle dimensioni non certamente vaste: non aveva difatti senso, hanno affermato, lo spreco di una superficie edificabile di circa 1'600 mq (campo occupato dell'avversata strada di servizio sommato alla superficie entro le sue linee di arretramento) per urbanizzare dei terreni dalle dimensioni inferiori. Spreco, questo, che si rifletteva anche sui mezzi finanziari necessari per la sua realizzazione. La scelta del comune, hanno lamentato, risultava quindi sproporzionata, non conforme al principio dello sviluppo sostenibile e ad un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo. In secondo luogo, i ricorrenti hanno sostenuto che la nuova strada comportava il sacrificio di area boschiva, senza che fosse stato rilasciato il necessario permesso di dissodamento, e denunciato l'impoverimento dei contenuti paesaggistici e naturalistici del comparto. In particolare, il tracciato collideva con un tratto interrato del corso d'acqua che scorreva nell'adiacente valletta, impedendone così una futura rinaturalizzazione ai sensi della legge. Infine, il vincolo della ricomposizione particellare risultava anch'esso inutile e sproporzionato, ritenuta la sostanziale forma regolare della maggior parte dei terreni del comparto. Questo vincolo, a mente dei ricorrenti, serviva tutt'al più a mitigare gli effetti, comunque devastanti, della nuova strada di servizio s3.
b. Contro quella deliberazione è pure insorta davanti al Consiglio di Stato CO 1, proprietaria dei mapp. 299 e 302, chiedendo che il passaggio esistente, che si dipartiva dalla strada pubblica s1 al mapp. 88 e si raccordava al mapp. 299, venisse vincolato nel piano regolatore quale strada o passaggio di servizio a scopo prevalentemente pedonale con diritto d'accesso per i proprietari dei fondi serviti. La ricorrente ha spiegato che il mapp. 302, su cui sorgeva un edificio adibito dalla stessa a residenza secondaria, era stata inclusa, con la revisione del piano regolatore, nella zona residenziale edificata in ampia misura ZR, mentre il mapp. 299, attribuito fuori dalla zona edificabile, fungeva da accesso veicolare alla sua abitazione. Tuttavia, essa, per accedere con il proprio veicolo alle sue proprietà, doveva far capo ad un passaggio sterrato esistente, il cui tracciato, dipartendosi dalla strada di servizio a valle del nucleo tradizionale, attraversava alcuni fondi, il cui utilizzo a tale scopo non era però garantito né da un vincolo di piano regolatore, né da apposite servitù di passo. Orbene, l'insorgente, richiamando l'obbligo per il comune di urbanizzare le zone edificabili, ha ritenuto che si giustificava di integrare nel piano regolatore quel passaggio, quale strada di servizio. Ciò, a maggior ragione, se si considerava che un diritto di passo necessario, secondo il diritto civile, non poteva essere accordato fintanto che poteva essere ottenuta, come nella fattispecie, un'idonea urbanizzazione attraverso i mezzi di diritto pubblico.
C. Con risoluzione 20 ottobre 2009, n. 5327, il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di Sagno, negando tuttavia l'appro-vazione ad alcune proposte pianificatorie. Difatti, il Governo non ha approvato il vincolo per la nuova strada di servizio s3 per il comparto in località Masma e il vincolo di ricomposizione particellare che lo gravava. Esso ha ritenuto che la realizzazione di tale strada andava ad interferire con la zona S2 di protezione delle acque sotterranee che alimentavano le sorgenti in località Fontane, con l'area forestale e con l'adiacente valletta in cui scorreva un corso d'acqua, i cui valori naturalistici e la cui morfologia dovevano essere preservati. Secondo l'Esecutivo cantonale non erano inoltre dati i presupposti per concedere un dissodamento giusta l'art. 5 legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991 (LFo, RS 921.0). In particolare, il Governo ha considerato che non era adempiuto il requisito dell'ubicazione vincolata, ritenuto che l'accessibilità al comparto potesse infatti essere garantita prolungando gli accessi veicolari già esistenti a sud. Di conseguenza, considerato che il comune avrebbe dovuto individuare un nuovo tracciato all'interno della zona edificabile già delimitata del comparto Masma e che la maggior parte dei fondi di questa località presentavano ampiezza e limiti che consentivano una regolare ed adeguata edificazione, il Consiglio di Stato ha concluso che anche la necessità e l'eventuale definizione del comprensorio soggetto a ricomposizione particellare dovevano, se del caso, essere nuovamente valutati dall'ente pianificante. Pertanto, esso ha negato l'approvazione anche a quel vincolo. I ricorsi di CO 3, CO 5 e CO 4 sono stati quindi accolti. Il Consiglio di Stato non ha inoltre approvato i vincoli in località Garuf: l'AP5, per la formazione di un posteggio all'aperto e un punto di raccolta dei rifiuti, e l'EP1, per la realizzazione di una rimessa per l'autopostale. L'Autorità governativa ha ritenuto innanzitutto che, al pari della strada s3 non approvata, questi vincoli erano in conflitto con la zona S2 di protezione delle acque sotterranee e con l'area boschiva. Inoltre, visto il contenuto di questi vincoli pubblici e la loro ubicazione, entrambi interessanti il piazzale situato in prossimità del nucleo storico del paese, si rendeva necessario un approccio progettuale attento. A mente del Governo, occorreva in tal senso elaborare disposizioni normative per l'area in questione volte a garantire un maggior controllo e una precisa sistemazione dei contenuti previsti, oltre che definire i parametri e gli indici pianificatori per gli edifici pubblici adatti al contesto. Per quanto riguardava la Valle di Cognano/Scesura, adiacente al comparto Masma, il Consiglio di Stato ha rilevato che il comune aveva omesso di riportare nelle rappresentazioni grafiche del piano regolatore l'area in frana, rilevata negli studi eseguiti nel 1994 da parte dell'allora Istituto geologico e idrologico cantonale, malgrado il Dipartimento del territorio l'avesse segnalata in sede d'esame preliminare. Il Governo ha quindi operato una modifica d'ufficio, inserendo la suddetta area esposta al pericolo naturale nel piano del paesaggio e modificando l'art. 37 NAPR, che reggeva le aree soggette a pericoli naturali. In seguito, l'Esecutivo cantonale non ha approvato la zona di completazione del nucleo NN riguardante parzialmente il mapp. 173, ubicato nell'apice nord-est del comparto Masma, inserendolo d'ufficio nella zona residenziale edificata in ampia misura ZR. Esso ha ritenuto che il mantenimento di tale, parziale, singolo fondo in zona NN, dopo che, in seguito alle indicazioni dipartimentali nell'esame preliminare, il comune aveva escluso da tale zona i prospicienti mapp. 149, 150 e 151, appariva anomalo. Questo fondo risultava infatti ulteriormente isolato rispetto alle dinamiche della zona del nucleo tradizionale, mentre appariva sicuramente maggiormente relazionato alla adiacente zona ZR e all'antistante piazzale Garuf. Il Consiglio di Stato ha indi negato l'approvazione ad alcune proposte di intervento, previste dal piano di dettaglio degli ampliamenti/risanamenti degli edifici esistenti, riguardanti alcune costruzioni ubicate in zona del nucleo tradizionale NT. Per quanto riguardava l'edificio al mapp. 43, per il quale il piano di dettaglio prevedeva la facoltà di sopraelevazione e l'ampliamento planimetrico, esso non ne ha approvato la possibilità d'innalzamento di un piano, in quanto andava ad alterare in maniera rilevante i rapporti spaziali e la visibilità del vicino complesso monumentale della chiesa parrocchiale di San Michele e del suo sagrato, tutelati quali beni culturali d'interesse cantonale. A mente del Governo, la salvaguardia di questi elementi risultava chiaramente prevalente rispetto al presunto interesse privato a poter beneficiare di ulteriori possibilità edilizie. Anche la sopraelevazione concessa agli edifici ubicati ai mapp. 190 e 189 - quest'ultimo, frattanto, era stato demolito – non è stata approvata, in quanto si poneva in conflitto con la tutela della chiesa di San Michele e con il punto di vista indicato nel piano regolatore sul suo sagrato. Da ultimo, nemmeno la sopraelevazione concernente le costruzioni site ai mapp. 67 e 68 è stata approvata. In questo caso, tali edifici, che determinavano parte del fronte sud del nucleo di Sagno, con un loro innalzamento di un piano, sarebbero risultati, a mente del Governo, come elementi emergenti in contrasto con l'assetto paesaggistico caratterizzato dalla presenza di costruzioni a due piani, affacciati su giardini e orti tradizionali, ritenuti dal piano regolatore degni di salvaguardia. Inoltre, la soprelevazione risultava in contrasto con l'art. 47 NAPR, che reggeva la zona del nucleo NT. Questo disposto, pur ammettendo ampliamenti importanti allo scopo di risanare dal profilo architettonico e rendere utilizzabili gli stabili esistenti, indicava però che gli interventi dovevano inserirsi correttamente nel tessuto edilizio e nell'architettura del nucleo. Secondo il Consiglio di Stato, il mantenimento della gronda degli edifici sul fronte era un importante elemento di disegno del margine del nucleo. Infine, il Governo, accogliendo il ricorso di CO 1, ha ordinato al comune di predisporre nel piano regolatore, attraverso l'allestimento di una variante, una via d'accesso al mapp. 302 (cfr. risoluzione 20 ottobre 2009, n. 5327, del Consiglio di Stato, pag. 14 e seg., 17, 19 e segg., 23, 28 e segg., 30 e seg., 33, 35, 39 e segg., 44 segg., 47, 49, 51, 57 e segg., allegato 1).
D. a. Con ricorso 25 novembre 2009, il nuovo comune di Breggia, costituito frattanto dalla fusione dei comuni di Sagno, Morbio Superiore, Bruzella, Caneggio, Muggio e Cabbio, insorge innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento parziale e chiedendo l'approvazione della nuova strada di servizio s3 in località Masma, del vincolo di ricomposizione particellare, dell'AP5/EP1 in località Garuf, dell'attribuzione di parte del mapp. 173 alla zona NN e delle proposte di sopraelevazione per gli edifici della zona NT ubicati sui mapp. 43, 67, 68, 189 e 190. Inoltre, l'insorgente chiede lo stralcio dal piano del paesaggio dell'indicazione dell'area in frana posta alla testata della Valle di Cognano/Scesura, inserita d'ufficio dal Consiglio di Stato e l'annullamento dell'accoglimento del ricorso di CO 1, nel senso che il comune non sia tenuto a provvedere, dal profilo pianificatorio, un accesso carrozzabile per il mapp. 302. A sostegno della sua impugnativa, il comune lamenta l'arbitrarietà della decisione governativa, la violazione della sua autonomia e del diritto. Innanzitutto, esso rimprovera al Governo la violazione del diritto di essere sentito, per il fatto che la decisione impugnata non sarebbe sufficientemente motivata. Nel merito delle proposte pianificatorie non approvate, l'insorgente critica la mancata ponderazione degli interessi da parte del Consiglio di Stato in riferimento al diniego di dissodamento per la strada s3 in località Masma: la superficie da disboscare sarebbe assai modesta, dal valore quasi simbolico, a fronte, invece, della preponderante necessità e dell'importanza di urbanizzare i fondi inseriti in zona edificabile di quella località. Quanto all'ubicazione vincolata della strada, contesta il ricorrente, non vi sarebbero possibilità alternative di accesso al di fuori della proposta comunale, sia dal profilo della fattibilità che da quello della sostenibilità finanziaria. In sostanza, le condizioni poste dall'art. 5 LFo per concedere il dissodamento sarebbero nella fattispecie completamente adempiute. Per quanto riguarda la tutela delle acque sotterranee, il ricorrente ritiene che non ve ne sarebbe la necessità. A tale proposito, richiama la risoluzione del 28 aprile 2009 con cui l'allora municipio di Sagno ha formalizzato, all'indirizzo dell'Ufficio della protezione e della depurazione delle acque, la rinuncia all'utilizzo, come acqua potabile, delle sorgenti in località Fontane. In merito al vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria, l'insorgente adduce quanto segue: giacché il Governo ha sostenuto che la mancata approvazione di tale vincolo costituiva la logica conseguenza della non approvazione della strada in località Masma, ne discende che il diniego in parola sia illegale e arbitrario, al pari di quello riguardante la strada. In riferimento ai vincoli AP5/EP1 in località Garuf, il comune, oltre a richiamare le argomentazioni già esposte in merito alla strada del comparto Masma, considera che la pianificazione in parola non sarebbe nient'altro che un riordino dei vincoli già oggi esistenti: posteggi pubblici, punto di raccolta dei rifiuti e autorimessa per l'autopostale. A tale scopo, verrebbero demoliti gli edifici che accoglievano un negozio e la vecchia autorimessa. Quest'ultima verrebbe sostituita, aggiunge il comune, da un manufatto ubicato nella parte sud-est del piazzale, interrato, sotto il punto di raccolta dei rifiuti, e accessibile tramite una rampa. Di conseguenza, l'allestimento pianificatorio di un progetto specifico per tale superficie, così come avrebbe ordinato il Governo, sarebbe ingiustificato. Per ciò che concerne l'inserimento d'ufficio nel piano del paesaggio da parte del Consiglio di Stato dell'area in frana posta alla testata della Valle di Cognano/Scesura, il ricorrente rileva che lo smottamento, registrato in quella zona diversi anni fa, era stato cagionato da una particolare situazione di cantiere, senza che mai più in seguito un tale evento si fosse manifestato od avesse solo evidenziato un rischio ipotetico di rimanifestarsi. L'area, ritenuta a torto franosa, sarebbe assolutamente stabile da anni. Lo prova il fatto che essa sarebbe caratterizzata dalla presenza di alberi di notevoli dimensioni. L'insorgente contesta in seguito lo stralcio di parte del mapp. 173 dalla zona NN e il suo inserimento d'ufficio in zona ZR, quale preteso completamento di quest'ultima zona. A mente dell'insorgente, lo scopo della zona NN sarebbe quello di contornare con una specifica fascia la zona del nucleo tradizionale NT, in modo di contenerla e metterla in risalto dal profilo paesaggistico. Il mapp. 173, che con il previgente piano regolatore era certamente, ma in modo errato, incluso in zona residenziale, risponde tuttavia alla necessità di fissare in termini urbanistici ed edificatori il punto finale, ad ovest, del nucleo tradizionale, come allo stesso modo fungono i mapp. 141, 142, e 143, che costituiscono la fascia a nord dello stesso. In merito alla negata approvazione delle proposte di sopraelevazione di un piano per alcuni edifici del nucleo di Sagno, il comune fa notare che il principio alla base di tali moderati ampliamenti era di favorire, a determinate condizioni, il riutilizzo della sostanza immobiliare del nucleo a scopi residenziali primari, oltre che promuovere un uso parsimonioso e razionale del suolo. In particolare, l'ampliamento dell'edificio rustico al mapp. 43 risponderebbe all'intenzione di consentire una superficie abitabile minima. Peraltro, la pretesa salvaguardia dei rapporti spaziali e della visibilità della chiesa parrocchiale di San Michele e del suo sagrato, invocata dal Governo, non sarebbe pertinente, ritenuto che l'edificio in parola si trova sul retro, in posizione ribassata e discosta, rispetto al complesso ecclesiastico. Allo stesso modo, gli edifici ai mapp. 189 e 190 presentano delle superfici talmente esigue che, senza un ampliamento, non consentirebbero di ricavare degli alloggi idonei. La sopraelevazione non sarebbe poi in contrasto con le esigenze di salvaguardia della chiesa, né con quelle legate ai punti di vista, situati sul suo sagrato. Infine, le costruzioni ai mapp. 67 e 68, oltre a non garantire spazi sufficienti per accogliere abitazioni primarie, sarebbero più basse di quelle circostanti (mapp. 206 e 72). Pertanto, un loro innalzamento sarebbe coerente con gli altri edifici del comparto. Da ultimo, il ricorrente si aggrava contro l'accoglimento da parte dell'Esecutivo cantonale del ricorso di CO 1, nella misura in cui gli viene imposto di pianificare un accesso veicolare al mapp. 302. A detta del comune, un siffatto vincolo, per la realizzazione di una strada, andrebbe a solo beneficio della proprietaria di quel fondo e sarebbe quindi sproporzionato, privo d'interesse pubblico, oltre che in contrasto con la zona agricola, in cui il preteso tracciato viario si dovrebbe svolgere.
b. Con il gravame in parola, il ricorrente domanda pure il conferimento dell'effetto sospensivo. L'evasione di questa istanza diviene superflua a seguito del presente giudizio.
E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del ricorso, con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
F. Il Tribunale ha indi interpellato CO 3, CO 5 e CO 4, proprietari dei fondi in località Masma, i cui ricorsi contro la strada s3 erano stati accolti dal Consiglio di Stato, nonché CO 1, proprietaria dei mapp. 299 e 302, anch'essa aggravatasi con successo davanti al Governo in merito alla richiesta tendente all'urbanizzazione, da parte del comune, del suo fondo, assegnando loro un termine per presentare la risposta al ricorso del comune. Entro il termine prefissato sono quindi giunte le osservazioni di tutti i resistenti, per quanto concerneva gli oggetti del ricorso di loro interesse. CO 1 ha in sostanza ribadito, con alcune precisazioni, quanto da lei esposto nel gravame di prima istanza, concludendo per la reiezione del ricorso. CO 3, CO 5 e CO 4, attraverso un atto congiunto di risposta, con cui hanno approfondito le censure proposte davanti all'Autorità di prime cure, hanno anch'essi postulato la reiezione del gravame.
G. In data 27 maggio 2010 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie di tutti i luoghi oggetto di ricorso, che sono state in seguito acquisite agli atti. In merito alle non approvazioni riferite alla sopraelevazione di alcuni edifici del nucleo, alla zona NN concernente il mapp. 173 e all'AP5/EP1 in località Garuf, le parti hanno mantenuto le rispettive allegazioni e domande, rinunciando alle conclusioni scritte. Inoltre, è stato precisato dai rappresentanti del comune che i vincoli che gravavano la costruzione al mapp. 43 secondo il piano ampliamenti/risanamenti degli edifici esistenti erano i numeri 2, 4 e 5. Per quanto concerneva la questione del piazzale Garuf, i rappresentanti del ricorrente hanno versato agli atti alcuni documenti, rubricati con lettera A e B, concernenti, da un lato, il preavviso favorevole della Sezione protezione acque e aria 17 maggio 1974 per la creazione di una discarica di materiali inerti per l'ampliamento del piazzale e, dall'altro lato, la relazione tecnica 10 giugno 1980 per la sistemazione dei posteggi su detta area. Per quanto riguardava la non approvazione della strada s3 in località Masma, i rappresentati del comune hanno versato agli atti una documentazione inerente l'approvvigionamento idrico di Sagno, che è stata rubricata con lettere C e D. Inoltre, essi hanno prodotto un estratto del progetto del piano regolatore, sottoposto al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare, e una lettera con allegati della Sezione delle bonifiche fondiarie 6 dicembre 2004, che sono stati rubricati con lettere E ed F. Il Tribunale ha intimato seduta stante alle parti la lettera 13 aprile 2010 della Sezione protezione dell'aria e dell'acqua e del suolo. L'avv. PR 3 ha indi eccepito una collisione d'interessi del signor __________, in quanto, essendo municipale del comune di Breggia e già sindaco del comune di Sagno, era nello stesso tempo proprietario di tre fondi (mapp. 173, 174 e 330), interessati dalla strada di urbanizzazione del comparto denominato Masma. Egli ha chiesto il richiamo agli atti dell'estratto della risoluzione con cui il municipio ha deciso d'impugnare, quantomeno su quell'oggetto, la risoluzione governativa approvante il piano regolatore. La patrocinatrice del comune si è opposta al richiamo dei documenti del municipio, in quanto ritenuti irrilevanti ai fini del giudizio. Essa ha rilevato che il signor __________, in qualità di ex sindaco del comune di Sagno e di municipale del comune di Breggia, aveva unicamente messo a disposizione del nuovo comune la documentazione necessaria al ricorso. Ricorso, ha aggiunto, che era stato deciso dal comune di Breggia e non dal signor __________. Sulla scorta dei rispettivi motivi, il Giudice delegato ha decretato il richiamo della risoluzione municipale con cui il municipio di Breggia ha deciso di ricorrere al Tribunale: atto da mettere a disposizione del Tribunale entro 15 giorni dall'intimazione del verbale. Per quanto concerneva la zona di pericolo in località Cognano/Scesura, i rappresentanti del comune hanno prodotto un documento, rubricato con lettera G. I rappresentanti del Consiglio di Stato si sono poi impegnati, non appena possibile, a riportare sul piano delle zone il perimetro della zona soggetta a pericolo naturale, inserita d'ufficio dal Governo con la risoluzione di approvazione del piano regolatore. In merito alla strada di servizio per il comparto Masma, i rappresentanti del comune hanno chiesto una perizia per valutare la fattibilità tecnica della soluzione proposta dal comune e quella suggerita dai resistenti e i relativi costi. I resistenti si sono opposti all'allestimento di tale perizia. Il Giudice delegato ha quindi respinto l'assunzione di tale prova, rinviando la motivazione all'emanazione del giudizio. Infine, per quanto riguardava la questione dell'urbanizzazione del mapp. 302, i rappresentanti del comune hanno versato agli atti una planimetria dei luoghi con indicate le quote, rubricata quale documento H. Le parti hanno quindi riconfermato le proprie allegazioni e domande.
H. Con lettera 7 giugno 2010, il comune ha inviato al Tribunale un estratto della risoluzione 23 novembre 2009, con cui il municipio di Breggia aveva deciso di ricorrere contro la risoluzione governativa d'approvazione del piano regolatore di Breggia, sezione Sagno. Il Tribunale ha pertanto fissato un termine di 15 giorni alle altre parti interessate per la presentazione di eventuali osservazioni. Entro il termine sono giunte le osservazioni di CO 3, CO 5 e CO 4, nonché quelle della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, di cui si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto.
I. Con scritto 17 giugno 2010, l'Ufficio della pianificazione locale ha trasmesso al Tribunale un estratto della planimetria in scala 1:1000 del piano del traffico, in cui era stato riportato il perimetro della zona soggetta a pericolo naturale in località Cognano/Scesura, così come inserito dal Consiglio di Stato nel piano regolatore con la risoluzione qui impugnata (cfr. ris. cit., allegato 1). Il Tribunale, intimando questo documento alle altre parti interessate, ha fissato loro un termine di 15 giorni per presentare eventuali osservazioni. Questo termine è scaduto infruttuoso.
L. Con lettera 7 settembre 2010, il comune ha inviato al Tribunale copia dello scritto 30 agosto 2010 della Sezione forestale, con cui essa formulava delle conclusioni circa il grado di pericolo della zona in frana situata in località Cognano/Scesura. Il Tribunale ha pertanto fissato un termine alle controparti interessate, entro il quale presentare una eventuale presa di posizione. Entro il termine sono giunte le osservazioni della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e quelle dei resistenti interessati. Delle argomentazioni si dirà, se del caso, nel prosieguo della trattazione del ricorso.
Considerato, in diritto
2 2.1. Come anticipato in narrativa, CO 3, CO 5 e CO 4 hanno censurato davanti al Consiglio di Stato l'istituzione di un vincolo per la formazione di una strada di servizio, la s3, per il comparto residenziale in località Masma, e di un vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria, gravante quello stesso settore territoriale. Il Governo, con la risoluzione qui impugnata, ha accolto i ricorsi, annullando i suddetti vincoli. In sede di udienza davanti a questo Tribunale, i resistenti hanno eccepito la collisione di interessi, riferita a __________ __________ che, in quanto municipale di Breggia e già sindaco di Sagno, nonché comproprietario di alcuni fondi ubicati nel comparto in località Masma (mapp. 173, 174 e 330), avrebbe preso parte alla discussione, oltre che al voto, in merito alla decisione di impugnare la risoluzione del Consiglio di Stato che non approvava i citati vincoli. In limine dev'essere quindi esaminata questa censura, secondo cui la relativa decisione deve essere annullata già perché adottata in dispregio dell'art. 100 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC, RL 2.1.1.2).
2.2. Ogni membro di autorità deve astenersi dal suo ufficio qualora l'indipendenza o l'imparzialità sia compromessa (art. 55 cpv. 1 Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino, del 14 dicembre 1997, Cost. cant.; RL 1.1.1.1). La legge regola i motivi di esclusione e ricusa (art. 55 cpv. 2 Cost. cant.). Giusta l'art. 100 LOC, norma speciale rispetto all'art. 32 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1; Marco Borghi/ Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1d ad art. 32 LPamm), un membro del municipio non può prendere parte né alle discussioni, né al voto su oggetti che riguardano il suo personale interesse e quello dei suoi parenti secondo l'art. 83 LOC. La partecipazione alla discussione e al voto di municipali versanti in una situazione d'impedimento costituisce un motivo d'annullabilità delle decisioni adottate, indipendentemente dalla rilevanza del contributo effettivamente dato (RDAT II-1997 n. 2,con numerosi rinvii). Lo scopo della norma in esame è, infatti, quello di assicurare un processo di formazione della volontà dell'organo esente da condizionamenti e interferenze. Non è soltanto quello di impedire che il membro dell'esecutivo, obbligato ad astenersi, determini l'esito dello scrutinio con il suo voto, ma è anche quello di evitare che influisca sul voto degli altri membri del consesso, intervenendo in sede di discussione. Finalità, questa, che può essere conseguita soltanto annullando la decisione adottata in modo irrito. L'obbligo di astensione sancito dall'art. 100 LOC si configura come un caso particolare di esclusione (art. 26 codice di procedura civile, del 17 febbraio 1971, CPC; RL 3.3.2.1). Costituisce una garanzia di legittimità del processo decisionale sottratta alla disposizione degli interessati. Non essendo riconducibile all'istituto della ricusazione (art. 27 CPC), non soggiace alla decadenza sancita dall'art. 27 cpv. 3 CPC, che dichiara improponibile le istanze di ricusazione proposte dalle parti che, venute a conoscenza del motivo, siano passate o abbiano espressamente o tacitamente lasciato passare ad atti successivi; un simile difetto può essere rilevato d'ufficio (RtiD I-2009 n. 3 consid. 2.3 seg., con rinvii).
2.3. Determinante ai fini dell'obbligo, imposto dall'art. 100 cpv. 1 LOC al membro dell'esecutivo comunale di astenersi, è l'esistenza di un interesse personale del municipale per l'oggetto della decisione. Contrariamente a quanto il titolo marginale della norma (collisione di interesse) potrebbe indurre a credere, l'interesse che impone al membro dell'autorità di astenersi non deve necessariamente essere di natura conflittuale. Non occorre che collida con l'interesse del comune o con quello di altri interessati all'oggetto. Anche un interesse convergente con quello di altri interessati alla decisione è causa d'impedimento. Per ostare alla partecipazione del municipale all'adozione della decisione è sufficiente che si tratti di un interesse personale. Poco importa che l'interesse sia giuridicamente protetto o di mero fatto. Parimenti, non occorre che sia palese ed esplicitato. Anche un interesse latente e non dichiarato può essere motivo d'impedimento. L'interesse è presunto quando la decisione è atta a procurare al municipale vantaggi o ad arrecargli svantaggi di natura giuridica, economica, ideale o meramente fattuale. A tal fine, la situazione personale del municipale deve risultare legata all'oggetto della decisione da un rapporto qualificato, per cui il provvedimento non può essergli indifferente. L'interesse del municipale deve in altri termini apparire oggettivamente più intenso di quello generico della collettività (Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zurigo 2002, pag. 99). Decisiva è la costellazione oggettiva degli interessi. Dato che l'indipendenza e l'imparzialità degli amministratori comunali deve essere assicurata anche dal profilo delle apparenze, se la costellazione oggettiva degli interessi non permette di escludere l'esistenza di un interesse personale di un municipale, l'obbligo di astensione sussiste anche nel caso in cui dichiari che la decisione gli è indifferente (RtiD cit., consid. 2.5).
2.4. Nel caso concreto, nella seduta del 23 novembre 2009 il municipio di Breggia ha deciso di impugnare, in rappresentanza del comune, la risoluzione 20 ottobre 2009, n. 5327, con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore di Sagno, allo scopo di contestare le modifiche d'ufficio e le non approvazioni governative. Tra quest'ultime figurava, come già detto e che qui interessa, le non approvazioni della strada di servizio urbanizzante il comparto Masma e dell'assoggettamento dello stesso al vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria.
2.5. Il municipale __________ ha partecipato alla discussione e al voto per quanto concerne la decisione 23 novembre 2009, come attesta l'estratto della seduta municipale n. 4 del 23 novembre 2009 (doc. in atti). Tant'è che “i membri del municipio, pur non conoscendo completamente la problematica ed in mancanza del tempo utile per meglio esaminare le varie situazioni, ritengono di dover dare fiducia a chi si è occupato in prima persona del PR di Sagno (Tettamanti e pianificatore) nonché esprimere solidarietà nei confronti dell'assemblea di Sagno che ha accolto e appoggiato alcune scelte pianificatorie, per cui accettano l'inoltro del ricorso” (cfr. doc. cit., in atti). __________ è comproprietario dei mapp. 173, su cui sorge un edificio adibito ad abitazione, 174 e 330, tutti ubicati nel comparto residenziale, in località Masma, e lambiti dalla controversa strada di servizio s3, rispettivamente assoggettati all'avversato vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria. Date queste circostanze, non si può ragionevolmente negare che l'ordinamento pianificatorio, così come adottato dal comune, non fosse atto a ripercuotersi sui fondi in questione. In particolare, il mapp. 330, che, posizionato al centro del comparto, risulta, rispetto agli altri due fondi, più discosto dal tracciato della strada cantonale, poteva segnatamente ritrarre o comunque attendersi dei benefici dalla nuova strada di servizio, che lo urbanizzava direttamente. In linea di principio, di conseguenza, in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 LOC, il municipale __________ avrebbe dovuto astenersi dalla decisione con cui il municipio ha inteso ricorrere contro la risoluzione governativa d'approvazione del piano regolatore, nella misura in cui questa concerneva il comparto Masma.
2.6. L'art. 100 cpv. 2 LOC, in vigore dal 1° gennaio 2009 (BU 2008, 627), ha in effetti allentato il divieto sancito dal capoverso precedente, permettendo al singolo municipale di prendere parte alle discussioni e al voto su oggetti che riguardano il suo personale interesse o quello di suoi parenti, ma soltanto nell'ambito della procedura di revisione totale del piano regolatore, escluse le deliberazioni su singoli aspetti. Se questa ipotesi giovi in concreto alla causa del ricorrente, è questione che può essere lasciata aperta, ritenuto, come vedremo in seguito, che il gravame dev'essere respinto su questo oggetto.
Il ricorrente ritiene carente la motivazione della decisione impugnata. Ora, corrisponde ai principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito che i motivi della decisione debbano essere noti all'interessato. In linea con questo principio, l'art. 26 cpv. 1 LPamm, applicabile in forza del richiamo dell'art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L'autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). È quanto è avvenuto nel presente caso, sebbene in modo piuttosto succinto. Il Consiglio di Stato ha difatti esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali tutta una serie di vincoli e zone di piano regolatore non sono stati approvati (cfr. a tale proposito, supra, consid. C, in fine). Ciò è d'altronde bastato al ricorrente per presentare un circostanziato ricorso. La censura, infondata, va pertanto respinta.
4.1. In occasione dell'udienza del 27 maggio 2010 l'insorgente ha chiesto l'assunzione di svariati mezzi di prova e più precisamente, per quanto concerneva la strada di servizio s3, l'esperimento di una perizia per valutare la fattibilità tecnica e i costi della soluzione pianificata dal comune in confronto a quella suggerita dai resistenti.
4.2. La procedura amministrativa è retta dal principio inquisitorio (art. 18 cpv. 1 LPamm). In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie, raffrontando accuratamente i contrapposti interessi e rispettando il divieto d'arbitrio, i principi della parità di trattamento, della buona fede e della proporzionalità. In analogia all'art. 8 CC, applicabile per la sua portata generale anche al diritto pubblico, la parte può altresì chiedere l'assunzione delle prove offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento anticipato, in esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di prova.
4.3. Con decisione consegnata direttamente nel verbale dell'udienza, il giudice delegato ha rifiutato di assumere il mezzo di prova richiesto dal ricorrente. Questo giudizio incidentale viene confermato e motivato in questa sede dal collegio giudicante. Sulla scorta di un apprezzamento anticipato, il Tribunale non ritiene difatti necessario procedere all'assunzione del mezzo di prova sollecitato dall'insorgente (perizia), che esso ritiene superfluo, in quanto, come si vedrà in seguito, il presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD II-2004 n. 13 consid. 3a con rinvii; RDAT I-1995 n. 51 consid. 2; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Agno 1997, ad art. 18 n. 1c).
5.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
6.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). La foresta non è, di principio, oggetto della pianificazione territoriale; può essere sfruttata soltanto come foresta (Messaggio del Consiglio Federale a sostegno della LFo del 29 giugno 1988, in FF 1988 III 137 segg., 159 seg.). È quanto confermano gli art. da 11 a 13 LFo e 18 cpv. 3 LPT. Secondo l'art. 12 LFo l'inclusione di una foresta in una zona di utilizzazione è di conseguenza subordinata ad un permesso di dissodamento (cfr. RDAT I-1999 n. 82 consid. 7; cfr. per le eccezioni RtiD I-2004 n. 35 consid. 3.4). Questo principio ritorna applicabile anche quando il piano di utilizzazione è adottato in vista della costruzione di una strada che non sia forestale (DTF 122 II 81 consid. 6d, ee, 91). Da qui la necessità di coordinare la procedura pianificatoria con quella di dissodamento (art. 25a LPT, Waldmann/ Hänni, op. cit., n. 73 ad art. 25a). A questo proposito la giurisprudenza ritiene che l'art. 12 LFo è ossequiato quando l'autorità competente per la pianificazione territoriale - che, nel caso del piano regolatore, è il legislativo comunale - disponga, prima della sua decisione, se non del permesso di dissodamento, quantomeno di una presa di posizione positiva vincolante dell'autorità competente per il rilascio del permesso stesso (DTF cit. consid. 6d, ee, aaa con rinvii).
6.2. Come già ricordato in fatto, il comune ha proposto l'inserimento nel piano del traffico della nuova strada di servizio s3, volta ad urbanizzare il comparto residenziale ubicato in località Masma. Il tracciato di questa strada, nel suo tratto iniziale, appena dopo l'imbocco dalla rotatoria in prossimità del piazzale Garuf, si svolge in area boschiva per almeno 15 m. Area forestale, questa, che era stata accertata dal Consiglio di Stato con risoluzione 26 marzo 2002, n. 1386, nell'ambito della procedura di determinazione del limite del bosco a contatto con la zona edificabile, che è poi stato rettamente riportato nel piano regolatore. Già in occasione dell'esame preliminare del 23 aprile 2004, il Dipartimento del territorio aveva segnalato all'allora municipio di Sagno, anche in riferimento a detta strada, che l'eventuale necessità d'inclusione di area forestale in altre zone d'utilizzazione era subordinata ad un permesso di dissodamento, rispettivamente alla necessità di disporre almeno di un preavviso vincolante da parte dell'autorità cantonale competente prima di sottoporre il piano regolatore all'assemblea comunale per adozione. Ciò, con l'avvertenza che, in caso contrario, il Consiglio di Stato non avrebbe approvato le proposte pianificatorie, indipendentemente dall'adeguatezza o meno delle stesse (doc. cit., pag. 12 e seg.). Questione, questa, che è stata sommariamente rievocata dallo stesso municipio nel messaggio 8/2008 del 4 agosto 2008 (cfr. doc. cit., pag. 3). La revisione generale del piano regolatore è stata poi adottata dall'assemblea comunale nelle sedute del 16 e 23 settembre 2008. Successivamente, il 26 gennaio 2009, il municipio di Sagno ha inoltrato una domanda di dissodamento per i mapp. 174 e 195 in merito all'imbocco della strada di servizio s3 e al posteggio in località Garuf. Orbene, stante così le cose, la procedura di dissodamento non è stata coordinata con quella pianificatoria, essendo stata avviata tardivamente (soltanto dopo la decisione di adozione del piano regolatore), in violazione dell'art. 12 LFo. Con questa premessa, la pianificazione all'esame non poteva pertanto essere approvata dal Consiglio di Stato. Il ricorso deve dunque essere respinto già per questo motivo, senza dover esaminare gli ulteriori argomenti addotti dal Governo per non approvare la pianificazione in parola, fatta riserva per quello riguardante l'area di pericolo naturale, di cui si dirà nel prosieguo della trattazione.
6.3. Negata rettamente l'approvazione alla strada di servizio in parola, non poteva che conseguire, come peraltro assume lo stesso ricorrente (cfr. allegato di ricorso 25 novembre 2009, pag. 35, in fine), la non approvazione del vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria, che a quella era strettamente connesso. Il ricorso va dunque respinto anche su questo punto.
7.1. Con la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha inserito d'ufficio nel piano del paesaggio l'area in frana posta alla testata della Valle di Cognano/Scesura, con grado di rischio basso, rilevata negli studi eseguiti nel 1994 dall'allora Istituto geologico e idrologico cantonale, già segnalata in sede d'esame preliminare del 23 aprile 2004. Il margine di questa area, come attesta il riporto del suo perimetro, eseguito su ordine del Tribunale dalla Sezione dello sviluppo territoriale il 17 giugno 2010, nel piano del traffico in scala 1:1000, documento rimasto incontestato (doc. in atti), interessa una porzione della piazza di scambio della nuova strada in località Masma, di cui si è detto in precedenza, e una parte dei mapp. 173 e 330, ubicati in quello stesso comparto, inseriti in zona edificabile (zona ZR).
7.2. La pianificazione di una strada deve sottostare a condizioni di sicurezza dell'opera stessa, delle persone e dei beni; devono esserne curati gli elementi tecnico-architettonici e limitate al massimo le cause di disturbo del traffico e quelle di molestia per l'ambiente e il paesaggio (art. 6 cpv. 2 Legge sulle strade del 23 marzo 1983; Lstr, RL 7.2.1.2). Se si tratta di una strada pubblica (cfr. art. 2 cpv. 2 Lstr) deve, inoltre, essere verificata la sua compatibilità con le esigenze della protezione dell'ambiente, contemperate con interessi contrastanti come l'impiego economico della proprietà privata.
7.3. La legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN; RL 7.1.1.2) disciplina l'accertamento, la premunizione ed il risanamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2 cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane, crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento dei territori soggetti a pericoli naturali del 22 marzo 1995; DELTPN, RL 7.1.1.2.1). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPN).
Il PZP è allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN; art. 1 DELTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 DELTPN). La popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5 DELTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide i ricorsi e adotta il PZP. Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro il termine di 30 giorni (art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).
La premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11 LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone (cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione (cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13 LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN), che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a 24 LTPN).
Dal canto suo l'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficiente garanzie di salubrità o stabilità o che sono soggette ad immissioni eccessive o a pericoli naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni. Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole tecniche per singole costruzioni o l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e i LALPT).
7.4. La legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio: quella di adozione del PZP (in origine e sino alla modifica della legge del 21 aprile 1998, in vigore dal 1. marzo 1999, chiamato catasto). Questa procedura fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei proprietari interessati. In concreto, per quanto attiene alla zona soggetta a pericolo di frane, ubicata alla testata della Valle di Cognano/Scesura, lo svolgimento di questa procedura non ha mai avuto luogo: né prima dell'adozione da parte dell'assemblea comunale del piano regolatore e della sua approvazione da parte del Governo, né dopo.
7.5. Ferma questa premessa, è necessario chiedersi se il Consiglio di Stato poteva comunque sia ordinare al comune di recepire nel piano regolatore la predetta zona.
L'accertamento di dettaglio dei pericoli naturali è costoso. Per questo motivo la prassi delle autorità cantonali consiste, in buona sostanza, nell'eseguire gli studi di dettaglio delle zone di pericolo, con la differenziazione del relativo grado ed il successivo esperimento della procedura formale di adozione di un PZP istituita dalla LTPN, solo all'interno delle zone edificabili.
Non è però questa la sede per sindacare questa prassi, comunque sia degna di considerazione, allo scopo di determinare se essa trovi riscontro nella LTPN e possa, di conseguenza, essere tutelata. Il problema, a questo stadio, consiste piuttosto nel decidere se nel piano regolatore, in quanto strumento che si propone anche di informare sulla situazione del territorio comunale in vista della sua possibile utilizzazione, possano essere rappresentate delle zone soggette a pericolo naturale che non abbiano costituito l'oggetto di un preventivo accertamento tramite l'adozione di un PZP conforme alla LTPN. La risposta, al riguardo, è senz'altro positiva. La LALPT non solo non pone questo requisito, ma anzi espressamente prescrive, com'è già stato spiegato, che le rappresentazioni grafiche del piano regolatore devono fissare anche le zone che, “secondo l'esperienza comune o gli accertamenti tecnici“, non offrono sufficienti garanzie di salubrità o si stabilità o che sono soggette a immissioni eccessive o a pericoli naturali, segnatamente a caduta di valanghe frane o massi, ad alluvionamento o inondazioni (art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT). La LALPT, ispirandosi ad un concetto ampio di prevenzione, non pone pertanto esigenze severe o particolari quando si tratta di segnalare eventi o situazioni che possono nuocere alla sicurezza delle persone o alla protezione dei beni materiali da queste realizzati. Nulla osta quindi all'integrazione nelle rappresentazioni grafiche del piano regolatore anche delle aree esposte a pericoli naturali debitamente segnalate dai competenti servizi specialistici cantonali, malgrado l'entità di tali pericoli non sia stata accertata in modo completo tramite l'adozione di un PZP a norma della LTPN; è tuttavia essenziale che gli atti componenti il piano regolatore evidenzino in modo adeguato il carattere puramente indicativo (e non già vincolante, come per quelle oggetto di un PZP) di tali aree.
La giurisprudenza di questo Tribunale (RtiD I-2006 n. 14 consid. 3.5) ha tuttavia limitato la possibilità di far capo a questa procedura nel seguente caso: intanto l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali può pregiudicare l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve precedere la decisione di attribuirlo alla zona edificabile. La conoscenza, in particolare, del genere e del grado di pericolo che incombe sul territorio interessato costituisce difatti un imprescindibile elemento di valutazione, di cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale assegnazione può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità all'edificazione, l'esecuzione di opere di premunizione e risanamento. Queste opere devono già essere adeguatamente pianificate, per quanto possibile, in sede di piano regolatore, non solo in vista di una loro tempestiva e razionale realizzazione, la quale presuppone anche la definizione dell'ente pubblico incaricato della stessa, ma anche perché i relativi oneri per il comune rientrano nei costi delle opere contemplate dal piano regolatore giusta l'art. 30 LALPT e devono, di conseguenza, essere ricompresi nel programma di realizzazione previsto dalla medesima norma; non dev'essere inoltre esclusa, in queste previsioni, l'esame della possibilità di recupero di parte delle spese presso i proprietari interessati tramite l'imposizione di contributi di miglioria. Non è quindi lecito assegnare alla zona fabbricabile di piano regolatore un territorio che è notoriamente esposto a pericoli naturali, se prima non viene esperita, in relazione allo stesso, la procedura di adozione di un PZP conforme alla LTPN (cfr. STPT 27 gennaio 2005 in re comune di __________). La situazione è invece differente per quanto concerne la zona inedificabile, dove l'attività edilizia - e di conseguenza la presenza stabile di persone - costituiscono, per principio, l'eccezione. Per questi territori appare dunque ancora accettabile di rinviare l'accertamento dettagliato dell'effettivo pericolo cui sono esposti alla procedura di rilascio della licenza edilizia, riservati i casi in cui appaia giustificato l'esperimento di una procedura generale preliminare di verifica tramite l'allestimento e l'adozione di un PZP a norma della LTPN.
7.6. Nel caso specifico, da un canto, l'area in frana all'esame, indicativa (cfr. art. 37 cifra 1 NAPR, cfr. risoluzione impugnata pag. 40), interessa per una piccola parte la zona edificabile del comparto Masma, comprensiva di una porzione della nuova strada di servizio s3. Tant'è che, in consonanza con quanto spiegato in precedenza, il Consiglio di Stato non poteva approvare già per questo motivo, né l'ha d'altronde fatto, tale nuova strada. Poco importa in che misura e con quale grado di rischio essa fosse interessata dal pericolo. Ciò che conta e che basta al fine del giudizio è che, essendo stato identificato in quel luogo un potenziale rischio di frana, attraverso gli studi dell'allora Istituto geologico e idrologico cantonale, occorreva esperire una procedura d'adozione del PZP, in modo tale che l'assemblea comunale di Sagno potesse adottare il vincolo stradale con cognizione di causa, pianificando, se del caso, le necessarie misure di premunizione e risanamento. Per le stesse ragioni, il Governo avrebbe dovuto negare l'approvazione alla parte della zona residenziale in ampia misura ZR (mapp. 173 e 330) del comparto Masma, interessata da quello stesso potenziale pericolo. Ora, quest'ultimo specifico tema, non essendo oggetto di ricorso, non può essere sindacato dal Tribunale in questa sede, ritenuta tuttavia la facoltà per il Consiglio di Stato di adottare per questa porzione del comparto edificabile adeguate misure cautelari, rispettivamente di promuovere, per il tramite del Dipartimento, la procedura di adozione del PZP. D'altro canto, per il restante, l'area in parola si estende in gran parte in territorio inedificabile, lungo il versante destro della Valle di Cognano/Scesura. A ragione il Governo l'ha inclusa negli atti del piano regolatore di Sagno, accompagnata dalle debite precisazioni sulla portata della segnalazione, inserite d'ufficio nell'art. 37 NAPR.
7.7. Anche su questo oggetto, il ricorso dev'essere pertanto respinto.
8.1. Come anticipato in narrativa, il comune ha istituito sul piazzale antistante il nucleo, denominato Garuf, al cui lato sorgono due edifici, un vincolo per la formazione di un posteggio all'aperto con circa 29 stalli e un punto di raccolta dei rifiuti (AP5) e di uno per la realizzazione di una rimessa per l'automobile postale (EP1). Il Consiglio di Stato non ha approvato questi vincoli, in quanto li ha ritenuti innanzitutto in contrasto con la zona S2 di protezione delle acque sotterranee e con l'area boschiva.
8.2. Va in primo luogo premesso che la censura governativa, riferita alla protezione delle acque sotterranee, risulta oramai superata. Difatti, con risoluzione 4 maggio 2010, n. 2218, cresciuta in giudicato il 23 settembre 2010 (doc. in atti), il Consiglio di Stato ha approvato la modifica dei settori di protezione delle acque e le zone di protezione delle acque sotterranee, per quanto riguardava la zona di protezione definita “S2 speciale (carsismo)”, situata nel Monte Generoso. In sostanza, per il comune di Breggia, sezione Sagno, è stata abbandonata la zona di protezione delle sorgenti Fontane. Esse e la loro tutela, pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dal Governo, non rappresentano più nella fattispecie un elemento di contrasto con la pianificazione del piazzale Garuf. In secondo luogo, al pari di quanto esaminato per la strada di servizio situata in località Masma (cfr. supra, consid. 6.2), il comune non ha coordinato la procedura di dissodamento con quella pianificatoria, laddove i vincoli pubblici si sovrapponevano all'area boschiva per una fascia di circa 60 mq di superficie. Di conseguenza, contrariamente a quanto adduce il comune, quest'area non poteva essere approvata dal Consiglio di Stato. Il ricorso deve dunque essere respinto su questo specifico punto. Siccome questa superficie costituiva soltanto un piccolo ampliamento del piazzale esistente, occorre quindi esaminare le ulteriori censure governative, che hanno portato a negare l'approvazione all'intera proposta comunale.
8.3. Il Governo ha considerato che la vicinanza del nucleo storico del paese imponeva per l'area pubblica all'esame un'imposta-zione progettuale attenta. In particolare, si trattava di elaborare disposizioni normative volte a definire una precisa sistemazione dei contenuti previsti e definire parametri e indici pianificatori per gli edifici pubblici in relazione al contesto in cui erano inseriti. L'Esecutivo cantonale ha quindi rinviato gli atti al comune, affinché ripresentasse, attraverso l'allestimento di una variante, una nuova proposta pianificatoria secondo le considerazioni espresse nella risoluzione. La decisione governativa qui impugnata merita tutela.
8.3.1. Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico (art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT) ed i posteggi pubblici (lett. p). Quest'ultima norma è precisata dall'art. 9 lett. b RLALPT, secondo cui il piano del traffico deve prevedere l'ubicazione e la capienza approssimativa dei posteggi pubblici (riassuntivamente, per tutte le enunciazioni che precedono, RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2). Il programma di realizzazione indica i costi delle opere e il modo in cui sono coperti, come pure l'ordine progressivo degli interventi pubblici e il coordinamento delle fasi di attuazione (art. 30 LALPT).
8.3.2. Il piazzale in località Garuf, uno spiazzo sterrato di forma quasi rettangolare ricoperto da ghiaietto, presenta una superficie di circa 2'100 mq. Sul margine est, in corrispondenza della strada che lo cinge su quel lato e che poi penetra nel nucleo storico, sorgono due edifici: il primo, di un piano, funge da autorimessa per l'autopostale, il secondo, contiguo, di due piani, ospitava l'ufficio postale, in seguito dismesso. Attualmente quest'area è adibita a posteggio all'aperto e, sul margine ovest, a punto di raccolta dei rifiuti, evidenziando un certo qual stato di disordine e di degrado (cfr. fotografie, in rapporto di pianificazione, aprile 2008, pagg. 39 e 40). Dal profilo urbanistico, questo comparto si pone quale largo all'entrata del nucleo storico del villaggio. Difatti, come ha potuto appurare il Tribunale dal sopralluogo e come risulta dalla visione dei piani, esso è circoscritto su due lati, quello a est e quello a sud, dalle edificazioni che compongono il fronte del nucleo tradizionale, mentre a ovest è costeggiato dal margine della fascia boschiva che ricopre la valletta di Cognano/Scesura e, sull'ultimo lato, a nord, laddove è situato il punto d'arrivo della strada cantonale, confina con la zona definita dal comune di completazione del nucleo NN, che il Governo non ha approvato e di cui si dirà più tardi. Con la revisione del piano regolatore, di cui ci si occupa, il comune ha istituito per il nucleo tradizionale un regime normativo articolato e restrittivo, retto dall'art. 47 NAPR, in modo tale da salvaguardare le sue caratteristiche originarie significative e di promuovere un razionale utilizzo dei fondi. In sostanza, l'ordinamento è volto a conservare i rapporti spaziali tra le costruzioni esistenti e le loro volumetrie, a meno che il piano di dettaglio degli ampliamenti/risanamenti degli edifici esistenti non preveda altrimenti (cfr. tavola n. 5). In questo contesto insediativo, si giustifica che il piazzale Garuf, antistante al nucleo, e per questo suo biglietto da visita, meriti quella stessa attenzione progettuale che è stata riservata per il centro del villaggio, che è stato trattato con una pianificazione di tipo particolareggiata, così da poterlo inserire correttamente dal profilo paesaggistico. Lo impone l'art. 3 cpv. 2 lett. b LPT, che dispone d'integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti. Ciò, in modo tale da favorire uno sviluppo armonioso del territorio (art. 1 cpv. 1 LPT).
8.3.3. La previgente pianificazione di Sagno istituiva per il comparto all'esame una zona AP/EP destinata ad accogliere attrezzature e costruzioni d'interesse pubblico, appartamenti per l'abitazione primaria e posteggi coperti e all'aperto (cfr. v.art. 47 bis NAPR). Con la revisione del piano regolatore sono stati abbandonati i vincoli per la costruzione di abitazioni e di un autosilo sotterraneo (cfr. rapporto di pianificazione, aprile 2008, pag. 34). Il comune, con il suo ricorso, specifica che la nuova pianificazione non farebbe altro che riordinare i vincoli già esistenti. Difatti, gli edifici ubicati sul margine est verrebbero demoliti e la vecchia autorimessa postale sarebbe sostituita da un edificio, ubicato nella parte più larga del piazzale esistente, all'angolo sud-est, in posizione interrata, con tetto piano a quota del piazzale, raggiungibile attraverso una rampa. Orbene, gli atti pianificatori sono silenti in merito a questa impostazione progettuale. Va difatti rilevato che non esiste un piano che calcoli gli spazi necessari per ogni singola struttura, preveda l'ubicazione delle diverse opere e impianti e indichi, anche in modo approssimativo, l'area necessaria per ognuna di esse e gli spazi intermedi occorrenti, rispettivamente il loro arredo. Né sono fissati parametri e indici edificatori per le opere preconizzate. Nella fattispecie, trattasi di un'unica grande zona AP-EP, onnicomprensiva e indifferenziata, in cui troveranno posto una sequela di strutture pubbliche, senza precisarne né entità né ubicazione. Alla luce di queste carenze, la previsione di una superficie complessiva di ca. 2'100 mq e la sua distribuzione nel comparto non appare come il risultato di un approccio analitico, volto a stabilire una relazione dialettica con il nucleo del villaggio, che la circonda, ma il frutto di una valutazione complessiva e generica, che lascia alla fase attuativa la definizione specifica dei vincoli all'esame: viene così conferito un potere di apprezzamento troppo esteso all'esecutivo comunale, per un comparto in cui la valenza paesaggistica è tuttavia elevata e la cui conformità deve poter essere valutata già nella fase pianificatoria. La previsione dei vincoli in parola risulta decisamente troppo vaga e indeterminata. La pianificazione deve prevedere specificamente la soluzione che intende adottare. Ora, nulla di tutto ciò, va ribadito, è rintracciabile nel piano regolatore all'esame. I contestati vincoli non poggiano quindi su una valida base pianificatoria e non paiono sorretti da un sufficiente interesse pubblico. La risoluzione impugnata deve di conseguenza essere confermata e il ricorso respinto su questo punto. Rimane naturalmente riservata la facoltà del comune di nuovamente istituirli attraverso una variante che adempia i requisiti testé menzionati.
9.1. Ai considerandi precedenti (supra, consid. 8.3.2) si è accennato alla zona di completazione del nucleo NN, che cingeva sul lato nord il piazzale Garuf, interessando parte del mapp. 173. Il Consiglio di Stato non l'ha approvata, in quanto ha ritenuto che tale fondo non fosse relazionato con il nucleo, bensì con l'adiacente zona residenziale edificata in ampia misura ZR in località Masma, a cui l'ha attribuito d'ufficio. Il comune sostiene, per contro, che lo scopo in generale della zona NN è quello di contornare con una specifica fascia la zona del nucleo tradizionale NT, in modo di contenerla e metterla in risalto dal profilo paesaggistico. A mente del ricorrente, nel caso specifico, il mapp. 173 (parziale) risponde alla necessità di fissare in termini urbanistici ed edificatori il punto finale, ad ovest, del nucleo tradizionale, come fungono allo stesso modo i mapp. 141, 142, e 143, che costituiscono la fascia a nord dello stesso e che il Governo ha peraltro approvato.
9.2. In effetti, come appurato in occasione della disamina concernente il piazzale Garuf (cfr. supra consid. 8.3.2), il mapp. 173, al suo apice, vale a dire la porzione già edificata con un caseggiato di 3 piani, connota una forte relazione con quest'area pubblica, giacché la delimita, in parte, sul suo lato nord. Si è anche appurato come tale spiazzo dimostri un'apprezzabile connessione con il nucleo storico, da cui è cinto su altri due lati. Dal profilo urbanistico, l'edificio al mapp. 173, anche per l'importanza della volumetria, unitamente a quelli prospicienti ubicati ai mapp. 141 e 143, approvati dal Governo in zona NN, formano con ogni evidenza una corona di contenimento a conclusione della zona del nucleo tradizionale NT, marcante la sua area di accesso. La scelta del comune, di attribuire la porzione edificata del mapp. 173 alla zona NN risulta quindi, per i motivi che precedono, più che condivisibile. Certo, come ha rettamente osservato il Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata, questo fondo appartiene anche al comparto Masma, di modo che una sua inclusione in zona residenziale edificata in ampia misura ZR non sarebbe sprovvista di pertinenza. Ciò, tuttavia, non è sufficiente per mettere in discussione la soluzione adottata dal legislativo comunale, senza ledere la sua autonomia.
9.3. Il ricorso deve dunque essere accolto su questo oggetto. La zona di completazione del nucleo NN, che include parte del mapp. 173, viene approvata, così come adottata dall'assemblea comunale dell'allora comune di Sagno.
10.1. Come illustrato in precedenza, il centro storico di Sagno è stato incluso in zona del nucleo tradizionale NT, disciplinata dall'art. 47 NAPR, il quale è corredato da un allegato fotografico (allegato n. 4) e da un piano di dettaglio (tavola n. 5), in scala 1:1000, degli ampliamenti/risanamenti degli edifici esistenti, che istituiscono un regime restrittivo di tipo particolareggiato. Difatti, “eccezione fatta per i beni culturali sono ammesse le ricostruzioni, i riattamenti e le trasformazioni nell'ambito delle volumetrie esistenti, nonché piccole aggiunte degli edifici esistenti necessarie per renderli confortevoli secondo le esigenze di uso attuali. Ampliamenti più importanti sono ammessi se previsti dal Piano (vedi tavola n. 5) e dell'allegato n. 4, con lo scopo di risanare dal profilo architettonico e rendere utilizzabili gli stabili esistenti, rispettivamente di completare l'edificazione” (art. 47 cifra 2 NAPR). Il Consiglio di Stato, con la risoluzione impugnata, ha negato l'approvazione ad alcune proposte d'intervento concernenti certi edifici del nucleo, previste dal piano di dettaglio n. 5, in particolare la facoltà di sopraelevare di un piano le costruzioni ai mapp. 43, 67, 68, 189 e 190. Il comune, con il suo ricorso, sostiene che lo scopo dei controversi ampliamenti sarebbe in generale quello di favorire, a determinate condizioni, il riutilizzo della sostanza immobiliare a scopi residenziali primari e, al contempo, un uso parsimonioso e razionale del territorio comunale.
10.2. Giusta l'art. 22 cpv. 2 legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1) nelle adiacenze di un bene protetto, se le circostanze lo esigono, si deve delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di comprometterne la conservazione o la valorizzazione. Il bene culturale dev'essere dunque tutelato non solo nella sua interezza (cfr. art. 22 cpv. 1 LBC), ma anche, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale; l'importanza del bene culturale risulta infatti sovente sia dal suo valore intrinseco che dalla sua situazione spaziale (cfr. Consiglio di Stato, Messaggio concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni culturali, del 14 marzo 1995, n. 4387, in: RVGC 1997, sessione ordinaria primaverile, volume 1.2, pag. 1003 segg., commento agli art. 2-4 del progetto, pag. 1037).
10.2.1. Con la revisione del piano regolatore, il comune ha designato la chiesa parrocchiale di San Michele e il suo sagrato, quali beni culturali d'interesse cantonale, e la Casa parrocchiale, adiacente a detta chiesa, quale bene d'interesse locale. A salvaguardia di questi beni, ubicati al centro-nord del nucleo di Sagno, è stato inoltre istituito un perimetro di rispetto, che si estende su buona parte della zona del nucleo tradizionale NT, in cui sono ubicate le costruzioni ai mapp. 43, 189 e 190, e su altre zone edificabili limitrofe. Giusta l'art. 42 cifra 3 cpv. 2 NAPR, così come modificato d'ufficio dal Consiglio di Stato con la risoluzione impugnata, “entro questo perimetro non sono ammissibili interventi suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la valorizzazione del bene culturale” (cfr. risoluzione cit., pag. 42). Tuttavia, ciò ancora non basta, giacché il perimetro di rispetto non costituisce una zona d'utilizzazione a sé stante, non si sostituisce dunque ai parametri edificatori adottati dal comune per la zona a cui si sovrappone e non rende questi parametri puramente e semplicemente inapplicabili (DTF 115 Ia 370, consid. 5). Occorre dunque appurare se la zona soggiacente è compatibile con gli intendimenti di protezione dello stesso. È appunto quanto ha chiarito il Governo con la decisione impugnata in riferimento alle costruzioni che insistono sui mapp. 43, 189 e 190.
10.2.2. Per quanto riguarda l'edificio al mapp. 43, un rustico di due piani con tettoia annessa, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che l'innalzamento di un altro piano alterava in maniera rilevante i rapporti spaziali e la visibilità del vicino complesso monumentale della chiesa parrocchiale di San Michele e del suo sagrato. L'interesse privato a poter beneficiare di ulteriori possibilità edificatorie doveva quindi cedere il passo all'interesse pubblico teso alla salvaguardia di quei valori. Il comune, dal canto suo, adduce che l'ampliamento di tale costruzione risponde all'esigenza di ricavare una superficie abitabile minima, in modo tale da garantire il recupero del manufatto da parte del proprietario. La pretesa salvaguardia dei rapporti spaziali e della visibilità della chiesa parrocchiale di San Michele e del suo sagrato, invocata dal Governo, non sarebbe pertinente, ritenuto che l'edificio in parola si trova sul retro, in posizione ribassata e discosta, rispetto al complesso ecclesiastico.
A torto. Come è risultato dal sopralluogo in contraddittorio e dalla visione del materiale fotografico versato agli atti, l'edificio all'esame è certamente ubicato in posizione – relativamente - ribassata rispetto alla chiesa di San Michele. Tuttavia, esso è situato accanto al complesso ecclesiastico, sul suo lato orientale, e non sul retro, in posizione discosta, come sostiene il ricorrente. Fissando un punto di osservazione da sud verso nord, questa costruzione, già allo stato attuale, si caratterizza come elemento emergente rispetto al paesaggio circostante, dato dalle altre costruzioni del nucleo, stagliandosi sul complesso sacro, che gli fa da fondale. Nondimeno, per la volumetria contenuta, esso mantiene ancora un rapporto corretto ed equilibrato con il bene culturale protetto. Rapporto che verrebbe con ogni evidenza pregiudicato dal controverso innalzamento, ritenuto che il piano di dettaglio, tavola n. 5, prevede per tale edificio anche la facoltà di un ampliamento planimetrico notevole (cfr. tavola n. 5, vincolo n. 2; verbale d'udienza 27 maggio 2010), con l'effetto di aumentarne apprezzabilmente la volumetria e, di conseguenza, l'incidenza sul complesso della chiesa. Tutto ciò si concilia male con la protezione dei beni culturali in oggetto e con il loro perimetro di rispetto. Il ricorso deve dunque essere respinto su tale oggetto.
10.2.3. In merito all'edificio al mapp. 190, (quello contiguo sul mapp. 189 è stato nel frattempo demolito), un cascinale di due piani ubicato a ridosso del muro che sostiene il sagrato della chiesa di San Michele, il Consiglio di Stato ha considerato che la sopraelevazione di un piano, oltre a porsi in conflitto con il complesso ecclesiastico, comprometteva il punto di vista che volgeva ad ovest, previsto dal piano regolatore sul sagrato di detta chiesa. Il ricorrente ritiene, innanzitutto, che senza l'avversato innalzamento di un piano, sarebbe impossibile ottenere alloggi sufficienti ed idonei ad abitazione primaria. Inoltre, la sopraelevazione, proprio perché limitata ad un massimo di 2 m (cfr. NAPR, allegato n. 4, pag. 16), non sarebbe in contrasto né con le esigenze di salvaguardia del monumento, né con quelle legate al punto di vista.
La risoluzione governativa merita tutela anche in questo caso. Durante il sopralluogo, il Tribunale ha potuto appurare che il colmo del tetto della costruzione al mapp. 190 è di poco inferiore rispetto all'apice del muro di sostegno del sagrato della chiesa parrocchiale di San Michele: come dimostrano le fotografie versate agli atti, il colmo raggiunge circa il livello del sagrato. Orbene, un innalzamento dell'edificio all'esame, anche soltanto di 2 m, oltre che occultare completamente il muro di sostegno e compromettere le relazioni spaziali con gli edifici ad esso dirimpettai, della medesima altezza della costruzione in parola, occlude irrimediabilmente il panorama verso ovest, che si gode ora dal punto di vista situato sul sagrato della chiesa. L'interesse pubblico alla loro salvaguardia, a non averne dubbio, è senz'altro preponderante rispetto all'interesse per il vincolo non approvato dal Governo.
10.3. In riferimento alle sopraelevazioni degli edifici ai mapp. 67 e 68, due costruzioni abitative contigue, entrambe di due piani e articolate in più corpi di fabbrica, situate sul fronte sud del nucleo di Sagno, il Consiglio di Stato ha sostenuto che i nuovi ingombri sarebbero risultati come elementi emergenti in contrasto con l'assetto paesaggistico del fronte del nucleo, caratterizzato dalla presenza di edifici a due piani, affacciati su giardini e orti tradizionali. A mente del Governo, la conferma della contiguità della gronda degli immobili sul fronte era un importante elemento di disegno di questo margine del nucleo del villaggio. Per contro, l'insorgente ritiene che gli edifici all'esame sarebbero più bassi di quelli circostanti (mapp. 206 e 72). Di conseguenza, un loro innalzamento sarebbe coerente con le altezze degli altri edifici del comparto.
Innanzitutto, il Tribunale considera che, a differenza dei casi appena esaminati, questi edifici non sono ricompresi nel perimetro di rispetto della chiesa parrocchiale di San Michele. Tuttavia, come già ricordato altrove, l'art. 3 cpv. 2 lett. b LPT impone d'integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, in modo tale da favorire uno sviluppo armonioso del territorio (art. 1 cpv. 1 LPT). Ora, non v'è dubbio che gli stabili all'esame concorrono, unitamente all'edificio situato sul mapp. 72, a formare il fronte sud del nucleo che si affaccia sui giardini e gli orti, quest'ultimi elementi protetti, quali beni culturali. Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, l'edificio al mapp. 72 è anch'esso di due piani come le costruzioni in parola. Come si evince dalle fotografie versate agli atti, una loro sopraelevazione di un piano – a maggior ragione, poi, se eseguita soltanto per uno dei due immobili all'esame - snaturerebbe l'impianto più che consolidato del fronte del nucleo in quel luogo, oltre che modificare senza rimedio, occultandola, la percezione paesaggistica della cornice, che fa da sfondo a queste costruzioni: trattasi della cascata formata dalla sequenza dei tetti degli edifici del nucleo disposti su più ordini longitudinali che degradano a valle, dominata alla sommità dalla chiesa e dal campanile di San Michele. A titolo abbondanziale, va aggiunto che il motivo che avrebbe condotto in generale il comune a concedere i controversi ampliamenti, vale a dire l'ottenimento di sufficienti superfici onde favorire l'abitazione primaria, non sembra giovare ai casi di specie, ritenuto che le costruzioni in parola presentano già in origine un'apprezzabile volumetria. Il Tribunale non può quindi che far sua la contestata decisione governativa e respingere il ricorso su questo oggetto.
10.4. In conclusione, la risoluzione del Consiglio di Stato che non ha approvato i vincoli di sopraelevazione di un piano per gli edifici situati ai mapp. 43, 67, 68, 189 e 190 deve dunque essere confermata e il ricorso del comune deve essere respinto su questi punti.
11.1. Con la revisione del piano regolatore, il mapp. 302, di proprietà di CO 1, su cui sorge una casa monofamiliare, destinata a residenza secondaria, è stato incluso nella zona edificabile, segnatamente nella zona residenziale edificata in ampia misura ZR. Il Consiglio di Stato, con la risoluzione qui impugnata, ha accolto il ricorso della proprietaria, nella misura in cui ha chiesto di ordinare al comune di predisporre una soluzione volta ad urbanizzare il suo fondo con una strada d'accesso. Il comune insorge avverso la menzionata risoluzione governativa, chiedendone l'annullamento per quanto riguarda l'accoglimento del ricorso di CO 1. A sostegno della sua impugnativa, il ricorrente lamenta la carenza d'interesse pubblico e la violazione del principio della proporzionalità. La resistente ha postulato la reiezione del ricorso, con argomentazioni che verranno riprese, se del caso, nel prosieguo della trattazione.
11.2. L'art. 19 LPT sancisce il principio per cui un fondo è urbanizzato se vi è accesso sufficiente e le necessarie condotte di acqua, d'energia e d'evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza un dispendio rilevante (cpv. 1). Le zone edificabili sono equipaggiate dall'ente pubblico nei termini del programma di urbanizzazione; il diritto cantonale disciplina i contributi dei proprietari fondiari (cpv. 2). Se l'ente pubblico non urbanizza le zone edificabili nei termini previsti, deve permettere ai proprietari fondiari di provvedervi da sé secondo i piani da esso approvati, oppure anticiparne le spese giusta il diritto cantonale (cpv. 3). L'urbanizzazione, premessa indispensabile per un'eventuale autorizzazione edilizia (art. 22 cpv. 2 lett. b LPT), è dunque formata da nozioni giuridiche indeterminate, che devono essere concretizzate dal diritto cantonale o dalle autorità amministrative o giudicanti attraverso l'interpretazione (Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001 n. 696). Si tratta di una nozione di diritto federale: i cantoni non possono prevedere ulteriori condizioni perché sia soddisfatta, ma possono definirne le esigenze di concretizzazione (DTF 117 Ib 308 consid. 4 a, André Jomini, Kommentar RPG, ad art. 19 n. 10; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Handkommentar RPG 2006, ad art. 19 n. 13). Nel Cantone Ticino il legislatore si è limitato a riprendere nell'art. 77 cpv. 1 LALPT la normativa federale (Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 567).
11.3. Con la revisione generale del piano regolatore, l'assemblea dell'allora comune di Sagno ha deciso l'ampliamento della zona edificabile in diversi comparti comunali, tra cui anche quello in località Roncaccio, dove sono stati inseriti in zona fabbricabile alcuni fondi dell'area sud (i mapp. 298 parziale, 301 parz. e 302, della resistente), in precedenza attribuiti al territorio senza destinazione specifica. Per quanto riguarda gli accessi a questo comparto, il nuovo piano regolatore riprende essenzialmente la rete stradale di quello previgente, apportando alcune modifiche. La strada di servizio s2, che attraversava la parte mediana del comparto in parola fino ai mapp. 283 e 293, è stata prolungata di circa 70 m, fino al limite dell'area boschiva a contatto con la zona edificabile. Più a sud, la strada di servizio s1, parallela alla s2, che in precedenza fungeva da asse perimetrale del comparto, separando la zona edificabile da quella senza destinazione specifica, è stata accorciata di un centinaio di metri, terminando ora all'imbocco del mapp. 301, sul cui lato meridionale, a valle, separato quindi dalla via pubblica, è posto il fondo della resistente (mapp. 302). Va notato che, unitamente a quest'ultimo fondo, anche alcuni mappali situati al centro del comparto (mapp. 294 e 295) non godono di accesso diretto alla via pubblica. Nondimeno il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso di CO 1, rinviando gli atti al comune per lo studio di una proposta di urbanizzazione del suo fondo.
11.4. Da quanto precede, occorre concludere che nel caso concreto il comparto, in cui è inserito il mapp. 302, è da ritenersi sufficientemente urbanizzato. L'obbligo, per l'ente pubblico, di urbanizzare le zone edificabili sancito all'art. 19 cpv. 2 LPT non può essere in alcun modo interpretato - per quanto concerne l'accesso, che qui interessa - come obbligo di urbanizzare anche ogni singolo mappale che fa parte di queste zone, così che ogni particella assegnata alla zona fabbricabile possa essere raggiunta direttamente attraverso un'opera viaria (segnatamente una strada di servizio) realizzata dalla collettività (cfr. STA 90.2003.2 del 30 aprile 2009 consid. 4). Contrariamente a quanto ha implicitamente ritenuto il Governo con la sua decisione, il comune ha senz'altro atteso al suo obbligo di equipaggiare il settore in oggetto, considerato come la quasi totalità dei fondi attribuiti alla zona edificabile siano adeguatamente urbanizzati tramite le vie di accesso esterne ed interne al comparto. Giustamente, il legislativo comunale ha dunque deciso che l'obbligo di provvedere all'equipaggiamento dei mappali centrali del comparto e quello della resistente, incombeva ai proprietari medesimi. Peraltro, il mapp. 302, di fatto, è da sempre accessibile, come sostenuto dalla stessa resistente e come verificato dal Tribunale durante il sopralluogo, per mezzo della pista sterrata esistente, che si diparte dalla strada di servizio s1 a sud del nucleo di Trevalle e, attraversando i mapp. 376, 377, 378, 379, 380 e 381, situati in zona agricola, approda al suo mapp. 299, ubicato a valle del mapp. 302. Certo, l'utilizzo di questa via d'accesso non è garantito da diritti di passo iscritti a registro fondiario su questi fondi. Ciò, tuttavia, per i motivi che precedono, non può portare a diversa conclusione circa l'obbligo per il comune di urbanizzare il fondo della resistente.
11.5. In conclusione, il ricorso deve essere accolto su questo punto e la risoluzione del Consiglio di Stato, nella misura in cui ha accolto l'impugnativa di CO 1, deve essere annullata.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. La risoluzione 20 ottobre 2009 (n. 5327), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore del già comune di Sagno, ora comune di Breggia, è
1.1.1. annullata nella misura in cui non ha approvato la
zona di completazione del nucleo NN, riferita a parte del mapp. 173;
§. la suddetta zona di completazione del nucleo NN è approvata così come adottata dall'assemblea comunale del già comune di Sagno;
1.1.2. annullata e riformata nel senso che il ricorso 14 gennaio 2009 di CO 1 è respinto.
CO 1 è condannata al pagamento delle tasse di giustizia e delle spese per complessivi fr. 800.- (ottocento). Quest'ultima e lo Stato rifonderanno fr. 1'000.- (mille) ciascuno al ricorrente comune di Breggia a titolo di ripetibili, il quale è tenuto, allo stesso titolo, a rifondere complessivi fr. 1'500 (millecinquecento) ai resistenti CO 3, CO 5 e CO 4.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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