AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2010.14
Data decisione, Autorità: 18.03.2010, TRAM
Titolo: Decisione di aggiudicazione confermata: corretto esercizio del potere di apprezzamento da parte della stazione appaltante
Incarto n. 52.2010.14
Lugano 18 marzo 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Gabriele Fossati, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 11 gennaio 2010 della
RI 1 rappr. dal presidente del CdA RA 2, , e dall'amministratore delegato __________
contro
la decisione 22 dicembre 2009 (n. 6686) del Consiglio di Stato, che in esito al concorso concernente i lavori di pavimentazione per la manutenzione e conservazione delle strade cantonali nel biennio 2010-2011, lotto __________, ha aggiudicato la commessa alla CO 2 di __________;
viste le risposte:
15 gennaio 2010 del Dipartimento del territorio, Ufficio dei lavori sussidiati e degli appalti (ULSA);
22 gennaio 2010 della CO 1 di __________;
22 gennaio 2010 della CO 2 di __________;
25 gennaio 2010 del Dipartimento del territorio, Divisione delle costruzioni;
preso atto della replica 11 febbraio 2010 della ricorrente e delle dupliche:
15 febbraio 2010 della CO 1 di __________;
19 febbraio 2010 della CO 2 di __________;
25 febbraio 2010 del Dipartimento del territorio, Divisione delle costruzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 12 agosto 2009 il Dipartimento del territorio ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera, al fine di aggiudicare i lavori di pavimentazione per la manutenzione e conservazione delle strade cantonali, suddivise in 5 lotti, durante il biennio 2010-2011 (FU __________ pag. __________).
Per il lotto __________ il bando di concorso contemplava come quantitativi principali:
a) Fresature ca. mq 10'000
b) Scavi ca. mc 5'000
c) Misto granulare ca. mc 5'500
d) Miscele bituminose ca. t 8'400
e annunciava che le opere sarebbero state aggiudicate al miglior offerente, tenendo conto dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:
Prezzo 50%
Attendibilità dei prezzi dell'offerta 25%
Organizzazione della ditta 20%
Formazione apprendisti 5%
Il capitolato precisava che oggetto dell'appalto erano i lavori di pavimentazione nell'ambito della manutenzione e conservazione delle strade cantonali, ovvero il ripristino, sistemazione e ricarico delle pavimentazioni esistenti. L'imprenditore era tenuto a garantire l'operatività contemporanea di due squadre per ogni singolo lotto e ad allestire la propria offerta in base al potenziale di personale e mezzi disponibili. Qualora la ditta fosse stata possibile deliberataria di più lotti, il committente avrebbe richiesto i nominativi del personale formante le squadre operative (cfr. pos. 131 disposizioni particolari CPN 102).
Le disposizioni particolari di gara indicavano tutti i parametri che sarebbero stati utilizzati per la valutazione di ogni singolo criterio di aggiudicazione. In particolare, specificavano che l'organiz-zazione della ditta (criterio n. 3) sarebbe stata apprezzata nel modo seguente (pos. 224.100):
3.1. Valutazione delle squadre proposte
(composizione ed inventario) nota 1 ÷ 6 x 70
3.2. Prontezza di intervento
3.2.1 1a squadra
entro 24h nota 6 x 20
5 giorni lavorativi nota 1 x 20
tempi intermedi interpolazione
3.2.2 2a squadra
entro 24h nota 6 x 10
5 giorni lavorativi nota 1 x 10
tempi intermedi interpolazione
Per il sottocriterio 3.1 le note vengono attribuite secondo il seguente principio:
Ottimo, nettamente superiore alla media delle altre offerte nota 6
Buono, soddisfa le aspettative, oltre la media delle offerte nota 5
Sufficiente, raggiunge gli obiettivi richiesti nota 4
Carente, non raggiunge gli obiettivi richiesti nota 3
Nettamente insufficiente nota 2
Privo di valore, inattendibile nota 1
Per permettere al committente di valutare il criterio e i sottocriteri di aggiudicazione di cui trattasi i concorrenti dovevano allegare all'offerta un documento attestante la composizione delle squadre proposte (quantità e qualifica del personale) e l'inventario a disposizione delle singole squadre, nonché il preavviso di intervento necessario per attivare le squadre di lavoro in caso di interventi programmati (pos. 252.120 CPN 102). All'imprenditore in grado di aggiudicarsi più lotti la committenza avrebbe inoltre richiesto di indicare la composizione delle squadre (nominativi e qualifiche del personale, inventario a disposizione) disponibili contemporaneamente al fine di soddisfare il requisito minimo di ogni singolo lotto (pos. 252.210a).
Nel bando e nelle prescrizioni del concorso (pos. 221.100 CPN 102) era peraltro segnalato chiaramente che contro gli atti di appalto era dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla loro intimazione.
B. Per l'aggiudicazione del lotto __________ hanno concorso tre imprese del ramo, le quali hanno inoltrato offerte comprese tra fr. 3'598'436.65 e fr. 3'730'556.-.
Esperite le necessarie valutazioni in applicazione delle modalità preannunciate nelle prescrizioni di gara, il 22 dicembre 2009 il Consiglio di Stato ha deciso di escludere dalla gara l'offerta della CO 1 e di deliberare la commessa alla ditta CO 2 di __________ (in seguito: CO 2), giunta prima in graduatoria con 577 punti.
C. Contro la predetta decisione la RI 1 di __________ (in seguito: RI 1), seconda classificata con 572 punti, è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e sollecitando il rinvio degli atti al Consiglio di Stato, rispettivamente l'aggiudicazione della commessa a proprio favore, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
Evocati con toni critici modalità di svolgimento e contenuti delle discussioni d'offerta, la ricorrente ha contestato in sostanza la nota 4 che la committenza le ha assegnato nel sottocriterio 3.1 riferito alla composizione ed all'attrezzatura delle squadre di lavoro. Tale valutazione - ha soggiunto l'insorgente - risulta priva di qualsiasi motivazione ed in ogni modo arbitraria. È noto infatti che per la fresatura dell'asfalto le ditte ticinesi fanno capo a prestatori d'opera esterni, per cui la stazione appaltante - vista l'assenza di una fresa nell'inventario esposto dall'RI 1 - avrebbe dovuto assegnare alla ditta un termine di 5 giorni per produrre l'elenco degli eventuali subappaltatori non indicati nell'offerta o tenere quanto meno in considerazione i documenti prodotti in occasione della seconda discussione d'offerta.
La ricorrente ha peraltro censurato la pertinenza dei dati richiesti dal committente per valutare il criterio d'aggiudicazione concernente l'organizzazione della ditta. In realtà, la stazione appaltante si è riservata un potere discrezionale che di fatto annulla gli obbiettivi perseguiti dalla LCPubb.
D. Opponendosi all'accoglimento dell'impugnativa, in sede di risposta il committente e l'aggiudicataria hanno avversato le tesi dell'insorgente.
Esposti i contenuti delle discussioni d'offerta intercorse con la ricorrente, la Divisione delle costruzioni ha contestato partitamente le argomentazioni dell'RI 1, rilevando in particolare che i criteri di aggiudicazione ed i rispettivi metodi di valutazione erano stati preannunciati ai concorrenti. La nota assegnata alla ricorrente per l'organizzazione della ditta è corretta, tenuto conto dei dati che la società ha fornito riguardo alla composizione delle squadre ed ai mezzi messi loro a disposizione.
E. In replica la ricorrente ha nuovamente criticato l'agire del committente, affermando senza mezzi termini che quest'ultimo ha sfruttato il sottocriterio di valutazione 3.1 per favorire l'aggiudicataria a scapito della ditta che aveva inoltrato l'offerta economicamente più vantaggiosa.
F. Con la duplica la stazione appaltante ha ribadito il proprio punto di vista, difendendo il modus operandi applicato per valutare il controverso criterio dell'organizzazione della ditta.
Considerato, in diritto
In quanto partecipante alla gara, la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare l'aggiudicazione della commessa ad un altro concorrente (art. 37 lett. d LCPubb e 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad atti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con cognizione di causa. I fatti decisivi sono noti.
L'accesso ad ogni atto concorsuale e le ampie possibilità di esprimersi che questo Tribunale ha concesso alla ricorrente hanno posto rimedio ad ogni eventuale violazione del diritto di essere sentito (carente motivazione della decisione di aggiudicazione) posta in essere dal committente. Le censure in tal senso sollevate nel gravame vengono quindi a cadere.
3.1. Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione, soggiunge l'articolo (cpv. 2), devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 10 cpv. 2 lett. k del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6) ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione. L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.).
Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 52.2008.152 dell'11 luglio 2008). Il committente non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti. Dovrà poi, nella motivazione del provvedimento di delibera, fornire una giustificazione adeguata e sostenibile della nota che ha attribuito ai singoli concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo rispettoso della parità di trattamento gli aspetti, che secondo il bando si è impegnato a valutare (STA 52.2009.8 del 18 giugno 2009).
3.2. In concreto, il committente ha preannunciato in modo dettagliato il metodo e/o le formule che avrebbe utilizzato per valutare ogni singolo criterio di aggiudicazione, compreso quello riferito all'organizzazione della ditta (vedi disposizioni particolari CPN 102, pos. 224.100 cifra 3 e la relativa scala di valutazione esposta al punto sottostante). Tra la documentazione che doveva essere obbligatoriamente allegata all'offerta figurava una dichiarazione, nella quale il concorrente era tenuto ad indicare la composizione delle squadre proposte (quantità e qualifica del personale) e l'inventario a disposizione delle singole squadre, nonché il preavviso di intervento necessario per attivare le squadre di lavoro in caso di interventi programmati (cfr. pos. 252.120 disposizioni particolari CPN 102). Chiaro, per non dire ovvio, che tali informazioni sarebbero servite alla committenza per valutare l'organizzazione della ditta concorrente.
Il committente ha quindi rispettato appieno l'obbligo sancito dagli art. 32 cpv. 1 LCPubb e 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP. Sotto questo aspetto la decisione impugnata non presta il fianco a critiche, tanto più che nessun concorrente ha impugnato le regole della gara, che sono quindi divenute vincolanti tanto per i partecipanti al concorso, quanto per l'ente banditore.
Resta tuttavia da esaminare l'operato della stazione appaltante sotto il profilo delle valutazioni concretamente esperite e delle motivazioni addotte per giustificare le note attribuite all'insorgente e all'aggiudicataria nel controverso sottocriterio 3.1. Le altre note, risultanti dall'applicazione di formule matematiche o tabelle predefinite, non sono infatti oggetto di contestazione.
4.2. Il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto (art. 61 cpv. 1 LPamm). Costituisce in particolare violazione del diritto l'errata o la mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere e la violazione di una norma essenziale di procedura (art. 61 cpv. 2 LPamm).
Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o all'adeguatezza (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. ed., Zurigo 2002, n. 463; Marco Borghi/Guido Corti, op. cit., ad art. 61 LPamm, n. 2d; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2. ed., Bellinzona 2002, n. 407 segg.).
4.3. Nell'ambito dell'aggiudicazione di commesse pubbliche, i criteri d'aggiudicazione fissati dal bando di concorso riservano spesso al committente un margine discrezionale relativamente ampio ai fini della valutazione delle offerte. In questi casi, il Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi a verificare che l'apprezzamento sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni serie e pertinenti. Particolare riserbo s’impone anche perché la valutazione presuppone sovente delle conoscenze tecniche, si fonda sulla comparazione tra le varie offerte inoltrate e comporta pure, inevitabilmente, una componente soggettiva da parte del committente (cfr. STF 2P.285/1998 del 23 dicembre 1998, consid. 4b; STA 52.2004.221 del 16 luglio 2004; RDAT I-2002 n. 24, consid. 4.1). D'altra parte, valutazioni di singoli criteri di aggiudicazione che risultano lesive del diritto non traggono necessariamente seco l'annullamento della decisione impugnata. L'annullamento si impone soltanto se la correzione da apportare sovverte la graduatoria allestita dal committente (STA 52.2009.8 del 18 giugno 2009).
4.4. Nel caso di specie, ricorrente ed aggiudicataria hanno indicato che le loro squadre di intervento sarebbero state così composte ed equipaggiate:
RI 1
CO 2
1a squadra 1 capo squadra (v) 2 asfaltatori 1-2 macchinisti 1-2 manovali 1 apprendista
mezzi a disposizione 1 bagger gommato 0,5 mc 1 dumper 2 mc 1 compressore 4,5 m3 1 piastra vibrante 100 kg 1 spruzzatrice 1 rullo vibrante 3 t 1 finitrice L = 4 + 6 m 1 rullo gommato 8 t 1 rullo vibrante 8 1 rullo combi 3 t
1a squadra 1 capo cantiere 2 macchinisti 1 costruttore stradale 2 manovali 1 muratore 1 apprendista
mezzi a disposizione 1 furgone 1 carro operai + attrezzi 1 compressore con generatore 1 escavatore 15 ql 1 escavatore 50 ql 1 spruzzatrice 1 rullo liscio vibrante 1 rullo gommato 1 rullo combinato 1 finitrice 1 trax gommato 1 fresa
2a squadra 1 capo squadra (v) 2 asfaltatori 1-2 macchinisti 1-2 manovali
mezzi a disposizione 1 bagger gommato 0,5 mc 1 dumper 2 mc 1 compressore 4,5 m3 1 piastra vibrante 150 kg 1 spruzzatrice 1 rullo vibrante 3 t 1 finitrice L = 4 + 6 m 1 rullo gommato 8 t 1 rullo statico 8 1 rullo combi 3 t
2a squadra 1 capo cantiere 2 macchinisti 1 costruttore stradale 2 manovali 1 muratore 1 apprendista
mezzi a disposizione 1 furgone 1 carro operai + attrezzi 1 compressore con generatore 1 escavatore 15 ql 1 escavatore 50 ql 1 spruzzatrice 1 rullo liscio vibrante 1 rullo gommato 1 rullo combinato 1 finitrice 1 trax gommato 1 fresa
La RI 1 ha inoltre inserito nel suo elenco dei subappaltatori le ditte __________ di __________ (pulizie), __________ di __________ (emulsioni bituminose) e __________ di __________ (trasporti). La CO 2, dal canto suo, ha dichiarato che la fresatura sarebbe stata subappaltata alla ditta __________.
Operate le debite valutazioni in applicazione delle prescrizioni di gara, il committente ha assegnato alla composizione ed attrezzature squadre della RI 1 la nota 4.00, mentre la CO 2 ha ottenuto la nota 5.50. La differenza, si legge nella memoria responsiva della committenza, non è dovuta solo alla completezza ed alla miglior qualità delle squadre proposte dalla CO 2, ma anche e soprattutto al maggior ventaglio di mezzi ed attrezzi che la deliberataria intende mettere a disposizione dei propri uomini. Nell'offerta della ricorrente mancano infatti elementi importanti come la fresa ed il carrozzone per gli operai, che la CO 2 ha per contro previsto esplicitamente, all'occorrenza facendo capo al subappalto.
Esaminati i documenti che contano, ovvero quelli allegati alle due offerte in discussione, la valutazione effettuata dal committente non appare per nulla insostenibile. Anche ad un profano le squadre dell'aggiudicataria appaiono meglio assortite di quelle dell'insorgente, la quale - indicando un numero variabile di persone - non garantisce nemmeno la stessa forza lavoro minima offerta dalla concorrenza.
Quanto ai macchinari, nel contesto di una commessa che prevede fresature dell'ordine di ca. mq 10'000 (vedi bando di concorso) la mancanza di un mezzo meccanico appositamente predisposto o noleggiato a questo scopo non è di poco conto. A nulla giovano i tentativi che la ricorrente ha posto in atto al fine di rimediare ad una lacuna di simile ampiezza posteriormente all'inoltro dell'offerta. Né gli possono esser di maggior sussidio le critiche, formulate con toni invero inutilmente polemici, alle discussioni d'offerta intercorse con i rappresentanti del committente. Questi incontri non sono infatti organizzati per permettere ai concorrenti di completare le loro offerte. Servono unicamente
Alla fin fine, per quanto discutibile possa apparire agli occhi dell'insorgente, la nota 4 (= sufficiente) che le è stata attribuita per il sottocriterio composizione ed attrezzature squadre rientra senz'altro nei limiti di un esercizio corretto del potere di apprezzamento di cui godeva la stazione appaltante. I motivi addotti dal committente per giustificare la valutazione censurata appaiono in effetti fondati su riflessioni pertinenti ed oggettive, che reggono di fronte alle censure d'arbitrio della ditta ricorrente. Lo stesso dicasi per la nota 5.50 conferita nello stesso criterio alla deliberataria, che in tema di uomini e macchinari ha con ogni evidenza inoltrato un'offerta superiore a quella dell'RI 1.
La tassa di giudizio, commisurata al lavoro occasionato dal ricorso ed al valore di causa, è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 28 LPamm). Alla CO 2, patrocinata da un legale iscritto nell'apposito registro, sono dovute congrue ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 5, 26, 32, 33, 36, 37 LCPubb; 10, 40, 56 RLCPubb/CIAP; 3, 18, 26, 28, 43, 46, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico della ricorrente, con l'ulteriore obbligo di versare alla resistente CO 2 fr. 800.- a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
| Informazioni legali | Requisiti minimi | Contatta il webmaster