AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 36.2009.34
Data decisione, Autorità: 13.01.2010, TCA
Titolo: Affiliazione d'ufficio di frontaliere a CM Svizzera.Mancata tempestiva opzione per sistema sanitario del Paese di residenza.Termine di sanatoria decorso infruttuoso nonostante ampia campagna informativa di UAM.Ricorrente non ha validamente comprovato l'invio per posta semplice del modulo TI nel 2006
Raccomandata
Incarto n. 36.2009.34
TB
Lugano 13 gennaio 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il giudice delegato del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Ivano Ranzanici
con redattrice:
Tanja Balmelli, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 27 marzo 2009 di
RI 1
contro
la decisione su reclamo del 5 marzo 2009 emanata da
Ufficio dell'assicurazione malattia, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione sociale contro le malattie
ritenuto in fatto
A. RI 1, nata nel 1983, cittadina italiana domiciliata a __________ (Italia), attiva dal giugno 2006 presso la ditta __________ quale aiuto contabile con un salario lordo di circa Fr. 47'000.- nel 2008.- (doc. VI/2), nubile e senza ulteriori attività lavorative, è al beneficio di un permesso "G" CE/AELS per frontalieri ottenuto in concomitanza con l'inizio della sua attività nel Cantone Ticino.
B. Con decisione del 3 febbraio 2009 (doc. 1) l'Ufficio assicurazione malattia ha affiliato d'ufficio RI 1 presso la __________ con effetto dal medesimo giorno, con la precisazione che "trattandosi di affiliazione tardiva (art. 5 cpv. 2 LAMal), si specifica che a livello teorico l'obbligo d'assicurazione avrebbe dovuto avere inizio in data 1° ottobre 2008".
L'amministrazione ha in sostanza ritenuto che l'interessata non ha fatto uso, nel termine di tre mesi dall'obbligo di assicurarsi in Svizzera, previsto dall'Allegato II, Sezione A, punto 1, lett. o, cifra 3, lett. b/aa all'Accordo bilaterale sulla libera circolazione delle persone tra la Svizzera e l'Unione Europea (di seguito ALC), del diritto di opzione verso il suo Stato di residenza per la copertura assicurativa delle cure medico-sanitarie. L'UAM ha inoltre constatato che l'interessata ha lasciato trascorrere infruttuosamente anche il termine del 30 settembre 2008 per sanare la situazione, "in forza della moratoria/sanatoria stabilita dal Cantone Ticino, previa indicazione delle Autorità federali in materia", malgrado fosse stata "avvertita personalmente di quanto sopra con scritto 12 giugno 2008, a cui è stato allegato il modulo ufficiale TI 1 per la verifica della copertura d'assicurazione malattie, e in particolare per l'esercizio del diritto di opzione verso il suo Paese di residenza".
Nell'allegata scheda per l'assicuratore malattie (doc. 1) è inoltre stato indicato, a proposito del diritto al sussidio, che "l'interessata deve essere invitata ad inoltrare richiesta" e che le "devono essere applicati i premi della Comunità europea in base all'Italia".
C. Il 10 febbraio 2009 (doc. A2) RI 1 ha presentato reclamo, facendo valere di non essere mai stata informata nel 2008 del diritto di opzione non avendo ricevuto in Italia il modulo TI 1. Nemmeno il suo datore di lavoro l'ha mai ricevuto. Per contro, ella ha già compilato e spedito questo formulario nel giugno/luglio 2006, ovvero quando ha iniziato la sua attività lucrativa nel Cantone Ticino, optando per il sistema assicurativo italiano al quale è già assicurata. Ha quindi chiesto di annullare retroattivamente l'affiliazione d'ufficio alla cassa svizzera.
D. Con decisione su reclamo del 5 marzo 2009 (doc. A1) l'UAM ha rilevato che, in base al diritto comunitario, vige il principio generale dell'affiliazione nello Stato in cui è esercitata l'attività lavorativa (lex loci laboris), ma che per i lavoratori frontalieri operanti in Svizzera e residenti in Austria, Germania, Francia ed Italia così come per i familiari residenti in Finlandia, l'ALC prevede la possibilità di optare per una copertura assicurativa contro le malattie nello Stato di residenza. L'opzione deve avvenire entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera. L'UAM ha rammentato che, previa indicazione delle Autorità federali, il Cantone Ticino ha decretato una procedura in sanatoria, con termine fissato dal Governo al 30 settembre 2008 per la formalizzazione delle procedure d'opzione. L'operazione è stata impostata allo scopo di sanare tutte le situazioni irregolari che si sono determinate a far tempo dall'entrata in vigore dell'ALC. Il Governo ha emanato pure un comunicato stampa al riguardo, le persone inadempienti sono state personalmente informate il 12 giugno 2008 attraverso una procedura scritta, sono stati informati tutti i datori di lavoro, le organizzazioni dei datori di lavoro ed i rappresentanti dei lavoratori. La questione è inoltre stata più volte affrontata tramite i mass media. Le consulenze telefoniche fornite dall'UAM stesso sono state 7'700, mentre le verifiche circa il pronunciamento pregresso dell'opzione sono state 29'000.
L'amministrazione non ha comunque ricevuto il formulario che l'interessata le avrebbe spedito nel giugno/luglio 2008 [recte: 2006] e pertanto, senza prova della spedizione, ciò non configura un "caso giustificato" previsto dall'Allegato II all'Accordo bilaterale.
E. Con ricorso del 26 marzo 2009 (doc. I) RI 1 è tempestivamente insorta contro la predetta decisione, contestando l'affiliazione d'ufficio presso la cassa malati __________ e chiedendone l'annullamento.
L'interessata conferma di non avere mai ricevuto lo scritto dell'UAM del 12 giugno 2008 e che di conseguenza non era a conoscenza del termine di grazia scaduto il 30 settembre 2008.
Osserva, inoltre, che neanche il suo datore di lavoro ha ricevuto l'apposita documentazione nell'estate 2008 e che quindi i suoi dipendenti, tra i quali anch'essa, non sono stati avvisati in merito a questo diritto d'opzione. Peraltro, la ricorrente si occupa anche della gestione del personale e della corrispondenza con vari enti e nessun operaio ha ricevuto alcunché da parte dell'Ufficio assicurazione malattie. Lei stessa si occupa di informare i dipendenti "su tutto quello che devono fare, incluso l'invio del modulo sopra citato all'Ufficio competente.".
È soltanto con la ricezione della decisione formale ed alla successiva telefonata intercorsa con una funzionaria amministrativa che la ricorrente è stata informata dell'intera questione.
Ella rileva, infine, di avere esercitato il suo diritto d'opzione per il Paese di residenza già nel giugno/luglio 2006 quando ha iniziato a lavorare in Svizzera, ma avendo spedito il modulo per posta A non ha nessuna prova dell'avvenuta consegna né del fatto che avrebbe ricevuto lo scritto del 12 giugno 2008.
F. Con risposta del 9 aprile 2009 (doc. III) l'UAM ha proposto la reiezione del ricorso con argomentazioni che, laddove necessario, saranno riprese in corso di motivazione.
G. Il 12 maggio 2009 (doc. V) il Giudice delegato ha sottoposto dei quesiti alla ricorrente, la quale ha risposto il 15 seguente (doc. VI), producendo contestualmente della documentazione.
H. L'amministrazione ha preso atto delle risposte fornite dall'assicurata ed ha osservato che non sono emersi elementi nuovi tali da modificare il giudizio impugnato (doc. VIII).
I. Il 20 aprile 2009, nell'ambito di un'altra procedura (36.2009.18) simile a quella in esame, è stato sentito Bruno Cereghetti, Capo dell'Ufficio assicurazione malattia. Dal verbale, sottoposto in forma anonimizzata alla ricorrente (doc. XII), emerge che:
" Il sig. Cereghetti, così invitato, spiega l'iter che ha condotto poi all'emanazione di una serie di decisioni che sono state contestate davanti al TCA non solo dal qui ricorrente, ma da molti altri frontalieri italiani.
Inizialmente, con l'adozione e l'entrata in vigore degli Accordi bilaterali ed in vista di questo momento, l'Amministrazione cantonale ha preso contatto con le ASL italiane competenti per la fascia confinante, in particolare con l'ASL di __________, per verificare da un lato la consapevolezza dell'importanza dell'ALC e della loro influenza sull'aspetto dell'assicurazione malattia e d'altro lato per sapere quale sarebbe stata la sorte di quei frontalieri che, non optando per il sistema italiano (mutua italiana), sarebbero stati affiliati d'ufficio all'assicurazione malattia svizzera.
Da parte italiana, l'UAM ha riscontrato poca consapevolezza del problema.
Per il sistema italiano, il cittadino italiano è pur sempre assicurato alla mutua italiana.
E meglio, se non opta per il sistema italiano ed è quindi assicurato secondo quello svizzero, di principio deve essere stralciato dal suo sistema sanitario nazionale, perché deve sussistere unicamente un unico assicuratore sociale in ambito di malattia.
Dopo il contatto con le amministrazioni italiano del marzo, salvo errore, 2002, con l'entrata in vigore dell'ALC l'UAM ha trasmesso, dopo aver censito la popolazione straniera frontaliera, direttamente ai domicili italiani una lettera di spiegazione, una tavola sinottica ed un formulario il più semplice possibile che imponeva esclusivamente l'apposizione di una crocetta ed una firma per l'opzione relativa al diritto nazionale. Il tutto, accompagnato da una busta non affrancata.
Questo modo di procedere ha permesso all'UAM di chiarire la posizione di un impressionante numero di frontalieri. Per fare ciò, l'UAM ha ottenuto dall'Ufficio permessi la lista dei nominativi delle persone interessate ed i loro indirizzi.
Alla luce dei risultati della prima tornata dell'informativa e riscontrando ancora delle lacune, nel settembre 2003 l'UAM ha ritenuto necessario procedere ad un richiamo con le medesime modalità operative, salvo che gli invii sono stati trasmessi ai datori di lavoro, e meglio all'indirizzo del frontaliero con recapito presso il datore di lavoro.
È capitato che vi fossero frontalieri che abbiano cambiato posto di lavoro, che hanno cessato la loro attività e quindi il datore di lavoro ne ha dato notizia per permetterci di verificare il nominativo del nuovo datore di lavoro se esistente.
Nel corso del primo invio del giugno 2002, come appare dal doc. VI/1 che viene annesso al verbale d'udienza, sono stati recapitati 33'107 formulari e ne sono rientrati 29'469. Il problema con i frontalieri è che è una popolazione mobile e quindi bisogna contare con cessazioni di attività o mutamenti nell'attività. Il rattrappage del 2003 è stato fatto autonomamente dall'UAM, perché troppe erano ancora le situazioni aperte e si imponeva un chiarimento. Abbiamo mandato quindi la documentazione come descritto.
Si è trattata di una scelta autonoma operata dall'UAM che ha messo su un piede di assoluta uguaglianza tutti i frontalieri che non avevano optato. Si è trattato di un favore fatto a questa popolazione e non ha discriminato nessuno. Unico "potenziale" danneggiato poteva essere la mutua italiana che avesse pagato prestazioni sanitarie ad un frontaliero che, non avendo optato, doveva invece essere assicurato al sistema sanitario svizzero.
È giusto dire che nei nostri scritti non abbiamo accertato l'esistenza di un'attività parziale, a tempo ridotto, l'esistenza di collaterali attività presso altri datori di lavoro, o addirittura la percezione di pensioni di varia natura. Siamo partiti da un elenco di persone al beneficio del permesso G ed a mano di ciò abbiamo mandato i nostri invii.
È giusto dire che a seguito di quella sanatoria vi sono stati in due casi degli esiti giudiziari con sentenze emesse dal TCA. Per altri assicurati vi è stato invece l'affiliazione d'ufficio o l'obbligo di iscriversi presso un assicuratore. L'UAM non è in grado di precisare il numero di queste procedure, ma si tratta di numerose pratiche. Queste persone, con la procedura del 2008 con cui si è concesso un ulteriore termine per l'esercizio del diritto d'opzione, sono state sostanzialmente "recuperate", però con effetti ex nunc e non ex tunc, ossia con effetti da quel momento e pro futuro.
Queste persone sono state messe nella possibilità di optare e non costrette a cambiare.
Dall'operazione 2003 sono emersi circa 1'600 casi dove non era stato esercitato il diritto d'opzione; un paio sono quelli sfociati nelle decisioni giudiziari, ma per il resto, alla luce dei numeri, abbiamo ritenuto che si trattasse di persone che non erano più attive. Qualche verifica è stata fatta in questo senso.
Con il raffronto, più in avanti nel tempo, di dati statistici federali relativi ai frontalieri e visto il numero dell'esercizio del diritto d'opzione operato, ci siamo resi conto che una nuova grande massa di persone (12'208) non aveva operato una scelta, o perlomeno non aveva esercitato la scelta verso il loro Paese ed andavano teoricamente affiliati tutti presso l'assicuratore svizzero. Questa situazione è sembrata abnorme e ci ha imposto, per la soluzione del problema, un contatto con il DFI a seguito del quale è stato proposto ed accettato a livello federale di concedere un ulteriore termine di tre mesi per l'esercizio del diritto d'opzione, ancora una volta ponendo tutti gli assicurati potenziali su un piede d'uguaglianza e senza danneggiarli in alcun modo. Nuovamente si è posto il problema della relazione con lo Stato italiano e con l'assicuratore sociale italiano (mutua), problema che i funzionari del DFI hanno indicato di assumersi in proprio come da corrispondenza agli atti.
Qui siamo nuovamente partiti con una comunicazione diretta a tutti i potenziali assicurati che non ci risultavano aver scelto il loro sistema nazionale. Lo abbiamo fatto con uno scritto diretto al loro recapito italiano, abbiamo anche inviato il medesimo scritto presso tutti i datori di lavoro attivi in Ticino (anche se non datori di lavoro di frontalieri e ciò in vista di una possibile futura assunzione), le cui liste sono state reperite presso l'Ufficio federale di statistica.
Per l'operazione 2008 abbiamo informato i datori di lavoro, i sindacati, i mass media mediante il rilascio di interviste. Vi è stato poi un comunicato stampa del Consiglio di Stato per dare un'informazione generalizzata.
A seguito di questa operazione sono emersi 581 (tra cui quella del qui ricorrente) casi di non esercizio del diritto d'opzione che ci hanno imposto una procedura. (…)".
L. Il 17 giugno 2009, nell'ambito di un'altra procedura (36.2009.88) relativa al diritto di opzione dei frontalieri, è stato sentito __________, responsabile del servizio della cancelleria della Sezione dei permessi e dell'immigrazione. Il verbale, anonimizzato, è stato messo a disposizione della ricorrente per presentare eventuali osservazioni scritte in merito (doc. XIII). Il teste ha affermato:
" Sono il responsabile del servizio della cancelleria della sezione dei permessi e dell'immigrazione e mi occupo di trasmettere alle persone interessate che ne abbiano fatto richiesta tramite gli uffici regionali, le decisioni, i permessi rilasciati dalla nostra Sezione. Più precisamente, le richieste di permessi alla nostra Sezione vengono inoltrate tutte tramite gli Uffici regionali, dove i collaboratori verificano la completezza della domanda, della documentazione annessa e soprattutto la competenza dell'autorità. Una volta fatto questo, gli uffici regionali (URS) trasmettono alla sezione il dossier così come costituito che viene a sua volta verificato, esaminato e deciso da parte dei funzionari incaricati.
È possibile che in questi casi vi siano delle necessità di completazione o delle verifiche puntuali da svolgere. Ciò avviene per incarico delegato all'URS.
Una volta la procedura completata e la decisione emanata, in seno alla sezione vengono trasmessi alla cancelleria i documenti necessari.
Noi confezioniamo, io sono il responsabile della cancelleria, l'invio per il destinatario e quando si tratta di un permesso G, ossia un permesso per frontaliero, tema che il Giudice mi dice essere oggetto della causa, noi procediamo con l'inserimento del permesso nella sua custodia, con le altre formalità attinenti specificatamente i nostri compiti, ed inseriamo nel plico destinato all'invio, il formulario TI1, una lettera accompagnatoria allestita dall'UAM, una tabella e la busta di trasmissione.
Si tratta degli unici documenti non strettamente connessi alla nostra attività di concessione del permesso che vengono inseriti nella documentazione destinata alla spedizione.
Non vi sono documenti di natura fiscale o provenienti da altre amministrazioni.
La spedizione di questo plico, così costituito, viene effettuata mediante posta B
Noi di principio non abbiamo un contatto diretto con i datori di lavoro. È capitato che ci vengano sollecitati dei permessi che sembrano essere urgenti per gli interessati. È capitato in passato che qualcuno lamentasse il mancato ricevimento di un invio che a noi risultava effettuato. In questi casi abbiamo proceduto con il rilascio di un duplicato del permesso.
Non spediamo niente in Italia.
In caso di cambiamento di datore di lavoro, di cambiamento di indirizzo in Italia o di mutazione dei dati personali nello stato civile, noi non procediamo ad un nuovo rilascio ma rettifichiamo la documentazione a nostra disposizione. Viene allegato un nuovo permesso all'interessato con le nuove indicazioni, ma non alleghiamo più la documentazione a nostra disposizione dataci dall'UAM.
In caso di cessazione dell'attività che duri più di sei mesi, la ripresa dell'attività comporta una nuova procedura di rilascio del permesso G.
Se invece questa interruzione dura meno di sei mesi, non si opera con un rilascio, ma alla modifica delle condizioni.
La nostra sezione non informa l'UAM in merito al quantitativo di formulari TI1 che vengono da noi trasmessi ai datori di lavoro destinati poi ai frontalieri; dall'UAM non riceviamo neppure nessuna informazione di questa natura. Non c'è una verifica incrociata dei dati.
A domanda dell' (… omissis …) ribadisco che nel caso in cui si tratti di rinnovo del permesso, noi non mandiamo il formulario TI1 ed è quindi possibile che qualcuno che abbia ottenuto il permesso G e poi abbia cessato momentaneamente la sua attività per un periodo inferiore ai 6 mesi, con il riinizio dell'attività abbia domandato ed ottenuto un rinnovo per un nuovo periodo di 5 anni come le nuove norme prevedono, senza vedersi notificare il formulario TI1.
Ribadisco che la persona che riceve il permesso G è informata dell'esigenza di notificare alla nostra sezione nei trenta giorni le modifiche di indirizzo, di stato civile, di sede, motivo per cui nei nostri registri gli indirizzi del lavoratore sono aggiornati alle informazioni del titolare del permesso che è obbligato a notificare eventuali modifiche.
Anche il datore di lavoro riceve la medesima avvertenza, di cui produco una copia.
Di principio è il lavoratore che deve fornire queste informazioni. Capita che sia anche il datore di lavoro quando vi sia una modifica che coinvolge più collaboratori.
A precisazione di quanto riferito prima, vi è un'altra ipotesi di rilascio del permesso quando un lavoratore cessa l'attività per un periodo inferiore a sei mesi antecedentemente alla scadenza del suo permesso, e riprenda una nuova attività, sempre nei sei mesi, ma dopo la scadenza del permesso. In questi casi, si procede mediante nuovo rilascio del permesso e quindi trasmissione del formulario TI1.".
M. Con scritti del 3 luglio 2009 il TCA, nell'ambito di una procedura parallela simile a quella in esame, ha interpellato l'Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP, doc. XIV) e l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS, doc. XV). Dopo aver brevemente riassunto la fattispecie, il Tribunale ha chiesto ad entrambi:
"1. Esistono direttive del vostro Ufficio a proposito del diritto di opzione dei frontalieri e delle modalità di informazione da parte delle autorità cantonali (in caso di risposta affermativa vi chiediamo di trasmettercele)?
In uno scritto del 24 aprile 2008 all'autorità cantonale, l'UFSP ha indicato che “en ce qui concerne l'information à donner aux autorités italiennes, l'OFAS envisage d'organiser prochainement, à l'Ambassade de Suisse à Rome, une réunion portant sur la problématique du droit d'option. Le sujet des travailleurs frontaliers au Tessin sera abordé à cette occasion et les autorités italiennes seront informées que la Suisse a prolongé de manière unilatérale le délai de trois mois, afin de permettre aux intéressés d'exercer leur droit d'option.” Qual è stato l'esito di questa riunione? Le autorità italiane hanno informato i loro concittadini della possibilità di optare per il sistema nazionale? Le autorità federali hanno informato in altro modo le autorità italiane o i cittadini italiani residenti in Italia?
A vostra conoscenza anche altri Cantoni sono confrontati con la medesima problematica? In caso di risposta affermativa come hanno agito nei confronti dei lavoratori frontalieri che non hanno esercitato il diritto di opzione nel termine previsto dall'ALC? Sono state emanate decisioni e/o sentenze in questo ambito da parte di queste autorità e/o Tribunali cantonali? (in caso di risposta affermativa vi chiediamo di trasmettercene una copia).
In Ticino, nell'ambito della procedura di “sanatoria”, l'Ufficio Assicurazione Malattie ha recapitato tramite posta semplice ai lavoratori frontalieri recensiti che non avevano esercitato l'opzione nei termini previsti dall'ALC (oltre 12'000) una lettera di spiegazioni, allegando un formulario tramite il quale era possibile optare per il sistema sanitario nazionale e una busta con l'indirizzo dell'autorità cantonale. L'amministrazione ha inoltre trasmesso una comunicazione specifica a 13'569 datori di lavoro, ha informato 11 sindacati ed ha coinvolto 8 enti cantonali. Complessivamente l'UAM ha trasmesso 26'333 invii cartacei, personalizzati, nell'ambito dell'operazione di “sanatoria”. L'operazione ha comportato 7'700 consulenze telefoniche e 29'000 verifiche relative all'avvenuta opzione. Inoltre il Governo cantonale ha rilasciato un comunicato stampa il 3 giugno 2008 e il Capo Ufficio dell'UAM ha sollecitato numerose interviste. Secondo la vostra opinione, l'autorità cantonale ha informato adeguatamente i frontalieri residenti in Italia circa il loro diritto di opzione?
Vi chiediamo cortesemente di voler prendere posizione in merito all'intera fattispecie.".
N. Il 30 luglio 2009 (doc. XVI) l'UFSP, sempre in procedure simili a questa, ha prodotto le lettere informative trasmesse ai Cantoni nel corso degli anni circa il diritto di opzione dei frontalieri, ha comunicato al TCA che i rapporti con le autorità italiane sono di competenza dell'UFAS ed ha tra l'altro affermato:
" (…)
Per quanto ne sappiamo, non esiste una giurisprudenza in materia. Tuttavia attiriamo la Sua attenzione sull'interpellanza Robbiani <<Libera circolazione e opzione per l'assicurazione malattia>> (09.3596), che prossimamente dovrebbe ricevere una risposta da parte del Consiglio federale, e La invitiamo a interessarsi del seguito che verrà dato.
Tramite lettera del 12 febbraio 2008, l'Ufficio dell'assicurazione malattia (UAM) del Canton Ticino ha reso noto al nostro Ufficio che, in seguito all'avvio di una procedura di controllo concernente l'esercizio del diritto di opzione da parte dei frontalieri, era emerso che circa 10 000 lavoratori frontalieri non avevano esercitato il loro diritto di opzione entro il termine di tre mesi. Abbiamo dunque consultato l'UFAS, il quale riteneva possibile una dilazione unilaterale di tale termine, per permettere agli interessati di richiedere l'esenzione. Abbiamo quindi informato l'UAM, tramite missiva del 13 marzo 2004, della possibilità di avviare una procedura straordinaria di regolarizzazione, pregandolo di preparare una lettera informativa da indirizzare agli interessati e di trasmetterne prima una copia all'UFAS e all'UFSP per informazione e presa di posizione. L'UAM ha sottoposto i documenti concernenti la procedura straordinaria di regolarizzazione (lettera personale ai frontalieri, informativa ai datori di lavoro e comunicato stampa del Governo del Canton Ticino) all'approvazione dell'UFAS e dell'UFSP il 29 aprile 2008. I documenti sono stati approvati da UFAS e UFSP rispettivamente il 7 e l'8 maggio 2008. Con decisione del 3 giugno 2008, il Consiglio di Stato del Canton Ticino ha approvato la procedura straordinaria di regolarizzazione, accordando agli interessati il termine del 30 settembre 2008 per esercitare il loro diritto di opzione. Durante tutta la procedura, l'UAM ha agito secondo le indicazioni delle autorità federali. Non si è dunque solo limitato a informare i frontalieri interessati (individualmente e tramite la stampa) ma ha posto la problematica anche all'attenzione dei datori di lavoro e dei sindacati, onde evitare che si ripresentassero situazioni simili. Tramite tali azioni, l'UAM ha dunque adempiuto appieno ai suoi obblighi informativi, andando addirittura oltre le esigenze di legge.
Come indicato nella lettera dell'UAM del 2 aprile 2008 e nella nostra risposta del 24 aprile 2008, la definizione, in casi giustificati, di un termine straordinario per l'esercizio del diritto di opzione riprende la soluzione prevista dall'allegato II dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone (sezione A, art. 3, lett. b, p. aa). Nel caso specifico, la dilazione del termine di tre mesi era giustificata poiché, apparentemente, le persone assicurate in Italia non avevano capito l'importanza di compilare correttamente il modulo sul diritto di opzione. Con la presente, teniamo a confermare la nostra interpretazione giuridica del caso. Tuttavia, considerata l'ampia campagna informativa condotta dall'UAM durante la procedura straordinaria di regolarizzazione, riteniamo che gli interessati siano stati informati a sufficienza e che sia ora un loro compito avviare le pratiche necessarie per esercitare il loro diritto di opzione entro i termini stabiliti. Tra l'altro, considerato il suo carattere straordinario, una tale procedura di regolarizzazione non potrebbe essere ripetuta ogni anno.".
O. Con scritto del 3 agosto 2009 (doc. XVII) anche l'UFAS ha risposto alle domande del TCA, allegando le direttive richieste. L'autorità federale ha tra l'altro affermato:
" (…)
Ad. 2. All'entrata in vigore della direttiva 2004/38/CE del parlamento europeo e del Consiglio relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (GU L 229 del 29.6.2004, p. 35), diverse Aziende Sanitarie Locali (ASL) hanno deciso di revocare le iscrizioni dei pensionati svizzeri residenti in Italia che avevano esercitato il loro diritto di opzione e di non accettare nuove iscrizioni. Di fronte a questa risoluzione unilaterale del diritto di opzione da parte dell'Italia, il nostro Ufficio ha cercato di trovare una soluzione con il Ministero italiano della Salute in modo da lasciare aperto il diritto di opzione per i pensionati svizzeri. Allo scopo era stata prevista una riunione all'Ambasciata svizzera a Roma. Nel frattempo, l'UFSP, in accordo con il nostro Ufficio, ha concesso la regolarizzazione dei lavoratori frontalieri residenti in Italia che non avevano esercitato correttamente il loro diritto di opzione in Svizzera. Il nostro Ufficio ne voleva informare il Ministero italiano della Salute in occasione della citata riunione. Il problema dei pensionati svizzeri si è però risolto da sé e la riunione a Roma è stata annullata.
La regolarizzazione dei lavoratori frontalieri residenti in Italia che non hanno esercitato correttamente il loro diritto di opzione in Svizzera è una questione che concerne unicamente la Svizzera. Un'informazione alle autorità competenti italiane non era legalmente necessaria. Inoltre, l'autorità del Cantone Ticino ha debitamente informato i lavoratori frontalieri residenti in Italia.
Ad 3. L'applicazione del diritto di opzione è sempre stato difficile, anche in relazione ad altri Paesi. Per quanto ne sappiamo, nessun altro Cantone è stato confrontato alla medesima problematica con i lavoratori frontalieri residenti in Italia. Diversi Cantoni hanno invece incontrato gli stessi problemi con lavoratori frontalieri residenti in altri Paesi. Ad esempio, i lavoratori frontalieri residenti in Francia che non hanno esercitato il loro diritto di opzione entro il termine ordinario di 3 mesi sono stati obbligatoriamente assicurati in Svizzera: le autorità competenti svizzera e francese hanno deciso di non prorogare il termine (cfr. il “Procès verbal de la réunion franco-suisse des 10 et 11 février 2005”, punto 3.7. e la “Note conjointe relative au droit d'option”). Per altro, non siamo a conoscenza di decisioni e/o sentenze di alcun Tribunale.
Ad. 4. A nostro avviso, l'autorità cantonale ha informato adeguatamente i lavoratori frontalieri residenti in Italia circa il loro diritto di opzione. Non vediamo come avrebbe potuto informare meglio.
Ad. 5. Per principio, un lavoratore deve essere soggetto alla legislazione di un solo Stato membro per tutti i settori della sicurezza sociale, inclusa l'assicurazione malattie (art. 13 cap. 1 del regolamento 1408/71). Il diritto di opzione previsto alla cifra 3 lett. b dell'allegato VI del regolamento 1408/71 è dunque un'eccezione al principio dell'unicità della legislazione applicabile. Quest'eccezione è stata prevista soprattutto in seguito alle reiterate pressioni esercitate dai lavoratori frontalieri sui rispettivi governi per evitare di pagare i premi presso un assicuratore svizzero. La procedura da seguire è la stessa per tutti i lavoratori soggetti alla legislazione svizzera residenti all'estero: presentare una domanda di esenzione entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera e tre mesi dopo l'inizio dell'attività lavorativa nel nostro Paese per tutti gli altri. Come già menzionato, l'applicazione del diritto di opzione non è facile: è difficile, in particolare, il controllo da parte delle autorità cantonali dell'affiliazione a un assicuratore svizzero o straniero delle persone residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia. Secondo le nostre informazioni, all'entrata in vigore dell'ALCP le autorità cantonali avevano informato bene i lavoratori frontalieri. Non va inoltre dimenticato che secondo il regolamento 574/72, il lavoratore è comunque tenuto a compiere i passi necessari per l'applicazione delle disposizioni del regolamento 1408/71 relative alla determinazione della legislazione applicabile.
Dinanzi a tanti casi di lavoratori frontalieri che non avevano depositato la loro domanda di esenzione dall'obbligo di assicurazione in Svizzera, l'autorità cantonale non poteva far altro che chiedere all'UFSP ed ai nostri servizi se fosse possibile concedere un termine straordinario per regolarizzare la situazione di queste persone. Senza questa procedura straordinaria, il danno sarebbe stato più ampio. Per permettere queste regolarizzazioni, l'autorità cantonale ha informato su vasta scala e adeguatamente i frontalieri residenti in Italia.
Dall'entrata in vigore dell'ALCP, migliaia di frontalieri residenti all'estero hanno depositato la loro domanda di esenzione dall'obbligo di assicurazione in Svizzera entro i termini previsti. Migliaia di frontalieri residenti in Italia hanno inoltre potuto fruire del termine straordinario concesso dalle autorità svizzere per regolarizzare la loro situazione. Il nostro Ufficio non si spiega perché alcuni frontalieri non siano stati in grado di fare la stessa cosa: a nostro avviso si tratta di pura e semplice di negligenza.".
P. Il 10 dicembre 2009 (doc. XIX) il Giudice delegato del TCA ha trasmesso alla ricorrente tutta la documentazione acquisita nell'ambito di altri incarti paralleli ed ha assegnato un termine per presentare osservazioni scritte in merito.
In particolare, sono state acquisite le citate lettere del 30 luglio 2009 dell'UFSP e del 3 agosto 2009 dell'UFAS, con i relativi allegati, in risposta alle domande del TCA, copia dei due verbali d'udienza acquisiti nelle procedure 36.2009.18 e 36.2009.88 aventi per oggetto l'audizione del funzionario responsabile del servizio cancelleria della Sezione permessi ed immigrazione, __________ e le dichiarazioni di Bruno Cereghetti, Capo dell'Ufficio dell'assicurazione malattia, relative all'iter procedurale che ha condotto all'emanazione – tra le altre – della decisione qui contestata, nonché l'interpellanza dell'11 luglio 2009 (doc. XVIII) formulata dal Consigliere nazionale Meinrado Robbiani.
Q. La ricorrente non ha prodotto osservazioni in merito (doc. XIX).
considerato in diritto
in ordine
Infatti, con sentenza del 9 novembre 2009 (inc. 36.2009.18) questo Tribunale, nella sua composizione plenaria, ha emanato una decisione di principio concernente una fattispecie analoga alla presente ed ha respinto il ricorso con argomentazioni che saranno riprese anche in questa sede.
nel merito
Secondo l'art. 95a cpv. 1 LAMal, per le persone designate nell'articolo 2 del regolamento n. 1408/71 ed in relazione con le prestazioni previste nell'articolo 4 dal regolamento, purché siano comprese nel campo d'applicazione della LAMal, sono applicabili anche: l'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone, nella versione dei Protocolli del 26 ottobre 2004 e del 27 maggio 2008 relativi all'estensione dell'Accordo ai nuovi Stati membri della Comunità europea, il suo allegato II ed i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 nella loro versione aggiornata (lett. a), e la Convenzione del 4 gennaio 1960 istitutiva dell'Associazione europea di libero scambio nella versione dell'Accordo del 21 giugno 2001 che emenda la Convenzione, il suo allegato K, l'appendice 2 dell'allegato K ed i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 nella loro versione aggiornata (lett. b).
L'art. 95a cpv. 2 LAMal prevede che laddove le disposizioni della LAMal fanno uso dell'espressione «Stati membri della Comunità europea», questa espressione è riferita agli Stati ai quali è applicabile l'Accordo di cui al capoverso 1 lettera a.
Secondo l'art. 3 LAMal,
" 1 Ogni persona domiciliata in Svizzera deve assicurarsi o farsi assicurare dal proprio rappresentante legale per le cure medico-sanitarie entro tre mesi dall'acquisizione del domicilio o dalla nascita in Svizzera.
2 Il Consiglio federale può prevedere eccezioni all'obbligo d'assicurazione, segnatamente per i dipendenti di organizzazioni internazionali e di Stati esteri.
3 Può estendere l'obbligo d'assicurazione a persone non aventi il domicilio in Svizzera, in particolare a quelle che:
a. esercitano un'attività in Svizzera o vi hanno la propria dimora abituale (art. 13 cpv. 2 LPGA);
b. lavorano all'estero per conto di un datore di lavoro con sede in Svizzera".
L'art. 1 cpv. 2 OAMal concerne l'obbligo di assicurazione per le persone non domiciliate in Svizzera (cpv. 1), fra le quali vi sono:
"d. le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea e sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (Accordo sulla libera circolazione delle persone) e del relativo allegato II, menzionati nell'articolo 95a lettera a della legge;
e. le persone che risiedono in Islanda o in Norvegia e sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo del 21 giugno 2001 di emendamento della Convenzione istitutiva dell'Associazione europea di libero scambio (Accordo AELS), del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K, menzionati nell'articolo 95a lettera b della legge;".
L'art. 3 cpv. 2 e 3 LAMal dà facoltà al Consiglio federale di prevedere eccezioni all'obbligo di assicurazione, segnatamente per le persone che possono godere dei privilegi del diritto internazionale.
Facendo uso della delega di cui all'art. 3 cpv. 2 LAMal, il Consiglio federale ha così emanato l'art. 2 OAMal che prevede diverse ipotesi di eccezione all'obbligo di assicurazione. Tale disposto ha subito un'importante modifica con l'entrata in vigore, il 1° giugno 2002, dell'Accordo tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, da una parte, e la Confederazione Svizzera, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (ALC).
In virtù dell'art. 2 cpv. 1 OAMal, non sono soggetti all'obbligo di assicurazione, fra le altre categorie, anche:
"c. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II, dell'Accordo AELS e del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K o di una convenzione di sicurezza sociale, sottostanno alla normativa di un altro Stato a causa della loro attività lucrativa in tale Stato;
d. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II o dell'Accordo AELS, del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K, sottostanno alla normativa di un altro Stato poiché percepiscono una prestazione di un'assicurazione estera contro la disoccupazione;
e. le persone che non hanno diritto a una rendita svizzera ma hanno diritto a una rendita di uno Stato membro della Comunità europea in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II o a una rendita islandese o norvegese in virtù dell'Accordo AELS, del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K;".
Giusta l'art. 1 cpv. 1 dell'Allegato II ALC, elaborato sulla base dell'art. 8 ALC e facente parte integrante dello stesso (art. 15 ALC), in unione con la Sezione A di tale allegato, le parti contraenti applicano nell'ambito delle loro relazioni in particolare il regolamento (CEE) n. 1408/71 (RS 0.831.109.268.1) del Consiglio, del 14 giugno 1971, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, come pure il Regolamento (CEE) n. 574/72 del Consiglio, del 21 marzo 1972, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (RS 0.831.109.268.11).
Ratione temporis sono applicabili sia l'ALC sia il regolamento n. 1408/71.
Infatti, le decisioni sono state emanate nel 2009 e concernono l'affiliazione all'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie per un periodo successivo all'entrata in vigore dell'ALC (cfr. STF C 124/06 del 25 gennaio 2007, STFA I 667/05 del 24 luglio 2006, consid. 6.2; DTF 132 V 48 consid. 3.2.1, DTF 130 V 53 consid. 4.3; Pratique VSI 2004 pag. 209 consid. 3.2 [sentenza del 27 febbraio 2004 H 281/03]; SVR 2004 AHV n. 12 pag. 38 consid. 5 [sentenza del 5 febbraio 2004 H 37/03]; cfr. pure la sentenza della CGCE del 7 febbraio 2002 nella causa C-28/00, Kauer, Racc. 2002, pag. I-1343, punto 45).
L'Accordo ed il regolamento n. 1408/71 sono pure applicabili ratione personae.
L'assicurata è di nazionalità italiana e pertanto cittadina di uno Stato contraente (art. 1 cpv. 2 Allegato II ALC).
Inoltre, in qualità di lavoratrice autonoma o subordinata, è stata soggetta alla legislazione italiana e quindi alla legislazione di uno Stato contraente (art. 2 n. 1 in relazione con l'art. 1 lett. a del regolamento n. 1408/71).
Con sentenza del 20 febbraio 2004 (H 197/03) concernente una cittadina germanica che beneficiava in Svizzera di una rendita straordinaria ed è ritornata nel proprio Paese, l'allora TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale) ha affermato:
" (…) Die Verfügung der SAK vom 12. Dezember 2002 wurde nach Inkrafttreten des FZA am 1. Juni 2002 erlassen und beschlägt Rentenleistungen für die Zeit ab 1. Januar 2003. Das Abkommen und die Koordinierungsverordnungen sind somit in zeitlicher Hinsicht anwendbar. Sie gelten für die Beschwerdeführerin ferner auch persönlicher Hinsicht, weil sie Arbeitnehmerin war, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, und Staatsangehörige eines Mitgliedstaates ist (Art. 2 Abs. 1 Verordnung Nr. 1408/71). (…).".
Quanto al necessario nesso transfrontaliero, esso è senz'altro dato (STF C 124/06 del 25 gennaio 2007, consid. 4.3).
Ugualmente data è l'applicabilità ratione materiae, ritenuto che il regolamento n. 1408/71 si applica a tutte le legislazioni relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti: a) le prestazioni di malattia e di maternità; b) le prestazioni d'invalidità, comprese quelle dirette a conservare o migliorare la capacità di guadagno; c) le prestazioni di vecchiaia; d) le prestazioni ai superstiti; e) le prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie professionali; f) gli assegni in caso di morte; g) le prestazioni di disoccupazione; h) le prestazioni familiari (art. 4 n. 1; cfr. a tal proposito: DTF 132 V 50 consid. 3.2.3; DTF 131 V 395 consid. 3.2).
Il titolo II del regolamento n. 1408/71 (artt. 13 a 17bis) contiene delle regole atte a determinare la legislazione applicabile.
L'art. 13 n. 1 enuncia il principio dell'unicità della legislazione applicabile in funzione delle regole previste dagli artt. 13 n. 2 a 17bis, dichiarando determinanti le disposizioni di un solo Stato membro. Salvo eccezioni, il lavoratore subordinato è soggetto alla legislazione del suo Stato di occupazione salariata, anche se risiede sul territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro Stato membro (principio della lex loci laboris; art. 13 n. 2 lett. a del regolamento n. 1408/71). Il lavoratore frontaliero sarebbe quindi soggetto, in virtù di questo principio, alla legislazione dello Stato in cui lavora (DTF 132 V 57 consid. 4.1 con riferimento, STFA del 25 gennaio 2007, C 124/ 06, consid. 5; cfr. anche l'articolo dell'Istituto delle assicurazioni sociali (IAS), "Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, pag. 41 segg.; P. Cadotsch et Marie-Pierre Cardinaux, "Les effets de l'accord sur l'assujettissement et l'obligation de cotiser à l'AVS" in "L'accord sur la libre circulation des personnes avec l'UE et ses effets à l'égard de la sécurité sociale en Suisse", Berna 2001, pag. 131 segg.).
L'art. 13 del regolamento n. 1408/71 enumera le norme generali:
"1. Le persone per cui è applicabile il presente regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro, fatti salvi gli articoli 14quater e 14septies. Tale legislazione è determinata in base alle disposizioni del presente titolo.
a) la persona che esercita un'attività subordinata nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro Stato membro;
b) la persona che esercita un'attività autonoma nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro;
(…)
f) la persona cui cessi d'essere applicabile le legislazione di uno Stato membro senza che ad essa divenga applicabile la legislazione di un altro Stato membro in forza di una delle norme enunciate alle precedenti lettere o di una delle eccezioni o norme specifiche di cui agli articoli da 14 a 17, è soggetta alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiede, in conformità delle disposizioni di questa sola legislazione.".
L'ALC prevede dunque il principio dell'assoggettamento alla legislazione di un solo Stato (art. 13 del regolamento n. 1408/71).
I cittadini dell'UE che lavorano solo in Svizzera sono soggetti alla legge svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a meno di essere lavoratori distaccati o di far parte di una categoria speciale.
I cittadini svizzeri o dell'UE che lavorano solo in uno degli Stati dell'UE non sottostanno alla legislazione svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a meno che siano distaccati.
L'art. 14 del regolamento n. 1408/71 concerne delle norme particolari applicabili alle persone, diverse dai marittimi, che esercitano un'attività subordinata.
In generale, i cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano un'attività salariata in due o più Stati dell'UE sono assoggettati alla legislazione del loro Stato di residenza se una parte dell'attività vi è esercitata (art. 14 par. 2 punto b lett. i del regolamento n. 1408/71).
Se il salariato non lavora nel suo Stato di residenza, è di regola assicurato nello Stato della sede del suo datore di lavoro (art. 14 par. 2 punto b lett. ii del regolamento n. 1408/71).
Se lavora per più datori di lavoro che hanno sede in Stati differenti, va assicurato nel suo Stato di residenza (art. 14 par. 2 punto b lett. i del regolamento n. 1408/71).
Per quanto concerne gli indipendenti, i cittadini svizzeri o dell'UE che lavorano come indipendenti solo in uno Stato dell'UE non sono assoggettati alla legislazione svizzera (art. 13 par. 2 lett. b regolamento n. 1408/71), a meno che non abbiano lo statuto di lavoratori distaccati.
Invece, l'indipendente svizzero o dell'UE che lavora solo in Svizzera, sottostà alle leggi svizzere (art. 13 par. 2 lett. b del regolamento n. 1408/71), a meno di essere distaccato.
Di regola, i cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano l'attività indipendente in due o più Stati dell'UE o in Svizzera e nell'UE, sono assicurati nel luogo di residenza se una parte dell'attività vi è esercitata. Se non esercita alcuna attività nel suo Paese di residenza, è assicurato nel paese dove esercita l'attività principale (art. 14bis par. 2 del regolamento n. 1408/71).
I cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano simultaneamente un'attività indipendente in Svizzera e un'attività salariata in uno Stato dell'UE, sono di regola assicurati in entrambi gli Stati (eccezione al principio dell'affiliazione in un solo Stato).
I cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano simultaneamente un'attività salariata in Svizzera e un'attività indipendente in uno Stato dell'UE sono di regola assoggettati in Svizzera per l'insieme dei redditi acquisiti nei differenti Paesi. Per diversi Stati (tra cui l'Italia) v'è tuttavia un'eccezione. In tale particolare ipotesi, un cittadino svizzero o dell'UE è assoggettato in Svizzera per la sua attività salariata e nell'UE per la sua attività indipendente quando esercita la sua attività indipendente in uno Stato dell'Unione Europea.
A questo proposito, l'art. 14quater del regolamento n. 1408/71 (Norme particolari applicabili alle persone che esercitano simultaneamente un'attività subordinata ed un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri), prevede:
" La persona che esercita simultaneamente un'attività subordinata a un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri è soggetta:
a) fatta salva la lettera b), alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività subordinata o, qualora eserciti una tale attività nel territorio di due o più Stati membri, alla legislazione determinata conformemente all'articolo 14 punti 2 o 3;
b) nei casi menzionati nell'allegato VII: alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività subordinata, essendo questa legislazione determinata conformemente all'articolo 14 punti 2 o 3, qualora essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o più Stati membri, e alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività autonoma, essendo questa legislazione determinata conformemente all'articolo 14bis punti 2, 3 o 4, qualora essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o più Stati membri.".
A norma dell'art. 17 del regolamento n. 1408/71:
" Due o più Stati membri, le autorità competenti di detti Stati o gli organismi designati da tali autorità possono prevedere di comune accordo, nell'interesse di determinate categorie di persone o di determinate persone, eccezioni alle disposizioni degli articoli da 13 a 16.".
In merito alle norme citate, il Messaggio del Consiglio Federale del 23 giugno 1999 concernente l'approvazione degli Accordi bilaterali tra la Svizzera e la CE (FF 1999 4590: http://www.ti.ch/generale/accordi/documenti/ac_messaggio.pdf), a pagina 185 prevede quanto segue:
" Le persone coperte dal regolamento sono soggette esclusivamente alla legislazione di un solo Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavora (principio dell'assoggettamento contributivo). Per determinati gruppi di persone sono applicabili norme speciali (in parte analoghe a quelle contenute nelle nostre convenzioni di sicurezza sociale). Queste norme concernono i lavoratori dipendenti e autonomi distaccati, le persone attive in diversi Stati, i lavoratori occupati in un'azienda transfrontaliera, i lavoratori dipendenti o autonomi che lavorano contemporaneamente in più Stati membri e il personale delle ambasciate e dei consolati.
Una clausola evasiva (art. 17) permette in singoli casi deroghe a favore degli assicurati. Se le norme previste non permettono di stabilire l'assoggettamento di una persona alla legislazione di uno Stato, il regolamento impone a titolo sussidiario il principio del Paese di residenza.".
La regola dell'assoggettamento alla legislazione di un solo Stato (art. 13 regolamento n. 1408/71) non si applica ai lavoratori che non sono cittadini dell'UE, dell'AELS o della Svizzera.
In effetti, nei casi non regolati dall'ALC, l'affiliazione alla LAMal viene stabilita sulla base delle Convenzioni internazionali sulla sicurezza sociale sottoscritte dalla Svizzera. Se invece non esiste alcuna Convenzione, l'assoggettamento è determinato secondo il diritto svizzero.
A questo proposito, in merito ai frontalieri l'art. 3 OAMal recita:
" 1 A loro domanda vengono assoggettati all'assicurazione svizzera i frontalieri che esercitano un'attività lucrativa in Svizzera non soggetti all'obbligo d'assicurazione ai sensi dell'articolo 1 capoverso 2 lettera d ed e nonché i loro familiari, purché non esercitino all'estero un'attività lucrativa per cui siano tenuti ad assicurarsi contro le malattie.
2 Sono considerati familiari il coniuge e i figli che non hanno ancora compiuto i 18 anni come pure i figli in formazione che non hanno ancora compiuto i 25 anni.".
Tuttavia, nell'ambito dell'assoggettamento all'assicurazione malattie, per alcuni Paesi vige il diritto di opzione, nel senso che i cittadini di Paesi membri dell'Unione europea residenti in questi Paesi possono scegliere tra l'assicurazione del loro luogo di residenza e l'assicurazione dello Stato in cui lavorano.
L'art. 89 del regolamento n. 1408/71 prevede che "le modalità particolari di applicazione delle legislazioni di alcuni Stati membri sono indicate nell'Allegato VI".
L'Allegato II dell'ALC, Sezione A, al punto 1, lett. o, prevede di aggiungere nell'allegato VI del regolamento n. 1408/71 diverse disposizioni, fra cui un testo relativo all'assicurazione obbligatoria nell'ambito dell'assicurazione malattia svizzera e possibilità di esenzione (http://www.admin.ch/ch/i/rs/i1/0.142.112.681.it.pdf , cifra 3 a pag. 46):
" o) nell'allegato VI [http://www.admin.ch/ch/i/rs/i8/0.831.109.268.1.it.pdf] è aggiunto il testo seguente:
(…)
a) Le disposizioni giuridiche svizzere sull'assicurazione malattia obbligatoria si applicano alle seguenti persone che non risiedono in Svizzera:
i) le persone soggette alle disposizioni giuridiche svizzere in virtù del titolo II del regolamento;
ii) le persone per le quali la Svizzera è lo Stato competente in virtù degli articoli 28, 28bis o 29 del regolamento;
iii) le persone che ricevono indennità di disoccupazione dall'assicurazione svizzera;
iv) i familiari delle persone citate ai punti i) e iii) o di un lavoratore autonomo o dipendente che risiede in Svizzera ed è assicurato nel regime assicurativo di quel paese, quando i suoi familiari non risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Spagna, Ungheria, Portogallo, Svezia e Regno Unito;
v) i familiari delle persone citate al punto ii) o di un titolare di pensione o di rendita che risiede in Svizzera ed è assicurato dal regime di assicurazione malattia svizzero quando questi familiari non risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Portogallo, Svezia e Regno Unito.
Per 'familiari' si intendono quelle persone ritenute familiari in conformità con la legislazione dello Stato di residenza;
b) le persone citate alla lettera a) possono, su richiesta, essere esentate dall'assicurazione obbligatoria per tutto il tempo in cui risiedono in uno dei seguenti Stati e dimostrano di beneficiare di una copertura in caso di malattia: Germania, Austria, Francia, Italia e – nei casi di cui alla lettera a), punti iv) e v), Finlandia e, nei casi contemplati alla lettera a), punto ii), Portogallo.
La domanda
aa) dev'essere presentata entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera; quando in casi giustificati, la richiesta è presentata dopo questo termine, l'esenzione diventa efficace dall'inizio dell'assoggettamento all'assicurazione obbligatoria;
bb) si applicherà a tutti i familiari residenti nello stesso stato.".
I lavoratori frontalieri ed i loro familiari residenti in Italia possono dunque optare per il regime assicurativo dello Stato di residenza. In virtù dell'ALC, infatti, i cittadini di Paesi membri dell'UE possono essere esentati dall'assicurazione obbligatoria svizzera, semplicemente optando per il sistema sanitario nazionale o assicurativo del loro Paese di residenza.
Questa facoltà è accordata in particolare ai residenti in Francia, Germania, Austria ed Italia.
Al riguardo GUYLAINE RIONDEL BESSON, "Le droit d'option en matière d'assurance maladie dans le cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes: difficultés de mise en oeuvre et conséquences pour les assurés", in: Cahier genevois et romands de sécurité sociale n° 42-2009 pag. 33 seg., ricorda che:
" De la combinaison des dispositions précitées, il ressort, qu'en principe, les travailleurs exerçant une activité professionnelle en Suisse, les titulaires d'une pension ou d'une rente suisse ainsi que les membres de leur famille sont obligatoirement assurés auprès du régime suisse de l'assurance maladie.
Cette obligation connaît cependant des exceptions. Conformément à la lettre b) du chapitre 3 sous «Suisse» de l'annexe VI du règlement 1408/71, ces personnes peuvent faire usage d'un droit d'option: sur demande de leur part, elles peuvent être exemptées de l'assurance maladie obligatoire en Suisse si elles prouvent qu'elles bénéficient d'une couverture maladie équivalente en France. Cette demande vaut pur l'assuré mais également pour les membres de sa famille non actifs et donc non obligatoirement assurés auprès d'une régime français.
En fonction de ce droit d'option, l'assuré peut être couvert soit en Suisse soit en France. Il a le choix entre le régime fédéral d'assurance maladie (LAMal), le régime de base de la sécurité sociale (CMU), l'assurance maladie privée en France (cette dernière possibilité sera toutefois fermée le 1er juin 2014).
Il est important de rappeler, qu'au regard du droit communautaire, les personnes qui résident en France et qui travaillent en Suisse ainsi que celles qui bénéficient d'une rente du régime suisse doivent en principe s'assurer en Suisse (la règle). Pour cette raison, si elles ne le souhaitent pas, elles doivent faire état de leur droit d'option dans un délai de trois mois qui commence à courir à partir de l'obligation d'assurance (l'exception). Passé ce délai, elles devront obligatoirement entrer dans le régime suisse d'assurance maladie.
Ce délai de trois mois doit s'exercer à partir du jour où les personnes sont soumises au régime obligatoire d'assurance maladie suisse (1er jour de travail pour les frontaliers, 1er jour de versement de la rente pour les frontaliers rentiers, 1er jour d'installation en France pour le résidents en Suisse, au bénéfice d'une rente suisse qui viennent s'installer et vivre en France).".
Questa regola è comunque applicabile soltanto se questi frontalieri lavorano esclusivamente in Svizzera.
Se, per esempio, essi lavorano sia in Svizzera sia in uno degli Stati UE che prevedono questa opzione, questi cittadini sono invece tenuti ad assicurarsi nel loro Paese di residenza (cfr. "Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, in particolare pag. 29 e seg.).
La decisione di aderire alla copertura assicurativa del servizio sanitario nazionale deve essere formulata entro tre mesi a contare dall'inizio dell'assoggettamento al diritto svizzero (principio dell' "opting out", cfr. "Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, pag. 30. La domanda di aderire (o rimanere) al sistema sanitario dello Stato di residenza esplica effetti anche per i familiari residenti in quello stesso Stato.
La Svizzera ha recepito questo motivo di esonero nel diritto nazionale.
A norma dell'art. 2 cpv. 6 OAMal, infatti, a domanda, sono esentate dall'obbligo d'assicurazione le persone residenti in uno Stato membro della Comunità europea, purché possano esservi esentate conformemente all'Accordo sulla libera circolazione delle persone ed al relativo allegato II e dimostrino di essere coperte in caso di malattia sia nello Stato di residenza e che durante un soggiorno in un altro Stato membro della Comunità europea o in Svizzera.
A norma dell'art. 6 cpv. 2 LAMal, l'autorità designata dal Cantone affilia ad un assicuratore le persone tenute ad assicurarsi che non abbiano assolto questo obbligo tempestivamente.
L'art. 6a cpv. 1 LAMal prevede che i Cantoni informano circa l'obbligo di assicurazione le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia e che sono tenute ad assicurarsi in virtù di un'attività lucrativa esercitata in Svizzera (lett. a), le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia e che sono tenute ad assicurarsi poiché percepiscono una prestazione dell'assicurazione svizzera contro la disoccupazione (lett. b), le persone tenute ad assicurarsi poiché percepiscono una rendita svizzera e che trasferiscono la loro residenza in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia (lett. c).
Per l'art. 6a cpv. 2 LAMal, l'informazione secondo il capoverso 1 vale automaticamente per i familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia.
Giusta l'art. 6a cpv. 3 LAMal, l'autorità designata dal Cantone assegna ad un assicuratore le persone che non hanno assolto tempestivamente l'obbligo di assicurazione. Decide inoltre delle domande di esenzione dall'obbligo di assicurazione. È fatto salvo l'articolo 18 capoverso 2bis e 2ter (relativo all'istituzione comune LAMal).
L'art. 6a cpv. 4 LAMal prevede che gli assicuratori comunicano all'autorità cantonale competente i dati necessari per il controllo dell'osservanza dell'obbligo di assicurazione.
Per l'art. 10 cpv. 1 OAMal, i Cantoni informano periodicamente la popolazione circa l'obbligo d'assicurazione. Provvedono segnatamente affinché le persone provenienti dall'estero e i genitori di neonati siano informati tempestivamente.
A norma dell'art. 10 cpv. 1bis OAMal, le informazioni sull'obbligo d'assicurazione destinate ai detentori di un permesso di dimora di corta durata, di un permesso di dimora o di un permesso di domicilio valgono parimenti per i loro familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia.
L'art. 10 cpv. 2 OAMal prevede che l'autorità cantonale competente decide delle domande di cui all'articolo 2 capoversi 3-5 e all'articolo 6 capoverso 3.
Gli assicuratori sociali preposti al pagamento delle rendite e gli organi dell'assicurazione contro la disoccupazione assistono i Cantoni nel compito d'informare circa l'obbligo d'assicurazione delle persone di cui all'articolo 6a capoverso 1 lettere b e c della legge (art. 10 cpv. 3 OAMal).
Per il cpv. 4 delle Disposizioni finali della modificazione del 22 maggio 2002 dell'OAMal i Cantoni, in collaborazione con l'UFAS e con i datori di lavoro competenti, informano i frontalieri che risiedono in uno Stato membro delle Comunità europea in merito all'obbligo d'assicurazione al più tardi tre mesi dopo l'entrata in vigore dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone. Queste informazioni valgono parimenti per i familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea.
Tuttavia, in conformità delle norme citate, in particolare dell'Allegato II all'ALC e dell'Allegato VI al regolamento n. 1408/71 al capitolo riguardante la Svizzera, cifra 3 lett. b, quale cittadina di un Paese membro dell'Unione Europea residente in uno dei Paesi confinanti con la Svizzera (in Italia) ed esercitante un'attività lucrativa in Svizzera, beneficiando dello statuto di frontaliera la ricorrente ha il diritto di optare per il sistema sanitario italiano.
La domanda di esenzione, conformemente alla summenzionata cifra 3 lett. b/aa, deve essere presentata entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera.
Unica eccezione prevista dai due citati Allegati è la presenza di "casi giustificati".
Pertanto, il termine di tre mesi per far valere il diritto d'opzione decorreva da quando ha iniziato la sua attività nel nostro Paese in virtù dell'ottenimento del permesso G, ossia dal giugno 2006.
Come ha rilevato l'UAM, esso è però scaduto infruttuoso, non avendo l'amministrazione ricevuto alcunché dall'assicurata.
Eppure, come la ricorrente, molti altri frontalieri residenti in Italia ed attivi professionalmente nel Cantone Ticino non hanno mai optato espressamente per il loro assicuratore sociale nazionale successivamente all'entrata in vigore dell'ALC.
Il 12 febbraio 2008 (doc. X/1) l'UAM ha quindi segnalato all'Ufficio federale della sanità pubblica questa circostanza, quantificando in 12'208 i lavoratori beneficiari del permesso G per frontalieri – esclusi i familiari - che tra il 2002 ed il 2007 non hanno rispedito l'apposito modulo TI 1 relativo al diritto d'opzione per il sistema assicurativo nazionale che lo stesso Ufficio assicurazione malattia, al momento in cui hanno ottenuto il permesso G, ha trasmesso ad ognuno di loro unitamente ad una lettera che spiegava il principio dell'assoggettamento al diritto svizzero, ad una tavola sinottica e ad una busta recante l'indirizzo del destinatario.
Con risposta del 13 marzo 2008 (doc. X/1) l'Ufficio federale della sanità pubblica ha riconosciuto che la procedura adottata dall'ALC è difficile da concretizzare. Inoltre, i frontalieri italiani fanno fatica a capire il sistema assicurativo svizzero, dato che non hanno l'abitudine di intraprendere passi amministrativi particolari per affiliarsi all'assicurazione malattia, poiché assicurati automaticamente in Italia. Pertanto, l'UFSP non ha ritenuto opportuno affiliare d'ufficio con effetto retroattivo le persone che non hanno fornito all'amministrazione cantonale le necessarie informazioni.
L'amministrazione federale ha sottolineato l'importanza per tutti i frontalieri e le loro famiglie di una copertura assicurativa in caso di malattia, in Svizzera o in Italia, e per evitare gli effetti (decisamente sfavorevoli) ex tunc di tale affiliazione ha aderito alle richieste ticinesi, considerando pure che l'affiliazione d'ufficio di così tante persone avrebbe comportato un lavoro enorme per il Canton Ticino e gli assicuratori, oltre che ad una difficoltà di messa in pratica dell'affiliazione stessa, con rischi per l'incasso dei premi dell'assicurazione malattia svizzera.
L'UFSP ha quindi fornito all'UAM indicazioni su come evadere i problemi connessi all'affiliazione tardiva segnalata.
A questo proposito, il 24 aprile 2008 (doc. X/1) l'amministrazione federale ha affermato tra l'altro che:
" Comme vous le relevez à juste titre, la fixation d'un délai extraordinaire pour l'exercice du droit d'option dans des cas justifiés correspond à la solution prévue par l'annexe II de l'Accord sur la libre circulation des personnes (section A, art. 3, let. b, p. aa). Dans le cas d'espèce, la prolongation du délai de trois mois se justifie du fait que les personnes qui étaient assurées en Italie n'ont vraisemblablement pas compris l'importance de remplir correctement le formulaire relatif au droit d'option. Conformément à la disposition susmentionnée, l'exemption déploie ses effets dès le début de l'assujettissement à l'assurance obligatoire, c'est-à-dire avec effet rétroactif, donc ex tunc (et non ex nunc, comme vous l'indiquez dans votre lettre du 2 avril 2008).".
Sulla scorta delle indicazioni ricevute, il 29 aprile 2008 (doc. X/1) l'Ufficio assicurazione malattia ha quindi allestito una lettera personale per ogni lavoratore frontaliero che non aveva esercitato il diritto d'opzione, una lettera d'informazione destinata a tutti i datori di lavoro del Canton Ticino ed un comunicato stampa da parte del Consiglio di Stato del Cantone Ticino, che sono stati sottoposti alle autorità federali.
Il 7 maggio 2008 (doc. X/1) l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali rispettivamente l'8 maggio 2008 (doc. X/1) l'UFSP, hanno dato il loro benestare per questa procedura in sanatoria.
Questi scambi epistolari sono stati innanzitutto concretizzati il 3 giugno 2008 (doc. X/1), quando il Consiglio di Stato ha comunicato a mezzo di un bollettino stampa informativo che siccome un gran numero di frontalieri non aveva a suo tempo, ossia nei tre mesi dall'ottenimento del permesso G, esercitato il diritto d'opzione per il proprio sistema sanitario nazionale o comunicato la copertura in virtù del sistema sanitario nazionale, onde evitare il loro assoggettamento obbligatorio al sistema assicurativo svizzero, ha ritenuto legittimo concedere un periodo supplementare di tre mesi, di carattere unico e straordinario, per l'eventuale esercizio del diritto d'opzione. Il Consiglio di Stato ha fissato al 30 settembre 2008 il termine ultimo per esercitare questo diritto in via di sanatoria.
Il 12 giugno 2008 (doc. X/3) l'Ufficio assicurazione malattia ha inviato alla ricorrente – e ad altri 12'630 lavoratori frontalieri toccati da questa procedura in sanatoria – una lettera di spiegazioni riguardante l'assoggettamento obbligatorio all'assicurazione svizzera contro le malattie in virtù degli Accordi bilaterali.
Questo scritto avvisava poi ogni interessato della possibilità, entro il 30 settembre 2008 (termine supplementare di tre mesi, unico e straordinario), per eventualmente compilare l'allegato modulo TI 1 e ritornarlo al medesimo Ufficio a mezzo della busta allegata, già indirizzata.
La lettera specificava inoltre, in calce, che "se ciò non dovesse avvenire, lei sarà obbligato ad assicurarsi in Svizzera, e con lei ogni suo familiare che non esercita attività lavorativa. Rammentiamo inoltre che di principio non sarà più possibile concedere, in futuro, proroghe di questa natura.".
L'Esecutivo, dopo avere esposto brevemente le norme applicabili al caso concreto, ha affermato che spetta ai Cantoni verificare se i frontalieri che intendono chiedere l'esonero dall'obbligo assicurativo in Svizzera dispongono di un'altra protezione assicurativa sufficiente ed ha rilevato che il termine di tre mesi per la presentazione della domanda è applicato in modo elastico nella maggior parte dei Cantoni. Il Consiglio federale ha inoltre evidenziato che le esperienze dei Cantoni hanno mostrato che sono soprattutto i frontalieri residenti in Italia ad avere difficoltà con questa procedura e che sono attualmente in corso trattative per adeguare l'allegato II dell'ALC che disciplina i sistemi di sicurezza sociale. L'intenzione è quella di conservare il diritto di opzione in quanto tale, ma per agevolare l'attuazione, la Svizzera concorderà speciali modalità esecutive con singoli Stati. In quest'ambito l'Esecutivo federale sta verificando la possibilità di negoziare una procedura speciale per i frontalieri italiani che vada maggiormente incontro alle esigenze degli interessati.
Occorre qui comunque evidenziare che questo Tribunale deve applicare le norme attualmente in vigore e non può anticipare eventuali cambiamenti, che del resto non sono neppure ancora stati discussi a livello parlamentare (cfr., in tal senso, la DTF 133 V 201: “Das Bundesamt für Sozialversicherungen beantragt in seiner Vernehmlassung sogar eine Praxisänderung in dem Sinne, dass Art. 3 Abs. 3 lit. a AHVG ausnahmslos bei allen nichterwerbstätigen Versicherten anzuwenden ist, deren erwerbstätiger Ehegatte eine Altersrente bezieht. Zur Begründung weist die Aufsichtsbehörde u.a. auf die erste Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur 11. AHV-Revision (Neufassung; BBl 2006 S. 1957 ff.) hin. In dieser Revisionsvorlage schlägt der Bundesrat einen neuen Art. 3 Abs. 4 lit. b AHVG vor, wonach Absatz 3 auch Anwendung findet für die Kalenderjahre, in denen der erwerbstätige Ehegatte eine Altersrente bezieht oder aufschiebt (BBl 2006 S. 2003 und 2045). Es besteht indessen kein Anlass, in diesem Sinne zu entscheiden, umso weniger, als National- und Ständerat die Beratung der Vorlage noch nicht in Angriff genommen haben.“ e la sentenza H 158/06 del 5 settembre 2007: „7.1 L'OFAS, citant le Conseil fédéral dans son Premier message du 21 décembre 2005 relatif à la 11e révision de l'AVS (nouvelle version, FF 2006 II 1962), propose d'appliquer l'art. 3 al. 3 let. a LAVS aux personnes sans activité lucrative, dont le conjoint perçoit une rente de vieillesse et poursuit l'exercice d'une activité lucrative, afin que tous les couples puissent à nouveau profiter de la libération de l'obligation de cotiser, indépendamment des conséquences sur le revenu annuel moyen déterminant du conjoint non-actif. 7.2 Déjà, dans l'arrêt H 73/06, l'OFAS avait fait la même proposition de changement de pratique. Le Tribunal de céans a considéré qu'il n'y avait pas lieu de se prononcer dans ce sens, d'autant moins que la nouvelle version du projet de 11e révision de l'AVS devait encore être discutée devant le Conseil National et le Conseil des Etats (ATF 133 V 201 consid. 4.4 p. 204 s.). Il n'y a dès lors aucune raison qu'il en aille autrement dans le cas particulier.“, sottolineature della redattrice).
La conseguenza è stata, come anticipato nello scritto del 12 giugno 2008 inviato all'interessata ed a tutti i frontalieri che non avevano ancora optato per il loro sistema sanitario, l'emanazione della decisione di affiliazione d'ufficio dell'assicurata ad una cassa malati svizzera da parte dell'Ufficio assicurazione malattia, in concreto emessa il 3 febbraio 2009 (doc. 1).
L'assicurata ha giustificato il mancato invio tempestivo all'UAM del formulario TI 1 per esercitare il suo diritto d'opzione, adducendo l'assenza di qualsiasi informazione ricevuta in merito ai suoi diritti e ciò fino a quando ha ricevuto dall'amministrazione cantonale la summenzionata decisione del 3 febbraio 2009, a seguito della quale ha contattato l'Ufficio assicurazione malattia per ottenere dei chiarimenti sulla questione.
Essa ha inoltre affermato di avere già spedito nel giugno 2006 all'autorità competente il formulario TI 1 con l'opzione per l'Italia.
Viste le motivazioni addotte, occorre verificare se le giustificazioni portate dall'insorgente siano sufficienti per scusare la sua inadempienza.
L'interessata fa valere di essere in buona fede, non essendo stato informata circa la possibilità di optare in favore del sistema sanitario del suo Paese di residenza (doc. I punto 4).
L'autorità cantonale, da parte sua, afferma di avere adempiuto al suo dovere d'informazione tramite lettere personali, lettere al datore di lavoro ed alle organizzazioni sindacali, nonché comunicati stampa ed interviste.
Secondo la giurisprudenza (SZS 1998 pag. 41; DTF 121 V 66; RAMI 1993 pag. 120-121, Pratique VSI 1993 pag. 21-22, RCC 1991 pag. 220 consid. 3a, RCC 1983 pag. 195 consid. 3, RCC 1982 pag. 368 consid. 2, RCC 1981 pag. 194 consid. 3, RCC 1979 pag. 155, DLAD 1992 pag. 106; DTF 119 V 307 consid. 3a; DTF 118 Ia 254 consid. 4b; DTF 118 V 76 consid. 7; DTF 117 Ia 287 consid. 2b, 418 consid. 3b e sentenze ivi citate; RDAT I-1992 n° 63, DTF 116 V 298) e la dottrina (Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, pag. 390 segg.; Knapp, Précis de droit administratif, 4a ed., n° 509, pag. 108-109; Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 217 segg.), affinché il principio della buona fede, sancito dall'art. 9 Cost. fed., tuteli la legittima fiducia dell'amministrato nei confronti dell'autorità amministrativa nei casi in cui l'amministrazione formula una promessa o crea un'aspettativa in modo contrario alla legge, devono essere adempiute cumulativamente le seguenti condizioni:
l'informazione data dall'autorità deve riferirsi ad una situazione individuale e concreta;
essa deve emanare da un organo competente o che possa essere ritenuto tale compatibilmente con l'attenzione esigibile nelle circostanze;
la promessa deve essere propria ad ispirare fiducia.
Ciò significa che l'interessato, date le circostanze, non deve poter riconoscere l'erroneità della disposizione. La comunicazione dell'amministrazione deve infatti essere interpretata come il destinatario può e deve capirla usando tutta l'attenzione da lui esigibile (protezione della buona fede dell'assicurato).
Una mancanza di chiarezza di un'informazione da parte della cassa non può trarre seco conseguenze sfavorevoli per il cittadino (DTF 106 V 33, consid. 4; 104 V 18 consid. 4; RAMI 1991, pag. 68).
Inoltre l'informazione deve essere incondizionata. Qualora l'organo amministrativo che fornisce la comunicazione esprime - almeno implicitamente, ma con chiarezza - che la comunicazione non è definitiva, il destinatario della comunicazione non può far valere la propria buona fede (Imboden/ Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5a ed., n. 75 B III b 3);
l'informazione errata deve aver indotto il destinatario ad adottare un comportamento o un'omissione che gli è pregiudizievole;
la legge non deve essere cambiata dal momento in cui l'informazione è stata data (DTF 131 II 627 consid. 6.1; 130 I 26 consid. 8.1, DTF 113 V 87 consid. 4c; 112 V 199 consid. 3a; 111 V 71; 110 V 155 consid. 4b; RAMI 1991 pag. 68 segg.).
La prima condizione da esaminare si concretizza nell'art. 27 LPGA concernente l'informazione e la consulenza, secondo cui
" 1 Gli assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali, nei limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone interessate sui loro diritti e obblighi.
2 Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla consulenza in merito ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia gli assicuratori nei confronti dei quali gli interessati devono far valere i loro diritti o adempiere i loro obblighi. Per le consulenze che richiedono ricerche onerose, il Consiglio federale può prevedere la riscossione di emolumenti e stabilirne la tariffa.
3 Se un assicuratore constata che un assicurato o i suoi congiunti possono rivendicare prestazioni di altre assicurazioni sociali, li informa immediatamente.".
L'art. 27 LPGA sancisce, in particolare, per l'amministrazione, un dovere di carattere collettivo, generale e permanente di fornire informazioni - ad esempio tramite opuscoli informativi
Per quanto attiene più specificatamente al diritto alla consulenza enunciato all'art. 27 cpv. 2 LPGA, va segnalato che ogni assicurato può esigere che il proprio assicuratore gli fornisca consulenza in merito ai suoi diritti ed obblighi. Quest'obbligo concerne soltanto l'ambito di competenza dell'assicuratore in questione e le informazioni possono esse fornite anche da non giuristi, come del resto prima dell'entrata in vigore della LPGA. Contrariamente alle informazioni di carattere generale, la consulenza deve riferirsi al caso specifico (cfr. FF 1999 IV 3953).
Inoltre, tale diritto non è limitato alle persone assicurate, tuttavia deve esistere uno stretto rapporto con l'assicurazione interpellata, nel senso che la consulenza deve riferirsi a diritti e doveri che già esistono o che possono sorgere tra la persona che ha richiesto le informazioni e l'assicurazione interessata (U. Kieser, op. cit., ad art. 27 n. 19 e seguenti, pag. 402 segg.).
Come rileva Kieser, op. cit., ad art. 27 n. 8 pag. 399, a proposito del capoverso 1, "Als Trägerinnen der Aufklärungs- bzw. Beratungspflicht können ferner Arbeitgeberinnen und –geber infrage kommen. Auch hier kann sich die entsprechende Pflicht aus einer ausdrücklichen Festlegung ergeben (vgl. z.B. Art. 72 UVV und dazu BGE 121 V 32 ff.) oder sie kann aus einer Beauftragung zur Wahrnehmung der Information abgeleitet werden. In der Gerichtspraxis finden sich Entscheide, mit denen eine solche (sozialversicherungsrechtlich fundierte) Beauftra-gung angenommen (vgl. dazu BGE 111 V 72 betreffend Arbeitgeber) bzw. abgelehnt wurde (vgl. BGE 111 V 171 betreffend Arbeitgeber, SVR 2001 KV Nr. 3 betreffend BSV).".
Lo stesso autore rammenta poi, a pag. 401, che "Die in Art. 27 Abs. 1 ATSG festgelegte Informationspflicht kann etwa dadurch erfüllt werden, dass Informationsbroschüren, Merkblätter oder – allgemein verständliche – Wegleitungen abgegeben werden (dazu BGE 131 V 476). Ausreichend ist es, wenn über die Möglichkeit, eine Abredeversicherung in der UV abschliessen zu können, mit einem allgemein zugänglichen Aushang im Betrieb des Arbeitgebers informiert wird (dazu Entscheid des Bundesge-richts vom 29. März 2004, U 255/03).".
In quest'ultima sentenza, citata da Kieser, l'Alta Corte, con riferimento all'art. 72 OAINF giusta il quale gli assicuratori provvedono a che i datori di lavoro siano sufficientemente informati in merito all'applicazione dell'assicurazione contro gli infortuni e i datori di lavoro sono obbligati a trasmettere queste informazioni ai dipendenti, ha affermato:
" (…)
2.1. In einem Fall, in welchem es um die Tragweite der Informationspflichten von Versicherer und Arbeitgeber hinsichtlich einer Abredeversicherung nach Auflösung eines Arbeitsverhältnisses ging, hat das Eidgenössische Versicherungsgericht zunächst in Bestätigung der Auffassung des damaligen kantonalen Gerichts erkannt, Art. 3 UVG umschliesse lediglich die Obliegenheit des Versicherers, die Abredeversicherung zu führen und anzubieten, nicht jedoch die Verpflichtung, jeden einzelnen Versicherten im Rahmen der Beendigung seines Arbeitsverhältnisses rechtzeitig über die Möglichkeit der Verlängerung des Versicherungsschutzes durch Abschluss einer Abredeversicherung zu informieren (BGE 121 V 31 f. Erw. 1c). Hingegen ergebe sich aus der allgemeinen Informationspflicht des Versicherers (Art. 72 UVV) die Verpflichtung, nebst anderem über die Möglichkeit des Abschlusses einer Abredeversicherung zu informieren. Der Versicherer und auch der Arbeitgeber sind in diesem Regelungszusammenhang Organe der Versicherungsdurchführung und die Erfüllung ihrer Informationspflicht muss manifestiert werden und insbesondere im Hinblick auf die Weiterleitungspflicht des Arbeitgebers (Art. 72 Satz 2 UVV) vom Versicherten erkennbar sein. Damit wird von den Durchführungsorganen organisatorisch nicht mehr verlangt, als nach jahrzehntelanger Verwaltungspraxis in der von der SUVA betriebenen obligatorischen Unfallversicherung schon unter der Geltung des KUVG beachtet wurde, nämlich beispielsweise ein Aushang am ständigen Anschlag im unterstellten Betrieb, Informationen an Betriebsversammlungen usw. Da sich Versicherer und Arbeitgeber den Beweis der ihnen obliegenden Information mit dem erforderlichen Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit durch zumutbare Vorkehren ohne weiteres sichern können, rechtfertigt es sich, dem Versicherer die Beweislast hiefür auch insoweit aufzuerlegen, als die Erfüllung der Informationspflichten des Arbeitgebers in Frage steht (BGE 121 V 32 ff. Erw. 2a und b mit Hinweisen). Bei Verletzung der Informationspflichten hat der Versicherer für seine sowie die Unterlassungen des Arbeitgebers einzustehen, wobei dies unter dem Vorbehalt steht, dass die weiteren Voraussetzungen für eine erfolgreiche Berufung auf den Vertrauensschutz, insbesondere die kausal verursachte Disposition seitens des Arbeitnehmers aus unterbliebener Information, erfüllt sind (BGE 121 V 34 Erw. 2c mit Hinweisen; RKUV 2000 Nr. U 387 S. 274 f. Erw. 3b).
2.2 Wie die Abklärung der SUVA ergeben hat, sind in den vom Personal der Eisenbahn X.________ benutzten Räumen Informationen der SUVA über die Abredeversicherung angeschlagen; weiter haben Arbeitskollegen der Beschwerdeführerin Abredeversicherungen abgeschlossen, was bedeutet, dass sie über diese Möglichkeit informiert worden sind. Eine - hier erfolgte - Information durch allgemeinen Anschlag ist für die Erfüllung der Informationspflicht gemäss Art. 72 UVV ausreichend (vgl. BGE 121 V 33 Erw. 2b mit Literaturhinweis), so wurde denn auch in RKUV 2000 Nr. U 387 S. 277 Erw. 4c implizit eine Information durch Broschüren als grundsätzlich genügend vorausgesetzt (auch wenn dies im konkreten Fall nicht ausreichend gewesen und nicht korrekt erfolgt ist). Das Genügen eines allgemein zugänglichen Aushangs für die Erfüllung der Informationspflicht ist insbesondere auch im Zusammenhang mit der Eigenverantwortung (Art. 6 BV) zu sehen: Von einer mündigen Bürgerin wie der Beschwerdeführerin kann ohne weiteres verlangt werden, dass sie sich zumindest Gedanken über den Versicherungsschutz macht und in dieser Hinsicht minimalste Abklärungen unternimmt (und sei es auch nur durch das Lesen der Anschläge in den Personalräumen), wenn sie ihre Arbeitsstelle kündet, um - offenbar während längerer Zeit - Sprachaufenthalte zu absolvieren und sich zur Reiseleiterin ausbilden zu lassen. Dies ist hier um so mehr der Fall, als in den Lohnabrechnungen jeweils der vorgenommene Abzug für die Nichtberufsunfallversicherung ausgewiesen und damit monatlich die Problematik der Unfallversicherung in Erinnerung gerufen worden ist. Eine Sensibilisierung für den Unfallversicherungsschutz wäre im Übrigen um so mehr zu erwarten gewesen, als die Beschwerdeführerin bereits im Juni 2001 einen Unfall erlitten hatte und in der Folge bis zum 8. August 2001 arbeitsunfähig gewesen ist. Würde der Auffassung in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gefolgt, welche letztlich eine explizite Information in jedem Einzelfall verlangt, liefe dies schlussendlich darauf hinaus, einem Arbeitnehmer bei der Kündigung alles und jedes - nicht nur betreffend Abredeversicherung - mitteilen zu müssen; ein dermassen umfangreicher Informationskatalog würde in der Folge nicht mehr gelesen (vgl. das Beispiel bei Gunther Arzt, Strafbarkeit juristischer Personen: Andersen, vom Märchen zum Alptraum, Schweizerische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 2002, S. 233 Fn 23: Viele Käufer eines Fernglases werden die voluminöse Bedienungsanleitung mit absurden Warnungen nicht lesen, sodass ihnen auch der sinnvolle Hinweis entgeht, mit dem Fernglas nicht in die Sonne zu schauen). Im Übrigen kann die Beschwerdeführerin auch nichts zu ihren Gunsten daraus ableiten, dass ein vom Inspektor der SUVA im Juni 2002 befragter Angestellter der Eisenbahn X.________ den Aushang über die Abredeversicherung nicht gekannt hat, da dieser Mitarbeiter - anders als die Beschwerdeführerin - allenfalls gar keine Veranlassung hatte, sich über die Versicherungsdeckung nach einer Kündigung Gedanken zu machen.
2.3 An der Erfüllung der Informationspflicht (Erw. 2.2 hievor) ändert die Tatsache nichts, dass der Inspektor der SUVA am 20. Juni 2002 festgestellt hat, die Informationen der SUVA seien am Bahnhof in Y.________ - Arbeitsort der Beschwerdeführerin - nicht angeschlagen gewesen; dies war offenbar nach einem erfolgten Umbau des Gebäudes unterlassen worden.
Die Beschwerdeführerin hatte einerseits während ihrer Anstellung seit 1996 Gelegenheit, die angeschlagenen Informationen in den diversen von ihr benutzten Räumen in unterschiedlichen Bahnstationen zur Kenntnis zu nehmen. Diese Informationen waren andererseits auch ab dem Zeitpunkt des Umbaus in Y.________ in den für das Personal vorgesehenen Räumen in anderen Bahnhöfen angeschlagen, wobei ausser Zweifel steht, dass sich die Beschwerdeführerin in ihrer Eigenschaft als Kondukteurin an solchen Orten aufgehalten hat. Damit ist die Informationspflicht im Sinne des Art. 72 UVV jedoch auch während der Zeit erfüllt worden, in der in Y.________ keine Informationen ausgehängt gewesen sind.
2.4 Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass die ehemalige Arbeitgeberin mit Schreiben vom 5. September 2001 nicht auf die Abredeversicherung hingewiesen habe, und dass ihr dieser Brief zu spät geschickt worden sei, da sie sich zu dieser Zeit bereits im Ausland aufgehalten habe, was der Eisenbahn X.________ bekannt gewesen sei. Es trifft zwar zu, dass die ehemalige Arbeitgeberin mit Schreiben vom 5. September 2001 nicht auf die Möglichkeit der Abredeversicherung (jedoch auf das Ende des Unfallversicherungsschutzes) hingewiesen hat. Da jedoch eine Information mittels Aushang am Anschlagbrett ausreichend ist (vgl. Erw. 2.2 hievor), ändert die Nichterwähnung der Abredeversicherung im Schreiben nichts an der Rechtslage.
Damit haben die SUVA und die ehemalige Arbeitgeberin die Informationspflicht gemäss Art. 72 UVV mittels Aushang korrekt erfüllt; eine Verletzung der Informationspflicht ist nicht erstellt und eine Leistungspflicht der SUVA in der Folge zu verneinen (vgl. BGE 121 V 34 Erw. 2b in fine)." (sottolineature della redattrice)
In una sentenza pubblicata in DTF 134 V 428 il Tribunale federale ha affermato:
" (…)
11.3 Gemäss Art. 72 Satz 1 UVV sorgen die Versicherer dafür, dass die Arbeitgeber über die Durchführung der Unfallversicherung ausreichend informiert werden. Diese - nach Inkrafttreten des ATSG im Wortlaut unverändert belassene - Verordnungsbestimmung verpflichtet den Versicherer zu einer substantiellen Information ihrer angeschlossenen Arbeitgeber von Amtes wegen. Die entsprechende Verfahrenspflicht geht nach der vor 1. Januar 2003 ergangenen Rechtsprechung über die praxisgemäss aus dem Grundsatz von Treu und Glauben hergeleitete allgemeine Pflicht der Sozialversicherungsträger, die an der Versicherung Beteiligten auf Verlangen in Einzelfragen zu beraten oder ihnen Auskunft zu erteilen, hinaus (BGE 121 V 28 E. 2a S. 32). Auch im Rahmen von Art. 72 UVV gilt - analog zu Art. 27 Abs. 2 ATSG - der Grundsatz, wonach die Verletzung der Informationspflicht nur dann zu Rechtsfolgen führen kann, wenn die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Berufung auf den verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz (Art. 9 BV) allesamt erfüllt sind (RKUV 2004 Nr. U 517 S. 429 [U 255/03], 2001 Nr. U 441 S. 542 f. [U 285/99], 2000 Nr. U 387 S. 272 [U 340/99]).
11.4 Die Frage, ob die SUVA aufgrund der unwidersprochenen Entgegennahme von Prämienzahlungen und von erteilten Auskünften ihre Informationspflicht gemäss Art. 27 Abs. 2 ATSG und Art. 72 UVV verletzt hat und der Beschwerdegegner infolgedessen gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben Versicherungsschutz beanspruchen kann, lässt sich aufgrund der Akten nicht beantworten. Es liegt aber eine Notiz der SUVA vom 4. Mai 2006 vor, wonach die Arbeitgeberin bis am 3. Februar 2006 im Glauben gewesen sei, dass ihre Angestellten bei der SUVA gegen Unfall versichert seien. Anlässlich des Betriebserfassungsbesuches vom 15. März 2005 sei nicht darüber informiert worden, dass für Entsandte das Formular E101 hätte ausgefüllt werden müssen. Gemäss den Angaben des BSV wurde zudem erst seit dem 1. Januar 2006 in den Weisungsbestimmungen festgehalten, dass Arbeitnehmer, die ausschliesslich zum Zweck der Entsendung eingestellt wurden, nicht als Entsandte betrachtet werden könnten, eine Entsendung jedoch ausnahmsweise zulässig sei, wenn der Arbeitnehmer vor der Entsendung bereits in der Schweiz versichert gewesen sei. Das kantonale Gericht hatte zu dieser Problematik aufgrund seiner Beurteilung nicht Stellung zu nehmen. Die SUVA hat sich zu diesem Punkt bisher nicht geäussert. Die Vorinstanz, an welche die Sache zurückzuweisen ist, wird diesbezüglich sachdienliche Abklärungen vorzunehmen und alsdann darüber zu befinden haben, ob dem Beschwerdegegner gestützt auf den Vertrauensschutz Leistungen der SUVA zustehen oder nicht." (…).
Va ancora evidenziato che la legge cantonale di applicazione della LAMal (LCAMal), a proposito del controllo dell'obbligo assicurativo, all'art. 16 prevede che:
" 1 Il datore di lavoro fornisce al lavoratore non domiciliato soggetto all'obbligo d'assicurazione le informazioni necessarie relative all'adempimento di questo obbligo.
2 L'assicurato e il datore di lavoro sono solidalmente debitori dei premi arretrati a decorrere dal giorno in cui avrebbe dovuto avere inizio l'obbligo assicurativo, fatta deduzione dei sussidi di legge, per le seguenti categorie:
a) lavoratori in possesso di un permesso di lavoro di durata inferiore ad un anno;
b) lavoratori in possesso di un permesso di dimora annuale, per il primo anno di attività, così come per i rispettivi familiari.
3 Ogni pretesa di cui al cpv. 2 è soggetta a perenzione dopo cinque anni.".
Inoltre, l'art. 19 LCAMal recita quanto segue:
" 1 Il Consiglio di Stato fa iscrivere d'ufficio, previa diffida scritta, le persone soggette all'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie che rifiutano di aderire ad un assicuratore riconosciuto e autorizzato all'esercizio ai sensi della LAMal e della relativa Ordinanza (OAMal).
2 [Cpv. abrogato dalla L 10.5.2006; in vigore dal 4.7.2006 - BU 2006, 203].
3 Il regolamento può definire i criteri di ripartizione tra gli assicuratori.".
Per l'art. 5 RLCAMal,
" 1 Previa richiesta dell'Istituto delle assicurazioni sociali, i datori di lavoro devono fornire tempestivamente, in forma gratuita, ogni informazione in ordine al controllo dell'obbligo d'assicurazione per lavoratori non domiciliati.
2 Nell'ambito dell'applicazione dell'Accordo CH/CE sulla libera circolazione delle persone e della Convenzione istitutiva dall'AELS, tali informazioni possono riguardare anche i familiari, residenti in Svizzera o all'estero, del lavoratore domiciliato o non domiciliato in Svizzera.".
A norma dell'art. 7 RLCAMal,
" 1 L'iscrizione d'ufficio delle persone soggette all'obbligo d'assicurazione, non iscritte presso un assicuratore, è ordinata dall'Istituto delle assicurazioni sociali, previa diffida scritta.
2 La ripartizione tra i singoli assicuratori considera l'effettivo degli assicurati affiliati.".
Infatti, dagli accertamenti effettuati è risultato che l'autorità cantonale competente si è attivata già dal 2002 per fornire ai frontalieri tutte le informazioni necessarie per permettere loro di esercitare il diritto di opzione. Pertanto, non può essere rimproverato all'UAM una violazione dell'obbligo di informare all'entrata in vigore degli Accordi bilaterali.
Anche nel caso di specie, dall'istruttoria condotta dal TCA è emerso che l'UAM ha ampiamente adempiuto, con l'ausilio di numerosi canali informativi, ai suoi obblighi, come del resto rilevato sia dall'UFSP (doc. XVI, risposta 4 in fine: "Tramite tali azioni, l'UAM ha dunque adempiuto appieno ai suoi obblighi informativi, andando addirittura oltre le esigenze di legge."), che dall'UFAS (doc. XVII, risposta 4: "A nostro avviso, l'autorità cantonale ha informato adeguatamente i lavoratori frontalieri residenti in Italia circa il loro diritto di opzione. Non vediamo come avrebbe potuto informare meglio" e risposta 5 pag. 2 in fine: "Per permettere queste regolarizzazioni, l'autorità cantonale ha informato su vasta scala e adeguatamente i frontalieri residenti in Italia.").
L'amministrazione si è di fatto prodigata cercando di raggiungere tutti i frontalieri esercitanti un'attività lavorativa in Ticino in ben tre occasioni, concedendo ai medesimi, dopo aver contattato le autorità federali, perfino una proroga del termine di tre mesi previsto dall'ALC.
In effetti l'Ufficio assicurazione malattia, oltre a prendere contatto nel 2002 e nel 2003 con i lavoratori frontalieri recensiti ufficialmente, informandoli della possibilità di optare per l'assicurazione del proprio Paese di residenza, nel 2008 ha compiuto uno sforzo notevole al fine di permettere a coloro che avevano omesso di far valere la loro opzione, di sanare la loro situazione.
In tale contesto, l'autorità cantonale ha recapitato a tutti i lavoratori frontalieri recensiti e che non avevano optato per il sistema sanitario nazionale (12'684), una documentazione completa comprensiva del formulario TI 1, peraltro facilmente compilabile, essendo sufficiente indicare i propri dati ed apporre una crocetta nella casella “assicurazione malattie nel Paese di residenza”, di una tabella sinottica indicante gli obblighi assicurativi dei cittadini di Paesi membri dell'UE, della busta di trasmissione con indirizzo prestampato e di una lettera accompagnatoria dove figuravano le conseguenze in caso di mancato invio di questo modulo.
L'amministrazione ha inoltre trasmesso una comunicazione specifica a 13'569 datori di lavoro, ha informato 11 sindacati (Comedia, FTCA, UNIA, GaraNto, OCST, SEI, SEV, Sit, SSM, SSP/VPOD Lugano e Bellinzona, Syna) ed ha coinvolto 8 enti vari con spettro d'azione allargato (Camera di Commercio, Ticino Turismo, Associazione Industrie Ticinesi (AITI), Associazione ticinese dei Giornalisti, Unione contadini ticinesi e Segretariato agricolo, Hotelleriesuisse Ticino, Società svizzera impresari costruttori (SSIC TI), Gastroticino).
Complessivamente l'UAM ha trasmesso 26'333 invii cartacei, personalizzati, nell'ambito dell'operazione di “sanatoria”.
Questa iniziativa ha avuto un grande impatto tra i lavoratori frontalieri, poiché ha comportato 7'700 consulenze telefoniche e 29'000 verifiche relative all'avvenuta opzione ed ha permesso al 95,8% dei frontalieri di procedere regolarmente all'opzione a favore del sistema sanitario del proprio Paese di residenza.
Inoltre, il 3 giugno 2008 il Governo cantonale ha trasmesso ai media cantonali un comunicato stampa ed il Capo Ufficio dell'UAM, Bruno Cereghetti, ha rilasciato numerose interviste, anche a giornali italiani, in cui ha informato i lavoratori frontalieri circa i passi da intraprendere per optare a favore dell'assicurazione del proprio Paese di residenza.
Secondo lo scritto dell'UFSP del 24 aprile 2008, la fissazione del termine di grazia al 30 settembre 2008 per l'esercizio del diritto di opzione in casi giustificati, corrisponde alla soluzione prevista dall'annesso II all'ALC (sezione A, cifra 3, lett. b, punto aa) e si è resa necessaria a causa del fatto che le persone che erano assicurate in Italia non avevano compreso l'importanza di riempire correttamente il formulario relativo al diritto d'opzione.
A prescindere dalla questione a sapere se la fattispecie descritta configuri effettivamente un'ipotesi di "caso giustificato", accertato come l'UAM abbia informato sufficientemente tutti gli interessati nel corso dei tre mesi di grazia tramite scritti ai datori di lavoro, ai lavoratori, ai sindacati ed ai giornali (cfr. lettera dell'UFSP, doc. XIV e dell'UFAS, doc. XVI e STF U 255/03 del 29 marzo 2004), va evidenziato come un "ulteriore" caso giustificato, con un nuovo termine decorrente dopo il 30 settembre 2008, non può più essere ammesso.
Come rileva il Tribunale federale nella citata sentenza U 255/03, da una persona adulta come la ricorrente può essere richiesto che si ponga delle domande circa il suo obbligo assicurativo ("Das Genügen eines allgemein zugänglichen Aushangs für die Erfüllung der Informationspflicht ist insbesondere auch im Zusammenhang mit der Eigenverantwortung (Art. 6 BV) zu sehen: Von einer mündigen Bürgerin wie der Beschwerdeführerin kann ohne weiteres verlangt werden, dass sie sich zumindest Gedanken über den Versicherungsschutz macht und in dieser Hinsicht minimalste Abklärungen unternimmt (und sei es auch nur durch das Lesen der Anschläge in den Personalräumen), wenn sie ihre Arbeitsstelle kündet, um - offenbar während längerer Zeit - Sprachaufenthalte zu absolvieren und sich zur Reiseleiterin ausbilden zu lassen.").
Ciò importa a maggior ragione nel caso concreto dove l'interessata, per potere lavorare, si è recata in un'altra nazione, nella quale gli aventi diritto di voto sono stati chiamati in numerose occasioni ad esprimersi sull'ALC, con conseguenti articoli di fondo sui giornali, accesi dibattiti e numerosi cartelloni pubblicitari che hanno creato polemiche anche oltre i confini nazionali elvetici.
Nulla cambia la circostanza che l'assicurata non sarebbe stata informata tramite il suo datore di lavoro giacché determinante, nella fattispecie, è la circostanza che l'autorità cantonale (UAM), competente per informare circa il diritto di opzione, ha ampiamente divulgato questa problematica tramite numerosi canali.
L'autorità cantonale, visto tra l'altro l'alto numero di lavoratori in Ticino che provengono dall'Italia, non può infatti essere tenuta a seguire passo dopo passo ogni frontaliero.
Spetta piuttosto a questi ultimi, che si recano in un'altra nazione per svolgere la propria attività lavorativa, dar prova di maggior senso di responsabilità, chiedendo eventuali informazioni supplementari.
Non può pertanto essere chiesto all'autorità cantonale di sincerarsi in un secondo tempo se la persona interessata ha capito ed è consapevole della scelta che deve compiere.
Infatti, il principio dell'affiliazione al luogo di lavoro è voluto dall'Unione europea e la Svizzera non può che applicare le norme internazionali a cui ha aderito (in casu: ALC).
Un diverso modo di affiliazione deve pertanto essere deciso a livello di autorità europee e non certo da parte dell'UAM.
Visto quanto precede, non può dunque essere imputata all'UAM alcuna violazione del dovere di informazione di cui all'art. 27 LPGA e quindi anche del principio della buona fede, facendo infatti difetto la prima delle cinque summenzionate condizioni cumulative (cfr. consid. 12).
Pertanto, in assenza di un effettivo "caso giustificato", la pretesa ignoranza del diritto rispettivamente l'asserita mancata informazione diretta tramite raccomandata, non costituiscono palesemente un "caso giustificato" nel senso della cifra 3 lett. b punto aa dell'Allegato II dell'ALC e dell'Allegato VI del regolamento n. 1408/71.
L'opzione formulata dalla ricorrente contestualmente al reclamo e con il ricorso è dunque tardiva.
Del resto la facoltà di opzione, che non è prevista in senso contrario - ovvero per gli svizzeri che si recano a lavorare in Italia o in un altro Paese confinante -, se esercitata permette ai lavoratori frontalieri di non dover pagare dei premi notoriamente elevati che invece i residenti su suolo elvetico, che sono di principio tenuti ad affiliarsi in Svizzera (assieme a tutta la famiglia), devono accollarsi senza alcuna possibilità di assicurarsi altrove. Ciò avrebbe dovuto imporre all'insorgente una maggiore attenzione.
L'autorità competente, per contro, nega di avere mai ricevuto detto formulario.
Occorre dunque accertare se effettivamente l'assicurata abbia spedito ad inizio estate 2006 questo modulo.
Questo principio non è tuttavia incondizionato, ma trova il suo correlato nell'obbligo delle parti di collaborare (DTF 125 V 195 consid. 2 con riferimenti; RAMI 1994 pag. 211; AHI Praxis pag. 212; DLA 1992 pag. 113; Meyer, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, in: Basler Juristische Mitteilungen (BJM) 1989 pag. 12; Spira, Le contentieux des assurances sociales fédérales et la procédure cantonale, in: Recueil de jurisprudence Neuchâteloise (RJN) 1984 pag. 16; Kurmann, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege in erster Instanz, in: Luzerner Rechtsseminar 1986, Sozialversicherungsrecht, Referat XII, pagg. 5 segg.). Questo obbligo comprende in particolare quello di motivare le pretese di cui le parti si avvalgono e quello di apportare, nella misura in cui può essere ragionevolmente richiesto da loro, le prove dettate dalla natura della vertenza o dai fatti invocati: in difetto di ciò esse rischiano di dover sopportare le conseguenze dell'assenza di prove (SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164 consid. 5a; RAMI 1993 pagg. 158-159 consid. 3a; DTF 117 V 264 consid. 3b; SZS 1989 pag. 92; DTF 115 V 113; Beati in: Relazioni tra diritto civile e assicurazioni sociali, Lugano 1993, pag. 1 seg).
Su questi aspetti, si veda in particolare: Duc, Les assurances sociales en Suisse, Losanna 1995, pagg. 827-828 e Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrecht, Berna 1997, pagg. 339-341, laddove quest'ultimo rileva che “besondere Bedeutung hat die Mitwirkungspflicht dann, wenn der Sachverhalt ohne Mitwirkung der betroffenen Person gar nicht (weiter) erstellt werden kann”.
L'obbligo di accertamento d'ufficio dei fatti, correlato dal dovere di collaborazione delle parti, non rende comunque privo d'efficacia il principio secondo cui l'onere della prova incombe alla parte che da un fatto deriva un suo diritto e del conseguente fardello in caso di mancata prova. L'art. 8 CC prevede infatti che, ove la legge non disponga altrimenti, chi vuol dedurre il suo diritto da una circostanza di fatto da lui asserita deve fornirne la prova.
Con sentenza del 18 settembre 2001 (K 202/00, consid. 3b), il TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale) ha affermato:
" (…) Celui-ci comprend en particulier l'obligation de ces dernières d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 125 V 195 consid. 2; VSI 1994, p. 220 consid. 4; comp. ATF 125 III 238 consid. 4a à propos de l'art. 274d al. 3 CO). Car si le principe inquisitoire dispense les parties de l'obligation de prouver, il ne les libère pas du fardeau de la preuve: en cas d'absence de preuve, c'est à la partie qui voulait en déduire un droit d'en supporter les conséquences (ATF 117 V 264 consid. 3), sauf si l'impossibilité de prouver un fait peut être imputée à l'adverse partie (ATF 124 V 375 consid. 3; RAMA 1999 n° U 344, p. 418 consid. 3). Au demeurant, il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (RAMA 1999 n° U 349, p. 478 consid. 2b; DTA 1998 n° 48, p. 284). (…)."
In senso analogo, Borghi/Corti, op. cit. pag. 90.
Occorre anzitutto rilevare come l'onere della prova dell'avvenuta notifica di una decisione giudiziaria incombe all'autorità amministrativa (DTF 115 V 113 con riferimenti). Qualora la notifica o la relativa data sono contestate, in caso di dubbio fa stato la versione fornita dal destinatario (DTF 103 V 66 consid. 2a). L'andamento organizzativo di una spedizione da parte dell'autorità amministrativa non è sufficiente per provare la notifica di una decisione, in particolare quando si tratta di un invio per posta A (RCC 1992 pag. 395 consid. 3c). Questa prova può essere tuttavia portata per il tramite di indizi (per esempio: corrispondenza con l'autorità amministrativa, RCC 1984 pag. 123 consid. 1b), tenuto conto che, secondo la giurisprudenza del TFA, è sufficiente che la prova sia stata fornita secondo il principio della verosimiglianza preponderante (DTF 121 V 6 dove si trattava di un termine per salvaguardare la perenzione dei contributi AVS ex art. 16 cpv. 1 LAVS; Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, N 364, pag. 166).
In una sentenza del 22 febbraio 1993 pubblicata in DTF 119 V 7, il Tribunale federale delle assicurazioni sociali aveva invero avuto modo di stabilire che la tempestività dell'esercizio di un rimedio di diritto deve essere determinata con certezza (ad esempio fornendo la prova dell'invio mediante raccomandata) e che in simili casi, la regola della verosimiglianza preponderante, usuale nel diritto delle assicurazioni sociali, non è applicabile.
In una successiva sentenza del 28 febbraio 1995 pubblicata in DTF 121 V 5 e AJP 1995 pag. 1090-1091, la nostra Massima Istanza ha precisato che la giurisprudenza citata (DTF 119 V 7) si applica solamente per valutare la tempestività di atti processuali, ma non invece nell'ambito dell'amministrazione di massa (ad esempio: l'emanazione di decisioni in materia di contributi) dove è applicabile l'abituale criterio della probabilità preponderante. Va comunque osservato che, anche in questa seconda occasione, in assenza di un invio raccomandato, il TFA, pur applicando il criterio della probabilità preponderante, ha ritenuto non avvenuta la notifica della decisione alla data indicata dall'amministrazione (per una critica della giurisprudenza federale, anche con riferimento al DTF 120 V 37, cfr. U. Kieser in: AJP 1995 pag. 1091-1092).
A questo proposito va rilevato che in una sentenza del 26 settembre 1994 nella causa E.K. AG, il Tribunale federale delle assicurazioni ha riconfermato che colui che è in grado di comprovare l'avvenuta spedizione (ad esempio mediante una ricevuta postale), beneficia della presunzione che in quell'invio sono contenuti i documenti rilevanti ai fini dei diritti che si vogliono fare valere. In tale ipotesi, se l'amministrazione ritiene che in quell'invio figuravano altri documenti sta a lei fornire la prova delle proprie affermazioni.
Nella sentenza del 14 dicembre 1999 pubblicata in DLA 2000 pag. 118 segg., l'Alta Corte ha rilevato che l'autorità sopporta le conseguenze della mancanza di prove (o della mancanza della probabilità preponderante) nel senso che, se la notifica o la rispettiva data sono contestate e se esistono effettivamente dubbi a tale proposito, occorre basarsi sulle dichiarazioni del destinatario dell'invio. La spedizione con la posta normale non consente in generale di stabilire se la comunicazione sia pervenuta al destinatario; la semplice presenza nel fascicolo della copia dell'invio non è sufficiente per dimostrare che tale lettera sia stata effettivamente spedita e ricevuta. Tuttavia, la prova della notifica di un atto può risultare da altri indizi o dall'assieme delle circostanze, quali la mancata protesta da parte di una persona che riceve richiami (STCA del 22 luglio 2005, inc. 36.2005.3 e 4).
Per sua stessa ammissione, ella ha spedito all'Ufficio assicurazione malattia questo formulario per posta A e quindi non ha la prova dell'avvenuta consegna al destinatario (doc. I punto 4).
La questione del preteso invio all'UAM, da parte della ricorrente, del modulo TI 1, va risolta alla luce della consolidata giurisprudenza sviluppata da questo Tribunale (prima fra tutte: STCA del 17 ottobre 2005, inc. 36.2005.86; fra le ultime: STCA del 21 luglio 2008, inc. 36.2008.49+53+54; STCA del 5 agosto 2009, inc. 36.2009.106; STCA del 19 ottobre 2009, inc. 36.2009.141; STCA del 9 novembre 2009, inc. 36.2009.171; STCA del 23 novembre 2009, 36.2009.77; STCA del 23 novembre 2009, 36.2009.81; STCA del 25 novembre 2009, 36.2009.71; STCA del 30 novembre 2009, 36.2009.23 e 36.2009.24; STCA del 2 dicembre 2009, 36.2009.26; STCA dell'11 gennaio 2010, 36.2009.70).
Pertanto, chi inoltra un'istanza od un gravame all'autorità amministrativa o giudiziaria, e quando l'atto sia dichiarato non pervenuto, deve dimostrarne l'avvenuto invio sia mediante la produzione della ricevuta della raccomandata, sia con la produzione di corrispondenza con l'Ufficio destinatario dell'invio relativa all'oggetto dell'istanza stessa, che attesti quindi che l'amministrazione ha ricevuto una precedente comunicazione da parte dell'assicurato.
In questo contesto, la prova del tempestivo inoltro della domanda tocca all'assicurato medesimo ed in caso di mancata prova le conseguenze vengono sopportate dallo stesso, e meglio come alla giurisprudenza esposta ai punti precedenti.
La spedizione mediante posta semplice, come visto, non permette di ammettere con la necessaria certezza l'avvenuto invio del formulario TI 1 nel periodo indicato dall'interessata.
D'altronde, essa stessa ha affermato di non avere la prova dell'avvenuta consegna all'autorità competente della lettera che le ha spedito nell'estate 2006.
Va rilevato, al riguardo, che un possibile errore d'impostazione da parte dell'assicurata, di consegna della Posta od altro, non possono essere fatti ricadere sull'amministrazione.
In queste circostanze, in mancanza di prove concrete attestanti l'invio all'amministrazione dell'apposito formulario TI 1 relativo all'esercizio del diritto d'opzione già nel giugno 2006, e tanto meno entro il 30 settembre 2008 nell'ambito della procedura in sanatoria (e quindi l'assenza della ricevuta postale della spedizione per raccomandata o specifica corrispondenza riferentesi alla documentazione in discussione), l'interessata deve sopportare le conseguenze delle sue omissioni.
Pertanto, questo Tribunale Cantonale delle Assicurazioni non deve ritenere come validamente trasmesso all'autorità competente il formulario TI 1 con l'opzione per il sistema assicurativo italiano contro le malattie, che l'insorgente sostiene d'avere compilato e spedito all'UAM nell'estate 2006.
Ne discende, così, che l'esercizio del diritto d'opzione da parte della ricorrente non è avvenuto entro il termine legale di tre mesi – né dal momento in cui ha iniziato la sua attività in Svizzera né dall'avvio della procedura di sanatoria del 2008 - e che quindi tale situazione non può esonerarla dall'obbligo di essere affiliata alla cassa malati svizzera fintanto che lavora nel nostro Paese.
Neppure le dichiarazioni di volontà di rimanere affiliata al sistema sanitario italiano espresse con il reclamo ed il ricorso possono soccorrerla, poiché esse sono manifestamente tardive.
A questo proposito va rammentato che un'audizione può essere rifiutata senza per questo ledere il diritto d'essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost. fed. e dall'art. 6 n. 1 CEDU.
Infatti, secondo la giurisprudenza federale, l'obbligo di organizzare un dibattimento pubblico ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU presuppone una richiesta chiara e inequivocabile di una parte; semplici domande di assunzione di prove, come ad esempio istanze di audizione personale o di interrogatorio di parti o di testimoni, oppure richieste di sopralluogo, non bastano per creare un simile obbligo (sentenza 9C_578/2008 del 29 maggio 2009; sentenza I 472/06 del 21 agosto 2007; nonché DTF 122 V 47; cfr. pure DTF 124 V 90, consid. 6, pag. 94 e il rinvio alla DTF prima citata).
In concreto, non essendo stata presentata una domanda espressa di procedere ad un'udienza pubblica, questo TCA rinuncia ad un'audizione, poiché superflua ai fini dell'esito della vertenza (cfr. sentenza del 21 agosto 2007, I 472/06, consid. 2).
Peraltro, la documentazione raccolta dal TCA è sufficientemente chiara per potere statuire in merito alla causa senza dover far capo ad ulteriori accertamenti, in particolare all'audizione di testi peraltro non specificatamente indicati.
In proposito, va ancora evidenziato come conformemente alla costante giurisprudenza, qualora l'istruttoria da effettuare d'ufficio conduca l'amministrazione o il giudice, in base ad un apprezzamento coscienzioso delle prove, alla convinzione che la probabilità di determinati fatti deve essere considerata predominante e che altri provvedimenti probatori non potrebbero modificare il risultato, si rinuncerà ad assumere altre prove (apprezzamento anticipato delle prove; Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, pag. 212 n. 450, Kölz/Häner, Verwaltungs- verfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2a ed., pag. 39 n. 111 e pag. 117 n. 320; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a ed., pag. 274; cfr. anche STFA H 103/01 dell'11 gennaio 2002; DTF 122 II 469 consid. 4a, 122 III 223 consid. 3c, 120 Ib 229 consid. 2b, 119 V 344 consid. 3c e riferimenti). Tale modo di procedere non costituisce una violazione del diritto di essere sentito desumibile dall'art. 29 cpv. 2 Cost. fed. (e in precedenza dall'art. 4 vCost. fed.; DTF 124 V 94 consid. 4b, 122 V 162 consid. 1d, 119 V 344 consid. 3c).
Occorre qui ancora rammentare alla ricorrente che può chiedere all'UAM di beneficiare, se dati i presupposti, del diritto alla riduzione cantonale per il pagamento del premio dell'assicurazione malattie, conformemente a quanto previsto dall'art. 65a LAMal e che è sua facoltà, nei termini e nei modi previsti dalla legge, di cambiare l'assicuratore presso cui è stata affiliata dall'UAM.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
Il ricorso è respinto.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il giudice delegato Il segretario
Ivano Ranzanici Fabio Zocchetti
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
| Informazioni legali | Requisiti minimi | Contatta il webmaster