AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2008.409
Data decisione, Autorità: 06.03.2009, TRAM
Titolo: Ordine di sospensione dell'esercizio della prostituzione e di ripristinare la destinazione autorizzata
Incarto n. 52.2008.409
Lugano 6 marzo 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 10 novembre 2008 di
RI 1, , RI 2, , RI 3, , patrocinati da: , ,
contro
la decisione 21 ottobre 2008 del Consiglio di Stato (n. 5410) che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la decisione 18 giugno 2008 con cui il municipio di Melano ha ordinato loro di sospendere immediatamente l'esercizio della prostituzione e di ripristinare la destinazione autorizzata dell'esercizio pubblico (camere da affittare) di proprietà della __________, gestito dalla RI 2 e da RI 3;
viste le risposte:
19 novembre 2006 del Consiglio di Stato;
25 novembre 2008 della Polizia cantonale;
26 novembre 2008 del comune di Melano;
richiamate le notifiche di polizia relative all'esercizio pubblico e preso atto delle osservazioni degli insorgenti;
sentite le parti in udienza pubblica di sopralluogo,
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. La ricorrente RI 1, di cui RI 3 è amministratore unico, è proprietaria di uno stabile (part. 568), situato all'estremità sud della zona residenziale semi-intensiva (R3-06) di Melano, nella quale è permessa la costruzione di abitazioni, alberghi, ristoranti, stabili commerciali, amministrativi ed artigianali con un'attività non molesta (art. 40 cpv. 2 norme di attuazione del piano regolatore; NAPR). A pianterreno v'è il bar __________. Al primo piano vi sono invece 8 camere da affittare, formanti un esercizio pubblico a sé stante, che è stato autorizzato dal municipio con licenza edilizia del 6 novembre 2003, rispettivamente dall'Ufficio dei permessi con separate decisioni. Titolare della patente d'esercizio pubblico è la __________. La RI 2 è invece titolare dell'autorizzazione a gestire. Gerente era sino a qualche tempo fa RI 3.
b. Nel corso del 2008, il comando della Polizia cantonale ha inviato al municipio di Melano copia del rapporto d'esecuzione 20 maggio 2008, relativo a 5 controlli esperiti tra il 7 febbraio 2006 ed il 3 gennaio 2008 nei suddetti esercizi pubblici dal distaccamento speciale della Polizia cantonale preposto alla prevenzione della tratta e dello sfruttamento degli esseri umani (gruppo __________). In tale rapporto, la polizia rilevava fra l'altro che nei primi due mesi del 2008 le camere erano state locate unicamente a giovani donne straniere, che alloggiavano sole, ovvero non accompagnate (17 notifiche). Faceva inoltre presente che 5 delle 38 donne controllate all'interno del bar ed alloggiate nelle camere sovrastanti erano state denunciate per esercizio abusivo della prostituzione.
B. Richiamandosi al rapporto in questione, il 18 giugno 2008 il municipio ha ordinato alla RI 1, alla RI 2 ed a RI 3 di sospendere immediatamente l'esercizio della prostituzione nelle camere da locare e di ripristinare l'uso autorizzato con licenza del 6 novembre 2003. L'autorità comunale ha in sostanza rilevato un evidente contrasto tra la destinazione autorizzata (camere da affittare) e quella (postribolo) instaurata abusivamente, giudicata inconciliabile con la funzione essenzialmente residenziale della zona di situazione. La decisione, abbinata alla comminatoria dell'art. 292 CP, è stata dichiarata immediatamente esecutiva, togliendo preventivamente l'effetto sospensivo ad un eventuale ricorso.
C. Con giudizio 21 ottobre 2008, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dalla RI 1, dalla RI 2 e da RI 3.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che il provvedimento fosse giustificato, poiché l'insediamento di un postribolo nell'esercizio pubblico, oltre a costituire un cambiamento di destinazione formalmente abusivo, si porrebbe in contrasto insanabile con la destinazione essenzialmente residenziale della zona in oggetto, dalla quale sono bandite le attività moleste.
D. Contro il predetto giudizio, i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla controversa risoluzione municipale.
Gli insorgenti rimproverano anzitutto al Consiglio di Stato di aver statuito sul ricorso in violazione del termine di 30 giorni dall'ulti-mo atto di causa fissato dall'art. 53 LPamm. Il Governo, proseguono, avrebbe inoltre disatteso il diritto di essere sentito per aver omesso di illustrare la norma edilizia che sarebbe stata infranta, rispettivamente per non aver preso posizione sulle censure addotte con il ricorso, in quanto riferite alla comminatoria dell'art. 292 CP, all'obbligo di coordinare gli aspetti edilizi con la legge sugli esercizi pubblici (art. 25a LPT) ed agli accertamenti esperiti dal gruppo __________ della Polizia cantonale, imprecisi e messi a disposizione dell'autorità comunale senza alcuna autorizzazione delle competenti istanze. Eccepita la mancanza di contraddittorio, gli insorgenti contestano infine l'indennità per ripetibili assegnata al comune.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio, contestando in dettaglio le tesi degli insorgenti con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi. La sezione dei permessi e dell'immigrazione si limita a rilevare che l'oggetto del contendere esula dalle sue competenze.
F. Il Tribunale ha acquisito d'ufficio agli atti le notifiche di polizia relative all'esercizio pubblico in discussione.
Gli insorgenti hanno contestato che permettano di documentare il cambiamento di destinazione ritenuto dall'autorità comunale.
Delle risultanze dell'udienza di sopralluogo si dirà per quanto necessario nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti integrati dalle notifiche di polizia acquisite dal gruppo __________ nell'ambito dei controlli di cui si è detto in narrativa, rispettivamente dalle risultanze dell'udienza di sopralluogo esperita da questo Tribunale (art. 18 cpv. 1 LPamm).
L'ordine, immediatamente esecutivo, è essenzialmente destinato ad assicurare il mantenimento della situazione di fatto, nell'attesa che l'autorità, su richiesta del proprietario dell'opera, accordi il permesso mancante, ovvero autorizzi la nuova destinazione, od imponga, in caso di passività del proprietario, il ripristino di una situazione conforme al diritto applicabile (Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 42 LE n. 1261 seg.).
Simile ingiunzione, analoga per sua natura all'ordine di sospendere i lavori non autorizzati (art. 42 LE), non presuppone una puntuale verifica della conformità dell'uso instaurato senza autorizzazione con il diritto sostanziale. In particolare, non occorre che sia compiutamente dimostrata l'esistenza di un contrasto insanabile con la funzione assegnata alla zona di utilizzazione. Nei limiti del principio di proporzionalità, la violazione formale, ossia la mancanza del permesso che autorizzi la destinazione instaurata, è di principio sufficiente a giustificare un divieto d'uso, emanato a titolo di misura cautelare, in attesa che il cambiamento di destinazione attuato venga semmai posto al beneficio di una licenza in sanatoria.
2.2. Al fine di impedire che un'opera edilizia venga utilizzata in modo abusivo dal profilo non soltanto formale (mancanza del permesso), ma anche sostanziale, siccome contrario alla funzione assegnata alla zona di utilizzazione, l'autorità deve per principio emanare un divieto d'uso, ovvero un provvedimento d'impe-rio, che ingiunga al proprietario di astenersi dall'utilizzarla secondo modalità che non risultano sorrette dalla necessaria autorizzazione. A differenza dell'ordine di sospendere un'utilizzazione formalmente abusiva, un divieto d'uso, di natura analoga ad un ordine di rettifica o di demolizione, si fonda sull'art. 43 LE e presuppone una preventiva verifica, da esperire, di regola, nell'am-bito di una procedura di rilascio del permesso in sanatoria, della conformità dell'utilizzazione instaurata senza permesso con il diritto materiale concretamente applicabile.
L'ordine, configurato essenzialmente come una misura cautelare retta dall'ordinamento edilizio, mira ad impedire che l'immobile venga utilizzato come postribolo allorché la licenza rilasciata nel 2004 autorizza soltanto l'uso abitativo sotto forma di camere da locare per soggiorni di durata inferiore a tre mesi secondo la legislazione sugli esercizi pubblici (art. 5 lett. n legge sugli esercizi pubblici del 21 dicembre 1994; LEsPubb; RL 11.3.2.1). L'obbligo, decretato in capo agli insorgenti, di ripristinare la destinazione autorizzata prefigura più che altro la conseguenza dell'ordine di sospendere l'utilizzazione abusiva.
3.2. Il controverso provvedimento si fonda sul presupposto che l'insediamento di un postribolo in un immobile autorizzato per uso alberghiero-residenziale integri gli estremi di un cambiamento di destinazione soggetto a licenza edilizia secondo l'art. 1 LE. La deduzione non presta il fianco a critiche. Il cambiamento delle modalità di utilizzazione che una simile trasformazione comporta non può invero essere considerato irrilevante dal profilo delle ripercussioni che ne derivano, in particolare con riferimento alle immissioni di natura immateriale. Persino gli insorgenti, pur negando che in concreto ne siano dati gli estremi, riconoscono che l'insediamento di un postribolo in un esercizio pubblico con alloggio è atto a prefigurare un cambiamento di destinazione soggetto a licenza edilizia.
Secondo gli insorgenti, una simile trasformazione non sarebbe tuttavia dimostrata. Controverse sono in particolare l'ammissibi-lità e la concludenza degli accertamenti esperiti dal gruppo __________ della Polizia cantonale, sui quali il municipio ha fondato la sua decisione. Le eccezioni vanno respinte. Per ritenere accertata la trasformazione in postribolo dell'esercizio pubblico costituito dalle camere da affittare situate sopra il bar __________ sono in effetti sufficienti le notifiche di polizia, richiamate dalla decisione municipale censurata ed acquisite agli atti da parte di questo Tribunale. L'occupazione di queste camere esclusivamente da parte di giovani donne, non accompagnate, provenienti da paesi noti come esportatori di donne di piacere (__________, __________, __________, __________, __________, ecc.), che soggiornano per sedicenti motivi turistici in un villaggio privo di particolari attrazioni all'infuori dei campeggi, appare sufficiente ad integrare la violenta suspicio dell'avvenuta trasformazione dell'esercizio pubblico in un postribolo. La durata dei soggiorni, corrispondente all'usuale tasso di obsolescenza sul mercato indigeno di questo genere di operatrici economiche, l'appartenenza del locale all'associazione Casi (Club associati della Svizzera italiana), che raggruppa i più noti locali a luci rosse del Cantone (www:casi.ws) e le rimostranze della popolazione locale, espresse attraverso una petizione, che non può essere considerata il frutto della fantasia o di un'opera-zione malevola orchestrata ai danni degli insorgenti, non fanno che confermare questa deduzione. Le osservazioni inoltrate dagli insorgenti alle notifiche di polizia acquisite agli atti da parte di questo Tribunale non la scalfiscono. Nulla permette invero di ritenere che le camere vengano utilizzate soltanto come alloggio come il ricorrente __________ ha sostenuto in sede di sopralluogo, pretendendo che il meretricio fosse consumato altrove. Gli accertamenti esperiti dal gruppo __________ e le risultanze di un controllo non preannunciato, effettuato personalmente dal giudice delegato, di cui è stata data conoscenza alle parti in sede di sopralluogo, travolgono inesorabilmente questa linea di difesa. La notorietà del bar __________, peraltro censito, quanto meno al momento dell'inoltro del ricorso da diversi siti internet come locale a luci rosse, non fa che confermare questa deduzione. Se l'esercizio pubblico non fosse effettivamente diventato un redditizio postribolo, non si vede d'altronde per qual motivo i ricorrenti dovrebbero contestare tanto strenuamente un provvedimento che è atto a pregiudicarli semmai soltanto a livello di immagine.
3.3. Dato per acquisito che l'esercizio pubblico costituito dalle 8 camere da affittare è di fatto diventato un bordello e che la trasformazione costituisce un cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione, l'ordine di sospendere l'utilizzazione instaurata appare giustificato già per il fatto che la modifica, rilevante dal profilo del giudizio sulla conformità della nuova destinazione con la funzione assegnata alla zona (art. 22 cpv. 2 lett. a legge federale sulla pianificazione del territorio del 19 giugno 1979; LPT; RS 700), non è mai stata autorizzata. La violazione formale, ossia la mancanza del permesso che autorizzi la nuova destinazione, basta a legittimare un divieto d'uso adottato sotto forma di provvedimento cautelare. L'interesse pubblico e quello degli abitanti della zona di situazione a non tollerare le immissioni di natura materiale ed immateriale derivanti dallo stabilimento insediato abusivamente prevalgono chiaramente su quello dei ricorrenti a continuare l'attività avviata in attesa dell'eventuale rilascio di una licenza in sanatoria. Ipotesi, questa, che l'autorità comunale ha escluso a livello di motivazione, ma non in sede di dispositivo del provvedimento attraverso un esplicito divieto.
3.4. Per contestare l'ordine del municipio ed il giudizio governativo che lo conferma, i ricorrenti hanno sollevato una lunga serie di eccezioni, non sempre esposte con la necessaria chiarezza, che vengono qui di seguito esaminate.
3.4.1. Da respingere è anzitutto la censura relativa alla disattenzione dell'art. 53 LPamm, che impone al Consiglio di Stato di statuire sul ricorso entro un mese dall'ultimo atto di causa. Anche se i termini stabiliti dalla legge sono perentori (art. 11 LPamm), l'inosservanza del termine suddetto, nelle particolari circostanze del caso in esame, non può avere per conseguenza l'invalidazione del giudizio emanato o addirittura l'annullamento del provvedimento impugnato. Una simile conseguenza, oltre ad essere sproporzionata per rapporto allo scopo perseguito dalla norma, avrebbe semmai dovuto essere espressamente prevista dalla legge (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 53 LPamm n. 2). Il Governo ha peraltro statuito sull'impugnativa entro la data, che gli stessi insorgenti hanno espressamente indicato quale ultimo termine utile per pronunciarsi.
3.4.2. Priva di fondamento è pure l'eccezione di violazione del diritto di essere sentito che gli insorgenti muovono all'indirizzo del municipio e del Consiglio di Stato per non aver dato loro piena contezza delle norme di legge concretamente applicate. Il provvedimento censurato ed il giudizio che lo conferma richiamano tanto gli art. 1, 42 e 43 LE, quanto l'art. 40 NAPR. Non è dato di vedere quale pregiudizio possano aver patito i ricorrenti nell'esercizio dei loro diritti di difesa.
3.4.3. Parimenti da rigettare sono le obiezioni sollevate con riferimento alla mancata trattazione di aspetti rilevanti del loro ricorso da parte del Consiglio di Stato. Il Governo ha preso posizione su tutti gli argomenti di rilievo della loro impugnativa. È vero che ne ha passati sotto silenzio alcuni, quali l'assoggettamento dell'ordine censurato alla comminatoria dell'art. 292 CP o la violazione dell'art. 25a LPT per mancato coordinamento della decisione impugnata con eventuali provvedimenti di spettanza dell'autorità di polizia degli esercizi pubblici. L'obbligo di motivazione non impone tuttavia al giusdicente di prendere posizione su qualsiasi argomentazione delle parti. Tesi palesemente prive di fondamento, quali sono quelle appena evocate, possono essere passate sotto silenzio senza che il diritto di essere sentito ne risulti violato (Borghi/ Corti, op. cit., ad art. 26 LPamm n. 2a). I ricorrenti hanno peraltro potuto riproporle in questa sede.
3.4.4. Inconsistenti sono pure le eccezioni riguardanti l'ammissi-bilità come prova del rapporto del gruppo __________, inviato dalla Polizia cantonale all'autorità comunale. Il rapporto in questione contiene esclusivamente informazioni di carattere generale, rilevanti dal profilo della tutela dell'ordine pubblico locale. Non contiene notizie specifiche su procedimenti penali in corso. Poteva dunque essere liberamente trasmesso al municipio ed utilizzato come prova, senza che si rendesse necessaria una preventiva autorizzazione da parte del Ministero pubblico o della Camera dei ricorsi penali. Determinanti ai fini dell'accertamento del cambiamento di destinazione attuato abusivamente sono innanzitutto le notifiche di polizia, richiamate dal municipio, acquisite agli atti e non contestate dagli insorgenti, che unitamente ai rapporti di polizia ed agli altri elementi di fatto presi in considerazione da parte di questo Tribunale non fanno che confermare questa conclusione.
3.4.5. Nulla impediva all'autorità comunale di assoggettare l'ordine in contestazione alla comminatoria dell'art. 292 CP richiamato dall'art. 47 LE. Nella sua qualità di proprietaria dell'edificio, la RI 1 è tenuta ad adottare tutti i provvedimenti necessari per assicurare che venga utilizzato in conformità della licenza accordatale. Analogo obbligo incombe alla RI 2, gestrice dell'esercizio pubblico ed al gerente, che è anche amministratore unico della società proprietaria dello stabile. Le dotte disquisizioni, sviluppate dagli insorgenti sulla natura del contratto d'alloggio stipulato con le locatrici delle camere, che verrebbero informate del divieto di esercitarvi la prostituzione, non permettono loro di liberarsi dai rispettivi obblighi di vigilanza. Qualsiasi locatore di immobili è tenuto ad adottare i provvedimenti necessari per evitare che venga utilizzato da parte del locatario in modo difforme dalla destinazione autorizzata. L'uso difforme basta a renderlo perturbatore per situazione. La sua responsabilità è oggettiva. Non dipende da una sua eventuale colpa, ma dalla sua qualità di datore d'alloggio. Agli stessi vincoli soggiacciono il gestore ed il gerente di un esercizio pubblico come quello in oggetto, costituito da camere da affittare. Non basta che informino le locatarie del divieto di esercitare la prostituzione nelle camere, ma devono anche prendere le misure necessarie per assicurare il rispetto della destinazione autorizzata. In primo luogo, evitando di locare le camere ad improbabili turiste provenienti da paesi noti come esportatori di prostitute. In secondo luogo, adottando misure volte ad impedire l'accesso all'esercizio pubblico da parte di estranei. In quanto possessori dell'immobile, gestore e gerente devono adottare tutti i provvedimenti necessari per evitare che le ospiti rimorchino in camera clienti adescati fra gli avventori del locale notturno che frequentano o altrove.
3.4.6. Secondo l'art. 25a LPT, qualora la costruzione o la trasformazione di un edificio o di un impianto necessiti decisioni di più autorità, occorre designare un'autorità responsabile di garantire una coordinazione sufficiente.
Dalla norma non è deducibile alcun obbligo di coordinare i provvedimenti cautelari volti a impedire che un edificio venga utilizzato in contrasto con la destinazione autorizzata con eventuali misure di spettanza dell'autorità di polizia degli esercizi pubblici.
L'ordine censurato non disattende dunque alcun obbligo di coordinazione. È ben vero che l'art. 12 LEsPubb vieta di utilizzare i locali dell'esercizio pubblico per scopi diversi da quelli per i quali la patente è stata rilasciata. Gli interventi dell'autorità di polizia del commercio volti ad imporre il rispetto di questo divieto non devono tuttavia essere coordinati con quelli del municipio intesi ad imporre il rispetto dell'ordinamento edilizio, segnatamente della destinazione autorizzata. L'art. 25a LPT, concretizzato nel nostro Cantone dalla legge sul coordinamento delle procedure del 10 ottobre 2005 (Lcoord; RL 7.1.2.3), impone la coordinazione soltanto quando la costruzione o la trasformazione di un edificio o di un impianto necessiti decisioni di più autorità. Ipotesi, questa, che in concreto non è data, non essendo comunque in discussione il rilascio di un permesso per la costruzione o la trasformazione di un edificio, ma soltanto un provvedimento volto ad inibire una destinazione instaurata abusivamente. Dalla rinuncia, invero incomprensibile, dell'Ufficio dei permessi ad esigere il rispetto della patente d'esercizio pubblico rilasciata per le camere da affittare, i ricorrenti non possono pertanto dedurre alcunché in loro favore richiamandosi all'art. 25a LPT.
4.4.1. A norma dell'art. 31 LPamm, il Consiglio di Stato ed il Tribunale cantonale amministrativo, quali autorità di ricorso, condannano la parte soccombente al pagamento di un'indennità alla controparte. L'indennità è commisurata in funzione delle spese oggettivamente indispensabili alla difesa degli interessi fatti valere in giudizio (Borghi/ Corti, op. cit., ad art. 31 LPamm n. 3), tenendo conto dell'importanza della lite, le sue difficoltà, l'ampiez-za del lavoro ed il tempo impiegato dall'avvocato (art. 11 cpv. 5 del regolamento sulla tariffa per i casi di patrocinio d'ufficio e di assistenza giudiziaria e per la fissazione delle ripetibili del 19 dicembre 2007 (RL 3.1.1.7.1).
Per prassi costante di questo Tribunale, l'indennità per ripetibili viene riconosciuta anche agli enti pubblici che escono vincenti da un procedimento di ricorso quando sono stati costretti ad avvalersi del patrocinio di un legale poiché non dispongono di servizi sufficienti ad assicurare un'adeguata tutela degli interessi perseguiti dalla decisione impugnata.
4.2. Nel caso concreto, il Consiglio di Stato ha riconosciuto al comune di Melano un'indennità di fr. 1'000.- per spese di patrocinio. Il comune di Melano non dispone di un servizio giuridico o amministrativo adeguato ad una conveniente tutela degli interessi pubblici perseguiti dalla decisione impugnata. Il ricorso ad un legale costituiva dunque una necessità oggettiva. Corretta appare di conseguenza la decisione del Consiglio di Stato di riconoscere al comune un'adeguata indennità per ripetibili.
Il rifiuto del Tribunale federale di accordare agli enti pubblici un'indennità per ripetibili nei ricorsi in materia di diritto pubblico (STF 1C_82/ 2008 del 28 maggio 2008 consid. 7) non impone alle istanze di ricorso cantonali di modificare la prassi sinora seguita. Diversamente dall'art. 68 cpv. 3 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005(LTF, RS 173.110), l'art. 31 LPamm non prevede infatti che agli enti pubblici non vengano accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono poste a carico dei ricorrenti secondo soccombenza (art. 28, 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 2, 21, 42, 43, 45 LE; 3, 18, 28, 31, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia e le spese di fr. 1'800.- sono a carico dei ricorrenti in solido, che rifonderanno al comune di Melano un'indennità di fr. 2'400.- in ragione di 1/3 ciascuno a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
Intimazione a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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