AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2011.49
Data decisione, Autorità: 02.07.2013, TRAM
Titolo: Revisione di PR - istituzione di comparti destinati alla residenza primaria
DOMANDA NUOVAPARITÀ DI TRATTAMENTORESIDENZA SECONDARIA art. 36 cpv. 1-4 COSTart. 34 cpv. 2 LALPTart. 41 cpv. 1 LOCart. 74 cpv. 1 LOCart. 63 cpv. 2 LPAMMart. 38 LPT
Incarti n. 90.2011.49-51/53/55/ 79
Lugano 2 luglio 2013
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi di
a.
b.
c.
d.
e.
f.
31 agosto 2011 di RI 1 patrocinato da: PR 1
30 agosto 2011 di RI 2 patrocinati da: PR 1
30 agosto 2011 di RI 3 patrocinato da: PR 1
30 agosto 2011 di RI 5 RI 6 patrocinate da: PR 1
30 agosto 2011 di RI 4 patrocinato da: PR 1 RI 7 patrocinato da: PR 2
contro
la risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno;
viste le risposte:
19 dicembre 2011 del municipio del comune del Gambarogno;
19 dicembre 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Nella frazione di San Nazzaro del comune del Gambarogno RI 1 è proprietario del mapp. 507. A RI 2 appartiene invece il mapp. 1414. RI 3 è proprietario del mapp. 1415. RI 5 e RI 6 posseggono il mapp. 512. RI 4 detiene i mapp. 1352, 1353 e 1450. A RI 7 appartiene infine, in comproprietà, il mapp. 1213.
b. Questi fondi sono ubicati entro un raggio di 200 m dal nucleo di Vairano, un quartiere del nuovo comune.
B. a. Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. I fondi in rassegna, inseriti nella zona residenziale, sono stati inclusi nei comparti destinati alla residenza primaria, retti dall'art. 18 NAPR.
b. Con impugnative singole, ma dallo stesso tenore, del 5 rispettivamente 14 maggio 2009 i proprietari indicati sub a-e hanno contestato dinanzi al Consiglio di Stato la creazione dei citati comparti, in quanto non sorretta da un interesse pubblico e sproporzionata, pertanto lesiva del loro diritto di proprietà. Essi hanno quindi domandato di non approvarli o, in subordine, di estromettere dagli stessi i loro fondi.
Con impugnativa separata dagli altri, del 14 maggio 2009, anche RI 7 è insorto al Consiglio di Stato.
Nella sua memoria, redatta in lingua tedesca, egli ha censurato il fatto che la vendita rispettivamente la successione concernente una residenza ubicata nel comparto destinato alla residenza primaria fosse possibile solo a persone domiciliate nel comune. Anche questo ricorrente si è appellato ad una lesione della garanzia della proprietà.
Entro il termine perentorio di 10 giorni fissatogli dalla Sezione dello sviluppo territoriale per la presentazione dell'allegato in lingua italiana, il 27 novembre 2009 l'interessato ha inoltrato un nuovo esposto, nella quale ha contestato il principio, fissato al cpv. 6 dell'art. 18 NAPR, giusta cui una residenza secondaria dev'essere trasformata in primaria qualora il suo proprietario intenda locarla a terzi. L'insorgente ha pure censurato l'assenza di una regolamentazione nel caso di vendita di una residenza secondaria inclusa nel comparto. Ha inoltre formulato delle critiche ai cpv. 7 (possibilità di utilizzare un residenza primaria come secondaria) e al cpv. 5 (deroghe).
c. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Ha pure condiviso la proposta di istituire i comparti destinati alla residenza primaria. Esso ha spiegato che la quota di residenze secondarie nel nuovo comune del Gambarogno supera il 60% di quelle totali, l'aumento della costruzione di alloggi è maggiore della crescita della popolazione ed il tasso di emigrazione è in aumento. La delimitazione di comparti adibiti prevalentemente a residenza primaria appare pertanto necessaria per tentare di recuperare un maggior equilibrio nel mercato dell'alloggio, nell'uso degli edifici e nel finanziamento dei costi dell'urbanizzazione. I ricorsi sono pertanto stati tutti respinti (cfr. ris. impugnata, pag. 152 segg.).
C. a. Con ricorsi separati, ma di identico tenore, del 30 e 31 agosto 2011 i proprietari indicati in ingresso sub a.-e. insorgono contro il giudizio governativo dinanzi al Tribunale, dinanzi al quale ribadiscono i motivi e le domande sottoposte all'autorità di approvazione del piano.
b. Con gravame 14 settembre 2011 anche RI 7 insorge al Tribunale.
L'insorgente contesta anzitutto le modalità di adozione del piano regolatore. Egli sostiene che questa facoltà non poteva essere delegata al Consorzio ed inoltre che il preavviso formulato dal consiglio comunale di San Nazzaro fosse lacunoso. Per questo motivo egli sollecita, in via principale, l'annullamento integrale della revisione del piano regolatore.
Il ricorrente censura indi il contenuto dell'art. 18 NAPR proposto dal Consorzio, che - a seguito del riordino della normativa conseguente alla decisione di approvazione del piano regolatore - costituisce ora l'art. 17 NAPR. A fronte di una critica a tutto campo della disposizione in questione, egli limita tuttavia le proprie domande allo stralcio dei cpv. 6 e 7, alla loro sostituzione mediante un nuovo cpv. 6 ed all'emendamento del cpv. 4.
c. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del Gambarogno chiedono che i ricorsi vengano respinti.
d. Dei rispettivi argomenti si dirà, per quanto necessario, in diritto.
D. a. Il 20 settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione. In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed hanno rinunciato a presentare conclusioni.
b. All'udienza le parti hanno inoltre preso atto che le loro cause sarebbero state congiunte in applicazione dell'art. 51 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1).
Considerato, in diritto
1.1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. c Lst). I gravami sono pertanto, in linea di principio, ricevibili in ordine (cfr. comunque consid. 2). Essi vengono decisi mediante un unico giudizio, in quanto presentano lo stesso fondamento fattuale (art. 51 LPamm).
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato adottato ed approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
1.3. Per costante prassi, tutelata dal Tribunale federale (cfr. diffusamente RDAT II-1994 n. 22), il Tribunale cantonale amministrativo statuisce sulla base della situazione di fatto e di diritto vigente al momento dell'emanazione della decisione del Consiglio di Stato. L'evasione dei ricorsi in oggetto prescinde pertanto dall'applicazione dell'articolo 75b della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), approvato l'11 marzo 2012 dal popolo svizzero in accoglimento dell'iniziativa popolare "Basta con la costruzione sfrenata di abitazioni secondarie!", e delle prescrizioni di esecuzione frattanto sancite dal Consiglio federale (Ordinanza sulle abitazioni secondarie del 22 agosto 2012, in vigore dal 1° gennaio 2013; RS 702; applicabile al comune del Gambarogno). Va, del resto, rilevato che le norme del diritto cantonale o comunale già in vigore che limitano le residenze secondarie rimangono ulteriormente applicabili, nella misura in cui non contraddicono questa nuova normativa federale (cfr. Lorenzo Anastasi/Flavio Canonica/Giovanni Molo, Riflessioni sulla limitazione delle residenze secondarie, pubbl. in Jusletter 2 luglio 2012, n. 40).
2.2. Per quanto attiene alla domanda principale presentata dal menzionato insorgente, a titolo abbondanziale va ulteriormente rilevato che, nel caso in cui il piano regolatore venga adottato - com'è la regola - a livello comunale, giusta l'art. 41 cpv. 1 delle legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), applicabile all'assemblea, rispettivamente l'art. 74 cpv. 1 LOC, applicabile al consiglio comunale, il presidente, entro cinque giorni, pubblica all'albo comunale le risoluzioni del legislativo con l'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso, nonché dei termini per l'esercizio del diritto di referendum nei comuni dov'è stato istituito il consiglio comunale. Per quanto concerne specificatamente il piano regolatore, l'art. 34 cpv. 2 LALPT dispone inoltre che il municipio procede sollecitamente alla sua pubblicazione presso la cancelleria comunale per il periodo di trenta giorni, previo annuncio effettuato almeno dieci giorni prima agli albi comunali, nel foglio ufficiale e nei quotidiani del Cantone (art. 34 cpv. 3 LALPT). La prima pubblicazione, effettuata immediatamente dopo la deliberazione dal presidente del legislativo, è volta a permettere, nei comuni ove è stato istituito il consiglio comunale, l'esercizio del diritto di referendum e, in tutti i comuni, l'esercizio del diritto di ricorso al Consiglio di Stato dapprima ed al Tribunale amministrativo successivamente (art. 208 cpv. 1 LOC) per violazione della LOC, ma in particolare della procedura prescritta da quest'ultima per addivenire alla deliberazione dell'organo legislativo. La seconda pubblicazione, da eseguirsi in seguito da parte del municipio, preferibilmente dopo la scadenza inutilizzata dei termini di ricorso e di referendum stabiliti nella prima, è invece volta a permettere l'impugnazione innanzi al Consiglio di Stato dapprima ed al Tribunale cantonale amministrativo successivamente del contenuto del piano regolatore (art. 35 cpv. 1, 38 cpv. 1 LALPT; cfr. RDAT II-1999 n. 23 consid. 3; inoltre STA 52.2004.260 del 5 settembre 2005, 52.2003.391 del 26 giugno 2003, 52.2002.396 del 21 novembre 2002, 52.2001.324 del 15 novembre 2001, quest'ultima con rinvii alla prassi precedente; inoltre Adelio Scolari, Commentario, n. 348 ad art. 35 LALPT con rinvii alla giurisprudenza anteriore e la precisazione che la seconda STA citata è parzialmente pubblicata in RDAT 1979 n. 5). Questa soluzione collaudata, oltre ad essere prevista dalla legge, ritorna anche assai utile, perché permette di evadere celermente, prima dell'esame di merito del piano regolatore, le contestazioni concernenti la procedura seguita a livello comunale per adottare questo strumento, scongiurando il rischio di un annullamento dello stesso, a distanza di anni dalla sua adozione e - talora - successivamente alla sua approvazione ed entrata in vigore, per motivi puramente formali.
Anche il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha seguito un iter analogo. In particolare, per quanto qui interessa, il 20 febbraio 2009 il presidente del Consiglio consortile ha disposto la pubblicazione all'albo dei comuni interessati e sul foglio ufficiale (cfr. FU 15/2009 del 24 febbraio 2009, 1428) della risoluzione di adozione del piano regolatore conformemente a quanto disponeva l'art. 37a dell'or abrogata legge sul consorziamento dei comuni del 21 febbraio 1974 (BU 1975, 97), corrispondente all'art. 40 della vigente, omonima legge del 22 febbraio 2010 (LCCom; RL 2.1.4.2). Le contestazioni formali concernenti la competenza dell'autorità che ha adottato il piano regolatore e, più in generale, tutte quelle riguardanti la procedura seguita per giungere alla deliberazione di quest'autorità dovevano quindi essere sollevate a quel momento. La loro sottoposizione, per la prima volta, dinanzi al Tribunale a seguito della seconda pubblicazione si appalesa, di conseguenza, irrimediabilmente tardiva e, pertanto, inammissibile anche per questo motivo.
3.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raum-planungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è stato adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra Gambarogno, San Nazzaro, Magadino, Vira Gambarogno, Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta l'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso una tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei predetti enti locali.
4.2. Il principio della legalità prevede che la limitazione di un diritto fondamentale deve fondarsi su una norma generale ed astratta. Essa deve essere sufficientemente precisa in modo da garantire la sicurezza del diritto. L'agire dell'amministrazione nel singolo caso deve essere prevedibile e rispettare il principio della parità di trattamento. La precisione che la base legale deve avere dipende dalla gravità della limitazione del diritto fondamentale (DTF 130 I 360 consid. 1). In linea di principio, non è vietato far capo a concetti giuridici indeterminati (DTF 124 I 40 consid. 3b). Non è però ammissibile la formulazione di "norme in bianco" che abilitino l'amministrazione ad agire caso per caso (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIa edizione, Zurigo 2010, § 386).
4.3. In linea di massima, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594).
4.4. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; DTF 125 I 209 consid. 10 d-aa; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, Parte generale, n. 595-610).
5.2. A livello cantonale, va rilevato che il previgente piano direttore stabiliva l'obiettivo, vincolante per le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT, 22 cpv. 1 LALPT), di "limitare le residenze secondarie quando il loro numero e la loro concentrazione creassero tensioni sul mercato dell'alloggio o impedissero il raggiungimento degli obiettivi del Piano regolatore" (cfr. decreto legislativo concernente gli obiettivi pianificatori cantonali del Piano direttore del 12 dicembre 1990, obiettivo A.10 lett. g, BU 1991, 37). In termini analoghi ed anche più precisi sotto l'aspetto quantitativo si esprime il l'attuale piano direttore, attraverso la scheda di coordinamento R6, adottata dal Consiglio di Stato il 20 maggio 2009, la cui cifra 2.4 degli indirizzi (ossia degli obiettivi), che sono pure vincolanti, prevede, anzitutto, alla lett. a, che "La proliferazione delle residenze secondarie va limitata là dove la percentuale è eccessiva in rapporto alla vocazione e alla gerarchia degli insediamenti (regioni funzionali) (CdS; 1986)", e in seguito, alla lett. c, che "Inoltre i Comuni nei quali la percentuale delle residenze secondarie raggiunge il 30% rispetto agli alloggi già costruiti all'interno di una determinata zona edificabile, devono affrontare la situazione attraverso il loro PR e se del caso approntare adeguate misure di contenimento". 5.3. La recente modifica dell'art. 8 LPT, approvata dalle Camere federali il 17 dicembre 2010 ed entrata in vigore il 1° luglio 2011 (RU 2011, 2913), prevede che i Cantoni sono tenuti a specificare nei piani direttori i territori in cui occorre adottare misure particolari per garantire un rapporto equilibrato tra abitazioni primarie e secondarie (nuovo cpv. 2). Queste misure devono essere volte, in particolare, a limitare il numero di nuove abitazioni secondarie, promuovere l'industria alberghiera e le abitazioni primarie a prezzi moderati, migliorare il tasso di occupazione delle abitazioni secondarie (nuovo cpv. 3). Conformemente alle disposizioni transitorie riferite a questa modifica, i Cantoni interessati devono adeguare i piani direttori alle esigenze della stessa entro tre anni dalla sua entrata in vigore (quindi entro il 1° luglio 2014) e devono altresì provvedere affinché i comuni interessati adottino, entro lo stesso termine, misure adeguate, quali - in particolare - la determinazione di contingenti annuali o di quote di abitazioni primarie, la delimitazione di zone d'utilizzazione speciali o la riscossione di tasse d'incentivazione. Trascorso questo termine, non potranno essere autorizzate abitazioni secondarie fino a quando Cantoni e comuni non avranno adottato i necessari provvedimenti.
Questi comparti sono retti dall'art. 17 NAPR (com'è già stato spiegato, corrispondente all'art. 18 NAPR adottato dal consiglio consortile), intitolato "residenza primaria", giusta cui:
Il piano delle zone edificabili definisce i comparti destinati alla residenza primaria.
Un appartamento è considerato primario quando è atto a tale scopo e quando l'utente ha il suo domicilio nel Comune o vi risiede per lunghi periodi per motivi di studio o di lavoro.
Nei comparti destinati alla residenza primaria è ammessa la realizzazione di appartamenti destinati alla residenza secondaria nel rispetto delle seguenti condizioni:
che sul fondo via sia già un appartamento primario;
che il massimo della SUL destinata a residenza secondaria non sia superiore al 30% della SUL massima ammessa per ogni fondo.
L'obbligo di realizzare residenza primaria si estende a tutte le nuove costruzioni, ai lavori di trasformazione e di riattazione e ampliamenti sostanziali che comportano la realizzazione di nuove unità alloggio.
Il Municipio può accordare delle deroghe nei seguenti casi:
quando il proprietario ha acquisito l'abitazione in via ereditaria o per donazione in via ascendente o discendente;
quando la natura dell'abitazione è palesemente inadatta all'uso quale residenza primaria, in particolare per quanto riguarda la limitatezza della superficie utile lorda e le condizioni igienico-sanitarie.
Gli appartamenti secondari utilizzati dal proprietario dell'immobile potranno mantenere il regime d'uso esistente. In caso di locazione a terzi, se non ricade sotto il regime speciale di deroga, l'appartamento dovrà essere destinato all'abitazione primaria.
L'appartamento utilizzato quale residenza primaria per almeno 3 anni dal proprietario può essere utilizzato successivamente quale residenza secondaria unicamente dallo stesso proprietario e dai suoi famigliari in via diretta.
Il Municipio elabora e aggiorna il catasto degli alloggi. La scheda dovrà contemplare tutti i dati necessari per il controllo del tipo d'uso dell'appartamento.
6.2. Il Consiglio di Stato ha accertato che la superficie della zona edificabile in cui viene applicato il vincolo di residenza primaria, tenuto conto che il 30% della stessa può comunque essere destinato a residenza secondaria, è pari al 6% di quella complessiva (cfr. ris. impugnata, pag. 66 in fine). Per questo motivo il Governo, pur ritenendo i provvedimenti proposti non ancora sufficienti per rapporto alla situazione critica che caratterizza il comprensorio interessato, ha approvato queste restrizioni, giudicandole "un primo passo nella giusta direzione, ma di sicuro non la soluzione definitiva" (cfr. ris. impugnata pag. 67). Ha quindi ingiunto al nuovo comune di svolgere un approfondimento del disciplinamento delle residenze secondarie (cfr. ris. impugnata, ibidem; inoltre pag. 198, cifra 5.2, n. 15).
6.3. Il Tribunale non può che sottoscrivere queste conclusioni. Le limitazioni disposte dal Consorzio in vista della promozione della residenza primaria nel comune, dove la residenza secondaria ha raggiunto livelli elevati, appaiono indiscutibilmente sorrette da un interesse pubblico preponderante. Invano i ricorrenti indicati sub a.-e., ostili ad ogni regolamentazione, cercano di negarlo, sostenendo che si tratta di provvedimenti artificiali; ora, questo fatto, scontato, non sottrae loro la legittimazione di interesse collettivo. Del pari, le controverse restrizioni appaiono necessarie, idonee allo scopo e proporzionate. Non prestano, inoltre, il fianco a critica i criteri di scelta e la delimitazione dei comprensori votati a questo scopo, peraltro nemmeno censurati dai citati ricorrenti. Il diritto di proprietà deve pertanto sottostare a queste legittime restrizioni dello stesso.
6.4. Le impugnative rivolte contro il principio del disciplinamento delle residenze secondarie (ricorsi sub a.-e.) devono pertanto essere senz'altro disattese.
7.2. La prima frase del cpv. 6, giusta cui "Gli appartamenti secondari utilizzati dal proprietario dell'immobile potranno mantenere il regime d'uso esistente", tutela le situazioni acquisite. Non afferma nulla di particolare. Per i motivi che verranno spiegati in seguito, in sede di esame della seconda frase del cpv. 6, questo disposto risulta tuttavia eccessivamente limitativo, e dunque, illegittimo, nella misura in cui circoscrive il diritto di mantenere la destinazione di residenza secondaria al solo caso di utilizzo della stessa da parte del suo proprietario e non anche di quello di terzi, come potrebbe essere il caso di un locatario.
Più problematico appare invece l'obbligo, enunciato dalla seconda frase, a tenore della quale "In caso di locazione a terzi, se non ricade sotto il regime speciale di deroga, l'appartamento dovrà essere destinato all'abitazione primaria".
Al riguardo va premesso che questa Corte aveva avuto modo di stabilire, vent'anni or sono, che l'alienazione di una residenza secondaria è un evento inidoneo a giustificare l'imposizione dell'obbligo di adattare la destinazione di una costruzione al nuovo diritto; un simile criterio, se applicato, porta inoltre a risultati insostenibili da un punto di vista della parità di trattamento. A essere determinate, ai fini di una corretta promozione delle residenze primarie attraverso la limitazione di quelle secondarie, è la situazione dei loro utenti, non quella dei loro proprietari (cfr. STA inc. DP 391/91 del 29 aprile 1993, pubblicata in: RDAT II-1993 n. 31 consid. 4, da allora sempre confermata; cfr. inoltre, per quanto concerne l'approvazione di un piano regolatore, STA 90.2007.152 del 9 gennaio 2009 consid. 5.2.2.). Non si può, infatti, dare per scontato che un proprietario utilizzi personalmente l'abitazione; egli potrebbe, per esempio attraverso una locazione o un comodato, cederne l'utilizzazione a un terzo, senza che sia necessario un cambiamento di proprietà. Se da un lato, quindi, un simile criterio non permetterebbe il conseguimento dello scopo prefissato, dall'altro esso potrebbe condurre a situazioni discriminatorie: se lo stesso proprietario, in luogo di locare il bene immobile, decidesse di venderlo al conduttore, egli sarebbe costretto destinarlo a residenza primaria. Il criterio è dunque inadeguato e conduce a conseguenze discriminatorie.
Gli stessi argomenti devono trovare applicazione, mutatis mutandis, nel caso in cui sia la locazione dell'alloggio secondario a far scattare l'obbligo di convertirlo in primario. Non è difatti dato di vedere per qual motivo il proprietario di un residenza secondaria utilizzata in proprio che intende concederla in locazione a terzi debba essere costretto a cambiare la destinazione d'uso; tanto più se, eventualmente, sul fondo interessato potrebbero ancora essere concesse licenze per nuove residenze secondarie a tenore del cpv. 3 della norma. Né è dato di vedere per qual motivo il proprietario di una residenza secondaria che non la usa in proprio, ma l'ha concessa come tale in locazione a terzi, non debba a sua volta essere costretto a trasformarla in residenza primaria in caso di cambiamento del locatario. La discriminazione dei proprietari di residenze secondarie utilizzate in proprio che intendono cederle in uso a terzi rispetto ai proprietari di residenze secondarie già locate a terzi è evidente.
L'obbligo (purché scevro da discriminazioni) di trasformare una residenza secondaria esistente in abitazione primaria può solo essere subordinato alla presenza di un eccesso di residenze secondarie talmente importante da giustificare, in primis sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, una deroga alla tutela delle situazioni acquisite (cfr. circa i requisiti a RDAT II-1993 n. 31 consid. 2 seg.). Ora, da un canto, il Consorzio dapprima ed il comune successivamente non hanno minimamente dimostrato la sussistenza di un interesse pubblico a tal punto importante da imporre tassativamente questa soluzione, ancorché la percentuale di residenze secondarie nel comune sia particolarmente elevata. D'altro canto, va rilevato che, tramite una designazione molto selettiva dei comparti destinati alla residenza primaria, l'autorità di pianificazione ha per finire limitato il vincolo a questa specifica destinazione ad una superficie veramente minima della zona edificabile comunale (6% secondo secondo gli accertamenti del Governo testé menzionati): la legittimità dell'imposizione della conversione delle residenze secondarie insistenti in queste aree in abitazioni primarie, quando nello stesso tempo questo tipo di residenze può invece proliferare senza restrizioni su tutta la restante parte del territorio comunale, appare quantomeno dubbia.
7.3. Su questo oggetto il ricorso dev'essere dunque accolto. La seconda frase del cpv. 6 va dunque annullata, mentre che la prima frase dev'essere riformulata, espungendo il passo "utilizzati dal proprietario dell'immobile". Di conseguenza, il nuovo cpv. 6, approvato dal Tribunale avrà il seguente tenore:
Rimane beninteso riservato il diritto del comune di proporre una nuova regolamentazione, a condizione di tenere conto dei principi giuridici sopra sviluppati.
Non appare invece necessario riformulare la disposizione come vorrebbe l'insorgente, ancorando cioè espressamente nella norma la possibilità di mantenere l'utilizzazione a scopo di residenza secondaria in caso di vendita, locazione o comodato di una siffatta residenza esistente, poiché questa facoltà risulta già dal fatto che la disposizione non prevede una limitazione della stessa.
Sulla scorta di quanto precede i ricorsi devono essere respinti, tranne che quello di RI 7, che dev'essere accolto parzialmente.
La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, soccombenti (art. 28 LPamm). RI 7 è solo parzialmente soccombente, ancorché in misura largamente preponderante per rapporto alle domande ricorsuali. Allo stesso, in quanto vittorioso, spettano inoltre delle ripetibili (art. 31 LPamm), dovute in concreto dal comune, successore dell'ente pianificante e resistente.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso di RI 7 è parzialmente accolto. §. Di conseguenza: 1.1. la risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consi- glio di Stato ha approvato la revisione del piano regola- tore del comune del Gambarogno è annullata nella mi- sura in cui approva l'art. 17 cpv. 6 NAPR (corrispon- dente all'art. 18 cpv. 6 adottato dal Consiglio consorti- le); 1.2. l'art. 17 cpv. 6 NAPR è approvato con il seguente testo: Gli appartamenti secondari potranno mantenere il regime d'uso esi- stente.
Gli altri ricorsi sono respinti.
3.1. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti come segue:
fr. 500.- a RI 1,
fr. 500.- a RI 2, in solido,
fr. 500.- a RI 3,
fr. 500.- a RI 5 e RI 6, in solido,
fr. 500.- a RI 4,
fr. 2'000.- a RI 7.
3.2. Il comune del Gambarogno è tenuto a versare a RI 7 fr. 800.- a titolo di ripetibili di questa sede.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 11.06.2026
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