AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2008.2
Data decisione, Autorità: 27.12.2012, TRAM
Titolo: Modifica d'ufficio della pianificazione da parte del Consiglio di Stato; stabilità del piano regolatore
AUTONOMIA COMUNALESTABILITÀ DEL PIANO E SICUREZZA GIURIDICA art. 37 cpv. 1 LALPTart. 21 LPT
Incarto n. 90.2008.2
Lugano 27 dicembre 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Flavia Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 27 gennaio 2008 della
__________, , patr. da: avv. __________,
alla quale è subentrata la
RI 1, , patr. da: avv. PR 2, ,
contro
la risoluzione 19 dicembre 2007 (n. 6739), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore di Locarno -Territorio sul piano di Magadino, relativa ai mapp. 4297 e 4298;
viste le risposte:
21 marzo 2008 del municipio di Locarno;
25 marzo 2008 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
27 giugno 2008 della CO 3;
16 aprile 2009 dell'A__________;
viste le conclusioni:
24 gennaio 2012 del municipio di Locarno;
16 marzo 2012 della CO 3;
23 aprile 2012 della ricorrente;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione 16 maggio 1990 (n. 3491), il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Locarno - Territorio sul Piano di Magadino (PR-PdM). Il piano degli edifici e delle attrezzature pubbliche e private d'interesse pubblico definiva sul lato ovest della strada cantonale un comparto formato dai mapp. 4104, 4105 e 4109, allora di proprietà del C__________ (C__________), destinato all'impianto d'incenerimento (nel seguito: comparto C__________). Di fronte a questo comparto, oltre la strada cantonale, era invece stata tracciata un'ampia zona industriale d'interesse cantonale che si estendeva lungo la ferrovia verso Bellinzona (ZIIC; in merito cfr. anche STPT 204-212 del 29 novembre 1994 e ris. gov. 1478 del 31 marzo 1999), alla quale apparteneva l'area su cui sorge lo stabilimento della CO 3, ditta attiva nel campo della produzione cinematografica e televisiva (mapp. 4297 e 4298; nel seguito: comparto P__________).
B. a. A seguito della dismissione dell'impianto d'incenerimento, il 17 novembre 2003, il consiglio comunale di Locarno ha approvato una variante di piano regolatore (variante C__________), che assegnava i fondi del comparto C__________ alla nuova zona d'attività e di servizi speciale (ASs), disciplinata dall'art. 38bis delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), di cui si dirà qui appresso.
b. Con risoluzione 14 dicembre 2004 (n. 5654), parzialmente rettificata il 26 aprile 2005 (ris. gov. n. 2016), il Consiglio di Stato ha approvato la variante C__________, apportando alcune modifiche all'art. 38bis adottato dal consiglio comunale, il quale è dunque entrato in vigore con il seguente tenore:
1 La zona ASs è destinata ad un complesso multifunzionale d'interesse regionale che favorisca le sinergie fra le seguenti possibili attività ammesse:
2 L'edificazione della zona deve avvenire mediante un progetto unitario, realizzabile anche a tappe. Esso dovrà in ogni modo essere accompagnato da una valutazione che dimostri la sua fattibilità dal punto di vista ambientale e che permetta all'autorità decisionale, nel caso in cui il progetto sia soggetto all'OEIA, di eseguire l'EIA. Nel caso in cui risultasse che l'IS non fosse completamente sfruttabile con destinazioni incisive dal punto di vista ambientale, la rimanente sua parte potrà essere utilizzata con destinazione le cui ripercussioni sono compatibili con l'ambiente. Il progetto unitario dovrà pure essere valutato nel rispetto degli articoli 71 e 71a della LALPT e dell'art. 52 della LStr.
3 (omissis)
4 Per un migliore inserimento ambientale sono obbligatorie superfici alberate, privilegiando le fasce lungo le strade principali e collettrici, le cui dimensioni e ubicazione sono da concordare con il Municipio.
5 Grado di sensibilità al rumore II.
C. a. Nella seduta 12 febbraio 2007, il consiglio comunale di Locarno ha adottato una nuova variante del piano regolatore (variante P__________), che prevedeva di scorporare il comparto P__________ (mapp. 4297 e 4298) dalla zona ZIIC per aggregarlo all'antistante zona ASs (comparto C__________) situata oltre la strada cantonale.
La variante era stata elaborata nell'ottica di creare un posteggio Park and Rail (P+R) al servizio della nuova stazione ferroviaria di Riazzino (cfr. messaggio municipale 12 dicembre 2005 [n. 55], pag. 1 e 2) e di permettere la realizzazione di un centro multimediale sui terreni della P__________.
Con la variante, l'art. 38bis NAPR è stato modificato come segue (le modifiche sono sottolineate):
1 La zona ASs è destinata a complessi multifunzionali d'interesse regionale (…) 2 L'edificazione di ognuno dei settori deve avvenire (…).
Per il resto l'articolo è rimasto immutato.
b. Contro la variante P__________ sono insorti davanti al Consiglio di Stato con tre distinti ricorsi, identici nella sostanza: (a) la CO 3, (b) la CO 5, titolari di un diritto di compera sui fondi del comparto C__________, e (c)CO 4 cittadino attivo di Locarno.
Gli insorgenti hanno chiesto al Governo, di non approvare la variante o di rinviarla al municipio affinché la rielaborasse e la inserisse nella revisione generale del PR-PdM oppure in via ancora più subordinata, la riesaminasse e la rielaborasse sensi dei considerandi. Essi hanno innanzitutto criticato il modo di procedere per scaglioni e a rimorchio del progetto di centro multimediale sviluppato dalla P__________. Ferma questa premessa, i ricorrenti hanno poi rilevato come ogni concessione fatta al comparto P__________ quanto a contenuti, qualificazione degli insediamenti e carico ambientale, conformità con la dotazione di servizi pubblici ecc., finisca per condizionare le possibilità edificatorie del comparto C__________. L'edificazione di questo comparto sarebbe rimessa alla discrezione delle autorità amministrative, con conseguenti disparità di trattamento in sede di rilascio dei permessi di costruzione, soprattutto in conseguenza dell'obbligo di suddividere il carico ambientale complessivo ammissibile tra i due comparti (C__________ e P__________) che costituiscono la zona ASs.
Secondo i ricorrenti, si sarebbe dovuto specificare che si tratta di due settori distinti e che per il comparto P__________ la percentuale massima destinabile ad insediamenti commerciali è del 15%; vincolo posto alla base degli studi accompagnanti la variante che nonostante la sollecitazione del Dipartimento in sede di esame preliminare non è tuttavia stato ripreso dalle NAPR. Oltre a ridimensionare in modo occulto le possibilità edificatorie previste per il comparto C__________, la variante P__________ disattenderebbe le indicazioni del piano direttore 1990, che prevedeva di includere il comparto P__________ nella ZIIC.
c. Con risoluzione 19 dicembre 2007 (n. 6739), il Consiglio di Stato ha approvato la variante P__________, apportando alcune modifiche d'ufficio ed accogliendo parzialmente i ricorsi.
Il Governo ha innanzitutto ritenuto che la pianificazione non si pone in contrasto con il piano direttore 1990. Il comparto P__________ sarebbe in sostanza estraneo alla ZIIC, poiché la RI 1 non aveva aderito al progetto relativo a questa zona, fondato sulla legge per l'innovazione economica del 25 giugno 1997 (L-inn; RL 11.3.3.1). Le caratteristiche del comparto P__________, ha aggiunto l'Esecutivo cantonale, sarebbero d'altro canto più affini a quelle del comparto C__________ che non a quelle della ZIIC. La variante sarebbe infine conforme al decreto legislativo concernente l'adozione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore del 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2), segnatamente agli obiettivi 12 e 13 postulanti l'uso parsimonioso e sostenibile del suolo.
Il Consiglio di Stato ha così deciso di approvare l'abbinamento del comparto P__________ alla zona ASs. In parziale accoglimento delle critiche sollevate dagli insorgenti, il Governo ha tuttavia apportato all'art. 38bis NAPR le seguenti modifiche d'ufficio (le modifiche sono sottolineate):
1 La zona ASs è composta da due settori: il primo costituito dai fmn 4104, 4105, 4109, il secondo costituito dai fmn 4297 e 4298. (…) le destinazioni formazioni, ricerca e cultura, tempo libero, divertimenti e intrattenimento devono risultare al minimo il 35% della SUL totale costruita. Per il settore che interessa i fmn 4297 e 4298 le attività con destinazione commerciale ammesse sono al massimo il 15% della SUL totale costruita. (…)
2 L'edificazione di ognuno dei settori deve avvenire mediante un progetto unitario, realizzabile anche a tappe, e deve soddisfare i seguenti criteri:
a. inserimento qualificante nel contesto urbano;
b. disposizione spaziale razionale degli accessi veicolari e pedonali e dei posteggi, che contribuisca alla definizione di spazi qualitativamente adeguati;
c. realizzazione di superfici alberate, privilegiando le fasce lungo le strade principali e di raccolta, le cui dimensioni e ubicazione sono da concordare con il Municipio. (…)
(ris. gov. impugnata pag. 11-13).
D. Il 27 gennaio 2008, i già ricorrenti in prima istanza sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo con tre distinti ricorsi, analoghi nel contenuto, con i quali hanno in sostanza riproposto le domande di giudizio respinte dal Consiglio di Stato.
Secondo i ricorrenti la decisione impugnata
La variante andrebbe di conseguenza annullata, subordinatamente rinviata al Governo affinché venga inserita nella revisione generale del piano o al comune affinché la rielabori ai sensi dei considerandi.
E. La Divisione dello sviluppo territoriale ha sollecitato la conferma della decisione impugnata e la reiezione dei ricorsi.
Il municipio ha invece chiesto che le impugnative siano evase nel senso di annullare la risoluzione governativa censurata e di approvare la variante relativa al comparto P__________ così come è stata adottata dal consiglio comunale.
La RI 1., proprietaria di uno dei due fondi (4297) formanti il comparto omonimo, chiamata a prendere posizione sui ricorsi, ha chiesto il rigetto delle impugnative.
F. a. Il 18 dicembre 2008, la , ha comunicato che, a seguito del diniego della licenza edilizia per l'edificazione di un centro commerciale sui fondi del comparto C, il suo ricorso era diventato privo d'interesse. Il 20 luglio 2010 il Tribunale l'ha quindi stralciato dai ruoli (inc. 90.2008.4).
b. Chiamata a sua volta a prendere posizione, l'A__________ (A__________), diventata nel frattempo proprietaria dei fondi del comparto C__________, ha postulato l'accoglimento del ricorso della rimasto pendente.
c. Il 22 settembre 2009, anche CO 4 ha comunicato di ritirare il suo ricorso, che è quindi stato stralciato dai ruoli con decreto 6 luglio 2010 (inc. n. 90.2008.3).
d. Il 23 settembre 2009, la RI 1 (nel seguito: RI 1) ha comunicato al Tribunale di aver esercitato il diritto di compera sui fondi del comparto C__________ cedutole dalla CO 3 e ha quindi chiesto di subentrarle nel procedimento. Egual domanda è stata formulata dall'A__________.
In assenza di opposizioni, il 6 luglio 2010, la RI 1 è subentrata al ricorso della . Contestualmente quest'ultima e l'A sono state dimesse dalla lite.
e. Su richiesta delle parti, la vertenza è stata tenuta in sospeso per permettere loro di tentare di raggiungere un accordo. Non essendo stato possibile addivenire a un'intesa, l'11 agosto 2011 CO 3 ha chiesto la riattivazione della procedura.
f. Tanto la Divisone dello sviluppo territoriale, quanto la CO 4, proprietaria del secondo fondo del comparto P__________ (mapp. 4298), chiamata a presentare conclusioni, hanno rinunciato ad inoltrarne. Le altre parti si sono invece confermate nelle rispettive tesi e domande.
Considerato, in diritto
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la legittimazione attiva della, subentrata alla , già insorta in prima istanza con le stesse domande in qualità di titolare di un diritto di compera sui fondi del comparto C, sono date dall'art. 38 cpv. 1 e 4 lett. b della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1190, 365; in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 1 e 2 lett. b legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT; 30 cpv. 1 Lst), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). La situazione dei fondi emerge chiaramente dagli atti. Una visita in luogo non è dunque atta a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
1.3. La materia del contendere è tuttora retta dalla LALPT (art. 107 Lst).
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
Modifiche d'ufficio introdotte dal Consiglio di Stato in sede di approvazione
3.1. Per principio, quando il Consiglio di Stato, in sede di approvazione di un piano regolatore, ritiene di non poter avallare una determinata soluzione pianificatoria adottata a livello comunale, deve negare l'approvazione e retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione.
Lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 seconda frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - soltanto quando la nuova regolamentazione può essere determinata immediatamente, in modo certo ed univoco, senza lasciare spazio a soluzioni alternative, quando la modifica tende a colmare una lacuna evidente oppure quando costituisce una rettifica volta ad emendare carenze o errori pianificatori manifesti che possono essere corretti soltanto in un modo (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinviI; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 37 LALPT, n. 362). La modifica d'ufficio presuppone in altri termini che la soluzione introdotta dall'autorità cantonale si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio.
3.2. L'art. 38bis cpv. 1 NAPR, volto a regolare l'utilizzazione del comparto CIR, nella versione approvata dal Consiglio di Stato nel 2004, stabiliva che:
1 L'edificazione la zona ASs è destinata ad un complesso multifunzionale d'interesse regionale che favorisca le sinergie fra le seguenti possibili attività ammesse:
Le destinazioni formazione, ricerca e cultura; tempo libero, divertimenti e intrattenimento devono risultare al minimo del 35% della SUL totale.
Il capoverso seguente disponeva a sua volta che:
2 L'edificazione della zona deve avvenire mediante un progetto unitario, realizzabile anche a tappe. Esso dovrà in ogni modo essere accompagnato da una valutazione che dimostri la sua fattibilità dal punto di vista ambientale e che permetta all'autorità decisionale, nel caso in cui il progetto sia soggetto all'OEIA, di eseguire l'EIA. Nel caso in cui risultasse che l'IS non fosse completamente sfruttabile con destinazioni incisive dal punto di vista ambientale, la rimanente sua parte potrà essere utilizzata con destinazione le cui ripercussioni sono compatibili con l'ambiente. Il progetto unitario dovrà pure essere valutato nel rispetto degli articoli 71 e 71a della LALPT e dell'art. 52 della LStr.
In sede di adozione della variante P__________ (2007), il consiglio comunale aveva apportato due emendamenti di minima entità all'art. 38bis NAPR, volti a stabilire che:
1 La zona ASs è destinata a complessi multifunzionali d'interesse regionale (…)
2 L'edificazione di ognuno dei settori deve avvenire (…).
Con la decisione qui impugnata, il Consiglio di Stato ha invece riformulato la norma in esame come segue:
1 La zona ASs è composta da due settori: il primo costituito dai fmn 4104, 4105, 4109, il secondo costituito dai fmn 4297 e 4298. (…) Le destinazioni formazione, ricerca e cultura, tempo libero, divertimenti e intrattenimento devono risultare al minimo il 35% della SUL totale costruita. Per il settore che interessa i fmn 4297 e 4298 le attività con destinazione commerciale ammesse sono al massimo il 15% della SUL totale costruita. (…)
2 L'edificazione di ognuno dei settori deve avvenire mediante un progetto unitario, realizzabile anche a tappe, e deve soddisfare i seguenti criteri:
a. inserimento qualificante nel contesto urbano;
b. disposizione spaziale razionale degli accessi veicolari e pedonali e dei posteggi, che contribuisca alla definizione di spazi qualitativamente adeguati;
c. realizzazione di superfici alberate, privilegiando le fasce lungo le strade principali e di raccolta, le cui dimensioni e ubicazione sono da concordare con il Municipio.
Esso dovrà in ogni modo essere accompagnato (....omissis...)
3.2.1. Nella misura in cui precisa l'art. 38bis cpv. 1 NAPR, stabilendo che la zona ASs è composta da due settori: il primo costituito dai fmn 4104, 4105, 4109, il secondo costituito dai fmn 4297 e 4298, la modifica introdotta d'ufficio dal Consiglio di Stato nel testo della norma è senz'altro ammissibile: la sua valenza è in effetti di natura meramente redazionale e chiarificatrice.
3.2.2. Inammissibile in quanto lesiva del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'autonomia comunale, è invece la seconda modifica introdotta d'ufficio dal Governo allo scopo di precisare che le destinazioni formazione, ricerca e cultura, tempo libero, divertimenti e intrattenimento devono risultare al minimo il 35% della SUL totale costruita.
Il consiglio comunale si era limitato a confermare l'esigenza di una SUL non commerciale di almeno il 35%, senza precisare se la SUL di riferimento fosse quella massima ammissibile o quella costruita. Non potendosi dedurre quale delle due ipotesi interpretative fosse da accreditare, una precisazione appariva auspicabile se non necessaria. Spettava tuttavia al legislativo comunale e non al Consiglio di Stato provvedervi. La soluzione del dilemma interpretativo, imposta d'ufficio dall'autorità cantonale, non era invero l'unica possibile. Se si considera che il comparto può essere edificato a tappe, la soluzione opposta non appare per nulla insostenibile.
Stabilendo d'ufficio che determinante era la SUL costruita e non quella massima ammissibile, il Governo ha di conseguenza violato l'autonomia comunale, arrogandosi una competenza del legislatore comunale. Da questo profilo, il ricorso risulta fondato.
3.2.3. Il Consiglio di Stato non si è tuttavia limitato a questa precisazione, già di per sé inammissibile, ma ha ulteriormente abusato del potere di cui dispone in tema di modifiche d'ufficio, introducendo un ulteriore vincolo, applicabile esclusivamente al settore P__________ e volto a limitare al 15% della SUL totale costruita le attività con destinazione commerciale.
Orbene, è di meridiana evidenza che un simile emendamento non poteva essere introdotto d'ufficio nell'art. 38bis NAPR modificato dal consiglio comunale, sul quale il Consiglio di Stato era chiamato a pronunciarsi. La norma, nel testo vigente dal 2004, imponeva in effetti soltanto di riservare 35% della SUL alle destinazioni formazione, ricerca e cultura; tempo libero, divertimenti e intrattenimento. La SUL dedicabile alle attività commerciali era limitata soltanto indirettamente da questo vincolo.
Nulla permetteva tuttavia al Governo di ritenere che una limitazione delle attività commerciali al 15% della SUL costruita si imponesse come una necessità ineludibile per correggere un difetto della pianificazione adottata dal legislativo comunale che non poteva essere altrimenti rimosso.
Anche sotto questo aspetto, la decisione governativa impugnata non può essere confermata.
3.2.4. Travalicanti i limiti delle modifiche d'ufficio ammissibili sono infine anche gli emendamenti apportati al capoverso 2 dell'art. 38bis NAPR, laddove il Consiglio di Stato ha stabilito che l'edificazione di ognuno dei due settori deve soddisfare i seguenti criteri:
a. inserimento qualificante nel contesto urbano;
b. disposizione spaziale razionale degli accessi veicolari e pedonali e dei posteggi, che contribuisca alla definizione di spazi qualitativamente adeguati;
c. realizzazione di superfici alberate, privilegiando le fasce lungo le strade principali e di raccolta, le cui dimensioni e ubicazione sono da concordare con il Municipio.
Anche se formulati in termini piuttosto generici, i criteri edificatori introdotti d'ufficio dal Consiglio di Stato, nella misura in cui vanno oltre a quanto già confermato dal consiglio comunale, non costituivano di certo un adeguamento che si imponeva come l'unica soluzione possibile per porre rimedio ad un'insufficienza della pianificazione adottata dal consiglio comunale.
Anche da questo punto di vista, la decisione governativa impugnata non regge alla critica della ricorrente.
3.3. Le modifiche d'ufficio apportate dal Consiglio di Stato al testo dell'art. 38bis NAPR vanno dunque annullate.
Resta da stabilire se la variante pianificatoria in discussione, avversata dall'insorgente e dall'A__________ possa essere approvata così come è stata adottata dal consiglio comunale o se invece non fossero dati i presupposti per estendere la zona ASs (comparto C__________) verso est, oltre la strada cantonale, in modo da includervi il comparto P__________, sottraendolo alla ZIIC.
4.1. Giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, in caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario, adattati. L'art. 41 cpv. 2 LALPT, dal canto suo, stabilisce invece che i piani regolatori possono essere modificati o integrati in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige. La norma trova comunque i suoi limiti nell'art. 21 LPT (RtiD I-2008 n. 51 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
La pianificazione del territorio in generale e quella dell'utilizzazione in particolare costituiscono un compito permanente, che deve costantemente tener conto dei cambiamenti delle circostanze e delle conoscenze. Una pianificazione è oggettivamente corretta soltanto se all'occorrenza viene posta in consonanza con la realtà e con le mutate esigenze. Se perde di attualità, perde nel contempo di legittimità (Waldmann/Hänni, op. cit., n. 11 ad art. 21).
Alla revisione ed all'adeguamento costante dei piani d'utilizzazione possono tuttavia contrapporsi interessi pubblici e privati. Dal profilo della sicurezza del diritto, va soprattutto considerato che un piano regolatore, specialmente un piano delle zone può conseguire il suo scopo solo se presenta una certa stabilità (DTF 123 I 182 seg.; Scolari, op. cit., n. 384 ad art. 41 LALPT). Deve quindi poter essere modificato solo per importanti motivi, di fronte a situazioni nuove, che per ragioni serie ne impongono un riesame. Diversamente, la stabilità delle relazioni giuridiche verrebbe a soffrirne. Pur non potendo far valere un diritto all'immutabilità del piano, il principio dell'affidamento consente ai privati di coltivare certe aspettative di stabilità. Attraverso l'art. 21 cpv. 2 LPT, il diritto federale esige pertanto che il riesame dei piani d'utilizzazione sia reso necessario da un notevole cambiamento delle circostanze.
Le circostanze, di fatto o di diritto, sono considerate cambiate in modo notevole, allorché, secondo l'esperienza generale, si può presumere che avrebbero indotto il legislatore ad operare altre scelte qualora gli fossero state note al momento dell'adozione del piano (DTF 109 Ia 113; RDAT II-1995, n. 35).
Per giustificare il riesame del piano non basta che le circostanze determinanti si siano modificate in misura rilevante. Occorre anche che l'adattamento sia reso necessario dall'importanza del cambiamento delle circostanze. L'interesse pubblico all'adeguamento del piano deve prevalere sul contrapposto interesse alla sicurezza del diritto ed alla stabilità delle scelte operate.
In quest'ambito va tenuto presente che quanto più recente è il piano, tanto maggiore è la presunzione di stabilità. Di rilievo nel quadro della ponderazione degli interessi contrapposti sono pure i motivi addotti per rivedere il piano, le conseguenze che la modifica comporta per i proprietari interessati, le caratteristiche del piano da riesaminare e l'importanza dell'adattamento che deve esservi apportato (DTF 132 II 408 consid. 4.2, 131 II 728 consid. 2.4; Waldmann/Hänni, loc. cit., n. 20).
4.2. Il municipio ha illustrato i motivi che a suo avviso giustificherebbero la variante P__________ come segue:
Gli approfondimenti effettuati nell'ambito della revisione del PR.PdM si sono pure basati su una verifica dell'utilizzazione effettiva dei terreni situati nella zona industriale, in particolare nella fascia situata fra la strada cantonale Gordola - Cugnasco e la linea ferroviaria, verifiche dalla quale emerge chiaramente con la destinazione industriale-artigianale tradizione sia ormai soppiantata da altre forme di attività, legate al commercio, al divertimento ed ai servizi, fenomeno questo sostanzialmente legato all'alto grado di accessibilità e visibilità dell'intera zona rispetto alla strada cantonale diversamente da quanto invece riscontrato per i terreni industriali ubicati a sud della ferrovia. In questo contesto, il comparto della P__________, unitamente all'area C__________ si pongono come opportunità di ridisegnare funzionalmente e spazialmente l'intero comparto, rafforzando le tendenze in atto con una più chiara e netta differenziazione delle zone. Il concetto per le zone a carattere industriale, artigianale, commerciale e di servizio che troverà la sua codificazione nella revisione generale del PR.PdM, si basa quindi sulla definizione di una fascia a vocazione commerciale e di servizi lungo la strada cantonale, sulla conferma della zona industriale tradizionale ubicata a sud della ferrovia e ad ovest dell'area C__________, così come della zona industriale di interesse cantonale, e sulla definizione delle due zone speciali del C__________ (già approvata e in vigore) e della P__________, le quali vengono ad inserirsi spazialmente nella fascia a carattere industriale a sud della ferrovia, ma per quanto riguarda la destinazione si riallacciano alla fascia lungo la strada cantonale Gordola-Cugnasco, e ciò in virtù della particolare posizione a ridosso dello Stradonino e della futura fermata ferroviaria di Riazzino in corrispondenza dell'attuale sovrappasso ferroviario (con un P+R sul mappale no. 4297 di proprietà della stessa CO 3). (…) L'iniziativa manifestata dalla CO 3 di affiancare all'attività esistente di produzioni televisive un complesso cinematografico "multiplex", nonché la modifica della struttura e dell'estensione del posteggio P+R a servizio della futura fermata TILO a Riazzino, come da convenzione fra il Cantone e le ditte CO 3 e CO 3 del 2004 offrono l'opportunità di concretizzare la simmetria con quanto proposto in occasione della precedente variante di PR riguardante il comparto C__________.
(cfr. messaggio municipale del 12 dicembre 2006, pag. 1 seg.).
I motivi addotti dal comune per giustificare l'estensione della zona ASs (comparto C__________) verso est in modo da includervi il comparto P__________, estromettendolo nel contempo dalla ZIIC, non appaiono in grado di suffragare la variante in contestazione.
Le uniche circostanze di un certo rilievo, di cui il comune si prevale per legittimare la modifica dell'attuale assetto pianificatorio della zona ASs, adottato nel 2003 ed in vigore dal 2004, sono in definitiva costituite dalla nuova fermata ferroviaria di Riazzino (spostata all'altezza del sottopassaggio dello Stradonino con formazione di un posteggio P+R) e dall'intenzione della P__________ Studios SA di realizzare sul suo terreno (part. 4297) un complesso cinematografico "multiplex".
Sempreché si tratti effettivamente di circostanze nuove, ovvero intervenute soltanto dopo l'adozione della zona ASs, la situazione di fatto non si è comunque modificata in misura talmente significativa da permettere di presumere, secondo l'esperienza generale, che il legislatore avrebbe operato altre scelte qualora gli fossero state note o le avesse prese in considerazione al momento dell'adozione della variante C__________ (DTF 109 Ia 113; RDAT II-1995, n. 35). La fermata ferroviaria di Riazzino è stata spostata verso ovest per servire meglio tutte le zone che vi fanno capo (ZIIC e ASs) e non soltanto il comparto P__________, mentre il progetto del complesso cinematografico "multiplex", dai contorni peraltro incerti, risponde ad un interesse privato della resistente più che ad un interesse pubblico che deve essere necessariamente soddisfatto. Non vi si può in definitiva intravvedere un cambiamento delle circostanze talmente importante da rendere necessario un adattamento dell'assetto pianificatorio vigente mediante estensione della zona ASs al comparto P__________ e conseguente riduzione della ZIIC. L'interesse pubblico all'adeguamento del piano, semmai sussistesse, non potrebbe d'altro canto essere considerato prevalente sul contrapposto interesse della ricorrente, proprietaria dei fondi formanti l'attuale zona ASs, alla sicurezza del diritto ed alla stabilità delle scelte operate nel 2004 quando l'azzonamento del comparto C__________ è stato modificato. Già allora, come del resto già nel 1999, quando è stata costituita la ZIIC, era evidente che la destinazione degli stabilimenti della P__________ poco o nulla aveva da spartire con la funzione attribuita alla zona nella quale erano inseriti.
Stando così le cose, se ne deve dedurre che la variante in contestazione non poteva essere approvata perché i presupposti dell'art. 21 LPT non erano soddisfatti.
A maggior ragione si giustifica questa conclusione se si considera che la variante in contestazione sovverte una precisa scelta pianificatoria operata dal piano direttore del 1990, che il comune aveva tradotto a livello di pianificazione dell'utilizzazione attraverso la definizione della ZIIC.
5.2. La tassa di giustizia è posta a carico della CO 3, resistente, mentre il comune può esserne mandato esente conformemente alla prassi (art. 28 LPamm).
Le ripetibili alla RI 1, subentrata all'A__________, sono invece suddivise in parti uguali fra il comune e la resistente (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza sono annullate:
1.1. la decisione 12 febbraio 2007 con cui il consiglio comunale di Locarno ha adottato la variante di piano regolatore relativa ai mapp. 4297 e 4298;
1.2. la risoluzione 19 dicembre 2007 (n. 6739) del Consiglio di Stato, che ha approvato la variante.
La tassa di giustizia, di fr. 1'500.-, è posta a carico della CO 3.
Le ripetibili sono suddivise in parti uguali fra il comune di Locarno e la CO 3., che rifonderanno complessivamente fr. 3'000.- alla RI 1.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 11.06.2026
| Informazioni legali | Requisiti minimi | Contatta il webmaster