90.2002.42•Pedestrian and cycle path on private land partly confirmed
90.2002.42Altro tribunale28 mag 2003Partially Granted
Estratto da Omnilex
Owners of a large parcel in Lugano challenged a detailed plan approving a pedestrian and cycle route along the northern edge of their property. The court rejected complaints about the refusal of a site inspection and about insufficient reasoning. On the merits, it held that the route served a strong public planning interest and was proportionate, including the chosen alignment and width. However, it found that the planning documents did not clearly distinguish the north retaining wall from the easement area. The appeal was therefore only partly upheld: the file was sent back to the municipality for cartographic correction, while the appellants remained largely unsuccessful and were ordered to pay costs.
Art. 33 cpv. 3 lett. b LPT; art. 2 cpv. 3 LPT; art. 36 Cost.; detailed planning and pedestrian/cycle routes: the approving authority must respect municipal planning discretion yet ensure conformity with higher planning law and proportionality. A pedestrian or cycle linkage is justified by public interest where it completes an urban and functional network and promotes non-motorized access to public facilities. Proportionality requires not only a suitable alignment and width, but also sufficient precision of the planning documents in relation to protected or valuable existing structures. Where the plan leaves unclear whether a retaining wall is affected, the plan must be corrected cartographically, even if the route itself is otherwise upheld (consid. 7-8).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2002.42
Data decisione, Autorità: 28.05.2003, TPT
Incarto n. 90.2002.42
Lugano 28 maggio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretario
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso del 25 febbraio 2002 di
__________ __________, __________ __________
__________, __________
__________ __________, __________ - __________ __________ rappr. da: avv. __________ __________,
contro
la risoluzione 22 gennaio 2002 (n. __________) del Consiglio di Stato di approvazione del piano particolareggiato del Quartiere __________ (PPQS) del comune di __________;
viste le risposte:
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto:
A. Nella seduta del 13 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato il piano particolareggiato del Quartiere __________ (PPQS), che si prefigge di attuare una riqualifica generale dell'area urbanizzata attraversata da via __________, compresa fra la rotonda di via __________ e il sottopasso di via __________t. In quella sede i mapp. __________e __________, di proprietà della comunione ereditaria formata da __________ e __________ __________ e da __________ __________ __________, sono stati attribuiti alla zona residenziale semi-estensiva A. Il mapp. __________, lambito a sud dal fiume __________a, a est da via ai __________ e a ovest da via __________, presenta una superficie di 8'095 mq e risulta edificato con una serie variata di fabbricati adibiti ad abitazione, ad uffici e a magazzini, concentrati nella sua parte meridionale, mentre nella parte settentrionale trova spazio una villa di 2 piani, edificata nei primi decenni del secolo scorso, con antistante parco di poco più di 2'000 mq. A nord di questo fondo confina il mapp. __________, di __________ mq di superficie, su cui insiste una casa d'abitazione di 2 piani.
B. Le proprietarie sono insorte contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo, in via principale, lo stralcio del vincolo per la formazione di un percorso pedonale e ciclabile di complessivi 5 m di larghezza che, collegando via __________ con via ai __________, attraversa la part. __________lungo tutto il suo confine nord, nonché lo stralcio, dal medesimo mappale, del vincolo di posteggio coperto pubblico per 50 posti auto. In via subordinata, esse hanno chiesto il ridimensionamento, sia del vicolo di posteggio, sia del calibro del percorso pedonale e ciclabile, con lo spostamento, per quest'ultimo, del tracciato lungo il confine sud del mapp. __________, a diretto contatto con la sponda del fiume __________.
C. Con risoluzione 22 gennaio 2002 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato. Esso ha tuttavia sospeso l'approvazione dei vincoli di posteggio pubblico dell'intero quartiere, compreso quindi quello che gravava il mapp. __________ (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.5.5 lett. b, pagg. 23 e 24). Il Governo ha pertanto sospeso l'evasione del ricorso __________ su questo punto, respingendolo sul restante con motivazioni di cui si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto (cfr. risoluzione impugnata, pag. 61 segg.).
D. Con ricorso 25 febbraio 2002 le proprietarie insorgono innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa limitatamente alla questione inerente il percorso pedonale e ciclabile, riproponendo la medesima domanda principale e subordinata di prima istanza. A sostegno della loro impugnativa, le ricorrenti lamentano dapprima una violazione del diritto di essere sentite per il fatto che l'Autorità cantonale non ha esperito il sopralluogo da loro richiesto e per la motivazione, a loro dire, carente della decisione impugnata. Nel merito, esse adducono una violazione della garanzia della proprietà, giacché il vincolo contestato, oltre ad essere sprovvisto di un qualsiasi interesse pubblico per l'esistenza di percorsi alternativi, già oggi disponibili nel quartiere, risulta parimenti sproporzionato sia per il calibro esagerato, sia perché invade la parte più pregiata della loro proprietà, compromettendo così, da un lato, quell'unità architettonica e funzionale esistente fra villa, recinzioni e parco e, dall'altro, l'unità economica costituita dalla vicinanza dei mapp. __________e __________, disgiunti per effetto dal suo tracciato.
E. Il municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano la reiezione integrale del ricorso.
F. Il 13 marzo 2003 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande.
considerato, in diritto:
La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione delle ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
Le ricorrenti si dolgono, in primo luogo, del fatto che il Consiglio di Stato non abbia dato seguito alla loro domanda di esperire un sopralluogo in contraddittorio. La censura è infondata. Il Governo ha motivato il diniego di assumere tale mezzo di prova asserendo che i funzionari delegati all'approvazione del piano regolatore ed all'evasione dei ricorsi avevano una sufficiente conoscenza dei luoghi. Tale giustificazione, pertinente, merita tutela. Ad ogni buon conto, il Tribunale ha esperito il sopralluogo; poiché l'esame delle contestazioni in relazione alle quali le ricorrenti hanno domandato questo mezzo di prova è circoscritto alla violazione del diritto - segnatamente alla sussistenza di un interesse pubblico ed alla proporzionalità del controverso provvedimento - e può essere, di conseguenza, effettuato dal Tribunale con pieno potere cognitivo, un'eventuale lesione del diritto di essere sentito posta in essere dall'autorità inferiore ha potuto essere sanata in questa sede.
In secondo luogo, le ricorrenti lamentano la motivazione carente della decisione impugnata. A proposito si osserva che corrisponde ai principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito che i motivi della decisione debbano essere noti all’interessato. In linea con questo principio, l’art. 26 cpv. 1 PAmm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). E’ quanto è avvenuto nel presente caso. Il Consiglio di Stato ha esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali ha respinto il gravame e condiviso, malgrado le censure ricorsuali, l'istituzione dei un passaggio pedonale e ciclabile sul mappale delle ricorrenti. Ciò è d’altronde loro bastato per presentare un più che circostanziato ricorso.
Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). Quest'ultimo disposto, unitamente alla legislazione di ordine superiore, segnatamente l'art. 3 cpv. 3 lett. c LPT (che prescrive alle autorità incaricate di compiti pianificatori di mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali) e la Legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994, abilita incontestabilmente i comuni a prevedere nei propri piani regolatori percorsi pedonali, esistenti o futuri, aperti al pubblico (cfr. anche art. 4 cpv. 2 Legge sulle strade). Il piano particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT) organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 cpv. 2 LALPT).
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.). Nella fattispecie, non è contestata la carenza di una base legale, comunque data (cfr. consid. 5 in fine), né si pone il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto. Non resta quindi che esaminare l'interesse pubblico e la proporzionalità dei vincoli in discussione.
Le ricorrenti contestano l'interesse pubblico del passaggio pedonale e ciclabile, sostenendo che lo scopo di collegare il quartiere __________ con il centro cittadino e la stazione ferroviaria sarebbe sufficientemente assolto dai percorsi alternativi tracciati lungo le vie di transito esistenti, come ad esempio quello posto lungo via __________ e via __________ in direzione del tunnel di via __________, senza perciò la necessità di dover imporre sacrifici alla loro proprietà.
7.1. Prima di entrare nel merito occorre rilevare che il concetto di interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhinow / Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B II). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
7.1.1. Il quartiere __________ costituisce uno fra i comparti insediati abitativi più popolosi della città di __________. Sviluppatosi principalmente negli anni 60-70 del secolo scorso, attraverso un'edificazione di tipo intensivo, a volte poco strutturata e discontinua, che si è venuta a contrapporre a preesistenze d'inizio secolo meno concentrate e dalla tipologia edilizia di una certa qualità, il quartiere si presenta oggi con una situazione urbanistica disorganica, in parte degradata, con spazi pubblici e privati carenti, in aggiunta a stati conflittuali determinati dalla commistione di alcune attività industriali e artigianali con la residenza. Tutto ciò a detrimento di un'immagine cittadina all'insegna della qualità e della vivibilità. Il comune di __________, ritenute queste premesse e preso atto che il piano regolatore vigente non desse sufficienti risposte pianificatorie atte a favorire un recupero e una valorizzazione efficace di un quartiere importante per lo sviluppo residenziale della città, ha deciso di rivedere la pianificazione di questo comparto cittadino adottando un piano particolareggiato. Scopo di questa pianificazione è di rafforzare la preminente funzione abitativa del quartiere, nonché di favorire, laddove ancora possibile, uno sviluppo insediativo, per mezzo di un riassetto urbanistico e dei suoi contenuti, impiantando spazi pubblici e privati attrattivi, migliorando i collegamenti con gli altri comparti cittadini e la fruizione di adeguati spazi destinati allo svago, riducendo il traffico veicolare interno con particolare attenzione alla valorizzazione delle zone pedonali, al fine di migliorare la qualità di vita degli abitanti e dei loro rapporti sociali (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 3 segg.; art. 2 cifra 1 NAPPQS). A questo scopo, il piano particolareggiato sviluppa un concetto urbanistico che prevede la concentrazione delle funzioni lavorative sulle fasce esterne del quartiere. La loro funzione consiste principalmente nella protezione delle aree interne esclusivamente residenziali dalle emissioni rumorose prodotte dagli impianti ferroviari adiacenti e dai flussi di traffico decentralizzati sugli assi stradali principali, che circoscrivono e delimitano il perimetro del quartiere. In particolare, è prevista lungo via __________, via ______________________________ e via __________ una corona ad edificazione di tipo intensivo con destinazione residenziale-commerciale che cinge e scherma la zona centrale del quartiere, destinata invece, come detto, unicamente alla residenza con un carattere semi-estensivo. Negli intendimenti del piano, via __________ __________, attraversante da un capo all'altro e al suo centro il quartiere __________, assume la funzione di asse di riferimento per il recupero e il consolidamento in senso qualitativo della funzione residenziale: il piano ne prevede un nuovo assetto con una pavimentazione speciale, la creazione di aree verdi e la piantumazione di filari alberati, nonché la chiusura, dal tratto intersecato da via dei __________ a via __________, a strada pedonale e ciclabile, in modo da assumere il ruolo di piazza per tutte le attività d'aggregazione sociale, scoraggiando parimenti i flussi di traffico veicolare parassitari interni al quartiere.
7.1.2. Dal punto di vista territoriale, il comune di __________ si è interamente sviluppato fra l'asse autostradale, che lo delimita a nord, e quello ferroviario, a sud. Il quartiere __________ costituisce l'unico importante insediamento abitativo sviluppatosi sul versante meridionale degli impianti ferroviari, in posizione quindi isolata rispetto al resto della città. In questo contesto, assume particolarmente importanza l'aspetto dei collegamenti viari, che devono poter integrare questo quartiere al centro cittadino, da cui funzionalmente dipende per la presenza di importanti infrastrutture private e pubbliche, di cui esso non dispone, quali ad esempio gli impianti scolastici, i servizi amministrativi, i bagni pubblici, le sale cinematografiche, i teatri e la stazione ferroviaria (cfr. rapporto di pianificazione, allegato A1). Per quanto riguarda i collegamenti non motorizzati, essenziali in un quartiere a carattere residenziale predominante, il rapporto di pianificazione ne rileva la scarsezza, come pure l'insufficiente attrattività, tanto da indicare la necessità di un loro potenziamento e di un loro miglioramento qualitativo (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 7 e 8). Per attuare gli scopi di interesse pubblico menzionati in precedenza e conformemente al principio pianificatorio che impone di rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici (cfr. art. 3 cpv. 4 lett. b LPT), il piano particolareggiato contempla quindi l'istituzione di una rete di percorsi pedonali e ciclabili, che si integra, completandola, in quella più ampia riguardante l'intero territorio giurisdizionale del comune di __________, approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione __________del 14 marzo 2001. In particolare, sono sfruttate tutte le vie d'accesso al centro cittadino che intersecano, a intervalli regolari dall'asse di via __________, il tratto di cesura fra i due comprensori costituito dalla linea ferroviaria. Da ovest a est, troviamo dapprima il cavalcavia di via Interlenghi, che, come il successivo sottopasso di via __________, collega principalmente il quartiere __________ all'asse centrale del comune: il Corso __________ __________. In seguito, il tunnel di via __________ e, in posizione periferica, quello di via __________ consentono di raggiungere la stazione ferroviaria (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 17).
7.2. Nel caso specifico, il tratto pedonale e ciclabile in contestazione, collegando via __________ con la parallela via ai __________ in corrispondenza del mapp. __________, costituisce l'unico passaggio trasversale al centro del settore n. 13: l'ultimo importante isolato, per la sua ampiezza, ubicato all'estremità orientale del quartiere __________. Raccordandosi con via __________ __________, proprio laddove essa termina sfociando in via __________, questo passaggio ne costituisce pertanto il tassello finale, a completamento del tracciato che attraversa longitudinalmente e al suo centro tutto il quartiere __________.
7.3. Alla luce di queste circostanze e degli scopi perseguiti con il piano particolareggiato occorre senz'altro riconoscere la sussistenza di un chiaro interesse pubblico alla formazione di un percorso pedonale e ciclabile sul terreno delle ricorrenti, essenziale allo sviluppo del quartiere __________, sia per fattori intrinseci a questo comprensorio (predominanza della funzione residenziale, densità delle edificazioni e viabilità interna) sia per ragioni contestuali al quartiere (collegamenti esterni e infrastrutture). Da un lato questo passaggio, integrando gli isolati orientali al quartiere ed essendo l'unico accesso diretto, razionale e attrattivo verso via __________ __________
7.4. La pianificazione impugnata è inoltre conforme con le indicazioni del piano direttore, in particolare con la scheda 12.27, di dato acquisito, inerente agli itinerari ciclabili d'importanza nazionale. Il foglio no. 8 allegato a questa scheda indica in scala 1:50'000 il tracciato dell'itinerario ciclabile svizzero per il __________ __________ e il __________, che i comuni interessati devono inserire nei rispettivi piani regolatori. Durante la procedura di adozione della scheda il comune di __________ ha impugnato questo tracciato, per quanto riguardava il comprensorio comunale, davanti al Gran Consiglio (cfr. ricorso 13 settembre 1999), giacché il passaggio su via __________ e via __________ presentava numerosi aspetti negativi. Con decisione 9 ottobre 2001 il Legislativo cantonale, ritenuti il messaggio 11 luglio 2000 (n. 5026) del Consiglio di Stato e il rapporto 26 settembre 2001 (n. 5026 R) della commissione speciale per la pianificazione del territorio, entrambi favorevoli all'inserimento del tracciato su via __________, ha accolto l'impugnativa del comune di __________. Dall'allegato 3 del precitato messaggio 11 luglio 2001, poi ripreso sia nella rappresentazione grafica (febbraio 2002) sia nell'allegato della scheda settoriale di coordinamento 12.24.3 del piano dei trasporti del __________ e del __________ __________, risulta incontrovertibilmente che l'itinerario ciclabile svizzero transita sul mappale delle ricorrenti, lungo il suo confine nord.
7.5. In conclusione, il vincolo in contestazione è sorretto da un eminente interesse pubblico e, per le considerazioni precedentemente illustrate, risulta pure idoneo e necessario al raggiungimento degli obiettivi di interesse pubblico prefissi dal piano particolareggiato. Difatti, come rettamente rileva l'Autorità governativa nella decisione impugnata, lo spostamento del tracciato a ridosso del fiume __________, auspicato in via subordinata dalle ricorrenti, proprio perché il raccordo con via __________ __________ rimarrebbe eccessivamente sfasato e il suo assetto risulterebbe sconvenientemente periferico, renderebbe monco il concetto urbanistico dell'asse mediano prevalentemente pedonale attraversante il quartiere da est a ovest, oltre che isolare i settori n. 13 e 15 dal loro contesto. Vi sarebbe inoltre un consistente peggioramento dei collegamenti funzionali da e per il centro cittadino, obbligando gli utenti provenienti dal tunnel di via __________ a dover aggirare l'intero isolato n. 13, con una conseguente perdita di attrattività, requisito fondamentale per la promozione della mobilità non motorizzata. Pertanto, la domanda tendente a spostare il tracciato deve essere respinta. Non resta quindi che verificare se il passaggio pedonale e ciclabile adempie anche il requisito della proporzionalità in senso stretto.
8.1. Il sopralluogo esperito da questo Tribunale, nonché la documentazione agli atti, hanno permesso di appurare che il mapp. __________, di per sé assai vasto, è senz'altro significativo in un contesto come quello del quartiere __________, dove la struttura fondiaria risulta in genere assai parcellizzata. Dal profilo della sostanza edilizia, tuttavia, questo fondo non si discosta dalla situazione che caratterizza il quartiere, rispecchiandone infatti il carattere eterogeneo, sia per la commistione dei suoi contenuti, sia per la presenza di diverse tipologie di edifici, alcuni di pregio, la maggior parte privi di qualsiasi valenza architettonica e urbanistica. Tant'è che a ridosso di un imponente complesso di costruzioni, densamente edificato e a prevalenza di contenuti artigianali e commerciali, costituito da una stratificazione di magazzini, depositi, autorimesse, tettoie e stabili amministrativi, occupanti più della metà del mappale, troviamo la villa, denominata __________. Dal suo fronte est si estende un ampio parco, in mezzo a cui è inserita una strada costeggiata da un signorile colonnato, formante il viale principale d'accesso alla villa, che sbocca su via __________ __________. Il parco è infine cinto sul lato settentrionale da una murata, incorporante le facciate di alcuni edifici ubicati sui mappali adiacenti, impreziosita in alcuni punti da lesene, archi e motivi a mosaico e contro cui si appoggia un manufatto adibito a serra lungo circa 40 m, proprio laddove è previsto il passaggio pedonale e ciclabile in discussione. Lo stato generale di manutenzione della proprietà non denota una particolare cura e attenzione.
8.2. Se da un lato, si può quindi concordare con le ricorrenti circa il pregio che in principio si riscontra negli elementi ubicati sulla porzione settentrionale del loro fondo - ritenuto che pure il piano particolareggiato prevedeva sulla villa un vincolo di conservazione, in seguito non approvato dal Consiglio di Stato per motivi di ordine generale, che in questa sede non interessa riassumere (cfr. piano dei concetti d'intervento, art. 8 lett. a NAPPQS; risoluzione impugnata, pag. 14) - dall'altro lato, non è dimostrato che la formazione del passaggio pedonale e ciclabile in parola sia a priori pregiudizievole, nei termini evocati dalle stesse ricorrenti, per i valori storici, artistici e culturali connotanti la loro proprietà. A tale proposito, va ritenuto che, per una corretta ponderazione degli interessi contrapposti, non si può far astrazione dall'impronta generale di degrado generata dalla presenza, su più della metà del fondo, del succitato complesso di edifici che, con ogni evidenza, risulta avulso dal contesto della villa. Neppure corretto è identificare come necessaria allo sfogo per questa costruzione l'area posta sul suo lato nord, laddove, comunque congruamente distanziato da essa di oltre 10 m, nella parte più discosta, è inserito il percorso pedonale e ciclabile, prescindendo dal fatto che dappresso, sul suo versante meridionale, sono stati eliminati - e senza tanti riguardi per gli invocati valori - con l'edificazione dei summenzionati edifici posticci, privi di relazione spaziale e tipologica con la stessa, quegli spazi qualitativi di cui essa, più coerentemente, disponeva in origine su quel versante (cfr. rapporto di pianificazione del PR88, riproduzione cartografica, pag. 33). Va comunque considerato che la villa, malgrado il vincolo pianificatorio, gode ancora di un'ampia area di sfogo, essendo prospiciente, con la sua facciata principale, il parco di oltre 2'000 mq di superficie. A fronte di una situazione pregiudicata nel suo complesso, ove il passato decoro è ancora ravvisabile, ma in filigrana, la rappresentazione che le ricorrenti danno del loro fondo, suddividendolo in una parte settentrionale, di così grande valore storico e culturale da non poter, apoditticamente, tollerare il passaggio in questione, giacché per definizione ne violerebbe gli equilibri architettonici, e in una meridionale, di nessuna rilevanza per la qualifica dello stato in cui versa la proprietà, risulta in tale ambito, oltre che teorica, del tutto strumentale. In siffatto contesto, quindi, l'interesse privato, di qualsiasi natura esso sia, deve cedere il passo all'importante interesse pubblico contrapposto e il percorso pedonale e ciclabile deve essere confermato.
8.3. Ciò premesso, ritenuta l'inevitabile rimozione di quegli elementi che intralciano la formazione del passaggio pedonale e ciclabile, come ad esempio il pozzo, la serra, le aiuole e le piante - di cui il piano prevede comunque la sostituzione con la posa di un filare alberato - e che in parte potranno essere agevolmente spostati o ricreati altrove (cfr. pozzo, serra e aiuole), occorre comunque rilevare che l'opera in parola dovrà essere rispettosa degli elementi esistenti con cui si troverà ad interagire, quali per l'appunto la villa e il muro di cinta sul lato nord, e formare con loro un insieme armonico, evitando di produrre effetti di cesura. La ricerca della soluzione più adeguata esula da questa procedura, giacché, come legittimamente il comune ha riservato, andrà affrontata al momento dell'allestimento dei progetti esecutivi. Tuttavia, riconosciuta la particolarità e il pregio di tali elementi in un contesto come quello rappresentato dal quartiere Soldini e a garanzia del rispetto del principio della proporzionalità, occorre fissare già sin d'ora, senza per questo pregiudicare l'oggetto di competenza della futura procedura di realizzazione, alcuni principi informatori: particolare cura dovrà innanzitutto essere rivolta alla scelta dei materiali, in particolare dei cordoli e dei rivestimenti dei passaggi, dei loro colori, alla sistemazione della fascia alberata fra i due passaggi, e più in generale, a tutto ciò che concorre a creare un effetto estetico che sia consono e compatibile con l'ambiente circostante. Le rifiniture dell'apertura, che necessariamente dovrà essere praticata nel muro di recinzione su via __________, sarà studiata con attenzione, evitando di inserire elementi spuri in contrasto con le caratteristiche formali di questo manufatto. L'intervento prospettato dovrà anche essere conseguente alle importanti misure che informano via __________ __________, ritenuto che il passaggio gravante la proprietà delle ricorrenti ne costituisce, come più volte ricordato, il suo naturale e congruente proseguimento.
8.4. Dalla lettura dei piani costituenti il piano particolareggiato non è possibile rilevare chiaramente se l'area del passaggio pedonale e ciclabile invade anche il muro di cinta sul confine nord, rispettivamente se ne è prevista la sua demolizione e l'eventuale rifacimento. Il rapporto di pianificazione è su questo punto silente, mentre la relazione finanziaria indica nella tabella relativa ai collegamenti pedonali e arredo pubblico, alla posizione "via __________: nuova strada", un importo che, per ciò che concerne i costi di esproprio, rispettivamente di esecuzione, dà adito a pensare, per la sua modestia, che il muro verrebbe mantenuto (cfr. rapporto di pianificazione, costi di attuazione del piano del traffico e opere di arredo pubblico, pag. 2). Indipendentemente da queste indicazioni, imposte dalla legge, ma soltanto con valenza orientativa, risulta necessario chiarire tale aspetto già in nella fase pianificatoria, a maggior ragione trattandosi nella fattispecie di un piano particolareggiato, che per sua natura reclama un alto grado di precisione. Di conseguenza, coerentemente a quanto ritenuto nei considerandi precedenti, il passaggio in parola deve quindi rispettare, in ossequio al principio della proporzionalità, il muro in parola, lasciandolo integro con tutti gli elementi architettonici e decorativi. In questo senso, il ricorso viene accolto e gli atti retrocessi al comune, affinché provveda a evidenziare, con una semplice rettifica a livello cartografico, la distinzione fra detto muro e l'assetto del vincolo in questione.
8.5. In merito al calibro complessivo di 5 m previsto per il passaggio all'esame, si deve innanzitutto considerare che, come giustamente osserva il municipio nella risposta al ricorso (cfr. risposta 5 giugno 2002, pag. 4), questa misura comprende pure un'area di separazione fra il percorso pedonale e la ciclopista, atta ad accogliere la piantumazione di un filare alberato. Ne consegue che la larghezza effettiva dei relativi percorsi sarà inferiore a quella indicata dalle sezioni tipo del piano viario (2 m / 3 m). Questo calibro è inoltre confacente con i parametri che si rilevano dalle norme VSS (cfr. VSS 640 201), ritenuta la necessità di prevedere un flusso bidirezionale, indispensabile per la sicurezza nel caso della ciclopista. Esso è infine funzionalmente giustificato dal fatto che il passaggio contestato, costituendo il tassello finale di via __________ __________, per adempiere agli scopi di interesse pubblico prefissati ne deve proporzionalmente richiamare l'assetto, in modo da evocare un senso di continuità. Ritenuto, da ultimo, che il vincolo all'esame incide un fondo, le cui dimensioni coprono una superficie di oltre 8'000 mq, il suo calibro deve essere senz'altro considerato proporzionato.
Le ricorrenti eccepiscono infine che il vincolo all'esame lede l'unità economica, costituita dai mapp. __________e __________, in quanto esso, con il suo tracciato inserito a confine con il mapp. __________, impedirebbe alle ricorrenti di esercitare il diritto di costruzione in favore della part. __________, il diritto di appoggio costruttivo e di aperture in favore della part. __________e alcuni diritti di passo (cfr. ricorso 25 febbraio 2002, pag. 9). La sussistenza di tali diritti di natura privata non permette tuttavia di negare, in concreto, non solo l'interesse pubblico, ma nemmeno la proporzionalità del controverso vincolo. Tali diritti verranno debitamente considerati e, nell'eventualità in cui un loro esproprio si rendesse necessario, indennizzati al momento della realizzazione del passaggio pedonale e ciclabile. Va peraltro rilevato che il piano particolareggiato vieta la possibilità di edificare nella fascia di confine tra i due fondi attraverso le linee di arretramento tracciate a 16 m (sul mapp. __________), rispettivamente a 8 m (sul mapp. __________) dal confine comune: ciò che impedisce di costruire, in futuro, sul sedime del passaggio in esame e nelle sue immediate adiacenze. La sua creazione non precluderà inoltre nemmeno l'accesso dal mapp. __________ai locali tecnici situati al piano seminterrato dell'abitazione ubicata sul mapp. __________.
In conclusione, il ricorso deve dunque essere parzialmente accolto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico delle ricorrenti proporzionalmente al grado di soccombenza (art. 28 PAmm). Le ripetibili sono commisurate al successo dell'impugnativa (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
§ Gli atti sono retrocessi al comune, con l'ordine di rettificare i piani in modo che risulti graficamente distinguibile il muro di recinzione sul lato nord del mapp. __________dal vincolo per la formazione di un passaggio pedonale e ciclabile.
2.Le ricorrenti sono condannate al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento). Il comune di __________ è condannato a versare alle ricorrenti complessivi fr. 300.- (trecento) per ripetibili.
__________, ____________________, __________ __________, ____________________, __________ __________ __________, __________ - __________ __________, rappr. da avv. __________ __________, __________ __________ __________ __________,
Consiglio di Stato, Residenza governativa,
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Estratto da Omnilex
Whether the appeal was admissible and the court had jurisdiction
The appeal was admissible; the court had jurisdiction and the appellants were legitimized to appeal.
Timeliness and standing were satisfied under the cantonal planning act.
Whether the refusal of an on-site inspection violated the right to be heard
Any defect was not decisive, because the court itself held an adversarial site inspection and could cure the defect.
The government’s refusal was justified by sufficient familiarity with the site, and the court’s own inspection cured any prior hearing defect.
Whether the decision was insufficiently reasoned
No. The government gave sufficient essential reasons for approving the pedestrian and cycle path.
Administrative decisions need only address the decisive points, not every argument raised.
Whether the pedestrian and cycle path pursued a sufficient public interest and was proportionate
Yes, the path served an important public interest and was necessary and suitable for the urban-planning concept.
It completed the quarter’s pedestrian axis, improved non-motorized connectivity, and integrated the district into the city; the alternative route proposed by the owners was functionally inferior.
Whether the path had to be shifted along the river instead of along the northern boundary of the parcel
No, the requested relocation would disrupt the planning concept and worsen functional connectivity.
The alternative alignment would leave the central pedestrian axis incomplete and isolate parts of the district.
Whether the path was disproportionate because it affected the historic villa, garden, and retaining wall
The path was broadly proportionate, but the planning documents had to clearly distinguish the north retaining wall from the path’s binding area.
The private interest in preserving the parcel’s valuable elements yielded to the overriding public interest, yet proportionality required the wall and its decorative elements to remain intact and be cartographically clarified.
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