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Planning appeal dismissed: access and agricultural compensation

90.2001.8Altro tribunale28 giu 2001Dismissed

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Sintesi Omnilex

The Territorial Planning Court of Ticino dismissed an appeal against the State Council’s approval of a general zoning plan revision. The appellants, owners of neighboring property, argued that the rezoned parcel lacked sufficient access and that the agricultural compensation was inadequate. The court held that the existing service road was sufficient for the planned residential use and that any finer access assessment would belong to the building-permit stage. It further found the compensation mechanism lawful: real compensation could be achieved through other agricultural land, and if not, a substitute monetary contribution was permissible. The appellants were ordered to pay costs and party compensation.

Massima Omnilex

Art. 19 LPT; access as prerequisite of building zones; Art. 9–11 LTAgr; agricultural land loss and compensation; Art. 38 LALPT; judicial review of zoning-plan approvals. The municipality must ensure adequate urbanization for planned building zones, but access sufficiency may remain an indeterminate legal concept to be concretized later at permit stage when the factual situation and intended use so require. In planning review, the cantonal authority must respect municipal discretion yet may refuse approval where the plan conflicts with federal planning principles. Agricultural land reduction may be compensated in kind by other agriculturally suitable areas; if this is not verifiable or realizable, a substitute monetary contribution is lawful. The review court confirms such solutions when supported by the record.

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AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.2001.8

Data decisione, Autorità: 28.06.2001, TPT

Incarto n. 90.2001.00008

Lugano 28 giugno 2001

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna

vicecancelliera

Matea Pessina

statuendo sul ricorso del 24 gennaio 2001 con istanza di conferimento dell'effetto sospensivo di

  1. __________ __________, __________,

  2. __________ __________, __________,

  3. __________ __________, __________,

1.,2.,3. avv. __________. __________, __________ __________ __________ __________,

contro

la risoluzione __________ dicembre 2000 (n° __________) del Consiglio di Stato, che approva la revisione generale del PR di __________;

viste le osservazioni 26 marzo 2001 della Divisione della pianificazione territoriale; 9 aprile 2001 del comune di __________ e _________ 2001 del signor __________ __________, __________ (rappr. dall'avv. __________. __________ __________, __________);

letti ed esaminati gli atti;

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o,

in fatto:

a. Nella seduta del 2 settembre 1999 il Legislativo comunale di _________ ha adottato la revisione generale del suo PR, che prevede in particolare l'inserimento parziale del mapp. n° _________ RF, situato in località "_________" e attribuito alla zona agricola, in zona edificabile Re (residenziale estensiva).

b. Avverso tale azzonamento _________ _________, _________ _________ e _________, comproprietari del fondo contermine al mapp. n° _________ RF, sono insorti davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento ed invocando una lesione dell'art. 19 LPT dal profilo dell'accesso, a loro detta insufficiente. La revisione si sarebbe inoltre rivelata carente per quanto attiene al compenso agricolo.

Il comune, in sede di risposta, ha chiesto la reiezione del gravame.

c. Con ris. gov. 20 dicembre 2000, n° __________, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR di _________, respingendo il ricorso in parola.

d. I già ricorrenti insorgono ora davanti al TPT, riproponendo le censure sollevate in prima sede e chiedendo che al ricorso venga conferito l'effetto sospensivo.

Nelle loro osservazioni, la Divisione della pianificazione territoriale, il comune e _________, proprietario del mapp. n° _________ RF, postulano la reiezione del gravame.

e. Il 14 _________ 2001 si è tenuta l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, delle cui risultanze si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto. Durante l'udienza le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.

c o n s i d e r a t o,

in diritto:

  1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

L'art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

In concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

  1. L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).

  1. Accesso al mapp. n° _________ RF

3.1 Per quanto concerne il requisito dell'urbanizzazione - in casu: l'accesso al mapp. n° _________ RF - va ricordato che l’art. 19 LPT impone ai comuni di provvedere ad un’adeguata urbanizzazione in funzione degli azzonamenti previsti. Questa norma è direttamente applicabile, ossia non abbisogna di una legislazione esecutiva cantonale. La nozione di urbanizzazione è una nozione di diritto federale (DTF 117 Ib 314); il diritto cantonale può esigere altre condizioni, ma non ne può porre di meno severe (cfr. Adelio Scolari, Diritto Amministrativo, Parte speciale, nota 933, pag. 517). La legislazione ticinese, a questo proposito, si è limitata a trascrivere il diritto federale (cfr. art. 77 cpv. 1 LALPT). L’obbligo d’urbanizzare le zone edificabili incombe all’ente pubblico, in genere ai comuni (art. 19 cpv. 2 LPT; 79 cpv. 1 LALPT). L’art. 78 cpv. 1 LALPT stabilisce espressamente la competenza del Municipio di allestire i progetti generali delle opere di urbanizzazione nell’ambito dell’attuazione del PR. Si tratta di un compito di primaria importanza al quale l’ente pubblico non può sottrarsi. Tale obbligo si estende sia alle opere di urbanizzazione generale che a quelle di urbanizzazione particolare (art. 5 cpv. 1 Legge federale che promuove la costruzione d’abitazioni e l’accesso alla loro proprietà; vedi pure Leo Schürmann, Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, pag. 217; DTF 119 Ib 136 c. 4 cc , DTF 116 Ia 332 c. cc, DTF 115 Ia 348). Ciò significa che l’ente pubblico è tenuto per legge a prevedere i raccordi dei singoli fondi edificabili ai rami principali degli impianti di urbanizzazione e, per quanto riguarda le strade, alle strade di quartiere aperte al pubblico.

3.2 In concreto occorre analizzare se, sotto questo profilo, le critiche mosse dai signori _________ e_________ al nuovo azzonamento previsto per il mapp. n° _________ RF risultino fondate. Essi sostengono infatti che: "(…) la larghezza della strada di accesso (…) non permette in ogni caso non solo l'incrocio di due veicoli, ma anche il transito di un solo auto veicolo risulterebbe essere difficoltoso (…). Oltretutto nemmeno il fronte stradale di cui dispone il fondo part. n° __________ (recte: _________, n.d.r.) è di 4.5 metri, ma è inferiore ai 4 metri (…). Il fondo non è in ogni caso da considerare urbanizzato, ed il fatto comunque che non si possa parlare di accesso sufficiente è pure dato dal fatto che un autoveicolo pesante non può transitare sulla strada in questione (…)".

Per rispondere a tali censure, occorre premettere che, secondo gli atti che accompagnano la revisione, la scelta di inserire parte del mapp. n° _________ RF (ca. 1'200 mq) in zona edificabile è stata dettata dalla volontà di "(…) conferire continuità e compattezza alla fascia edificabile sotto l'autosilo (…)". Infatti, fino alla modifica in contestazione, la parte alta della proprietà del signor _________ - costituita da un pianoro, pregiato dal profilo abitativo sia per l'esposizione che per la magnifica vista sul golfo di __________ -, rappresentava l'unico tassello escluso dalla zona residenziale Re, posta, per chi proviene da __________, prima del nucleo di _________, a valle della strada cantonale e dell'autosilo comunale. Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, dal profilo dell'urbanizzazione la zona risulta perfettamente equipaggiata: l'accesso avviene infatti da una strada di servizio (mapp. n° __________RF), larga ca. ml 3.00 / ml 3.50 e lunga poco più di ml 200, che prende inizio dall'autosilo per poi congiungersi a valle con la cantonale. Tale strada serve, oltre le costruzioni dei ricorrenti (2 case d’abitazione monofamiliari), le quattro unità abitative che sorgono nella zona (mapp. n° __________, __________, __________e __________RF), incluso quello (ancora) inedificato del resistente, per un fronte di ca. 4.00 ml (cfr. verbale di sopralluogo 14 _________ 2001).

3.3 Ora, valutando l'insieme delle circostanze, incluso il moderato aumento dell'indice di sfruttamento previsto dalla revisione per la zona Re (cfr. art. 19 NAPR), che permetterà in particolare al resistente di insediare ulteriori una o due unità abitative sul suo fondo (1'200 mq x 0.4 = 4_________ mq di superficie utile lorda; cfr. art. 37 cpv. 1 e 38 cpv. 1 e 2 LE), si deve concludere che, dal profilo dell'urbanizzazione, la strada che serve la zona risulta adeguata, in quanto destinata a svolgere anche in futuro le funzioni di servizio attuali. Data la configurazione dei fondi e del terreno, è praticamente escluso che possa assurgere a strada di transito, rimanendo quindi riservata ad un numero limitato di veicoli. Il suo andamento rettilineo non pone infine problemi particolari di sicurezza del traffico. Alla luce di quanto sinora esposto, su questo punto il ricorso va respinto, in quanto destituito di qualsiasi fondamento.

Per quanto concerne invece la questione relativa all'accesso al mapp. n° _________ RF, si osserva che la stessa andrà valutata al momento dell'introduzione della domanda di costruzione da parte del signor _________ dall'autorità preposta al rilascio della licenza edilizia: tale nozione costituisce infatti una nozione giuridica indeterminata, che l'autorità deve concretamente definire di volta in volta, tenendo conto della situazione dei luoghi e della prevista utilizzazione del fondo in rapporto alle finalità perseguite da questo requisito (RDAT I-1997, n° 59; DFGP, Commento alla LPT, ad art. 19, n° 12; Scolari, Commentario, ad art. __________, n° _). Di conseguenza le censure dei signori _________ e si rivelano premature e quindi improponibili.

  1. Compenso agricolo

4.1 I ricorrenti contestano l'azzonamento anche sotto questo profilo: l'inserimento in zona edificabile del mapp. n° _________ RF non si giustificherebbe, risultando la qualità del terreno offerto in compensazione non equivalente, bensì inferiore, a quello sottratto alla zona agricola.

Al proposito occorre anzitutto ricordare che, a norma dell'art. 1 Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr), che definisce, in applicazione dell'art. 2 cpv. 2 Legge sulla salvaguardia e sul promuovimento dell'agricoltura, le misure pianificatorie del Cantone e dei comuni atte a favorire la conservazione del territorio agricolo ai sensi della legislazione federale, il territorio agricolo deve, per quanto possibile, rimanere adibito all'agricoltura. Il Cantone delimita nel PD cantonale le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC) e gli altri terreni idonei all'utilizzazione agricola (art. 2 LTAgr); i comuni delimitano e istituiscono la zona agricola, precisando nei loro PR almeno il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel PD, provvedendo, in caso di conflitto, all'adeguamento dei loro PR entro tre anni dall'adozione del PD (art. 4 LTAgr). La zona agricola comprende a mente dell'art. 5 LTAgr:

a) le SAC,

b) i terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità e infine

c) i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura.

Giusta l'art. 7 LTAgr, la diminuzione di aree agricole può essere operata solo per importanti esigenze della pianificazione del territorio e previa modifica degli strumenti pianificatori cantonali e comunali secondo la procedura e le competenze fissate dall'apposita legislazione. Ciò premesso, l'art. 8 LTAgr prescrive che, se tocca aree agricole di cui alle lett. a) e b) dell'art. 5, la diminuzione dev'essere compensata dal proprietario della costruzione o dell'impianto, rispettivamente dall'ente pianificante. La compensazione dev'essere di principio reale (art. 9 LTAgr). Se ciò non fosse possibile o solo parzialmente, dovrà essere versato un contributo pecuniario sostitutivo che ammonterà da un minimo di venti ad un massimo di cento volte il valore di reddito agricolo del fondo da compensare (art. 10 LTAgr). All'ente pianificante che ha versato contributi compensativi o indennità espropriative, l'art. 11 LTAgr conferisce il diritto di regresso sul proprietario della costruzione o dell'impianto.

4.2. Nel caso concreto la revisione, che persegue fra i vari obiettivi il consolidamento della vocazione residenziale di __, prevede degli ampliamenti della zona edificabile mediante modeste correzioni dei limiti di zona e tramite l'istituzione di una nuova zona edificabile, denominata "____", per un totale di 6'2 mq sottratti all'uso agricolo. Per tale sottrazione, il comune ha proposto un compenso reale, istituendo sul comparto agricolo posto immediatamente ad est del nucleo, una zona di protezione del paesaggio "PrPa3", di ca. 7'_________0 mq, sottoposta ad interventi di bonifica. Il Consiglio di Stato, in sede di approvazione, ha condiviso in linea di principio tale soluzione: contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, in virtù dell'art. 9 cpv. 1 LTAgr la compensazione reale delle superfici sottratte all'agricoltura può infatti avvenire non solo mediante aree di pari estensione e qualità agricola (lett. a), ma anche mediante altre aree idonee all’agricoltura (lett. b), fermo restando il principio secondo cui il valore di reddito agricolo del fondo addotto in compensazione deve essere pari a quello del fondo da compensare (art. 9 cpv. 2 LTAgr). Il Governo ha ritenuto tuttavia che la proposta non meritasse di venir tutelata, in quanto priva delle basi necessarie per una sua verifica, ed in particolare delle analisi quantitative e qualitative dei terreni e delle precisazioni relative ai progetti di bonifica e di recupero delle aree inselvatichite. Il Legislativo comunale, in sede d'adozione della revisione, aveva inoltre omesso di stanziare i crediti necessari per la sua realizzazione. Nella decisione impugnata, veniva quindi stabilito d'ufficio un contributo sostitutivo pecuniario, che, tenendo conto della mancata approvazione della zona __________, veniva fissato in fr. 71'340.--, da versare entro 3 anni dalla crescita in giudicato (cfr. p.to n° 3 del dispositivo), "(…) ritenuto che lo stesso non sia sostituito o ridotto per il tramite della realizzazione, entro tale lasso di tempo, di opere di compensazione reale" (cfr. decisione impugnata, p. 20). Orbene, tale modo di procedere non presta fianco a critiche, risultando perfettamente conforme alla LTAgr. Anche su questo punto il ricorso non può quindi essere accolto.

  1. Per tutti questi motivi il ricorso viene respinto e la decisione impugnata confermata. Visto quanto precede, la richiesta di adozione di provvedimenti cautelari risulta di fatto superata.

Le spese e la tassa di giudizio seguono la soccombenza.

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

dichiara e pronuncia

  1. Il ricorso è respinto.

  2. I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 600.-- (seicento) e a rifondere fr. _________0.-- (ottocento) a titolo di ripetibili a _________.

  3. Intimazione: - avv. __________. __________, ____________________

avv. M____________________ __________, ____________________

Municipio di _________

  • Consiglio di Stato, Bellinzona
  • Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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Parole chiave

zoning planaccessurbanizationagricultural compensationplanning autonomymunicipal discretionbuilding zoneservice roadparty costs

Estratto da Omnilex

Questioni giuridiche chiave estratte da Omnilex

Questione giuridica chiave

Whether the rezoned parcel had sufficient access/urbanization under Art. 19 LPT

Decisione estratta

The access was adequate for the planned residential use; objections were partly unfounded and partly premature because detailed access compliance will be assessed at building-permit stage.

Motivazione estratta

The service road was already used for several dwellings, its configuration and limited traffic made it suitable, and access sufficiency for a future construction request is an indeterminate legal concept to be assessed case by case.

Questione giuridica chiave

Whether the agricultural compensation for the loss of agricultural land was unlawful or insufficient

Decisione estratta

The compensatory solution and, failing its realization, the substitute monetary contribution were upheld as compliant with the Agricultural Land Conservation Act.

Motivazione estratta

Real compensation may be made through other agriculturally suitable areas, and if that is not verifiable or realizable a monetary substitute is permitted; the government’s refusal to approve the proposed real compensation and its setting of a substitute contribution were lawful.

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