90.2001.46•Refusal of building-zone approval upheld for isolated area
90.2001.46Altro tribunale5 apr 2002Dismissed
Estratto da Omnilex
The owner of parcels in an outlying sector challenged the State Council's refusal to approve a new artisan/commercial building zone and asked for approval or, subsidiarily, a mandate to plan another buildable zone. The TPT held that the appeal was admissible but unfounded. It found that the area was not part of an already extensively built-up settlement; rather, it was an isolated micro-zone separated from the municipality's built-up areas by railway and motorway infrastructure and embedded in an agricultural compartment. The alleged urbanization of the site did not change the result. The refusal of approval was therefore confirmed, and the appellant was ordered to pay CHF 700 in costs.
Art. 15 LPT; delimitation of the building zone and extensive pre-existing development; municipal autonomy under planning law. The criterion of Art. 15 lit. a LPT is assessed at the level of the entire compartment, not individual parcels; only settlements with sufficient structural and functional coherence qualify as already extensively built-up. Isolated, sparsely built micro-zones within an agricultural context do not satisfy this requirement, even if partly urbanized or already built upon. Municipal autonomy yields where the cantonal approving authority, exercising full review, must ensure conformity with federal planning principles, in particular compact settlement and the separation of building and non-building zones (consid. 2-4).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2001.46
Data decisione, Autorità: 05.04.2002, TPT
Incarto n. 90.2001.00046
Lugano 5 aprile 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliere
Stefano Furger
statuendo sul ricorso del 16 luglio 2001 di
__________, __________,
rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione __________ giugno 2001 (n° __________), con la quale il Consiglio di Stato si pronuncia sulle parti del PR di __________ lasciate in sospeso dalla decisione d'approvazione della revisione generale __________ novembre 2000 (n° __________) e che nega segnatamente l'approvazione della zona edificabile prevista in località
vista la risposta 16 ottobre 2001 della Divisione della pianificazione territoriale del Dipartimento del territorio e viste le osservazioni 7 novembre 2001 del Comune di __________, rappr. dall'avv. __________ __________ __________, __________,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti,
r i t e n u t o,
in fatto:
a. Il PR di _________ è stato approvato dal Consiglio di Stato il 13 aprile 1976 e il 13 settembre 1977 con risoluzioni n. _________ e _________. Integrato da alcune varianti approvate nel corso degli anni 1978-1996, il PR è stato in seguito sottoposto a revisione generale (PR 97) adottata dal Consiglio comunale nella seduta 23 novembre 1998.
b. Con risoluzione governativa n. 4779 il Consiglio di Stato, approvando il 2 novembre 2000 la revisione del PR, ha espresso l'intenzione di non approvare alcune delle proposte ivi contenute, segnatamente l'istituzione di una zona edificabile (AC: artigianato e commerci) in località _________, sospendendo quindi la sua decisione su questo punto e fissando un termine al comune e ai proprietari interessati, affinché potessero esercitare il loro diritto di essere sentiti presentando in merito le loro osservazioni.
c. Preso atto delle considerazioni inoltrate da comune e proprietari, con risoluzione 26 giugno 2001, n. __________, il Governo ha rifiutato l'approvazione del citato azzonamento, escludendo quindi l'istituzione di una zona edificabile in quel comparto, rinviando gli atti al comune affinché provvedesse ad un riazzonamento dei terreni, preferibilmente in zona agricola.
d. Avverso tale decisione, la signora __________ __________, proprietaria dei mappali n. __________, __________e __________1, insorge ora davanti al TPT, postulandone l'annullamento e chiedendo la conferma della zona AC o, quanto meno, che venga fatto ordine al comune di elaborare una variante di PR che preveda l'inserimento in una zona edificabile appropriata dei suoi terreni e di tutti gli altri compresi fra l'autostrada e la strada cantonale. Invoca una violazione del diritto da una parte, contesta l'idoneità agricola dei fondi, in quanto urbanizzati ed in parte edificati, dall'altra.
e. Nelle osservazioni il comune, anch'esso ricorrente sul medesimo oggetto con atto separato, ha chiesto l'accoglimento del ricorso, mentre che nella risposta il Consiglio di Stato ne ha postulato la reiezione.
f. In data 29 novembre 2001 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, all'occasione della quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale. Il giorno precedente, il Tribunale ha proceduto ad una visita dei luoghi.
c o n s i d e r a t o,
in diritto:
L'art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT).
In concreto la legittimazione attiva della ricorrente, proprietaria di alcuni fra i terreni toccati dalla risoluzione governativa, è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.1 A norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione, già edificati in larga misura (art. 15 lett. a) LPT) o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni (art. 15 lett. b) LPT).
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad esempio sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448, consid. 4bc/bd; 114 Ia 250, consid. 5b; 118 Ib 344, consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
3.2 Premesso che i fondi della ricorrente, come pure quelli circostanti, risultano in parte edificati, non si pone perciò l'esame circa la loro idoneità all'edificazione. Occorre quindi esaminare in primo luogo se essi sono inseriti in un comparto che adempie il presupposto della lett. a) dell'art. 15 LPT, vale a dire quello relativo alla preesistente ampia edificazione.
Determinante, a questo fine, non è che siano ampiamente edificate le singole particelle, ma che lo sia l'intero comprensorio. Le costruzioni devono creare assieme un gruppo di case, che presenti il carattere di un insediamento unitario. Deve risultarne un insieme sufficientemente concluso, dal carattere insediativo abbastanza marcato (Siedlungscharakter), con un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo abitativo vitale e non una casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate.
Facenti parte dell’insediamento, possono pure essere considerati, a seconda delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze, non costruite, che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione (DTF 113 Ia 444, consid. 4d/da).
Si terrà conto che l’art. 3 LPT, esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione, pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale. (DTF 116 Ia 336, consid. 4; 114 Ia 255, consid. 3c).
In casi estremi, la giurisprudenza ha tuttavia riconosciuto il carattere di zona edificabile marginale, secondaria, a certi gruppi di case, posti al bordo della zona edificabile, che ne condividono in larga misura la funzione insediativa, o perché presentano più o meno la stessa sua densità edilizia, o perché le sono collegati da strade o altri mezzi di comunicazione, o per altri analoghi motivi (DTF 113 Ia 444, consid. d/da).
3.3 Nella fattispecie, la nuova zona AC, ove sono ubicati i fondi della ricorrente, risulta in posizione molto discosta rispetto alle aree destinate all'artigianato e ai commerci e, più in generale, alle aree edificabili di _________, che si espandono a sud e a nord del suo nucleo tradizionale (il vecchio __________), ma che poi sono delimitate meridionalmente dal tracciato della ferrovia prima, da quello dell'autostrada poi. Difatti, per raggiungerla, occorre imboccare la strada cantonale in direzione di __________, uscire dall'abitato di _________, superare il viadotto ferroviario e il cavalcavia autostradale, oltre i quali si apre poi un vasto comprensorio agricolo in pratica inedificato, per l'appunto la località _________, nel cui angolo estremo nord-est è stato poi ritagliato il controverso comparto artigianato e commerci.
3.4 Questa zona ha una superficie di ca. 30'000 mq ed è delimitata su tre lati da importanti assi di comunicazione, quali l'autostrada ad est, il tracciato ferroviario -_ a nord-ovest e la strada cantonale per ______, Via _____, a sud. L'ultimo lato di questo quadrilatero irregolare confina ad ovest con la vasta zona agricola del comune, che si salda e si integra con quella del comune di __________. Il comparto è attraversato longitudinalmente da Via Rinaldi, dando luogo a due aree che grossolanamente hanno le medesime dimensioni: quella compresa tra l'autostrada e la stessa via __________ è insediata da alcune costruzioni sparse e per questo notevolmente spaziate fra di loro: tre abitazioni, di cui due sul fondo della ricorrente, e una pensione con ristorante; invece sul settore che si sviluppa sull'altro lato di via __________ fino alla zona agricola insistono una casa d'abitazione, situata sul margine estremo a ridosso del tracciato ferroviario _______-, e, sul versante opposto, un grosso capannone adibito a Garage di rappresentanza con relativa officina meccanica.
In base a queste premesse e tenuto in debito conto che la pianificazione esige, per quanto possibile, una delimitazione di comparti omogenei, facilmente riconoscibili mediante limiti naturali, artificiali o di pianificazione, il comparto in oggetto risulta dal profilo pianificatorio far parte inequivocabilmente dell'ampio comparto agricolo di _________: in questo caso l'asse ferroviario, da un lato, e quello autostradale, dall'altro, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, definiscono per l'appunto il limite riconoscibile della zona edificabile del comune, che, se travalicato come nella fattispecie, viene a dare luogo inevitabilmente ad una microzona edificata a sé stante, ritagliata nel comparto omogeneo della _________ in dispregio alla chiara cesura formata dalla vie di comunicazione succitate. Paesaggisticamente, il comparto in esame si profila dunque come nettamente staccato dalla zona edificabile (artigianato e commerci), nella quale la ricorrente vorrebbe veder inserita la sua proprietà, anche per effetto degli avvallamenti di una certa qual rilevanza approntati all'epoca per il tracciato ferroviario. Pertanto, a fronte di queste considerazioni, nessuna portata può avere nemmeno via __________ quale elemento pianificatorio valido di riferimento per ridefinire l'estensione della zona edificabile oltre il limite del tracciato autostradale, come invece parrebbe sostenere la ricorrente: anzi, semmai quest'asse stradale fosse preso in considerazione, non farebbe che accentuare ancor più la qualità di piccola zona edificabile ai margini della zona agricola, che, in quanto tale, non sarebbe comunque ammissibile. Va aggiunto che, con ogni evidenza, gli edifici che vi insistono, ritenuta la loro attuale destinazione d'uso a larga predominanza abitativa, costituiscono un elemento di conflitto con un'istituenda zona artigianato e commerci, oltre che a rappresentare un episodio estraneo, una presenza spuria, impotente nella sua insignificanza a creare una realtà pianificatoria propria. Come ricordato al considerando 3.2, l’istituzione di zone edificabili in simili contesti è non solo inopportuna ma addirittura contraria al diritto federale, fondato sulla netta separazione fra zone edificabile e altre utilizzazioni (agricola, protezione natura, ecc.).
3.5 Visto quanto precede, si deve ritenere che il Consiglio di Stato, nella propria analisi territoriale del comparto in oggetto, ha preso correttamente in considerazione quegli elementi pianificatori, per la fattispecie determinanti, che si rilevano principalmente dal PR di _________, ma anche da quelli dei comuni viciniori, come __________ e __________; in particolare la delimitazione data dalle vie di comunicazione, dal comparto agricolo e dalla zona attrezzature pubbliche.
In conclusione va riconosciuto che il requisito della preesistente ampia edificazione fa sicuramente difetto; giustamente il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione della nuova zona edificabile in località _________, che comprende anche il fondo dell'insorgente, comportante l'impianto di una piccola zona discosta dalle aree produttive del comune, contraria alla LPT.
Quanto all'urbanizzazione del comparto, essa non è notoriamente determinante, come ripetutamente enunciato dalla giurisprudenza. Si veda per tutti la DTF 21.3.1994 in re S. c/ comune di __________ (1P.__________ /1993), ai cui sensi possono essere esclusi dalla zona edificabile non solo "terreni situati nelle immediate vicinanze di fondi edificati o ai margini del territorio urbanizzato e persino completamente urbanizzati, ma addirittura terreni che si trovano in aree già edificate, in particolare quando si tratta, come in concreto (e così nella fattispecie presente; n.d.r.), soltanto di singoli edifici" (in quel caso due).
L'Autorità governativa ha ritenuto che le zone edificabili del PR97 sono sovradimensionate per rapporto ai bisogni di sviluppo futuri. La contenibilità teorica di posti di lavoro è di 10'450 unità a fronte di 7'276 registrate nel 1990, con un possibile aumento di ca. il 45 %; mentre che il compendio dello stato di urbanizzazione evidenzia che la riserva dei fondi non edificati per le attività produttive è del 37,9 %, corrispondente a 21,4 ha (dato aggiornato a giugno 1999; cfr. ris. gov. 2 novembre 2000, pagg. 19, 21 e 27; ris. gov. 26 giugno 2001, pag. 3).
Frattanto, tuttavia, secondo la ricorrente la situazione di fatto si sarebbe evoluta al punto tale che i dati estrapolati dal compendio d'urbanizzazione sarebbero ormai superati.
In particolare la riserva dei fondi non edificati per le attività produttive sarebbe diminuita al 30%, vale a dire a 16,74 ha.
A tal proposito si osserva che la pretesa diminuzione della riserva di superfici non ancora edificate destinate all'industria e all'artigianato, non sembrerebbe trovare a prima vista riscontro in motivi ascrivibili unicamente ad un'impennata delle attività artigianal-industriali: si pensi ad esempio alle superfici erose dall'immobile adibito a teatro e a casinò nel comparto industriale o all'occupazione di notevoli aree per posteggi all'aperto annessi ad un ben noto centro commerciale.
D'altra parte, con le dovute premesse, un ampliamento della zona edificabile per il settore lavoro non può avvenire, per i motivi abbondantemente illustrati nei considerandi precedenti, con l'istituzione di una nuova e piccola zona edificabile discosta dalle altre aree produttive del comune, tantopiù se essa, come del resto è stato più volte sostanziato e questo Tribunale ha verificato, risulta già in parte edificata, ma semmai attraverso una pianificazione più organica e attenta ad un uso parsimonioso e razionale del suolo.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara e pronuncia
Il ricorso è respinto.
La ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 700.-- (settecento).
Intimazione: - avv. __________ __________, __________
avv. __________ Beretta __________, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Estratto da Omnilex
Whether the owner had standing and the appeal was timely under cantonal planning law.
The appellant, as owner of affected parcels, had standing; the appeal was filed within the legal time limit and was admissible.
Art. 38 LALPT grants standing to persons with a protected interest affected by the government decision; the filing was timely.
Whether the contested area satisfied the requirements for inclusion in a building zone, especially pre-existing extensive development under Art. 15 lit. a LPT.
The area did not belong to an already extensively built-up settlement and could not be treated as a building zone.
The decisive element is the whole compartment, not individual parcels. The site was separated from the built-up areas by road and railway infrastructure and formed, at most, an isolated micro-zone within an agricultural context.
Whether the government wrongly refused approval by failing to respect municipal autonomy or by relying on outdated urbanization data under Art. 15 lit. b LPT.
No. The government properly exercised full review and the lack of extensive development was decisive; the alleged urbanization and reserve calculations did not justify a new isolated building zone.
Municipal autonomy is limited by the duty to comply with federal planning principles, including compact settlement and separation of zones. Even partly urbanized or built-up land may be excluded from a building zone.
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