90.1997.104•Suspension of zoning approval upheld pending higher-level planning
90.1997.104Altro tribunale19 giu 1998Dismissed
Estratto da Omnilex
Several landowners appealed against the Ticino State Council’s decision to approve only part of a revised municipal zoning plan and to suspend approval for two sectors affected by airport and transport planning uncertainties. The court held the appeals timely and the appellants entitled to complain. On the merits, it found the delay lawful because unresolved higher-level projects, especially the airport concession and PTL infrastructure, could still change the planning framework. The temporary safeguarding measures were proportionate and justified by coordination needs. The appeals were dismissed and each appellant was ordered to pay CHF 400 in costs.
Art. 38, 37 LALPT; art. 2 cpv. 3 e art. 58 cpv. 1 LALPT: the State Council may defer approval of a communal zoning plan or institute temporary safeguarding measures where unresolved higher-level planning projects create concrete coordination conflicts or particular land-use problems. In the approval procedure, the cantonal authority has full review power but must respect communal autonomy and may substitute its own appraisal only to the extent necessary to remedy clear planning defects or where the plan is unsustainable. Provisional non-approval is admissible when superior planning uncertainties are significant, technically complex, and capable of materially altering the local zoning framework; proportionality is assessed deferentially where the delimitation of the affected area depends on specialized, evolving assessments (consid. 2, 4-7).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1997.104
Data decisione, Autorità: 19.06.1998, TPT
Incarto n. 90.97.00104 90.97.00095 90.97.00096
Lugano 16 giugno 1998
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visti i ricorsi di
1.avv. __________ __________, , 2. __________, , 3. __________,
contro
la risoluzione 9 luglio 1997 con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione parziale del PR di __________
viste le osservazioni 17 novembre 1997 del Consiglio di Stato,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. Il PR di __________ è stato approvato nel 1985.
Nella sua seduta del 24 aprile 1995 il Consiglio Comunale di __________ ha adottato il progetto di revisione parziale del PR, che interessa tutta la parte del territorio comunale situata a valle della cantonale __________ -__________ -. La località “ -__________ ” , situata tra la linea ferroviaria __________ -__________ __________ e il sedime dell’aeroporto, è destinata, come nel precedente PR, all’insediamento di attività artigianali e industriali poco moleste
( “zona industriale/artigianale IN1”). La località “__________ ”, situata più a nord tra la stessa ferrovia e la cantonale per __________ e __________, è invece attribuita alla zona commerciale (cfr. piano delle zone).
b. Il Consiglio di Stato, constatato come la pianificazione nei citati comparti territoriali sia confrontata con la messa a punto di importanti progetti di ordine superiore quali la strada di circonvallazione __________ -__________ (opera prevista nell’ambito del PTL) e la procedura di rilascio della concessione federale per l’aeroporto di __________ -__________ (ricorsi pendenti innanzi al TF), ha però deciso di posticipare la decisione di approvazione di parte della zona IN1 di “__________ -__________ ” e della zona commerciale di “__________ ” (cfr. allegati n. e alla risoluzione 9 luglio 1997). Al fine di assicurare il dovuto coordinamento, nella zona di “ - ” il Consiglio di Stato ha pure istituito, con procedura separata, una zona di pianificazione della durata di 3 anni.
c. __________ __________, __________ __________ e __________ __________ sono proprietari (singolarmente o in comproprietà) dei f.n. __________, __________e __________, posti in località __________, e dei f.n. __________, __________, __________e __________, posti in località __________. Essi insorgono contro la decisione del CdS che ha decretato la sospensione dell’approvazione del nuovo PR relativo a questi due comparti territoriali.
Gli insorgenti, con motivazioni sostanzialmente analoghe, chiedono l’immediata approvazione del PR anche in queste zone e lo sblocco definitivo dei loro fondi, interessati da provvedimenti di salvaguardia della pianificazione sin dal 1989.
d. Nelle sue osservazioni ai ricorsi, il Consiglio di Stato ricorda come il consolidamento di alcuni progetti d’ordine sovracomunale quali il PTL e la pendente decisione del TF sui ricorsi introdotti contro la concessione federale dell’aeroporto di , rischiano di modificare non poco gli assetti pianificatori delle aree interessate. L’elevato grado di incertezza, paragonabile a quello esistente durante una pianificazione in corso, non ha permesso all’autorità governativa l’approvazione immediata della zona industriale IN1 nella fascia più prossima all’aeroporto e della zona commerciale di “ ”.
Il Comune di __________ da parte sua, pur ritenendo che la pianificazione adottata dal proprio CC fosse interessante e propositiva, non si oppone alla sospensione della decisione per quanto riguarda il comparto di “__________ ”. Non condivide invece le scelte operate dal Governo per il comparto di “__________ -__________ ”, rinviando nel merito alle considerazioni espresse nel proprio ricorso al TPT.
e. In data 14 gennaio 1998 ha avuto luogo l’udienza in contraddittorio. Dopo lunga discussione, le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o
in diritto
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c).
Ciò premesso, i ricorsi, intimati nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, sono tempestivi. La legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) e c) LALPT.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
I ricorrenti obbiettano tuttavia che una sospensione della decisione non è giustificata nella fattispecie, dal momento che si può già stabilire sin d’ora che in gran parte di queste zone non vi è conflitto né con le opere del PTL né con i contenuti della concessione aeroportuale. Lamentano inoltre che così facendo il CdS ha evitato di pronunciarsi sulle circostanziate domande da loro esposte nei ricorsi di prima istanza, ed in particolare le contestazioni relative all’obbligo di ricomposizione particellare.
Questo comparto è interessato soprattutto dagli effetti della concessione federale dell’aeroporto di ; in minor misura, dal tracciato della strada di PR n. 5, prevista nell’ambito del PTL quale collegamento tra la strada di circonvallazione __________ - e l’aeroporto.
Le vicende che hanno portato al rilascio della concessione federale dell’aeroporto di __________ sono note alle parti e all’opinione pubblica (non fosse altro per la larga copertura data dai mass-media in tutti questi anni); questo Tribunale non ritiene pertanto necessario dilungarsi nel riepilogo di tutti i particolari. Si ricorda unicamente che, in seguito al forte sviluppo del traffico di linea degli ultimi 15 anni, nel gennaio del 1993 la città di Lugano, gestore della struttura aeroportuale, ha presentato al DFTCE una domanda formale di concessione ai sensi della Legge sulla navigazione aerea (LNA) e delle relative ordinanze di applicazione. La concessione è stata rilasciata il 16.9.1996, ed è entrata immediatamente in vigore, dal momento che ai numerosi ricorsi interposti al Tribunale federale contro la stessa (fra i quali quello del Comune di __________) non è stato concesso effetto sospensivo.
Tra gli atti più importati necessari al rilascio della concessione figura l’allestimento di un catasto dei rumori, che può avere rilevanti conseguenze sulla pianificazione delle aree limitrofe all’aeroporto. L’art. 42 OSIA stabilisce infatti che, a dipendenza dell’inquinamento fonico registrato, attorno all’aeroporto vengano stabilite delle zone di rumore di tipo “A”, “B” e “C”. Nella prima, quella sottoposta a maggiori immissioni, l’ordinamento federale proibisce l’insediamento di attività residenziali, commerciali o industriali di ogni genere, ammettendo unicamente attività agricole, militari o quelle direttamente legate all’esercizio aeroportuale medesimo (hangar, ecc..). Anche le zone “B” e “C”, che pur possono essere destinate a scopi abitativi o commerciali-industriali, comportano certe limitazioni all’attività edilizia derivanti dall’adozione obbligatoria di misure di protezione fonica.
Il comparto “__________ -__________ ”, che risulta a diretto contatto con la parte nord dell’aeroporto, è interessato per un breve tratto (ca. 350 metri di lunghezza per 50 di profondità) dalla zona di rumore “A”; tratto che nondimeno la pianificazione comunale considera inserito in zona industriale (cfr. la zona disegnata con doppio tratteggio orizzontale e verticale sulla planimetria allegata al ricorso del Comune di __________ corrispondente in pratica ai f.n. __________e RFD). In questa fascia il contrasto tra le disposizioni del PR (sia quello del 1985, sia quello 1995) e la concessione aeroportuale è palese. Il Consiglio di Stato fa tuttavia notare che numerosi ricorsi interposti al TF contro la concessione contestano il catasto dei rumori a questa allegata e approvato dal DFTCE; secondo questi ricorrenti (tra il quali il Comune di ), la reale entità dell’inquinamento fonico sarebbe superiore a quanto presentato nel catasto dei rumori, che andrebbe pertanto modificato. Ora, ne conveniamo con il Consiglio di Stato, questa eventualità potrebbe portare ad un’estensione delle zone di rumore oltre i limiti attuali coinvolgendo altri terreni nell’area di “ - ”, incluso quelli degli insorgenti.
In altre parole, qualora l’Alta corte federale dovesse accogliere i ricorsi su questo punto, non è escluso che si debba rivedere il piano delle zone di rumore tutt’intorno all’aeroporto di __________, con possibili modifiche dell’assetto pianificatorio delle aree interessate dal provvedimento.
Il nuovo PR prevede nel comparto di “__________ ” una zona commerciale caratterizzata da un particolare ordinamento delle costruzioni secondo allineamenti obbligatori. Anche in questo caso tuttavia la fattibilità dei vincoli previsti è strettamente legata ad una pianificazione di ordine superiore, ed in particolare al progetto della strada di circonvallazione __________ -__________ e ad altre opere stradali previste nell’ambito del PTL. Il CdS rilevava giustamente che la disposizione spaziale degli edifici designati con i numeri 1, 2, 3, 4 ,5, 6 e 7 (cfr. Allegato della ris. impugnata) non può al momento attuale essere approvato, mancando un sufficiente consolidamento del progetto stradale. La zona è interessata anche dal progetto di una nuova stazione della ferrovia __________ - __________, per la quale non è ancora stata scelta l’ubicazione, nonché dagli effetti della concessione federale dell’aeroporto e dalle relative zone di sicurezza, che a loro volta potrebbero influenzare l’altezza massima degli edifici.
In presenza di tutte queste incognite era obbiettivamente difficile per il Cantone approvare l’assetto pianificatorio proposto dal Comune di __________ per il comparto __________; quest’ultimo lo ha d’altronde espressamente riconosciuto nelle proprie osservazioni al ricorso __________, accettando la sospensione della decisione di merito sul nuovo PR.
In definitiva, l’operato del CdS non può essere censurato nel presente caso. Il differimento della decisione di approvazione del PR su parte del comparto di “__________ -__________ ” e di “__________ ” e la relativa introduzione di una zona di pianificazione (nel caso di __________ si invita il Comune a predisporla) è legittimato dalla presenza di quei “conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio “ che la legge (art. 58 cpv. 1 LALPT) pone a fondamento delle zone di pianificazione.
Quanto alla proporzionalità della contestate misure, va detto che stante le incognite d’ordine superiore citate, risulta oggettivamente difficile delimitare con esattezza i perimetri delle zone colpite; si tratta innanzitutto di garantire, attraverso
provvedimenti a carattere temporaneo, la pianificazione senza intoppi di programmi di ampio respiro e incidenza territoriale quali il PTL e la concessione federale dell’aeroporto di __________, senza che a questo stadio si possa conoscere con sufficiente certezza se la superficie ora bloccata verrà e in quale misura effettivamente vincolata. I motivi che hanno portato il CdS a delimitare i comparti oggetti della sospensione della decisione e della ZP sono talmente legati a circostanze particolari e dipendono a tal punto da valutazioni tecniche specialistiche da non consentire al tribunale di intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni, in particolare sulla funzionalità dell’insieme.
La rilevanza sul piano territoriale della concessione federale “sub judice” e delle opere stradali e ferroviarie del PTL è in ogni caso tale da richiedere di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie o pianificatorie che potrebbero seriamente comprometterle o comunque renderne più ardua l’applicazione.
Il provvedimenti pianificatori dedotti in giudizio resistono pertanto indenni alle censure ricorsuali di cui sono stati fatti segno e meritano di essere confermati in questa sede. La loro costituzionalità non può essere messa in forse e neppure, in generale, la loro fondatezza e idoneità. I ricorsi vanno quindi integralmente respinti.
Per questi motivi,
viste le normative la fattispecie applicabili,
dichiara e pronuncia
I ricorsi sono respinti.
I singoli ricorrenti sono condannati al pagamento di fr. 400.-- (quattrocento) cadauno per tasse e spese di giustizia .
Intimazione: - avv. __________ __________, __________,
__________ __________, __________o,
__________ __________, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Estratto da Omnilex
Whether the appeals against the State Council’s partial non-approval/suspension of the revised zoning plan were timely and admissible.
The appeals were filed within the statutory period and the appellants had standing under Art. 38 LALPT.
The court found the 30-day time limit respected and accepted standing for the municipality, prior appellants, and other persons with a protected interest.
Whether the State Council lawfully postponed approval of the zoning plan in the airport-adjacent sector and the commercial sector pending higher-level planning decisions.
Yes. Given the unresolved airport concession litigation, noise zoning uncertainties, and the still-developing PTL road and rail projects, the postponement was justified.
The court held that temporary safeguarding measures are permissible where higher-level planning uncertainties could substantially alter local land-use arrangements and where the State Council must preserve coordination with superior planning.
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