90.1994.95•Protection of scenic viewpoint in municipal zoning plan
90.1994.95Altro tribunale17 lug 1995Dismissed
Estratto da Omnilex
The owner of parcels below a park challenged a municipal zoning-plan variant that fixed a protected viewpoint at the lower edge of the park instead of at its summit. The tribunal held that the appeal was timely and that the appellant had standing as a prior objector. On the merits, it found a sufficient legal basis in planning law and upheld the public interest in preserving the panorama. The restriction was considered proportionate because it protected the view from the important lower part of the park and prevented further loss of outlook. The appeal was therefore dismissed and costs of CHF 500 were imposed on the appellant.
Art. 21 LPT; Art. 22ter Cost.; Art. 17 LPT; Art. 26 LALPT; Art. 38 LALPT: a zoning plan may be amended when public interest so requires, even if the plan is relatively recent, provided the planning measure is based on a sufficient legal basis and respects legal certainty in the overall balancing of interests. For viewpoint protection, cantonal and municipal planning rules may constitute the necessary basis where the commune is competent to regulate land use. The public interest in safeguarding a panorama may justify a lower quota if the measure prevents deterioration of the view and remains suitable, necessary, and reasonable in light of the owner’s interests (consid. 2-3).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1994.95
Data decisione, Autorità: 17.07.1995, TPT
Incarto n. 90.94.00095
Lugano 17 luglio 1995
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto il ricorso del 24 maggio 1988 di
__________, ____________________, rappr. da: avv. . __________ -, ____________________,
contro
la risoluzione governativa nr. 2300 del 20 aprile 1988 che approva le varianti di PR del Comune di __________ ed evade i ricorsi di prima istanza;
visto
le osservazioni del 19 agosto 1988 del Municipio di __________ e dell’8 novembre 1988 del Consiglio di Stato (messaggio n. __________);
r i t e n u t o
in fatto
a. Il Consiglio di Stato ha approvato nel 1972 il PR di __________, nell’80 una serie di varianti e nell’82 l’introduzione di abbuoni a favore dell’industria alberghiera. Nell’86 sono state presentate due iniziative popolari, la prima postulante la limitazione delle residenze secondarie, la seconda avente per oggetto la protezione della collina. La prima è stata approvata dal Consiglio comunale il 15.7.86; la seconda, respinta dal legislativo comunale, fu accolta in votazione popolare il 15.2.1987. Ciò ha portato all’adozione da parte del Consiglio comunale, il 4.5.87, di nuove varianti del PR. Con l’occasione è stato pure cambiato il piano del paesaggio, con l’inserimento di otto luoghi riconosciuti come punti di vista importanti ed è stato introdotto un nuovo art. 26bis NAPR che ne fornisce l’elenco alla lettera a), prescrivendo alla lett. b) che “i punti di vista devono essere tutelati. Ogni intervento edilizio non potrà superare la quota della strada e del filo della scarpata sui quali è fissato il punto di vista”.
Nell’elenco figura alla cifra 7: “l’anfiteatro al parco di __________, part. no. __________ (quota 397.00 m.s.m.)”. Il punto di vista è posto all’altezza del parapetto che divide il parco dalla sottostante strada comunale. Si noti che il parco consiste in una parte inferiore piana, delimitata appunto dal parapetto, seguita a monte da un ripido pendio in cui è ricavato un emiciclo a gradoni. Nella parte più alta del parco il PR aveva previsto un punto di vista protetto.
b. __________ __________, proprietario dei part. __________e __________ immediatamente sottostanti al part. __________, è ricorso contro la suddetta variante dinnanzi al Consiglio di Stato per poi insorgere in questa sede contro la reiezione del gravame e l’approvazione della variante medesima. Chiede l’annullamento della risoluzione governativa e il ripristino della primitiva quota.
Il ricorrente nega in primo luogo che vi siano i presupposti per un cambiamento del PR: “il parco e le sue adiacenze non sono per nulla mutati rispetto alla situazione esistente al momento dell’adozione del PR”. Deplora quindi l’inadeguatezza e eccessitivà del vincolo, che lede il principio di proporzionalità. Mentre all’altezza del parapetto la vista è disturbata dalle case che sporgono dai fondi sottostanti, non così dal sommo del parco dov’essa spazia indisturbata e può essere goduta in tutta tranquillità dalle panchine dell’anfiteatro. D’altra parte il vincolo non consente l’aggiunta di un terzo piano alla casa sulla part. __________, benché sita in zona R3. Non v’è finalmente alcuna proporzione tra i vantaggi illusori perseguiti dal provvedimento e la grave restrizione della proprietà privata ch’esso impone.
c. Nella loro risposta sia il comune che il Consiglio di Stato difendono le rispettive posizioni e chiedono il rigetto dell’impugnativa.
Nell’udienza le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande, il ricorrente rinunciando al sopralluogo in contraddittorio.
c o n s i d e r a t o
in diritto
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva del ricorrente, già insorto, per gli stessi motivi, in prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.1 Strumento di sintesi e di coordinamento il PR deve fare i conti con un complesso di fattori per sua stessa natura mutevole. La situazione di fatto può evolvere, il quadro legislativo modificarsi, le previsioni rivelarsi errate. Si pone dunque con una certa frequenza l’esigenza di adattare il piano alle mutate circostanze e conoscenze: come ogni strumento pianificatorio moderno, il PR dev’essere flessibile e dinamico (cfr. DTF 21.10.1993 in re S.X. c. TA BS: “Die Raumplanung ist ein zielbewusstes und zukunftgerichtetes, der Koordination raumwirksamer Aufgaben und der Ordnung der Bodennutzung dienendes Verfahren mit dynamischem, nicht statischem Verfahren. Zielvorstellungen können angepasst werden. Nutzungspläne können und müssen
Ricordiamo che la stessa garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. non mette al riparo da cambiamenti del diritto, il proprietario dovendo sempre contare con quest’eventualità, specie in materia di PR. Non può pretendere che il suo fondo rimanga sempre attribuito alla stessa zona o più generalmente che il regime pianificatorio rimanga immutato: piano e realtà devono all’occorrenza essere posti in consonanza (120 Ia 232, 119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib 187, 114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114).
D’altra parte, proprio perché strumento di pianificazione, il PR deve far prova di sufficiente stabilità: deve fornire ai privati e all’ente pubblico una base previsionale sicura, che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e per un arco di tempo ragionevole i rispettivi investimenti (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3).
La stessa sicurezza del diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio costituzionale non scritto, in realtà già richiesta dalla sua stessa natura e funzione) esige che si possa fare affidamento su una certa stabilità del piano (DTF 119 Ib 486, 114 Ia 33; Moor, Droit administratif, I. vol. 2.a ed. pag. 32). Questo fattore dev’essere tenuto in debito conto nella ponderazione degli interessi che occorre intraprendere prima di ogni atto pianificatorio di qualche importanza, segnatamente se ne è toccata la proprietà privata. In caso contrario la ponderazione non sarà completa e il diritto risulterà violato.
A questi principi si ispira l’art. 21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di notevole cambiamento delle circostanze, ma adattati solo se necessario.
Sostanzialmente identici i presupposti dell’art 41 LALPT che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e con la stessa procedura prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo esige.
Va tuttavia considerato, in linea generale, che l’attuazione di una pianificazione conforme ai principi fondamentali della legge e in genere al diritto è prioritaria rispetto alla stabilità del piano: “la questione della certezza del diritto e della stabilità del piano si pone solo per rapporto a PR che siano in consonanza col diritto federale” (DTF 118 Ia 160, 116 Ia 235, 114 Ia 33). Un piano che risulti contrario al diritto, sia perché l’han reso tale le mutate circostanze, sia perché era viziato da bell’inizio, può in via di principio essere modificato anche se è entrato da poco in vigore.
2.2 In concreto
Il quesito se la modifica del PR qui contestata sia conciliabile col principio della stabilità del PR, risp. della certezza del diritto verrà affrontato nell’ambito dell’esame del rispetto della garanzia della proprietà e segnatamente della ponderazione degli interessi da compiersi in quella sede.
3.1. In generale
L’art. 22ter Cost., adottato da popolo e Cantoni il 14 settembre 1969 in una con l’art. 22quater sulla pianificazione del territorio, eleva la proprietà a diritto costituzionalmente garantito. La garanzia della proprietà non è però assoluta: Confederazione e Cantoni hanno facoltà di restringerla, risp. di espropriarla, in via legislativa, se l’interesse pubblico lo richiede.
La garanzia ha per oggetto:
a) la proprietà in quanto istituto (Institutsgarantie) e
b) i diritti individuali del proprietario contro gli interventi dello
Stato (Bestandesgarantie)
3.2 Garanzia della proprietà come istituto
Il legislatore non può emanare norme che sopprimono l’istituto giuridico, lo vanificano, lo svuotano della sua sostanza, ne intaccano il nucleo vitale. Deve salvaguardare i diritti essenziali di disposizione e di godimento inerenti alla proprietà; lasciare ai privati un minimo di autonomia nella disposizione dei loro diritti patrimoniali (G. Müller, Commentaire del Cost. féd. art. 22ter n. 12).
3.3 Garanzia dei diritti individuali
Sono protetti i diritti patrimoniali concreti del proprietario, ad es. la proprietà di un determinato fondo, una servitù, il possesso.
La garanzia dell’art. 22ter Cost. vieta a tutti gli organi statali - al legislatore come agli organi esecutivi - di limitare questi diritti, nella misura in cui la restrizione non si fonda su una base legale sufficiente, non è giustificata da motivi d’interesse pubblico e non è proporzionale (G. Müller, op. cit. n. 16).
3.3.1 Base legale
Le restrizioni di diritto pubblico della proprietà devono fondarsi su una base legale, devono cioè essere previste da una norma generale e astratta emanata dall’organo competente. Per gli atti normativi importanti la competenza spetta esclusivamente al legislatore; è cioè richiesta una legge in senso formale, soggetta a referendum. Per disposizioni di secondaria importanza basta invece una legge in senso materiale (ordinanza o regolamento) emanata dall’esecutivo, al quale il legislatore può peraltro delegare entro certi limiti e a certe condizioni le proprie competenze legislative (cfr. G. Müller, Comm. Cost. fed., art. 22ter n. 27 seg.). Se la restrizione della proprietà è grave (per la definizione vedi DTF 115 Ia 365) la giurisprudenza esige una base legale chiara ed esplicita (DTF 106 Ia 366 consid. 2 con rif.), intendendo con ciò che la restrizione deve potersi desumere con sicurezza dalla legge (DTF 108 Ia 36).
Nel caso di restrizioni della proprietà imposte da un piano regolatore va considerato che questo strumento pianificatorio non è, visto nel suo complesso, né norma generale astratta né decisione amministrativa, ma un istituto giuridico sui generis che a seconda dei casi prende i tratti dell’una piuttosto che dell’altra categoria. Generalmente la restrizione della proprietà che ne deriva si presenta sotto un duplice aspetto: essenzialmente pianificatorio il primo (ad es. fissazione di un punto di vista su una determinata particella) e normativo l’altro (ad es. regolamentazione dei punti di vista).
Quel che importa è che la restrizione della proprietà sia deducibile dal PR, che questo sia adottato dal legislatore comunale e che il comune sia competente in materia. “In generale una regolamentazione comunale costituirà una base legale sufficiente se è stata adottata dall’organo legislativo comunale”, precisa Moor (Droit administratif, I. vol., 2.a ed. pag. 336), attribuendo al principio della gerarchia delle norme e non della base legale l’esigenza che il comune sia competente a legiferare nella specifica materia secondo il diritto cantonale.
Come afferma Jagmetti (Commentario alla Costituzione federale, ad art. 22 quater no. 10), entro i limiti della loro autonomia i comuni "possono essere attivi in materia di legislazione e creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà".
Nel diritto ticinese il comune gode di un’ampia autonomia nella pianificazione del suo territorio. Questa avviene essenzialmente attraverso il PR che spetta al comune adottare (art. 1 e 15 ss LE 1973, applicabile alla fattispecie, oggi art. 24 seg. LAPT). Quale debba essere il contenuto del PR è indicato nelle grandi linee dalla LPT. Secondo l’art. 14 LPT i PR “disciplinano l’uso ammissibile del suolo. Essi delimitano in particolare le zone edificabili, agricole e protette.” Gli art. 15, 16 e 17 LPT indicano i tratti specifici di queste zone, mentre l’art. 18 consente di prevederne altre. E’ attraverso il PR che devono trovare attuazione a livello locale, in adempimento del precetto dell’art. 22quater Cost., gli scopi e i principi fondamentali della pianificazione del territorio enunciati rispettivamente dagli art.1 e 3 LPT. Largo spazio vi è riservato alla salvaguardia del paesaggio. Occorre proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio (art. 1 cpv. 2 LPT) e in particolare conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi (art. 3 cpv. 2 lett. d). Quanto alle zone protette dell’art. 17 LPT comprendono tra l’altro i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e culturali (lett. c), con la precisazione al cpv. 2 che il diritto cantonale può prevedere, invece delle zone protette, altre misure adatte. Tale è per l’appunto la fissazione di punti di vista.
In questo senso, nell’elencare esemplificativamente il contenuto delle rappresentazioni grafiche di cui il PR dev’essere necessariamente composto, l’art. 26 LALPT menziona al cpv. 2 lett. h) “i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di alcuni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica” (corsivo ns.). Con ciò il legislatore cantonale ha confermato la competenza del comune a regolamentare la materia. La base legale del querelato punto di vista non è revocabile in dubbio.
3.3.2 Interesse pubblico
3.3.2.1 Il linea generale è pubblico l’interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire del la Cost. féd., art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
3.3.2.2 Non vi è dubbio che il panorama che si spiega alla vista guardando a valle dal parco del Castello sia degno di salvaguardia. L’interesse a fissare una quota al disopra della quale le costruzioni non possano sporgere è evidente e non è peraltro posto in forse dal ricorrente. Contestata è la fissazione della quota.
Il ricorrente vorrebbe ch’essa rimanga stabilita in corrispondenza del punto più alto del parco, affermando che da lì la vista è perfettamente libera. Non così invece abbassando la quota all’altezza del parapetto che delimita la proprietà nella parte inferiore. In effetti in quel punto la vista è parzialmente occultata dalla presenza di due case.
L'argomento non giova al ricorrente. Per ovviare all'inconveniente evocato basta alzare la quota in modo che la vista non sia più disturbata dalle costruzioni attuali, senza tuttavia consentire l'innalzamento di un piano. In realtà alla quota stabilita dalla variante la vista è solo in parte impedita e v'é l'evidente interesse a non peggiorare la situazione consentendo un'ulteriore edificazione in altezza. Chiaramente l'interesse pubblico vuole che la vista panoramica sia garantita per quanto possibile da ogni parte del parco, in particolare dall'importante parte inferiore, e non solo, come vorrebbe il ricorrente, dal culmine.
3.3.3 Proporzionalità
3.3.3.1 Mentre il requisito dell’interesse pubblico subordina la restrizione della proprietà all’esistenza di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità ha per funzione di assicurare che i mezzi posti in opera siano da un lato adeguati (idoneità) e necessari al suo conseguimento (necessità) e d’altro lato che tra lo scopo e la limitazione della proprietà intercorra un rapporto ragionevole (proporzionalità in senso stretto), che renda accettabile (zumutbar) il sacrificio imposto.
L’esame della proporzionalità presuppone la ponderazione dei contrapposti interessi, pubblici e privati (DTF 113 Ia 137).
3.3.3.2 In concreto il provvedimento supera indenne l’esame della proporzionalità. Consente di salvaguardare la vista dal parco già a partire dalla parte bassa, la cui importanza non è da provare. Spostare in alto la quota per consentire al ricorrente di innalzare di un piano la sua casa peggiorerebbe in modo indesiderabile la situazione. Non può essere rimproverato al comune di aver ritenuto preponderante l’interesse pubblico a evitare questo pregiudizio rispetto all’interesse del proprietario a sfruttare in altezza il potenziale edificatorio del suo fondo. La restrizione della proprietà non sembra finalmente fuori proporzione per rapporto all’importanza dello scopo protettivo perseguito dal vincolo.
Questa importanza giustifica la correzione della quota, primitivamente situata in cima al parco, attraverso una variante di PR che ha affrontato globalmente il problema dei punti di vista istituendone otto per l’intero territorio comunale e inserendo la relativa regolamentazione nelle NAPR.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
Il ricorso é respinto
Le tasse e le spese di giustizia per complessivi fr. 500.-- sono posti a carico del ricorrente.
Intimazione: -
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Estratto da Omnilex
Whether the appeal against approval of the zoning-plan amendment was admissible and timely
The appeal was admissible: the appellant had standing as an earlier objector and filed within the legal time limit.
Art. 38 LALPT grants standing to prior objectors for the same reasons; the filing met the statutory deadline.
Whether the municipality could modify the zoning plan to protect a scenic viewpoint at the disputed elevation
Yes. The plan change was permissible because zoning plans may be adapted when required by public interest, and the cantonese law expressly allows viewpoint protection as a special land-use restriction.
The court held that planning must remain flexible, but legal certainty does not protect an outdated or unlawful plan. The relevant provisions on protected areas and special restrictions provide a sufficient legal basis.
Whether the viewpoint restriction violated property guarantees through lack of public interest or disproportionality
No. The scenic view from the park justified the restriction, and fixing the quota lower avoided worsening the situation while preserving the view from the park’s lower part.
The public interest in safeguarding the panorama outweighed the owner's interest in adding another floor; the measure was suitable, necessary, and reasonable.
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