AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2011.573
Data decisione, Autorità: 05.03.2013, TRAM
Titolo: Mancata concessione di un sussidio per le spese di esercizio delle attività di accoglienza complementari alle famiglie e alla scuola a favore di un centro extra-scolastico. Violazione del principio della legalità: le condizioni poste in materia di delega legislativa non sono soddisfatte in concreto
SUSSIDIO CANTONALE art. 49 COSTart. 116 cpv. 1 COSTart./§ 1 cpv. 1 LFAFart./§ 1 cpv. 2 LFAFart./§ 2 cpv. 1 LFAFart./§ 5 LFAFart./§ 5 cpv. 1 LFAFart./§ 7 cpv. 1 let. c LFAMart./§ 13 LFAMart./§ 14 LFAMart. 7 LSUSSart./§ 47 cpv. 2 RLFAM
Incarto n. 52.2011.573
Lugano 5 marzo 2013
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 5 dicembre 2011 della
RI 1,
contro
la decisione 15 novembre 2011 (n. 6311) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 19 maggio 2010 dell'Ufficio del sostegno a enti e attività per le famiglie e i giovani (UFaG), in materia di mancata concessione di un sussidio per l'esercizio 2010 a favore del centro extra-scolastico "__________" di __________;
viste le risposte:
14 dicembre 2011 del Consiglio di Stato;
3 gennaio 2012 della Divisione dell'azione sociale e delle famiglie;
preso atto della replica 16 gennaio 2012 della ricorrente e delle dupliche:
1° febbraio 2012 del Consiglio di Stato;
2 febbraio 2012 della Divisione dell'azione sociale e delle famiglie;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. L'RI 1 (di seguito: RI 1) gestisce dal 2006 vari centri extra (o para) scolastici a favore dei bambini del . Il progetto sostenuto dall'RI 1 risponde alle esigenze dei genitori che desiderano conciliare famiglia, lavoro e formazione senza privare i figli di un'accoglienza competente e di qualità, tanto durante il periodo scolastico (mensa e doposcuola), quanto durante le vacanze (colonie diurne). Fra le varie strutture gestite dall'RI 1, v'è il "" di __________, centro senza scopo di lucro che organizza attività extrascolastiche rivolte ai bambini dai 2 anni fino alla 5a elementare. Per la sua apertura, l'RI 1 ha potuto beneficiare dei seguenti aiuti finanziari
erogati dalla Confederazione nel contesto del programma d'impulso promosso tramite la legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia del 4 ottobre 2002 (in seguito: legge federale; RS 861), che prevede il versamento di un aiuto complementare per l'istituzione di strutture di custodia, per la durata massima di tre anni [cfr. decisioni dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) del 23.01.2008, 30.01.2009 e 21.01.2010].
B. Parallelamente, l'RI 1 ha chiesto ed ottenuto anche dei sussidi cantonali per le spese di esercizio delle attività di accoglienza complementari alle famiglie e alla scuola, accordati dall'Ufficio del sostegno a enti e attività per le famiglie e i giovani (in seguito: UFaG) in applicazione degli art. 7 cpv. 1 lett. c, 11, 13 e 14 cpv. 1 e 3 della legge sul sostegno alle attività delle famiglie e di protezione dei minorenni del 15 settembre 2003 (Lfam; RL
6.4.2.1) e 45 segg. del relativo regolamento (regolamento della legge per le famiglie del 20 dicembre 2005; RLfam; RL 6.4.2.1.1).
C. Il 26 settembre 2006 l'UFaG si è rivolto alle Direzioni dei centri che organizzano attività extrascolastiche, autorizzati e sussidiati, con uno scritto del seguente tenore: "[..] con questa lettera vogliamo rendere attenti chi è al beneficio dei sussidi federali su un aspetto contabile che potrebbe dar adito a dei problemi. Il contributo cantonale (contributo fisso orario) è calcolato dividendo per le ore di lavoro pianificate del personale educativo impiegato i costi complessivi riconosciuti, moltiplicati per l'aliquota (al massimo 40%), dedotti il sussidio federale e una parte dell'eventuale partecipazione comunale versati l'anno precedente. Ci saranno quindi degli anni dove avrete dei guadagni, perché incasserete sia il contributo federale sia quello cantonale, e altri dove potrete avere delle perdite, dovute al fatto che percepirete solo il contributo federale o addirittura né uno né l'altro [..]".
D. In risposta alla richiesta di M__________ (socio fondatore e membro dell'RI 1), con la quale veniva sollecitato a fornire diversi chiarimenti, con comunicazione mail del 7 dicembre 2007 l'UFaG ha annotato, fra le altre cose, che "[..] il contributo federale che voi riceverete in gennaio 2008 per gli anni 2006-2007 noi lo dedurremo dal preventivo 2010".
E. Esaminate le domande presentate dall'RI 1, intese ad ottenere un sussidio cantonale per gli esercizi 2006/2007/2008 a favore del centro extrascolastico "__________", l'UFaG ha reso le seguenti decisioni: a) "Per l'esercizio 2006 il contributo fisso orario è stabilito in fr. 8.29 per un numero massimo di 1'307 ore di lavoro del personale educativo" (decisione 26 ottobre 2006);
b) "Per l'esercizio 2007 il contributo fisso orario è stabilito in fr. 10.67 per un numero massimo di 4'313 ore di lavoro del personale educativo" (decisione 29 gennaio 2007); c) "Per l'esercizio 2008 il contributo fisso orario è stabilito in fr. 15.71 per un numero massimo di 4'854 ore di lavoro del personale educativo" (decisione 1° aprile 2008).
F. Mediante decisione 22 dicembre 2008 l'UFaG ha determinato il sussidio per l'esercizio 2009, stabilendolo in un contributo fisso orario di fr. 1.08 per un numero massimo di 4'819 ore di lavoro del personale educativo. In pratica, l'autorità cantonale ha calcolato il contributo cantonale dividendo per le ore di lavoro pianificate del personale educativo impiegato i costi complessivi riconosciuti, moltiplicati per l'aliquota (40%), dedotto il sussidio federale di fr. 65'614.80.- versato dalla Confederazione per il primo anno di contribuzione (cfr. decisione UFAS del 23 gennaio 2008). Il 22 gennaio 2009 M__________ ha chiesto una rettifica del suddetto calcolo, annotando che il contributo federale era stato detratto dal sussidio cantonale per l'esercizio 2009 e non, come indicato nella comunicazione del 7 dicembre 2007, da quello inerente l'esercizio successivo (2010). Il 23 gennaio 2009 l'UFaG ha confermato al richiedente l'esattezza della propria decisione, osservando in particolare che "[..] in effetti i contributi ricevuti dai centri extra-scolastici nel corso del 2008 per gli anni 2006-7 sono stati dedotti dal contributo 2009, in ottemperanza al Regolamento della legge per le famiglie, per il quale il contributo viene versato "dedotti il sussidio federale e una parte dell'eventuale partecipazione ai costi d'esercizio … versati l'anno precedente". In questo senso, a differenza di quanto abbiamo sostenuto nella mail da lei citata, dobbiamo purtroppo confermarle l'esattezza della decisione di contributo da lei ricevuta. Tale decisione è stata adottata per tutto il settore dei centri che organizzano attività extra-scolastiche. Siamo molto spiacenti dell'errore di comunicazione, di cui mi assumo le responsabilità, dovuto al fatto, che a dicembre 2007, l'applicazione del citato articolo era ancora in piena fase di valutazione e discussione all'interno della nostra Divisione. Ci scusiamo parimenti per non averle nel frattempo comunicato la modifica adottata".
Lo stesso 23 gennaio 2009, il rappresentante dell'RI 1 ha ribadito la propria richiesta, precisando - tra i vari argomenti - che la comunicazione del 7 dicembre 2007 era stata considerata ai fini del calcolo del preventivo sottoposto al comune di __________ per la richiesta di sussidio, rispettivamente che tale preventivo era stato considerato per il calcolo del sussidio comunale e del prezzo a carico delle famiglie.
G. Alla luce delle motivazioni addotte, il capoufficio UFaG ha infine comunicato a M__________ che la decisione 22 dicembre 2008 sarebbe stata modificata "come da voi richiesto" e che i sussidi federali e comunali in questione sarebbero stati dedotti dal sussidio cantonale per l'esercizio 2010.
Il 26 gennaio 2009 l'UFaG ha quindi emesso una nuova decisione, che ha annullato e sostituito quella precedente del 22 dicembre 2008, stabilendo - per l'esercizio 2009 - un contributo fisso orario di fr. 14.70 per un numero massimo di 4'819 ore di lavoro del personale educativo.
H. A seguito di una formale richiesta in tal senso, il 10 aprile 2009 l'ufficio cantonale ha confermato a M__________ che il posticipo di un anno della deduzione dei contributi federali ricevuti durante l'esercizio 2008 sarebbe stata applicata anche negli anni a seguire. I sussidi federali ottenuti nel 2009 sarebbero stati pertanto dedotti nel 2011, e così di seguito per gli eventuali ulteriori sussidi degli anni successivi. Siffatto modo di procedere - ha precisato l'UFaG - avrebbe evitato il cumulo di deduzioni su un unico esercizio.
I. Con decisione 4 marzo 2010 l'UFaG ha stabilito che nessun sussidio cantonale sarebbe stato versato per l'esercizio 2010, in quanto l'aiuto finanziario dell'UFAS di Berna per il primo anno di contribuzione è maggiore del contributo cantonale. In concreto, l'autorità cantonale ha sottratto dal sussidio cantonale riconosciuto di fr. 64'699.34 (40% di fr. 161'748.35), il contributo federale erogato dalla Confederazione per i primi 12 mesi di esercizio (fr. 65'614.80), giungendo ad un saldo negativo.
L. Il 18 marzo 2010 l'RI 1 ha contestato questa decisione mediante reclamo, invocando in primo luogo una violazione del diritto federale. Tramite la deduzione del suddetto aiuto federale, ha annotato la reclamante, il Cantone ha di fatto azzerato la portata del sussidio concesso dalla Confederazione e ostacolato lo scopo della legge federale, che è quello di incentivare la creazione di strutture di custodia complementari alla famiglia, come per l'appunto il "__________". L'RI 1 ha censurato in seguito la scorretta applicazione dell'art. 47 cpv. 2 RLfam, nella misura in cui l'autorità cantonale ha dedotto l'integralità del sussidio ottenuto dalla Confederazione nel 2008, anziché quello percepito nell'ultimo anno contabile.
M. Il 19 maggio 2010 l'UFaG ha respinto il reclamo, ritenendo, da un lato, che non vi è alcuna collisione tra il diritto federale ed il diritto cantonale, ragion per cui anche in presenza della legislazione federale, quella cantonale mantiene tutto il suo valore e, dall'altro, che la deduzione oggetto di disamina avrebbe sì dovuto essere effettuata sull'esercizio 2009, ma che il posticipo al 2010 era stato autorizzato, in via del tutto eccezionale, facendo seguito all'esplicita richiesta formulata in tal senso da M__________, per conto dell'RI 1.
N. Con giudizio 15 novembre 2011, il Consiglio di Stato ha confermato quest'ultima risoluzione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dall'RI 1. Riassunti gli scopi e le disposizioni delle leggi che disciplinano la materia, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che, laddove detrae, al momento del calcolo del sussidio cantonale per l'esercizio 2010, l'integralità del sussidio ottenuto dalla Confederazione per il primo anno di contribuzione, la decisione impugnata non si pone in contrasto con la legislazione federale e non è dunque lesiva del principio della forza derogatoria del diritto federale, né vìola il diritto cantonale. Essa si giustifica a maggior ragione in considerazione del fatto che il differimento della controversa deduzione è stato concesso alla ricorrente dietro sua esplicita richiesta.
O. Contro la predetta pronunzia governativa l'RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullata e riformata nel senso che per l'esercizio 2010 alla ricorrente è riconosciuto, in via principale, un sussidio totale netto di fr. 64'699.34 (a fronte di un contributo fisso orario pari a fr. 16.24) e in via subordinata, un sussidio di fr. 57'174.14 (a fronte di un contributo fisso orario pari a fr. 14.35). La ricorrente ha ribadito in buona sostanza le medesime argomentazioni già addotte dinanzi alle precedenti istanze. Anche in questa sede si duole di una violazione del diritto federale, atteso che la deduzione del contributo federale operata dall'autorità cantonale - per la prima volta - nella decisione del 4 marzo 2010, contravviene allo scopo ricercato dalla legge federale sugli aiuti finanziari e dalla relativa ordinanza. In via subordinata, lamenta una disattenzione del diritto cantonale, ravvisata nell'erronea, arbitraria applicazione dell'art. 47 RLfam nella misura in cui l'UFaG deduce, dal calcolo del sussidio cantonale 2010, l'aiuto riconosciuto dalla Confederazione nei primi 12 mesi di esercizio (settembre 2006 - agosto 2007) nella sua integralità, anziché quello percepito nel 2009. Del resto, soggiunge l'RI 1, la formulazione e la portata della norma regolamentare applicata sono tutt'altro che chiare. Non è dato di sapere quale legislazione cantonale imponga la deduzione del sussidio ottenuto dalla Confederazione, ritenuto che la Lfam è assolutamente silente al riguardo. Neppure è dato di capire come per "sussidio federale" sia da intendersi quello stanziato sulla base della legge federale sugli aiuti finanziari. Quanto al termine "ultimo anno contabile consolidato", esso non è definito nella legge cantonale di riferimento e rimane dunque un concetto ambiguo, suscettibile di più interpretazioni.
P. All'accoglimento del gravame si sono opposti il Consiglio di Stato, il quale ha sollecitato la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni e la Divisione dell'azione sociale e delle famiglie, con argomenti che saranno discussi - per quanto necessario - in appresso. Nelle successive comparse scritte le parti hanno ribadito le rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 44 cpv. 2 Lfam. La legittimazione attiva dell'insorgente è certa (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla scorta delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm).
Oggetto di contestazione è il calcolo effettuato dall'UFaG per determinare il sussidio per l'esercizio 2010, in particolare laddove - in applicazione dell'art. 47 cpv. 2 RLfam - al contributo cantonale riconosciuto di fr. 64'699.34 (40% di fr. 161'748.35) ha dedotto l'aiuto finanziario (fr. 65'614.80) ricevuto dalla Confederazione per il primo anno di contribuzione (settembre 2006 - agosto 2007). Giunta ad un saldo negativo, l'autorità cantonale ha negato il versamento dell'auspicato aiuto per l'esercizio 2010. L'insorgente ritiene che la citata norma regolamentare vìoli il principio della forza derogatoria del diritto federale sancito dall'art. 49 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), poiché di fatto contravviene allo scopo che la legge federale e la relativa ordinanza si prefiggono di realizzare a favore dei nuovi centri extra/parascolastici. Contesta inoltre che la norma litigiosa contrasti con il diritto cantonale, il quale non prevedrebbe la possibilità di dedurre dal calcolo del sussidio cantonale il contributo stanziato dalla Confederazione. Al fine di valutare tali aspetti, occorre dapprima analizzare la genesi e gli obiettivi perseguiti dai due sistemi legislativi posti a confronto.
2.1. La legge federale sugli aiuti finanziari, entrata in vigore il 1° febbraio 2003, si prefigge di concedere degli incentivi finanziari a determinate strutture di custodia. Secondo l'art. 1 cpv. 1 della legge federale, la Confederazione concede infatti, nei limiti dei crediti stanziati, aiuti finanziari per l'istituzione di strutture di custodia per l'infanzia complementari alla famiglia allo scopo di aiutare i genitori a conciliare meglio famiglia e lavoro o formazione. Detti aiuti - precisa il cpv. 2 della stessa norma - sono concessi solo se anche i Cantoni, le collettività locali di diritto pubblico, datori di lavoro o altri terzi forniscono una partecipazione finanziaria adeguata. Possono essere accordati alle strutture di custodia collettiva diurna, alle strutture di custodia parascolastiche di bambini fino alla fine della scolarità obbligatoria o alle strutture che coordinano la custodia in famiglie diurne (art. 2 cpv. 1 legge federale). Le domande di aiuti finanziari devono essere indirizzate all'UFAS (art. 6 cpv. 1 legge federale). Nel Rapporto della Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio nazionale del 22 febbraio 2002 sull'Iniziativa parlamentare per l'istituzione di strutture di custodia per l'infanzia complementari alla famiglia (Rapporto CSSS-CN, in: FF 2002 pag. 3765 segg.), che ha dato origine a tale legge, si legge in particolare che "Il progetto di legge vuole essere un vero e proprio programma d'impulso per l'istituzione di strutture di custodia per l'infanzia. Il principio è di versare un aiuto finanziario complementare per l'istituzione di strutture di custodia. [..] Lo scopo del programma è di dare un impulso a favore dell'istituzione di posti di custodia laddove attualmente molti progetti non possono essere realizzati o falliscono per mancanza di un finanziamento sufficiente [..]. Il progetto è inoltre concepito in modo che l'aiuto della Confederazione non si sostituisca alle altre fonti di finanziamento (collettività pubbliche e terzi), ma si limiti a completare il finanziamento. Il progetto intende peraltro rispettare il federalismo. È chiaro che lo sviluppo di strutture di custodia è di competenza cantonale e comunale. Il programma d'impulso non significa che ora questo compito è centralizzato a livello federale. Conformemente al principio di sussidiarietà, le iniziative rimarranno di competenza dei livelli inferiori o di privati, mentre il programma si limita a incitarle e sostenerle. La Confederazione non istituirà strutture di custodia e non ne garantirà da sola il finanziamento, che verrà invece versato a titolo complementare solo se vi partecipano anche i Cantoni, i Comuni o terzi [..]" (Rapporto CSSS-CN, pag. 3775-76). La legge federale stabilisce in buona sostanza che la Confederazione sosterrà finanziariamente l'istituzione di strutture di custodia per l'infanzia complementari alla famiglia nella fase iniziale. Gli aiuti finanziari alle strutture di custodia parascolastiche coprono al massimo un terzo delle spese di investimento e di gestione e sono versati a complemento delle altre fonti di finanziamento (collettività pubbliche e terzi) - a condizione che quest'ultime vengano fornite (art. 1 cpv. 2 legge federale) - per una durata massima di tre anni (art. 5 legge federale). Sono erogati sotto forma di contributi forfettari (art. 7 cpv. 1 Ordinanza sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia del 9 dicembre 2002; Ordinanza federale; RS 861.1), in base alle modalità di calcolo esposte nell'Allegato 2 (art. 7 cpv. 2 Ordinanza federale). Come detto, si tratta sostanzialmente di un finanziamento di avvio, inteso come incentivo limitato nel tempo (primi tre anni), volto ad incoraggiare e favorire l'apertura di simili strutture tramite la partecipazione al finanziamento degli investimenti e delle spese di gestione iniziali. Tale intendimento è chiaramente espresso nel Rapporto CSSS-CN. "[..] Uno studio realizzato nell'ambito dei lavori preparatori per il presente progetto ha permesso di constatare che le difficoltà finanziarie delle strutture si riscontrano nella fase iniziale. Nei primi anni di esistenza, le strutture di custodia devono affrontare da un lato investimenti importanti, in particolare in materia di equipaggiamento. Dall'altro la struttura, nonostante la forte domanda nel settore, non ha affatto un tasso di occupazione massimo fin dall'inizio, dal momento che i genitori aspettano che dia prova di qualità prima di iscrivere i loro bambini. Solo a partire dal secondo o dal terzo esercizio la struttura funziona a pieno regime. Dal momento che la maggior parte dei costi si verificano all'inizio, ne risultano deficit importanti. Nella misura in cui i contributi pubblici dei Comuni, se ve ne sono, servono unicamente a finanziare tariffe sociali, questi deficit non sono coperti da un sostegno statale e costituiscono difficoltà sovente insormontabili" (pag. 3775) [..]
L'importo degli aiuti finanziari sarà calcolato non solo in funzione dei costi di gestione, ma anche dei costi d'investimento. Ricordiamo a questo proposito che l'efficacia del programma d'impulso può essere garantita solo se gli aiuti finanziari della Confederazione consentono di superare le difficoltà della fase di lancio o di affrontarle più facilmente. Lo studio effettuato nell'ambito dei lavori preparatori (cfr. n. 2.4) ha rivelato che i problemi di finanziamento riscontrati durante la fase di lancio (soprattutto nel corso del primo anno) erano in gran parte dovuti ai costi d'investimento. Per quanto concerne i costi di gestione, le difficoltà sono legate soprattutto al fatto che la nuova struttura non è sfruttata pienamente prima di due o tre anni" (pag. 3779 ). L'aiuto finanziario della Confederazione si limita, come detto, a completare le altre fonti di finanziamento. In altri termini, esso è concesso solo se sono versati anche altri contributi (art. 1 cpv. 2 legge federale). Questa sussidiarietà è in sintonia con l'art. 116 cpv. 1 Cost., secondo cui la Confederazione può sostenere provvedimenti a tutela della famiglia.
2.2. La Lfam, entrata in vigore il 1° gennaio 2006, si prefigge di favorire l'autonomia e la responsabilità delle famiglie, promuovendo le prestazioni finalizzate al loro sostegno nello svolgimento delle loro funzioni, allo sviluppo del benessere di tutti i loro componenti e della solidarietà tra i loro membri e tra le famiglie, di assicurare le prestazioni di protezione rivolte alle gestanti, ai minorenni e alle famiglie confrontati con situazioni di disagio o di crisi e di coordinare le risorse disponibili sul territorio (art. 1 Lfam). In questo senso, si legge nel messaggio n. 5280 del Consiglio di Stato del 25 giugno 2002 concernente la Legge sul sostegno alle attività delle famiglie e di protezione dei minorenni (commento all'art. 1), la legge vuole favorire l'offerta e la qualità delle attività d'appoggio e di sostegno alle famiglie, ritenuto che i bisogni pecuniari delle famiglie sono presi in considerazione attraverso altre leggi cantonali (Legge assegni familiari, Legge tributaria). Uno degli obiettivi della legge cantonale è quello di promuovere attività di accoglienza complementari alla famiglia e alla scuola durante le ore di lavoro o di formazione dei genitori, segnatamente attraverso l'offerta di strutture quali asili nido, famiglie diurne e servizi extrascolastici. Al fine di facilitare la realizzazione dei predetti scopi (in particolare quello previsto all'art. 1 lett. a Lfam), la legge prevede una serie di attività di sostegno (capitolo I, art. 7-14 Lfam) e di protezione (capitolo II, art. 15-32 Lfam) rivolte ai minorenni e alle famiglie, nonché il loro finanziamento. Per quanto attiene alle attività di sostegno alle famiglie (capitolo I), la legge distingue le seguenti misure:
2.3. L'art. 14 cpv. 3 Lfam trova poi concretizzazione, per quanto riguarda i centri che organizzano attività extrascolastiche, nell'art. 47 RLfam, recante il marginale "determinazione del sussidio", giusta il quale:
"Il contributo dello Stato è stabilito dall'UFaG a preventivo in base alle ore di lavoro pianificate del personale educativo impiegato moltiplicate per il contributo fisso orario (cpv. 1). Il contributo fisso orario è calcolato dividendo per le ore di lavoro pianificate del personale educativo impiegato i costi complessivi riconosciuti, moltiplicati per l'aliquota (al massimo 40%), dedotti il sussidio federale e una parte dell'eventuale partecipazione comunale ai costi d'esercizio ai sensi dell'art. 30 cpv. 3 della legge computati nell'ultimo anno contabile consolidato (cpv. 2) [..]".
3.1. Il principio della legalità, sancito dall'art. 5 cpv. 1 Cost., prevede che un atto amministrativo debba fondarsi su una base legale materiale, sufficientemente determinata e adottata dall'autorità competente secondo le regole del diritto costituzionale. Ciò serve, da una parte, a garantire dal punto di vista democratico, il rispetto della ripartizione costituzionale delle competenze e, dall'altra parte, ad assicurare la previsibilità e l'uguaglianza di trattamento dell'azione statale (DTF 128 I 113 consid. 3/c, 123 I 1 consid. 2/b e rinvii). La violazione del principio della legalità può essere invocata in relazione con la violazione del principio della separazione dei poteri (DTF 121 I 22 consid. 3/a; STA 52.2003.256 del 10 novembre 2003 consid. 2.1). Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale (DTF 134 I 313 consid. 5.4, 130 I 1 consid. 3.1, 128 I 113 consid. 3c, 123 I 1 consid. 2b; 103 Ia 369 consid. 5) e la dottrina (cfr. René Wiederkehr/ Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Eine systematische Analyse der Rechtsprechung, vol. I, Berna 2012, n. 1278 pag. 446; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 336 pag. 122; Gérard Hertig, Les aides des cantons aux particuliers, in: RDAF 1985 pag. 1 segg.), il principio di legalità si applica non soltanto nell'ambito di provvedimenti amministrativi restrittivi (Eingriffsverwaltung), ma anche in materia di prestazioni dello Stato (Leistungsverwaltung). Esso vale dunque per tutta l'attività amministrativa, comprese - come detto - le prestazioni positive, quali il versamento di sussidi, contributi, rendite e pensioni (Scolari, op. cit., n. 328 pag. 120). In quest'ultimo ambito, l'esigenza della base legale è meno rigorosa. Il grado di precisione della norma dipende tuttavia dal genere di decisione. Per le prestazioni sociali regolari e rinnovabili e per determinate sovvenzioni - ove il rispetto del principio di legalità deve garantire la parità di trattamento e l'oggettività dei criteri di attribuzione - occorre in ogni caso che la legge definisca i principi fondamentali dell'intervento statale, pena la violazione del principio della separazione dei poteri. Ciò significa che essa deve necessariamente determinare la cerchia dei beneficiari, l'oggetto e le modalità di determinazione del contributo, nonché le condizioni per il suo ottenimento (DTF 134 I 313 consid. 5.4, 118 Ia 46 consid. 5b; Wiederkehr/Richli, op. cit., n. 1279 pag. 446; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/
Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, L'Etat, 2a ed., Berna 2006, n. 1797 segg. pag. 634).
3.2. La legge sui sussidi cantonali del 22 giugno 1994 (Lsuss; RL 10.2.7.1) è
una legge quadro che è stata voluta dal legislatore allo scopo di armonizzare
formalmente e materialmente le innumerevoli leggi, decreti legislativi,
regolamenti e direttive interne che contengono disposizioni sull'erogazione di sussidi
cantonali. Nel capitolo II della legge (art. 5-7 Lsuss) vengono in particolare sanciti i presupposti e i principi
generali che tornano applicabili per l'istituzione di sussidi, come pure i
contenuti minimi (forma e struttura) che la legislazione in materia di
sussidi deve rispettare (cfr. messaggio n. 3990 del Consiglio di Stato del 15
settembre 1992 concernente la Legge sui sussidi cantonali, pto. 6). L'art. 7
Lsuss, recante il marginale "base legale", riprende espressamente
il principio della legalità già sancito dalla Costituzione federale per questo
tipo di prestazioni. Esso dispone che la base legale che istituisce un sussidio
deve definire alcuni contenuti minimi, quali:
accertamento;
c) la forma e l'importo del sussidio o l'aliquota e/o l'ammontare massimi del
sussidio;
d) il carattere obbligatorio o facoltativo del sussidio;
e) l'istanza esecutiva competente per le decisioni relative al sussidio.
3.3. Per prassi costante, la delega del potere legislativo all'autorità esecutiva è consentita, sempre che il diritto cantonale non la proibisca, solo se è circoscritta ad un campo determinato (ciò che esclude la delega in bianco), se vengano indicati almeno approssimativamente l'oggetto, lo scopo e l'estensione della competenza accordata ed a sancirla sia una legge soggetta al voto popolare (STF 2P.313/2005 del 14 maggio 2007, consid. 5.3; DTF 128 I 113 consid. 3c e rinvii; RDAT 1992 II n. 10 pag. 24 consid. 2b). I principi fondamentali della materia delegata, ovvero le regole più importanti, devono essere contenuti in una legge in senso formale (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6a ed., Zurigo 2010, n. 407). La delega è ammissibile non soltanto in materia di restrizioni di diritti costituzionali, ma pure in materia di prestazioni (Scolari, op. cit., n. 338 pag. 123). Non può essere stabilito in via generale quanto debba essere dettagliato il contenuto della delega. L'esigenza di delimitare la delega, ossia di fissarla con precisione, è tanto più severa quanto più sono implicati i diritti fondamentali dei cittadini, come le libertà individuali e la garanzia della proprietà e il prelevamento di tributi pubblici. Allorché si tratta di limitazioni dei diritti fondamentali, la giurisprudenza del Tribunale federale è particolarmente severa quanto alle esigenze che devono soddisfare la delega di competenza concessa dal legislatore cantonale ad un'altra autorità cantonale, dato che ciò costituisce un'importante rottura del principio della separazione dei poteri. L'esigenza è invece meno rigorosa quando si tratta di attività promozionali dello Stato (Scolari, op. cit., n. 344-345 pag. 125). Ciò non toglie che in quest'ultimo ambito, segnatamente in quello delle sovvenzioni, i principi fondamentali della materia delegata devono essere stabiliti in modo chiaro già nella legge su cui poggia. Quest'ultima è dunque sufficientemente precisa se determina, perlomeno nelle loro linee essenziali, la cerchia dei beneficiari, l'oggetto, le basi di calcolo, nonché le condizioni di ottenimento del sussidio (DTF 134 I 313 consid. 5.4, 118 Ia 46 consid. 5).
3.4. Venendo al caso di specie, mette conto innanzi tutto di rilevare che la Costituzione ticinese non vieta la delega legislativa (cfr. art. 51, 59 cpv. 1 lett. c e 70 lett. b Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997, Cost./TI; RL 1.1.1.1, nonché gli art. 76 e segg. legge sul Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato del 17 dicembre 2002; RL 2.4.1.1). Rimane quindi da appurare se le relative condizioni siano adempiute. Secondo l'art. 13 Lfam, il sussidio per le spese di esercizio delle attività di accoglienza complementari alle famiglie e alla scuola ai sensi dell'art. 7 consiste in un contributo fisso stabilito annualmente a preventivo. L'art. 14 cpv. 1 Lfam prevede, dal canto suo, che il contributo fisso per le attività di accoglienza complementari alla famiglia e alla scuola ai sensi dell'art. 7 ammonta al massimo al 40% dei costi complessivi riconosciuti relativi alle spese di
formazione, di aggiornamento e di supervisione, del materiale didattico e ai salari del personale educativo. I criteri per la commisurazione e il versamento del contributo - soggiunge l'art. 14 cpv. 3 - sono stabiliti dal regolamento. Il Governo cantonale ha fatto uso di questa delega legislativa nell'ambito del RLfam, e segnatamente, per quanto attiene ai centri che organizzano attività extrascolastiche, all'art. 47, recante il marginale "determinazione del sussidio", giusta il quale: "Il contributo dello Stato è stabilito dall'UFaG a preventivo in base alle ore di lavoro pianificate del personale educativo impiegato moltiplicate per il contributo fisso orario (cpv. 1). Il contributo fisso orario è calcolato dividendo per le ore di lavoro pianificate del personale educativo impiegato i costi complessivi riconosciuti, moltiplicati per l'aliquota (al massimo 40%), dedotti il sussidio federale e una parte dell'eventuale partecipazione comunale ai costi d'esercizio ai sensi dell'art. 30 cpv. 3 della legge computati nell'ultimo anno contabile consolidato (cpv. 2)". Da quanto testé esposto discende, non solo che l'art. 14 cpv. 3 Lfam non adempie i requisiti richiesti dall'art. 7 Lsuss, ma che neppure le condizioni poste in materia di delega legislativa sono soddisfatte in concreto. Gli art. 13 e 14 Lfam non costituiscono una base legale sufficiente affinché il Consiglio di Stato possa, nell'ambito delle proprie competenze, dedurre dal calcolo del sussidio cantonale "il sussidio federale" computato nell'ultimo anno contabile consolidato. Mentre la facoltà di operare la deduzione di una parte dell'eventuale partecipazione comunale ai costi d'esercizio è prevista da una base legale sufficiente (cfr. rinvio all'art. 30 cpv. 3 Lfam), lo stesso non può dirsi per i contributi federali. Al riguardo va osservato che, a ben vedere, nemmeno i materiali legislativi delle citate norme cantonali prevedono una qualsivoglia possibilità di compensazione tra contributi federali e cantonali. Neppure dalla legge federale (che è antecedente alla Lfam) è possibile desumere che il finanziamento versato dalla Confederazione possa essere detratto - e se del caso in quale misura - dai contributi cantonali, comunali o di terzi, che anzi devono essere forniti affinché venga erogato quello federale (art. 1 cpv. 2 legge federale). D'altra parte, ben difficilmente questa sarebbe potuta essere l'intenzione del legislatore cantonale, ove solo si consideri che i sistemi legislativi posti a confronto perseguono scopi ed hanno una natura sostanzialmente diversi. L'aiuto federale è volto ad incoraggiare e favorire l'apertura di strutture di accoglienza tramite la partecipazione al finanziamento degli investimenti e delle spese di gestione iniziali. Il sussidio cantonale copre invece una parte delle spese di gestione (salari del personale educativo) e nessun investimento. Non vi è identità di computo di tali sussidi, né si può d'altronde comparare un finanziamento di avviamento, inteso come incentivo limitato nel tempo (primi tre anni) destinato all'istituzione di strutture di custodia per l'infanzia complementari alla famiglia nella fase iniziale, con una partecipazione permanente alle spese di gestione, alla quale i centri di accoglienza possono continuare ad ambire fintanto che le condizioni fissate dalla legge sono rispettate. In simili circostanze, prevedendo all'art. 47 cpv. 2 RLfam la deduzione del contributo federale riferito ad un non meglio precisato ultimo anno contabile consolidato, dal calcolo del sussidio cantonale, il Consiglio di Stato ha certamente oltrepassato il potere conferitogli dalla delega. Questa conclusione si impone a maggior ragione in considerazione del fatto che l'applicazione della norma regolamentare adottata sulla base di una delega in bianco ha condotto nella fattispecie concreta alla negazione stessa di un sussidio che la legge di rango superiore (Lfam) intendeva invece garantire (copertura di parte delle spese di gestione corrente).
4.2. La soccombenza pressoché totale dello Stato consente di rinunciare al prelievo di spese e tassa di giustizia (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.1. la decisione 15 novembre 2011 (n. 6311) del Consiglio di Stato e le risoluzioni 19 maggio 2010 e 4 marzo 2010 dell'Ufficio del sostegno a enti e attività per le famiglie e i giovani, sono annullate;
1.2. gli atti sono rinviati all'Ufficio del sostegno a enti e attività per le famiglie e i giovani affinché si pronunci nuovamente, così come indicato al considerando 4.1 del presente giudizio.
Non si prelevano spese, né tassa di giustizia.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La segretaria
Ultimo aggiornamento: 11.06.2026
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