52.2002.161•Public procurement award upheld; exclusion grounds annulled
52.2002.161Altro tribunale19 nov 2002Granted
Estratto da Omnilex
A waste-collection procurement was challenged after the State Council annulled the award to the appellant on the ground that its bid lacked proof of CCL signature and certain eligibility documents. The Administrative Court held that formal CCL signature was not required, only compliance with CCL conditions, and that the missing commercial-register and enforcement documents could not justify exclusion because they related to bidder suitability, not the offer itself. The court further found no abuse of discretion in awarding the contract to the newly formed appellant, and rejected allegations of misuse of confidential information and deviation from the tender specifications. The appeal was therefore allowed, the government decision annulled, and the original award restored.
Art. 14 and 20 LApp; Art. 113 vLOC: in public procurement, a bidder may not be excluded for lacking formal signature of the sector CCL where commitment to comply with its working conditions is sufficient; likewise, objective documents relating to bidder suitability, such as register extracts or enforcement certificates, may not be treated as offer content whose late production necessarily entails exclusion. The contracting authority retains broad discretion where the tender reserves award to the offer deemed most advantageous; appellate review is limited to arbitrariness, abuse, or excess of discretion. Mere opinability of the award does not suffice to set it aside (consid. 2-3).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2002.161
Data decisione, Autorità: 19.11.2002, TRAM
Incarto n. 52.2002.00161
Lugano 19 novembre 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 17 aprile 2002 della
patr. da: avv. __________
contro
la decisione 12 marzo 2002 del Consiglio di Stato (n. 1171), che annulla la decisione 17 luglio 2001 della delegazione del Consorzio raccolta rifiuti ______ e dintorni, che delibera all'insorgente il servizio di raccolta e trasporto rifiuti per il periodo 2001 - 2004;
viste le risposte:
30 aprile 2002 del Consiglio di Stato;
3 maggio 2002 della Delegazione del Consorzio raccolta rifiuti ______ e dintorni;
22 maggio 2002 della __________;
preso atto della replica 20 giugno 2002 della ricorrente e delle dupliche:
9 luglio 2002 del Consiglio di Stato;
20 agosto 2002 della __________;
assunte le prove,
viste le conclusioni:
10 ottobre 2002 della ricorrente;
10 ottobre 2002 della __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. L’__________ (FU n. ) il Consorzio raccolta rifiuti ______ e dintorni () ha messo a pubblico concorso il servizio raccolta rifiuti per il periodo 1° gennaio 2001 - 31 dicembre 2004. Alla gara hanno preso parte quattro concorrenti, fra cui la ditta individuale __________, che svolgeva il servizio da otto anni, e la ditta __________.
Esaminate le offerte pervenutele, la delegazione consortile ha chiesto ai concorrenti di produrre un’analisi dei prezzi. Dando seguito alla richiesta, il 1° ottobre 2000 la __________ ha fornito al committente informazioni dettagliate in merito ai costi interni dell'offerta di fr. 224'976.00, che aveva inoltrato.
Il 3 novembre 2000 il __________ ha tuttavia comunicato ai concorrenti di prescindere da una delibera e di indire un nuovo concorso. La decisione non è stata impugnata.
B. Il 7 novembre 2000 (FU n. __________) il __________ ha indetto un nuovo concorso per lo stesso servizio e per lo stesso periodo, fissando quale termine per l’inoltro delle offerte le 18.00 del seguente mercoledì 22. Il capitolato stabiliva che la delegazione consortile avrebbe deliberato il servizio "all'offerta che liberamente" avesse ritenuto "più vantaggiosa e conveniente". Esso chiedeva inoltre ai concorrenti di produrre fra l'altro anche i seguenti documenti :
· dichiarazione dell'UEF attestante l'assenza di esecuzioni e/o carenza beni, fallimenti, ecc.,
· copia del contratto collettivo di lavoro (CCL) e
· copia dell'iscrizione a RC.
C. In tempo utile sono giunte al committente le offerte di otto ditte, :
__________ fr. 190'060.00
__________ fr. 198'703.00
__________ fr. 241'875.00
__________ fr. 245'530.00
__________ fr. 247'035.00
__________ fr. 249'937.50
__________ fr. 250'045.00
__________ fr. 251'550.00
L'11 dicembre 2000 la delegazione consortile ha deliberato il servizio alla ditta individuale __________. L'offerta della __________, costituita il giorno prima della scadenza del concorso, è stata scartata perché la ditta non era iscritta da almeno due anni a RC come prescriveva l'art. 14 cpv. 1 lett. a LApp, richiamato dall'art. 113 cpv. 3 LOC allora in vigore.
La decisione, confermata dal Consiglio di Stato con risoluzione 14 febbraio 2001, è stata annullata dal Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza 22 maggio 2001 ha dichiarato incostituzionale l'art. 14 cpv. 1 lett. a LApp, rinviando gli atti alla delegazione consortile, affinché statuisse nuovamente sulle offerte rimaste in gara, compresa quella della __________.
D. Con risoluzione 17 luglio 2001 la delegazione consortile ha deliberato il servizio alla __________, in quanto miglior offerente.
Contro questa nuova decisione la __________, subentrata nel frattempo alla ditta individuale __________, è insorta davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento per una serie di motivi che verranno esposti più avanti.
E. Con decisione del 12 marzo 2002, resa dopo vicissitudini che non occorre qui rievocare, il Consiglio di Stato ha annullato la delibera a favore della __________, accogliendo il ricorso contro di essa inoltrato dalla __________.
Richiamata l'applicabilità della legge sugli appalti del 12 settembre 1978 (LApp; BU 79, 37), ancora vigente al momento dell'apertura della gara, il Governo ha in sostanza ritenuto che l'offerta della __________ fosse da escludere perché questa ditta, contrariamente a quanto richiesto dal capitolato, non aveva prodotto né l'attestazione comprovante la sua adesione al CCL di categoria (art. 14 cpv. 1 lett. c LApp), né l'estratto del RC attestante l'avvenuta iscrizione a registro, né la dichiarazione dell'UEF comprovante l'inesistenza di esecuzioni a suo carico.
F. Contro il predetto giudizio governativo, la __________ insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento.
Secondo l’insorgente, sarebbe eccessivo pretendere che la società appena costituita dimostrasse di aver sottoscritto il CCL di categoria. L’impegno a rispettarne le prescrizioni avrebbe dovuto essere considerato sufficiente. Analogamente, non si potrebbe esigere che la società producesse entro il termine di scadenza del concorso un estratto del RC aggiornato, contemplante l’aumento del capitale ed il cambiamento della ragione sociale decisi il giorno precedente. Per lo stesso motivo sarebbe stata inesigibile anche la produzione dell’attestato dell’UEF, richiesto dal capitolato al fine di comprovare l’inesistenza di precetti o di procedure esecutive.
G. All’accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato che rinuncia a formulare particolari osservazioni.
Il CRRRD non formula domande di giudizio, limitandosi a confermare che la __________ aveva omesso di allegare all'offerta il CCL e l’attestato dell’UEF richiesti dal capitolato.
Ad identica conclusione perviene la __________, che rimprovera anzitutto alla delegazione consortile di aver disatteso l'obbligo di discrezionalità, lasciando che documenti riservati, prodotti nell'ambito del precedente concorso, pervenissero nelle mani di persone non autorizzate. Ferma questa premessa, la resistente ripropone inoltre in questa sede tutte le censure che aveva sollevato con successo davanti al Consiglio di Stato. La delegazione consortile, obietta anzitutto, avrebbe omesso di valutare l’assoluta mancanza di esperienza della __________, che è stata costituita la vigilia della scadenza del concorso, trasformando in società anonima la __________, ditta attiva dal 1997 nel campo dell'editoria, dello spettacolo e della gestione di esercizi pubblici. La __________, prosegue la resistente, avrebbe inoltre avuto accesso alle informazioni riservate di cui si è detto sopra. Risulterebbero quindi violati i principi di legalità, di parità di trattamento e di discrezionalità, che garantiscono una corretta ed efficace concorrenza. Optando per il metodo innovativo di raccolta dei rifiuti proposto dalla ricorrente, conclude la resistente, il committente avrebbe infine derogato alle condizioni del concorso.
H. Con la replica e con le dupliche, le parti hanno precisato le tesi addotte in precedenza, confermando le domande di giudizio formulate in sede di ricorso e di osservazioni.
I. A fini istruttori sono stati sentiti come testi __________ e __________, titolari di due imprese di trasporto. Il primo teste, che aveva partecipato con la sua ditta al primo concorso, ha affermato di aver visto nelle mani di __________ gli atti relativi all'analisi dei prezzi, che la ditta __________ ha inviato al __________. __________, presidente della sezione ticinese dell'ASTAG, ha invece recisamente smentito questa circostanza, affermando di aver mai avuto fra le mani tali documenti, che avrebbe visto per la prima volta in occasione della sua audizione testimoniale. __________ potrebbe semmai aver visto fra le sue mani un plico di lettere diffamatorie, inviate dalla ditta __________ ad altri membri dell'associazione che presiede.
Considerato, in diritto
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze dell'istruttoria esperita da questo tribunale (art. 18 PAmm).
Il Governo ha in sostanza ritenuto che l'offerta della __________ non potesse essere presa in considerazione, perché incompleta, siccome non corredata dal CCL, dall'attestato dell'UEF e dall'estratto del RC, richiesti dal capitolato. Occorre quindi in primo luogo verificare se la mancata produzione di questi documenti giustifichi l'estromissione dell'offerta della __________.
2.1. L'art. 14 cpv. 1 lett. c LApp, applicabile alla fattispecie in forza dell'art. 47 LCPubb e del richiamo di cui all'art. 113 cpv. 3 vLOC, precludeva la partecipazione ai concorsi alle imprese che al momento della pubblicazione del bando non erano firmatarie del CCL vigente nel Cantone per la categoria di arti e mestieri cui l'opera si riferiva. Questa disposizione si poneva tuttavia in contrasto con il diritto federale, segnatamente con la legge federale concernente il conferimento del carattere obbligatorio generale al CCL (LOCCL), poiché, oltre a disattendere il principio di proporzionalità e la libertà di associazione, si traduceva in un’elusione delle disposizioni procedurali e materiali che regolano l’estensione di queste convenzioni. Per tutelare gli interessi di politica sociale perseguiti dallo Stato nell’ambito delle commesse pubbliche è in effetti sufficiente prescrivere il rispetto delle condizioni di lavoro del CCL di categoria. Contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato, non occorre esigerne anche la sottoscrizione (DTF 124 I 107 seg. in particolare consid. 4 c) cc, pag. 116; STA 30.7.2001 in re G. M. SA; M. Wagner, Baurecht n. 4/99, pag. 139; H. Lang, Offertenbehandlung und Zuschlag im öffentlichen Beschaffungswesen, ZBl 2000, pag. 237 consid. 3 b/cc in fine; P. Gauch / H. Stöckli, Thèses sur le nouveau droit fédéral des machés publics, pag. 29 in fine).
Ne discende che nella misura in cui è fondato sulla mancata sottoscrizione del CCL da parte della __________, l'annullamento della delibera non si giustifica. Considerato l'impegno della __________, a rispettare le disposizioni del contratto di categoria, da questo profilo, l'aggiudicazione non presta il fianco a critiche.
2.2. L'art. 20 lett. c LApp, applicabile alla fattispecie in forza delle disposizioni legge di cui si è detto sopra, escludeva dall'aggiudicazione le offerte incomplete. Tali erano le offerte che non erano compilate in ogni punto, con l'esposizione dei prezzi unitari, dei totali e di ogni altra indicazione complementare richiesta dal bando di concorso, dal capitolato e da eventuali altri atti di gara.
Il completamento delle offerte dopo la scadenza del termine fissato dal bando di concorso era tassativamente escluso. Ammettendolo, infatti, si sarebbe violato il divieto di modificare le offerte presentate, che discende dal principio della parità di trattamento. La prassi sviluppatasi attorno alla LApp ravvisava tuttavia un completamento delle offerte soltanto nella modifica del contenuto dell'offerta in quanto tale. Non vietava la successiva produzione di documenti attestanti fatti oggettivi, riferiti al concorrente e non all'offerta, quali le dichiarazioni comprovanti il pagamento degli oneri sociali.
In concreto, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'offerta della ricorrente fosse incompleta perché non era corredata dall'estratto del RC e dall'attestato dell'UEF comprovante l'inesistenza di procedure esecutive: atti, che la __________ ha prodotto soltanto dopo la scadenza del termine fissato dal bando di concorso per l'inoltro delle offerte.
Nemmeno questo motivo d'esclusione può essere ritenuto, poiché i documenti mancanti non concernono l'offerta in quanto tale, ma l'idoneità del concorrente. Si tratta invero di documenti attestanti fatti oggettivi, sui quali l'offerente non ha alcun potere di disposizione. Contraria al principio di proporzionalità appare quindi la deduzione con cui il Consiglio di Stato ne ha negato la produzione dopo la scadenza del termine per l'insinuazione delle offerte. A maggior ragione si giustifica questa conclusione se si considera che il capitolato in esame non commina l'estromissione delle offerte nel caso in cui non fossero state corredate da tali atti e che la __________ è stata iscritta a RC soltanto il giorno successivo alla scadenza del concorso.
Il giudizio impugnato non può quindi essere tutelato nemmeno nella misura in cui estromette l'offerta della ricorrente per mancata produzione delle attestazioni succitate.
L’art. 113 vLOC perseguiva un duplice scopo. Da un lato, mirava a permettere all’ente pubblico di scegliere fra più offerte quella più vantaggiosa; dall’altro tendeva invece ad assicurare a tutti i concorrenti le stesse possibilità di conseguire l’aggiudicazione.
La LOC era silente circa i criteri d’aggiudicazione. Essa sottintendeva nondimeno, quale criterio generale, quello della tutela dell’interesse della comunità. L’ente pubblico era libero di prestabilire i criteri d’aggiudicazione nel bando di concorso o di rinunciare a qualsiasi predeterminazione in tal senso.
Nel caso in cui si riservava il diritto di deliberare la commessa al miglior offerente, secondo la clausola se così parrà e piacerà, il committente fruiva di una libertà di decisione limitata unicamente dall’obbligo di tutelare adeguatamente gli interessi della comunità. L’autorità di ricorso poteva censurarne l’esercizio unicamente sotto il profilo della violazione del diritto per eccesso od abuso di potere. Censurabili erano quindi soltanto decisioni insostenibili, siccome fondate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti lesive dei principi generali del diritto, segnatamente in quanto riferiti alla parità di trattamento od all’adeguatezza. Decisioni semplicemente opinabili sfuggivano di contro alla critica (DTF 119 Ib 452; RDAT I 1995 n. 14; Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61 PAmm n. 2).
3.2. Nell’evenienza concreta, il capitolato d'appalto stabiliva che la delegazione del __________ avrebbe deliberato il servizio messo a concorso "all'offerta che liberamente" avesse ritenuto "più vantaggiosa e conveniente nel suo complesso". Non fissava alcun criterio d'aggiudicazione. In particolare, non chiedeva ai concorrenti di disporre di esperienze specifiche nel settore della raccolta dei rifiuti. I concorrenti dovevano soltanto indicare i mezzi (veicoli) che avrebbero messo a disposizione per lo svolgimento del servizio. Non erano chieste referenze. In sostanza, la decisione di delibera è quindi censurabile soltanto dal profilo di un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento che il committente si è riservato.
La ricorrente si è offerta di effettuare il servizio in oggetto ad un prezzo di fr. 190'060.- all'anno con due veicoli, avvalendosi della collaborazione di alcune ditte affermate, attive nel settore dei trasporti e della raccolta dei rifiuti urbani. La __________ ha invece offerto un prezzo di fr. 198'703.- (+ 4.5%), allegando a sua volta l'elenco dei mezzi di cui dispone.
La delegazione consortile ha aggiudicato la commessa alla __________, attribuendo un peso preponderante all'aspetto economico e ritenendo che la ditta offrisse adeguate garanzie per un servizio efficiente. Indirettamente, il committente ha quindi escluso che la maggiore esperienza ed i maggiori mezzi della resistente giustificassero una scelta più onerosa.
Per quanto opinabile possa apparire, la delibera in contestazione sfugge alle critiche della __________. Contrariamente a quanto questa assume, la delegazione consortile non ignorava che la __________ era stata appena costituita e non disponeva di esperienza specifica nel settore della raccolta dei rifiuti. Essa ha nondimeno ritenuto che il servizio da svolgere fosse tutto sommato un compito semplice, che non richiedeva particolare esperienza da parte dell'assuntore (cfr. risposta 17.8.2001 del __________ al Consiglio di Stato). Considerato che si tratta di organizzare e gestire un giro di raccolta dei rifiuti urbani, lungo una quarantina di km, con un paio di autocarri, guidati da un autista ed accompagnati da operai privi di qualsiasi qualificazione, la valutazione operata dalla delegazione consortile non appare insostenibile. Non si può in particolare affermare che la mancanza di esperienza della ricorrente imponesse di scegliere un'offerta del 5% più onerosa al fine di tutelare adeguatamente l'interesse pubblico. Tanto meno si giustifica questa conclusione quando si consideri che la __________ poteva avvalersi della collaborazione della __________, ditta gemella, attiva da qualche anno nel campo dei trasporti, che fa parte del medesimo gruppo imprenditoriale.
Invano contesta la __________ la delibera in esame, ipotizzando che la ricorrente potrebbe aver preso conoscenza dei dati confidenziali che la stessa resistente aveva fornito al __________ nell'ambito del precedente concorso. Il fatto, contestato dalla ricorrente e dal consorzio, non è stato sufficientemente provato. Il teste __________ non ha infatti avuto in mano i documenti contenenti i dati confidenziali. Li ha soltanto visti nelle mani del teste __________, che tuttavia nega che concernessero l'analisi dei prezzi prodotta dalla ditta __________. Diniego, questo, che appare plausibile, ove si consideri che nulla spiega come mai questo teste avrebbe dovuto essere in possesso di questi dati.
Né può essere accreditata la tesi della __________, secondo cui il sistema innovativo di carico dei rifiuti proposto dalla ricorrente costituirebbe un'inammissibile deroga alle prescrizioni del capitolato. Gli atti di gara non fissavano in modo vincolante le caratteristiche tecniche dei mezzi impiegati per la raccolta dei rifiuti.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono poste a carico della resistente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 113 vLOC, 208 LOC; 38 LCCom; 47 LCPubb; 14, 20 LApp; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 12 marzo 2002 del Consiglio di Stato (n. 1171) è annullata;
1.2. la decisione 17 luglio 2001 della delegazione del Consorzio raccolta rifiuti ______ e dintorni, che delibera all'insorgente il servizio di raccolta e trasporto rifiuti per il periodo 2001
La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è a carico della resistente, che rifonderà fr. 1'500.- alla ricorrente a titolo di ripetibili.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Estratto da Omnilex
Whether the appellant had to prove formal signature of the sector CCL to be eligible
No. It was sufficient to commit to respect the CCL conditions; formal signature could not be required.
The old exclusion rule conflicted with federal law, proportionality, and freedom of association; in public procurement, compliance with CCL working conditions suffices.
Whether the lack of a commercial register extract and enforcement office certificate justified exclusion as an incomplete offer
No. Those documents concerned the bidder's suitability, not the content of the offer, and could be produced after the deadline.
Post-deadline completion is barred for offer content, not for objective bidder-status documents; excluding the offer was disproportionate.
Whether the award to the appellant was arbitrary or abusive despite its lack of specific waste-collection experience
No. The contracting authority's broad discretion was not abused.
No binding award criteria or reference requirements were set; the authority could prefer the economically better offer and reasonably view the task as simple.
Whether alleged access to confidential documents or deviation from tender specifications invalidated the award
No. The alleged misuse of confidential data was unproven, and the tender did not bind the technical handling method in the claimed way.
The testimony did not establish that confidential price-analysis documents were seen; the tender documents did not fix the collection system as mandatory.
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