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Numero d'incarto:
52.1999.201
Data decisione, Autorità:
01.09.1999, TRAM
Incarto n.
52.99.00201
Lugano
1º settembre 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
Composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
Segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 22 luglio 1999 della
__________, __________,
patr.
da: avv. __________,
Contro
la
decisione 6 luglio 1999, no. 2975, del Consiglio di Stato che annulla la
decisione 7 aprile 1999 con cui il Consorzio scolastico della valle di
__________ le ha deliberato la fornitura e la posa di una caldaia per il
riscaldamento del centro scolastico;
viste le risposte:
-
28 luglio 1999 della __________,
__________;
-
6 agosto 1999 del Consorzio
Scolastico della __________;
-
25 agosto 1999 del Consiglio di
Stato;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. Il 16 febbraio 1999 il
Consorzio scolastico della valle di __________ (__________) ha messo a pubblico
concorso la fornitura e la posa di una caldaia per l'impianto di riscaldamento
della sede di __________.
In tempo utile sono state inoltrate otto offerte per importi
varianti tra fr. 62'578.90 () e fr. 81'256.80 ().
Con decisione 7 aprile 1999 la delegazione consortile ha
deliberato i lavori alla __________, seconda classificata, che aveva presentato
un'offerta di fr. 65'557.50.
B. Con giudizio 6 luglio 1999
il Consiglio di Stato ha annullato la predetta delibera, accogliendo il ricorso
contro di essa inoltrato dalla __________.
Il Governo ha in sostanza ritenuto del tutto ingiustificata
la maggior spesa derivante dall'assegnazione dei lavori alla __________. A
parità di prestazioni ed in assenza di interessi suscettibili di giustificare
oggettivamente la scelta di un’offerta più onerosa, il consorzio non avrebbe
potuto scostarsi dai principi di oculatezza e parsimonia nella gestione delle
risorse.
C. Contro il predetto giudizio
governativo la __________ si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo il ripristino della delibera annullata.
Rievocata la fattispecie, l'insorgente rileva che il bando di
concorso riservava all’ente deliberante un ampio margine d'apprezzamento in
punto ai criteri di aggiudicazione. Rimprovera inoltre al Consiglio di Stato di
essersi sostituito all’autorità inferiore nell’esercizio del potere
d’apprezzamento che questa si era riservato, travalicando in tal modo i limiti
del potere di cognizione di cui dispone in ordine al controllo
dell'apprezzamento. Aggiunge infine che la scelta di un'offerente modicamente
più onerosa sarebbe giustificata da motivi soggettivi, in particolare dalla presenza
di un ingegnere HTL in seno al consiglio di amministrazione della società.
D. Il ricorso è avversato dal
Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Il __________ si richiama invece alle osservazioni presentate
in prima istanza, nelle quali aveva chiesto la conferma della delibera impugnata.
La __________ chiede dal canto suo il rigetto del gravame, eccependo
in particolare la legittimazione attiva dell’insorgente che in prima istanza si
era rimessa al giudizio del Consiglio di Stato.
Considerato, in
diritto
- 1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo discende dagli art. 38 LCCom e 208 LOC.
1.2. La resistente eccepisce la legittimazione attiva
dell'insorgente, obiettando che in sede di osservazioni al ricorso la
__________ si era rimessa al giudizio del Consiglio di Stato, per cui non
potrebbe essere gravata dalla decisione che ora impugna.
Il riconoscimento della legittimazione attiva presuppone (a)
che il ricorrente appartenga a quella limitata cerchia di persone legate al
provvedimento impugnato da un rapporto sufficientemente stretto ed intenso e
(b) che sia nel contempo portatore di un interesse personale, attuale, diretto
e concreto a dolersi del pregiudizio effettivo che tale provvedimento gli
arreca. In linea di massima, nell’ambito di un procedimento contenzioso la
qualità per agire in via di ricorso è riconosciuta soltanto al soccombente,
ovvero a colui che vede respinte le domande che aveva posto a giudizio davanti
all’autorità decidente. Non è per contro abilitato a ricorrere chi ottiene soddisfazione
e vede accolte le sue richieste.
Ora, la parte che in sede di risposta ad un’impugnativa si
rimette alla decisione dell’autorità di ricorso rinuncia in pratica a formulare
domande di giudizio. Non chiede infatti né l’accoglimento, né il rigetto del
gravame. L’indifferenza non può tuttavia essere interpretata come un’implicita
e preventiva rinuncia ad impugnare il giudizio che l'autorità di ricorso è
chiamata a rendere. A prescindere dall’ammissibilità di una preventiva rinuncia
a ricorrere (DTF 86 I 150 seg; Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
V ed., N. 30 B IV e 64 B VI a), una simile conclusione porterebbe in effetti a
trattare la parte che risponde ad un’impugnativa rimettendosi al giudizio
dell’autorità di ricorso peggio di quella che omette di presentare
osservazioni. Parte, quest’ultima, alla quale, in mancanza di disposizioni
sulla preclusione (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,
ad art. 16 PAmm), la procedura amministrativa riconosce comunque il diritto di
impugnare la decisione resa dall’autorità di ricorso ove questa ne pregiudichi
gli interessi. Non sono quindi applicabili in ambito amministrativo i principi
invocati dalla resistente con riferimento alla giurisprudenza elaborata dai
tribunali civili (Cocchi/Trezzini, Codice di procedura civile annotato, ad art.
307 CPC N. 9).
Pur essendosi rimessa al giudizio del Consiglio di Stato, la
__________ rimane comunque abilitata ad impugnare il giudizio con cui
l'autorità di ricorso ha annullato la controversa delibera.
1.3. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
- 2.1. Giusta l'art. 15 dello
statuto del __________ i lavori e le forniture al consorzio devono essere
aggiudicate mediante pubblico concorso quando superano l'importo di fr.
50'000.--.
Il diritto positivo non precisa i criteri di aggiudicazione.
Resta implicitamente sottinteso, come giustamente rileva il Consiglio di Stato,
l'obbligo di salvaguardare gli interessi della comunità. L'indicazione del
bando, che rimetteva la delibera all’esclusivo giudizio del __________, è da
intendere nel senso di una riserva di un ampio margine d'apprezzamento a favore
della stazione appaltante.
2.2. Decidere secondo apprezzamento non significa decidere
come pare e piace (DTF 98 Ia 463 consid. 3; Imboden Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung,
V ed., N. 67 B I seg). L'autorità amministrativa è legata ai criteri che
scaturiscono dal senso della normativa applicabile e dagli scopi che persegue.
Essa è inoltre vincolata ai principi generali del diritto. L'esercizio corretto
del potere d'apprezzamento esige comunque un'accurata ponderazione dei
contrapposti interessi.
2.3. Le deliberare procedenti da apprezzamento devono in particolare
scaturire da un attento raffronto degli interessi che entrano in
considerazione. Esse devono tener conto di tutti gli aspetti delle offerte,
soppesando accuratamente e secondo criteri oggettivi, la convenienza economica,
la qualità della prestazione, l'affidabilità dell'offerente e tutti quei
fattori che possono legittimamente influire sulla scelta (cfr. in tal senso l’art.
23 LApp: RL 7.1.4.1 o il § 28 delle direttive d'esecuzione del CIAP: RL
7.1.4.1.5). La scelta dell'offerta più vantaggiosa può quindi anche non
coincidere con l'offerta più bassa. Nel caso in cui l'ente appaltante opti per
un'offerta economicamente più onerosa, la maggior spesa deve tuttavia essere
giustificata da motivi oggettivamente sostenibili. Il semplice richiamo al
potere d'apprezzamento di cui dispone l'autorità non costituisce una valida
giustificazione.
2.4. Per quanto attiene al controllo del potere
d’apprezzamento da parte dell’autorità di ricorso va rilevato che il Consiglio
di Stato esamina liberamente tutte le questioni di fatto e di diritto della
decisione impugnata (art. 56 PAmm). Quale autorità di ricorso, esso fruisce per
principio di un potere cognitivo pieno, che gli consente di esaminare
liberamente non solo le questioni di fatto e di diritto della controversia sottopostagli
per giudizio, ma anche di rivedere ogni problema di apprezzamento e di opportunità,
sostituendo al limite la propria valutazione a quella dell'istanza inferiore
(Borghi Corti, op. cit., ad art. 56 PAmm, N. 1 e rimandi). A prescindere da
alcune situazioni particolari, che qui non interessano, il potere di cognizione
del Consiglio di Stato è limitato alla violazione del diritto, ovvero all'abuso
ed all'eccesso del potere d’apprezzamento soltanto nell'ambito dei ricorsi
rivolti contro decisioni di organi comunali fondate sul diritto autonomo
comunale, ove l'autorità di ricorso è tenuta a rispettare la sfera di autonomia
che la legge riserva al comune (Borghi Corti, loc. cit., N. 2).
- 3.1. Nell'evenienza
concreta, il __________ ha scartato l’offerta della resistente __________ (fr.
62’578.90) per privilegiare quella inoltrata dalla ricorrente (fr. 65’557.50).
Ritenendo che la maggior spesa (fr. 2'978.60 = + 4,8 %) non fosse giustificata
da alcun valido motivo. Il Consiglio di Stato ha annullato la decisione.
La decisione impugnata regge perfettamente alla critica
dell'insorgente.
In mancanza di motivi plausibili che legittimino la scelta di
un'offerta più onerosa, l'ente deliberante è tenuto a privilegiare l'offerta
meno cara. Lo esigono, come giustamente osserva il Consiglio di Stato, i
principi di parsimonia e di oculatezza nella gestione delle risorse,
applicabili anche alla gestione dei consorzi di comuni. Tale ente non può
semplicemente invocare il potere d’apprezzamento per giustificare la maggior
spesa. L'insindacabile margine del 5%, previsto dall’art. 22 LApp e richiamato
dal consorzio in sede di osservazioni al ricorso, non è applicabile, poiché la
delibera non soggiace a questa legge (art. 1 LApp), ma alla LCCom e di riflesso
alla LOC. Né la maggior spesa può essere suffragata da non meglio precisati “parametri
soggettivi”, destinati a rimanere “nell’ambito della collegialità”
della delegazione consortile. L’apprezzamento va esercitato secondo criteri
oggettivi, verificabili e ponderabili.
Invano tenta la ricorrente di giustificare la delibera in
contestazione con la presenza in seno alla __________ di un ingegnere HTL.
Questo argomento, addotto in questa sede dalla deliberataria, non è stato preso
in considerazione dal __________ nella ponderazione degli interessi
contrapposti.
Configurando la mancanza di ragioni oggettive atte a
giustificare la maggior spesa un evidente abuso del potere d'apprezzamento
riservato al consorzio, già per questo motivo il ricorso va respinto.
3.2. Il ricorso sarebbe comunque da respingere anche se il Consiglio
di Stato avesse sostituito il proprio apprezzamento a quello della delegazione
consortile, come - a torto - gli rimprovera l’insorgente. I consorzi di comuni
non beneficiano infatti di quell’autonomia che la legge riserva ai loro singoli
membri. Il potere di cognizione del Consiglio di Stato era quindi pieno (art.
56 PAmm). Non era limitato alla violazione del diritto, ovvero all’abuso ed
all’eccesso di potere.
- Sulla scorta delle
considerazioni che precedono, il giudizio governativo impugnato va quindi
confermato siccome immune da violazioni del diritto.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
visti
gli art. 38 LCCom; 208 LOC; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 56, 60, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
-
Il ricorso è respinto.
-
Le spese e la tassa di
giustizia di fr. 800.-- sono a carico della ricorrente che rifonderà fr.
1'000.-- alla resistente a titolo di ripetibili.
-
Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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