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Senior housing not zone-compliant in public-building zone

ZZ.1999.36Altro tribunale3 mar 1999Granted

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Sintesi Omnilex

Neighbors challenged a permit for 18 senior owner-occupied apartments to be built by a housing cooperative on land in a zone for public buildings and facilities. The Bau-Departement had allowed the project subject to age restrictions. The Administrative Court held that, despite the cooperative’s non-profit status and the public interest in promoting home ownership for seniors, the project remained private housing for a limited circle of private purchasers. Because the project was not a public or public-purpose building, it was not zone-compliant under § 34 PBG. The appeal was therefore allowed and the permit could not stand.

Massima Omnilex

§ 34 PBG; zonenkonformität von Bauten in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen; private Alterswohnungen sind grundsätzlich nicht zulässig. Die ÖBa-Zone ist für öffentliche und öffentlichen Zwecken dienende Bauten bestimmt und dient der Sicherung künftigen Raumbedarfs des Gemeinwesens. Private Vorhaben sind grundsätzlich ausgeschlossen; ausnahmsweise können private oder gemischtwirtschaftliche Träger nur im Auftrag des Gemeinwesens öffentliche Zwecke erfüllen. Der gemeinnützige Charakter eines Bauherrn oder das öffentliche Interesse an der Wohnbauförderung genügt nicht, wenn in Wahrheit privates, übertragbares und vererbliches Wohneigentum für einen beschränkten Personenkreis geschaffen wird. Entscheidend ist die funktionale Zuordnung des Vorhabens; fehlt die Gemeinwohlnutzung, ist die Zonenkonformität zu verneinen (consid. 3).

Testo completo

Geschäftsnummer:** ZZ.1999.36**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:04.03.1999
FindInfo-Nummer:O_VW.2014.771
Titel:** Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Alterswohnungen sind nicht zonenkonform**
Resümee:§ 34 PBG. ÖBa-Zone. Es ist nicht ausgeschlossen, dass private Trägerschaften ein bestimmtes Vorhaben in einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen realisieren. Alterswohnungen sind in einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen jedoch nicht zonenkonform.
SOG 1999 Nr. 36 § 34 PBG. ÖBa-Zone. Es ist nicht ausgeschlossen, dass private Trägerschaften ein bestimmtes Vorhaben in einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen realisieren. Alterswohnungen sind in einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen jedoch nicht zonenkonform. Die Baukommission der Einwohnergemeinde R. erteilte der Wohnbaugenossenschaft "B." die Bewilligung für eine Wohnüberbauung (Seniorenwohnungen) auf GB Nr. 872, einer Parzelle, die in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen liegt. Die Gemeinde legte in einer Auflage fest, dass die Bewohner der Siedlung, mit Ausnahme invalider Personen, das 50. Altersjahr zurückgelegt haben müssen. Einsprachen von Nachbarn, die die Zonenkonformität des Vorhabens bestritten, wurden abgewiesen. Die Anwohner erhoben Beschwerde beim Bau-Departement. Dieses stellte sich im Zusammenhang mit der Zonenkonformität die Frage, ab welchem Alter das Wohnen in dieser Siedlung zugelassen werden solle. Bewohner der Alterssiedlung müssten das 60. Altersjahr zurückgelegt haben oder Anspruch auf eine IV-Rente von mindestens 50 % haben. Die Beschwerden wurden im Übrigen abgewiesen. Die Anwohner erheben Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde aus folgenden Gründen gut: 2. Die private Wohnbaugenossenschaft "B." strebt die Realisierung von Alterswohnungen an. Angeboten werden altersgerecht gebaute Eigentumswohnungen für Senioren, die weiterhin individuell wohnen möchten. Gemäss Art. 2 der Statuten sollen preisgünstige Wohnungen im Miet- und Eigentumsverhältnis auf gemeinnütziger Grundlage im Sinne des Wohnbau- und Eigentumsförderungs-Gesetzes (WEG, SR 843) erstellt werden. Die Tätigkeit der Genossenschaft ist nicht gewinnstrebig. Mitglieder der Genossenschaft sind Erwerber von Wohneigentum. Sie will dafür sorgen, dass diese keine Spekulationsgeschäfte vornehmen können. Stirbt ein Genossenschafter und Eigentümer einer Einheit, so treten die Erben in die Rechte und Pflichten des Verstorbenen ein. Sie werden Eigentümer und sollen Genossenschafter werden. Im Erbfall hat die Genossenschaft kein Kaufsrecht an der Stockwerkeinheit. Das von der Beschwerdegegnerin geplante Gebäude soll im Miteigentum erstellt werden. Von Anfang an sollen die Stockwerkeinheiten verkauft werden. Es ist denkbar, dass die Genossenschaft einzelne Einheiten zurückbehält. Die bauliche Gestaltung und die Preise der Einheiten werden nach den Richtlinien des WEG festgelegt. Wohnungskäufer, welche die Bedingungen des WEG bezüglich Einkommen und Vermögen erfüllen, haben die Möglichkeit Zusatzverbilligungen zu beanspruchen. Es ist aber nicht ausgeschlossen, dass Einheiten an Interessenten verkauft werden, die keine WEG-Hilfe beanspruchen. Gemäss Reservationsvertrag werden 18 zu Stockwerkeigentum ausgestaltete Seniorenwohnungen inkl. Miteigentumsanteil an den Infrastrukturräumen verkauft. Interessenten verpflichten sich, Anzahlungen zu leisten. Der Hauptvertrag soll spätestens bei Rohbauvollendung abgeschlossen werden. Die Kosten der zum Kaufe angebotenen Eigentumswohnungen werden mit einer 30 %-igen Eigenkapitalquote der Interessenten kalkuliert. Dem Baurechtsvertrag kann entnommen werden, dass die Käufer der Stockwerkeinheiten den Baulandwert bis zu 1 % unterhalb des Zinssatzes der 1. Hypothek zu verzinsen haben. Das Baurecht ist übertragbar und vererblich. Der Käufer verpflichtet sich, der Genossenschaft beizutreten. 3. Es stellt sich nun die Frage, ob ein derartiges Bauvorhaben in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen realisiert werden darf. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Baubewilligung sei zu verweigern, weil in den Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen nur öffentliche und öffentlichen Zwecken dienende Bauten und Anlagen erstellt werden dürften (§ 34 Abs. 1 PBG). Es handle sich um ein privates Bauvorhaben. Die Beschwerdegegnerin ist der Überzeugung, dass an der Realisierung ihrer Alterssiedlung ein öffentliches Interesse besteht. Auch eine private Genossenschaft mit Normalstatuten nach WEG könne gemeinnützig betrieben werden. Es ist unbestritten, dass in den Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen nur öffentliche und öffentlichen Zwecken dienende Bauten und Anlagen erstellt werden dürfen. Derartige Zonen sollen unter möglichst genauer Angabe des Zweckes, für den sie verwendet werden sollen, für den künftigen Raumbedarf des Gemeinwesens ausgeschieden werden. Private Vorhaben sind in dieser Zone nicht zulässig (Schürmann/Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 1995, S. 141). Als zonenkonform erachtet werden beispielsweise Verwaltungsbauten, Schul- und Spitalbauten, kirchliche Bauten, Friedhöfe, Anlagen der Verkehrs- und Versorgungsbetriebe, Parkierungsflächen, Spiel- und Sportanlagen, Park- und Erholungsanlagen (Alexander Ruch: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art.22, N 79). Die Parzellen dieser Zone sind der privaten Bautätigkeit entzogen (Heinz Aemisegger et al. (Hrsg.): Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, N 23 zu Art. 18). Nach dem Wortlaut von § 34 des Planungs- und Baugesetzes (PBG; BGS 711.1) ist die ÖBa-Zone für öffentliche Bauten und öffentlichen Zwecken dienende Bauten bestimmt. Das Gebiet der Zone soll jedoch vom Gemeinwesen, für das es bestimmt ist, gütlich oder auf dem Weg der Enteignung erworben werden. Andernfalls kann der Eigentümer nach Ablauf einer von ihm angesetzten Frist von 5 Jahren verlangen, dass sein Grundstück einer anderen Zone zugeteilt wird (§ 34 Abs. 2 PBG). Bei einer solchen Änderung des Zonenplanes ist für das wegfallende Gebiet angemessener Ersatz zu schaffen. Diese Regelung über den Landerwerb zeigt, dass Bauten und Anlagen in der ÖBa-Zone in der Regel auf Land eines Gemeinwesens gebaut werden sollen. Öffentliche Aufgaben sind jene Aufgaben, die im Interesse des Gemeinwesens, der Allgemeinheit erfüllt werden. Sie werden im Auftrage aller, die das Gemeinwesen ausmachen und damit als öffentliche Aufgabe betrieben (W. Wiegand/J. Wichtermann: Zur Haftung für privatisierte Staatsbetriebe, recht 1999, S. 3). Nicht nur öffentliche, sondern auch öffentlichen Zwecken dienende Bauten und Anlagen dürfen in der ÖBa-Zone erstellt werden. Es ist also nicht ausgeschlossen, dass gemischtwirtschaftliche oder private Trägerschaften im Auftrage des Gemeinwesens in der ÖBa-Zone zu öffentlichen Zwecken Bauten erstellen und betreiben. Bei der Förderung von Wohneigentum (auch für Senioren) handelt es sich um eine gesetzliche Aufgabe des Staates. Der Staat fördert den Erwerb von Wohneigentum auch für ältere Personen. In diesem Sinne liegt die Förderung im öffentlichen Interesse. Nach den Bestimmungen des Wohneigentumsgesetzes wird der Wohnungsbau jedoch nicht durch das Gemeinwesen, sondern durch private Bauträger realisiert. Es handelt sich um eine vom Gemeinwesen geförderte, private Bautätigkeit. Der private Wohnungsbau (auch der vom Staat geförderte) gehört jedoch in die private Bauzone. Der Wohnungsbau gilt im Bau- und Planungsrecht nicht als öffentlicher Zweck (Heinz Aemisegger et al. (Hrsg.): Kommentar RPG, Art. 22, N 79). Er ist auf die Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen nicht angewiesen. Gemäss H. Hagmann (Kommentar zur Bauordnung der Stadt Zug, Zürich 1998, S. 130) gehört selbst der öffentliche Wohnungsbau nicht in eine solche Zone. Es ist deshalb folgerichtig, dass der private Eigentumswohnungsbau für Senioren in der Wohnzone und nicht in der ÖBa-Zone realisiert wird. Der Bau von Seniorenwohnungen in der ÖBa-Zone ist nicht zonenkonform. Das zürcherische Recht enthält eine besondere Regelung der Zonenkonformität von Alterswohnungen. Dies hat dazu geführt, dass in der Lehre teilweise darauf hingewiesen wird, dass der Bau von Alterswohnungen in der ÖBa-Zone möglich sein soll (s. Walter Haller/Peter Karlen: Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1992, Rz. 293; Heinz Aemisegger et al. (Hrsg.): Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 22, N 79). Nach § 60 Abs. 2 des zürcherischen Bau- und Planungsgesetzes gilt als öffentliche Aufgabe auch der Bau von Alterswohnungen. Diese Bestimmung kann sich auf Alterswohnungen beziehen, die von der öffentlichen Hand oder im Auftrage der Allgemeinheit gebaut werden. Sie kann den privaten Bau von Wohneigentum für ältere Menschen ein- oder ausschliessen. Da im solothurnischen Recht eine derartige Sonderbestimmung fehlt, bleibt es dabei: Der private Wohnungsbau (auch für Senioren) gehört in die Wohnzone und nicht in die ÖBa-Zone. Eigentümerin der Parzelle in der ÖBa-Zone ist die Römisch-katholische Kirchgemeinde Y. Sie baut keine Alterswohnungen, sondern hat der Wohnbaugenossenschaft an einem Teil des von ihr genutzten Grundstücks (mit Kirche und Begegnungszentrum) ein übertragbares und vererbliches Baurecht eingeräumt. Die Bauberechtigte hat das Recht, auf dem Baurechtsgrundstück zur Realisierung ihres Genossenschaftszwecks ein Mehrfamilienhaus zu erstellen. Das streitige Bauvorhaben wird nach dieser Übertragung auf einer privaten Baurechtsparzelle von einem privaten Träger erstellt. Es werden Stockwerkeinheiten gebildet. Diese gehen direkt auf private Stockwerkeigentümer über. Die Wohnungen werden zwar von einer privaten, gemeinnützigen Genossenschaft erstellt. Die Genossenschaft bleibt jedoch in der Regel nicht Eigentümerin der Wohnungen, denn die Liegenschaft wird bereits im Rohbau unter den Erwerbern in Miteigentum aufgeteilt. Die Einheiten können von diesem Zeitpunkt an von den Privaten zu Marktpreisen gehandelt werden. Zwar ist es unbestritten, dass in der Genossenschaft kein Gewinn erwirtschaftet wird. Dies ist aber für die zu entscheidende Streitfrage nicht von Bedeutung, denn die Wertsteigerung der Stockwerkeinheiten steht von Anfang an den Privaten zu. Auch wenn eine gemeinnützige Genossenschaft als Bauträgerin auftritt, ist für die Bestimmung der Zonenkonformität von Bedeutung, dass von privaten Investoren privates, erbliches Wohneigentum geschaffen wird. Dieses wird für einen beschränkten privaten Personenkreis erstellt. Die Alterssiedlung dient deshalb nicht der Öffentlichkeit oder der Allgemeinheit, sondern einem beschränkten Personenkreis privater Erwerber. Die Genossenschaft kann das übertragbare und vererbliche Baurecht uneingeschränkt weitergeben. Sie hat das Recht, auf dem Baurechtsgrundstück zur Realisierung ihres Genossenschaftszwecks ein Mehrfamilienhaus zu erstellen. Dadurch verliert die Kirchgemeinde weitgehend ihr Verfügungsrecht über diesen Teil der Parzelle. Über die Benützung wird schliesslich von einem kleinen Kreis privater Eigentümer und ihrer Erben entschieden. Das Gemeinwesen, die Allgemeinheit, hat die Kontrolle über die öffentliche Nutzung der Parzelle verloren. Daran ändert auch die Auflage des Bau-Departements im Grundsatz nichts. Zudem ist es fraglich, ob die angemerkte Auflage auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage basiert und es ist nicht sicher, ob sie gegenüber jedermann durchgesetzt werden kann. Ein öffentlicher Zweck kann auf diesem Weg nicht gesichert werden. Das private Bauvorhaben kann in der ÖBa-Zone nicht bewilligt werden. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 4. März 1999*

Parole chiave

zoningpublic buildings zonesenior housingprivate housinghome ownershippublic interestgemeinnützige cooperativezone conformity

Estratto da Omnilex

Questioni giuridiche chiave estratte da Omnilex

Questione giuridica chiave

Whether a private senior-housing project is permissible in a zone for public buildings and facilities.

Decisione estratta

No. Private senior apartments are not zone-compliant in a zone reserved for public buildings and facilities.

Motivazione estratta

Such zones are intended for public or public-purpose buildings and facilities and are generally reserved for the future needs of the community. Although private entities may sometimes perform public-purpose tasks, private housing construction, including state-supported senior owner-occupied housing, belongs in residential zones, not in the public-buildings zone. The project remained a private venture for a limited circle of private purchasers, so the public authority had lost control over the parcel’s public use.

Questione giuridica chiave

Whether the cooperative’s gemeinnützige status and public-interest character of senior housing make the project zone-compliant.

Decisione estratta

No. The cooperative’s non-profit character and the public interest in promoting home ownership do not convert the project into a public-purpose use for zoning purposes.

Motivazione estratta

The decisive factor is that private investors create private, inheritable home ownership. The value appreciation accrues to private owners, and the project serves a restricted private group rather than the public at large.

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