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Confirmation of uniform maximum nursing-home fees

ZZ.1993.35Altro tribunale21 set 1993Dismissed

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The operator of a nursing and care home challenged the cantonal department’s approval of 1993 home fees. The department had approved rates for BAK 0, 2 and 3, but set a uniform maximum of CHF 115 for light care (BAK 1) instead of the requested split tariff of CHF 96 and CHF 125. The Administrative Court held that such fee-setting decisions are reviewed with restraint because they depend on broad discretion and specialized expertise. It also accepted the policy of uniform maximum tariffs as lawful and found no sufficient grounds for a special deviation in this case. The complaint was dismissed and the departmental decision confirmed.

Massima Omnilex

§ 5 Abs. 3 APHG; §§ 12 Abs. 1, 14 VV APHG; richterliche Kontrolle von Heimtaxen bei weiten Ermessensspielräumen und Fachfragen. Verwaltungsakte über die Genehmigung bzw. Festsetzung von Heimtaxen sind zwar grundsätzlich umfassend überprüfbar, doch übt das Verwaltungsgericht bei Entscheiden, die auf spezialfachlicher Beurteilung und weitem Ermessen beruhen, Zurückhaltung in der Ermessenskontrolle (consid. 1). Bei der Taxfestsetzung dürfen neben heimbezogenen Kostenfaktoren auch allgemeine, auf Kostenbegrenzung und Einheitlichkeit gerichtete öffentliche Interessen berücksichtigt werden; die Berechnungsformel der Vollzugsverordnung besitzt nur Richtliniencharakter (consid. 2). Ein Anspruch auf abweichende Taxgestaltung besteht nur bei besonderen, sachlich erheblichen Umständen; das Gleichbehandlungsgebot verlangt gleiche Behandlung nur bei gleicher tatsächlicher Situation ohne sachlichen Grund für Differenzierung (consid. 3).

Testo completo

Geschäftsnummer:** ZZ.1993.35**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:22.09.1993
FindInfo-Nummer:O_VW.2015.181
Titel:** Heimtaxen, Alters- und Pflegeheim**
Resümee:§ 5 Abs. 3 Alters- und Pflegeheimgesetz; § 12 Abs. 1 und § 14 Vollzugsverordnung. Festlegung von Heimtaxen. - Das Verwaltungsgericht überprüft trotz voller Kognition Verwaltungsakte, die auf einem weiten Ermessen beruhen und spezifische Fachkenntnisse erfordern, nur zurückhaltend (Erw. 1). - Das Festlegen von einheitlichen Höchsttaxen ist zulässig (Erw. 2). - Es liegen keine stichhaltigen Gründe vor, im konkreten Fall eine Aufspaltung der Stufe BAK 1 in zwei verschiedene Höchsttagestaxen zu bewilligen (Erw. 3).
SOG 1993 Nr. 35 § 5 Abs. 3 Alters- und Pflegeheimgesetz; § 12 Abs. 1 und § 14 Vollzugsverordnung. Festlegung von Heimtaxen. - Das Verwaltungsgericht überprüft trotz voller Kognition Verwaltungsakte, die auf einem weiten Ermessen beruhen und spezifische Fachkenntnisse erfordern, nur zurückhaltend (Erw. 1). - * Das Festlegen von einheitlichen Höchsttaxen ist zulässig (Erw. 2).* - * Es liegen keine stichhaltigen Gründe vor, im konkreten Fall eine Aufspaltung der Stufe BAK 1 in zwei verschiedene Höchsttagestaxen zu bewilligen (Erw. 3).* Der Zweckverband Alters- und Pflegeheim S. stellte Ende 1992 beim Departement des Innern das Gesuch um Genehmigung der Heim taxen pro 1993. Das Departement bewilligte die Tagestaxen von Fr. 73.-- für BAK 0 (Pension ohne Pflege), Fr. 165.-- für BAK 2 (mittlere Pflege) und Fr. 187.-- für BAK 3 (schwere Pflege).Hingegen setzte es die Taxe für leichte Pflege, die das Heim zweigeteilt in Stufen 1A und 1B mit Ansätzen von Fr. 96.-- bzw. Fr. 125.-- bewilligt haben wollte, einheitlich auf Fr. 115.-- fest, entsprechend der Stufe BAK 1. (Anmerkung: Die Abkürzung BAK steht für ein System, das als Organisations- und Führungshilfe für Alters-, Pflege- und Behindertenheime auf den drei wichtigsten Elementen des Betriebsaufwandes, nämlich Bewohner, Arbeit und Kosten, beruht und im schweizerischen Heimwesen allgemein anerkannt ist.) Eine Beschwerde des Heims gegen den Entscheid des Departementes wies das Verwaltungsgericht mit folgender Begründung ab: 1. a) Weil für Angelegenheiten, die Gegenstand von Departementalverfügungen aus dem Bereich der Alters- und Pflegeheimgesetzgebung sind, keine verfahrensrechtliche Einschränkung der verwaltungsgerichtlichen Kognitionsbefugnis besteht, unterliegt die angefochtene Verfügung an sich einer umfassenden Überprüfung (§ 52 GO). Praxisgemäss werden indessen Verwaltungsakte, die zwangsläufig auf einem weiten Ermessen beruhen und nur aufgrund spezifischer Fachkenntnisse in der betreffenden Materie sachgerecht getroffen werden können, hinsichtlich der vorinstanzlichen Ermessensbetätigung nur einer zurückhaltenden Kontrolle unterzogen (so z.B. Verfügungen des Polizei-Departements betreffend Verkehrsmassnahmen und Patenterteilungen nach dem Gesetz über das Gastgewerbe, dargelegt in den Verwaltungsgerichtsentscheiden i.S. EG W. vom 18.9.1992, S. 8 und vom 19.12.1989 i.S. S.K., S. 10, ferner allgemein bei Erteilung von Bewilligungen namentlich in Spezialgebieten wie im Forstwesen SOG 1985 Nr. 34, S. 117). Gerade auch Verwaltungsakte nach Massgabe der Gesetzgebung über Alters- und Pflegeheime, namentlich was die Genehmigung bzw. Festsetzung von Taxen gemäss § 5 Alters- und Pflegeheimgesetz (APHG) anbelangt, beschlagen nach den zu berücksichtigenden Kriterien, wie sie in Abs. 3 mit recht unbestimmten Begriffen vorgegeben sind, offensichtlich ausgesprochene Ermessensfragen, erfordern besondere Fachkenntnisse im Gebiet der Betreuung und Pflege von Betagten und setzen Vertrautheit mit den Verhältnissen in den Heimen des ganzen Kantons voraus. Dem trug der Gesetzgeber denn auch dadurch Rechnung, dass er in § 21 APHG eine vom Regierungsrat zu wählende Fachkommission für Altersfragen einsetzte, deren Aufgabe es ist, Beratungsfunktionen auszuüben, insbesondere das zuständige Departement (des Innern) in der Aufsicht zu unterstützen. b) Das Verwaltungsgericht wird sich demnach bei der Überprüfung, ob die angefochtene Festlegung der höchstzulässigen Tagestaxe für leichte Pflege (BAK 1) auf einheitlich Fr. 115.-- antragsgemäss zu ändern sei, in erster Linie von Argumenten leiten lassen müssen, welche das Departement, abgestützt auf fachkundige Aufschlüsse seitens der Abteilung Heime und ambulante Dienste (§ 18 Vollzugsverordnung zum APHG; VV APHG), im Rahmen des ihm zustehenden weiten Ermessens bewogen haben, die nachgesuchte Genehmigung der zweistufigen Taxgestaltung nicht zu erteilen. Das heisst, ein korrigierendes Eingreifen aufgrund von Beschwerdevorbringen lässt sich nur dann rechtfertigen, wenn diese zu überzeugen vermögen, dass sich die Vorinstanz nicht an sachliche Kriterien gehalten hat (erwähnter Verwaltungsgerichtsentscheid vom 18.9.92, S. 8 und dortige Hinweise). 2. Nach § 5 Abs. 3 APHG sollen die der Genehmigungspflicht unterstellten Taxordnungen der Heime insbesondere den Stand und die Qualität der Pflegedienste, die finanziellen Verhältnisse der Trägerschaft, einen angemessenen Betriebsaufwand sowie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der betreuten Personen berücksichtigen. Was die Genehmigung bzw. Festsetzung der Heimtaxen anbelangt, wird das Departement in § 12 Abs. 1 VV APHG angewiesen, die diesbezüglichen Verwaltungsakte für jedes Heim jährlich zu treffen, mithin grundsätzlich je individuell, in Berücksichtigung der massgebenden Verhältnisse des betreffenden Heimes. Den Rahmen für die Taxfestlegung normiert § 14 VV APHG wie folgt: Nach Abs. 1 sind die Taxen "gestützt auf den budgetierten, anrechenbaren Betriebsaufwand nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu berechnen." Konkretisiert wird die Berechnung sodann in Abs. 3 dahingehend: "Der Nettobetriebsaufwand dividiert durch die budgetierte Anzahl Pflegetage ergibt in der Regel die Grundlage für die Festlegung der Tagestaxen. Die Rechnungsergebnisse vergangener Jahre sind angemessen zu berücksichtigen." a) Mit diesen Vorschriften wird ausdrücklich angeordnet, dass die jährliche Festlegung der Taxen zwar heimbezogen, insbesondere aufgrund bestimmter kostenrelevanter Kriterien, zu erfolgen hat, dass dabei aber auch objektive Faktoren genereller Natur einzubeziehen und massgebend zu gewichten sind. So ist nach der gesetzlichen Bestimmung von § 5 Abs. 3 ein angemessener Betriebsaufwand in Anschlag zu bringen, das heisst ein solcher, der nach objektiven Bedürfnissen im Sinne des für Betreuung und Pflege der betreffenden Heimbewohner allgemein Üblichen vertretbar und auch insofern angepasst ist, als er im öffentlichen Interesse der Kostenbegrenzung nicht übermässig sein darf. Im weitern gilt es nach § 14 VV APHG zur Ermittlung des anrechenbaren Nettobetriebsaufwandes insofern auf generelle Kriterien abzustellen, als die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit befolgt sein müssen. Selbst das Ergebnis der in § 14 Abs. 3 VV APHG vorgesehenen Berechnung weist nicht mehr als den Stellenwert einer Richtlinie für die festzulegenden Tagestaxen auf, indem es wohl als Grundlage für deren Festsetzung heranzuziehen ist, jedoch nur in der Regel. b) Das Departement ist demnach bei der Taxfestlegung keineswegs strikte daran gebunden, nur auf die heimbezogenen Bemessungsfaktoren abzustellen und die vom betreffenden Heim als zweckmässig erachtete Taxgestaltung zu genehmigen. Vielmehr darf und soll es auch anderweitige Kriterien mitgewichten, namentlich solche, die dazu beizutragen vermögen, eine gewisse Einheitlichkeit und angebrachte Ausgeglichenheit in der Taxgestaltung seitens der im Kanton betriebenen Heime zu gewährleisten bzw. zu erreichen. Dies deshalb, weil -- wie bereits angetönt -- öffentliche Interessen folgender Zielrichtung zu wahren sind: Durch die behördliche Taxfestsetzung soll einerseits bewirkt werden, dass die vom Kanton und den Gemeinden zu tragenden beträchtlichen Kostenanteile begrenzt bleiben, anderseits sollen die limitierten öffentlichen Mittel nach dem gesetzlichen Zweck, wie er in § 14 Abs. 1 APHG zum Ausdruck gebracht ist, nicht dazu führen, "dass pflegebedürftige Personen Leistungen der Sozialhilfe beanspruchen müssen." Es geht also darum, durch behördliche Einflussnahme zu verhindern, dass die Kosten aus dem Betrieb der Heime übermässig werden, mithin zu erreichen, dass der Aufwand in einem Kostenrahmen bleibt, der für die bedürfnisgerechte Betreuung und Pflege der Heimbewohner allgemein üblich ist. -- Wenn das Departement gerade auch diesen öffentlichen Interessen dadurch Rechnung trägt, dass es, sofern sich in Berücksichtigung besonderer Umstände keine Ausnahme aufdrängt, möglichst einheitliche Höchsttaxen festlegt, die im allgemeinen zur Kostendeckung ausreichen, so erscheint dies demnach durchaus als gerechtfertigt. c) Erweist sich aus den erörterten Gründen die Praxis des Departementes, für alle Heime grundsätzlich eine gleichartige Taxordnung durchzusetzen, als rechtlich zulässig, ja geradezu als geboten, so dürften in Berücksichtigung des Gleichbehandlungsprinzips, das in der zu beurteilenden Beschwerde sinngemäss angerufen ist, nur noch ausgesprochen spezielle Verhältnisse des betreffenden Heimes dazu gereichen, eine nachgesuchte abweichende Taxgestaltung zu schützen. Denn: Im Rahmen des ihr zustehenden Ermessensspielraumes hat sich die rechtsanwendende Behörde zwar in allen gleichgelagerten Fällen an die gleichen rech tmässig praktizierten Ermessenskriterien zu halten; sie verletzt indessen nur dann den Gleichbehandlungsgrundsatz, wenn sie eine gleiche tatsächliche Situation wie in andern Fällen ohne sachlichen Grund unterschiedlich beurteilt (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 1990, S. 89, Rz. 410/411 und dortige Hinweise auf Bundesgerichtsentscheide; Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I, 1992, S. 105, Rz. 489). 3. In Befolgung der dargestellten Rechtslage, nach der es sich aus verfahrensrechtlichen Gründen aufdrängt, in erster Linie auf die Sachkunde der Vorinstanz abzustellen und, soweit sachlich vertretbar, deren Ermessensbetätigung gelten zu lassen, sind zum Anliegen des beschwerdeführenden Heimes, für leichte Pflege (BAK 1) eine abgestufte Taxgestaltung mit Tagestaxen von Fr. 96.-- bzw. von Fr. 125.-- zu erwirken, folgende Erwägungen anzustellen: a) Das verwaltungsintern nunmehr generell angewendete BAK- System, ein im schweizerischen Heimwesen anerkanntes Hilfsmittel zur Gestaltung der Organisation und Führung von Alters- und Pflegeheimen, dürfte eine durchaus verlässliche Grundlage namentlich auch zwecks Groberfassung des Betriebsaufwandes als Basis für die Bemessung von Tagestaxen darstellen, was in der Beschwerde an sich unbeanstandet ist. Denn es beruht auf hiefür aussagekräftigen Kriterien, indem drei zentrale Belange gewichtet werden, nämlich: Belegung des Heimes mit mehr oder weniger pflegebedürftigen Bewohnern, dadurch bedingter grösserer oder minderer Arbeitsaufwand mit entsprechend unterschiedlichen Kosten, die über den jeweiligen Bestand pflegebedürftiger Personen und den Grad ihres Bedarfs an Betreuung und Pflege, ferner nach der Anzahl benötigter Angestellten mit oder ohne besondere Ausbildung für die Ausübung des Pflegeberufes doch mit einiger Verlässlichkeit ermessen werden können. Gestützt darauf hat das Departement den solothurnischen Alters- und Pflegeheimen im Kreisschreiben vom 14.8.1992 Weisungen für die Taxgestaltung pro 1993 erteilt und bezüglich des Ansatzes für leichte Pflege ausgeführt: "Für die Einstufung und die Abgrenzung gegenüber mittlerer und schwerer Pflege sind die BAK-Einstufungen zu verwenden (7-15 Punkte = leichte Pflege).Die Taxe für leichte Pflege darf den Betrag von Fr. 115.-- nicht überschreiten. Dieser Betrag ist ein Durchschnittswert, der sich auf Erfahrungen und bestehende Taxordnungen abstützt." b) Anhand der Weisungen im genannten Kreisschreiben war das beschwerdeführende Heim offensichtlich rechtzeitig darauf vorbereitet, dass es für 1993 die Tagestaxe für leichte Pflege (BAK 1) einheitlich auf maximal Fr. 115.-- festzusetzen habe. Die hiefür vom Departement angeführten Gründe, es handle sich um einen Durchschnittswert, mithin um einen Betrag, der -- abgestützt auf bestehende Taxordnungen -- dem allgemein üblichen entspreche, haben in tatsächlicher Hinsicht als verlässlich zu gelten. Das departementale Bestreben, grundsätzlich generell -- soweit heimbezogene besondere Umstände keine Ausnahme rechtfertigen -- einheitliche Höchsttaxen nach Massgabe des BAK-System durchzusetzen, entspricht, wie erörtert, beachtlichen öffentlichen Interessen und erscheint als durchaus schutzwürdig. Dem gegenüber können die Gründe, welche das beschwerdeführende Heim für sein Anliegen vorbringt, eine abgestufte zweiteilige Taxordnung zu erlangen, kaum beachtlich sein. Denn es ist nicht ersichtlich und in keiner Weise schlüssig dargetan, inwiefern eine Aufspaltung der Stufe BAK 1 in zwei verschiedene Höchsttagestaxen von Fr. 96.-- und Fr. 125.-- wesentliche Vorteile bei der Einstufung von neu eintretenden Pflegebedürftigen bringen sollte; und dass mit der Weisung vom 14.8.1992 eine für das Heim auf 1.1.1993 nicht mehr rechtzeitig durchführbare Umgestaltung der bisherigen Taxordnung verlangt worden wäre, vermag, da ja das Taxgenehmigungsgesuch für 1993 am 5.11.1992 gestellt wurde, ebenfalls nicht zu überzeugen. Entsprechend der Entgegnung des Departementes trifft es im weitern auch nicht zu, dass noch im Vorjahr eine Einheitstaxe für den gesamten Pflegebereich angestrebt wurde; und wenn dies der Fall gewesen wäre, würde die nunmehr vom Heim anbegehrte, gegenüber der Weisung vom 14.8.1992 erweiterte Abstufung im Taxbereich leichte Pflege (BAK 1) noch mehr von der angeblichen früheren departementalen Vorgabe abweichen, also umso weniger dem entsprechen, was das Heim als behördlich angestrebt erachtete. -- Hauptsächlich lässt sich nun aber die beantragte Taxordnung aus folgenden Gründen nicht halten: Wohl liegt der Durchschnitt der beiden Tarife mit Fr. 110.50 unter dem vom Departement auf Fr. 115.-- begrenzten Höchstbetrag. Indessen wäre es dem Heim bei Bewilligung der höheren Limite von Fr. 125.-- ohne weiteres ermöglicht, auch gegenüber Pflegebedürftigen, die nach den Kriterien von BAK 1 unterhalb der Grenze leichte/mittlere Pflege einzustufen sind, bereits eine Tagestaxe in Rechnung zu stellen, die über die allgemein übliche von Fr. 115.-- hinausgeht. c) Dass die Genehmigung der nachgesuchten Taxordnung gestützt auf den Gleichbehandlungsgrundsatz gerechtfertigt wäre, weil namentlich dem Alterzentrum A. eine von der Weisung abweichende Taxgestaltung pro 1993 (Einheitstarif für mittlere und schwere Pflege, BAK 2 und 3) bewilligt wurde, lässt sich ebenfalls nicht vertreten. Denn es wurde, wie der eingelegten Taxgenehmigungsverfügung vom 23.11.1992 zu entnehmen ist, ja bloss im Sinne einer Übergangslösung der besonderen Situation dieses Heimes Rechnung getragen, indem die erst kurz vor Beginn des Jahres 1993 eingeführte Einheitstaxe, die als solche im Durchschnitt eher unter den Höchstbeträgen gemäss Weisung vom 14.8.1992 und jedenfalls innerhalb der Limite des höchstzulässigen Betrages liegt, nicht bereits wieder abgeändert werden konnte. Beim beschwerdeführenden Heim, das gestützt auf die Taxgenehmigung vom 10.12.1991 bereits eine für das ganze Jahr 1992 geltende Taxordnung aufwies, drängte sich jedoch aus gleichartigen Rechtfertigungsgründen eine ausnahmsweise Übergangslösung ähnlicher Art nicht auf. Dies umso weniger, weil der Tarif des Alterszentrums A. auch insofern wesentlich anders, nämlich weniger abweichend von den Vorgaben gemäss Weisung vom 14.8.1992 war, als im Rahmen der Höchsttaxen von BAK 2 und 3 eine Zusammenlegung der beiden Stufen mittlere und schwere Pflege erfolgte, während das beschwerdeführende Heim die Stufe BAK 1 unterteilt und erst noch unter Überschreitung der stufengemässen Höchsttaxe bewilligt haben möchte. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 22. September 1993*

Parole chiave

home feesadministrative discretionequal treatmentmaximum tariffcare levelscost containmentspecialized expertise

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Questioni giuridiche chiave estratte da Omnilex

Questione giuridica chiave

How intensively should the court review a fee-setting decision based on broad administrative discretion and specialist expertise?

Decisione estratta

Although full review applies in principle, the court exercises restraint where the decision depends on broad discretion and specialized knowledge.

Motivazione estratta

Fee approval under the nursing-home legislation involves open-ended criteria, professional judgment, and sector-specific expertise; therefore the court respects the department's discretionary assessment unless it is not based on objective criteria.

Questione giuridica chiave

May the department set uniform maximum daily fees for nursing-home care?

Decisione estratta

Yes. The department may lawfully aim at uniform maximum rates across homes when this serves cost containment and equal treatment.

Motivazione estratta

The statute and implementing rules allow consideration of general factors such as economy, sparing use of resources, and the public interest in limiting costs; the resulting calculation serves only as a guideline, not a rigid binding formula.

Questione giuridica chiave

Should light-care level BAK 1 be split into two separate maximum daily rates for this home?

Decisione estratta

No. The reasons advanced by the home did not justify an exception from the standard maximum rate of CHF 115.

Motivazione estratta

The proposed split would not bring convincing practical advantages, and it would permit charging above the generally accepted maximum for persons at the lower end of light care; prior and transitional comparisons with another home did not establish unequal treatment.

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