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Perimeter contributions for renewal of existing roads

ZZ.1980.23Altro tribunale27 dic 1978Partially Granted

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Sintesi Omnilex

The court held that the renewal of the west section of Rainstrasse was a road correction within the meaning of the cantonal building law and the Zuchwil perimeter regulations, so perimeter contributions were in principle permissible. However, because parcel no. 713 was already adequately accessed before the works and the one-sided perimeter caused a very heavy burden on the only southern abutter, the fixed 80/20 cost split overstated the actual benefit. The court therefore reduced the contribution to CHF 52,634, roughly half of the amount originally charged.

Massima Omnilex

§ 24 alt BauG; Art. 3 Abs. 1 und 5 Perimeterreglement Zuchwil; Perimeter contributions for renewal of existing roads: a substantial renewal of an already existing road may constitute a road correction and thus trigger contribution liability, even without widening, if it goes beyond mere maintenance (consid. 2). Contributions are Vorzugslasten and must remain within the concrete benefit accruing to the adjacent land. A municipal cost allocation fixed by regulation is generally binding, but must yield where its application in the individual case produces an obviously inequitable result and conflicts with the advantage principle. If the land was already sufficiently accessed before the renewal and the road works generate only modest additional benefit, an excessive contribution may be reduced by equitable assessment (consid. 3-4).

Testo completo

Geschäftsnummer:** ZZ.1980.23**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:28.12.1978
FindInfo-Nummer:O_VW.2015.427
Titel:** Grundeigentümerbeiträge, Erneuerung bestehender Strassen**
Resümee:§ 7 Ziff. 4, § 24 alt BauG, Art. 3 Abs. 1 und 5 des Perimeterreglementes Zuchwil. Perimeterbeiträge an die Kosten der Erneuerung bestehender Strassen. - Zum Begriff der Strassenkorrektion (Bestätigung der Praxis) (Erw. 2). - Zum Vorteil, der dem angrenzenden Grundeigentum aus der Strassenkorrektion erwächst, wenn es schon vor der Korrektion strassenmässig genügend erschlossen war (Erw. 3 und 4).
SOG 1980 Nr. 23 § 7 Ziff. 4, § 24 alt BauG, Art. 3 Abs. 1 und 5 des Perimeterreglementes Zuchwil*.** Perimeterbeiträge an die Kosten der Erneuerung bestehender Strassen.* - * Zum Begriff der Strassenkorrektion (Bestätigung der Praxis) (Erw. 2).* - * Zum Vorteil, der dem angrenzenden Grundeigentum aus der Strassenkorrektion erwächst, wenn es schon vor der Korrektion strassenmässig genügend erschlossen war (Erw. 3 und 4).* 1. Die Einwohnergemeinde Zuchwil beabsichtigte, den westlichen Teil der Rainstrasse zu erneuern. An die Südseite dieses Strassenstücks grenzt das Grundstück Nr. 713, das der Stiftung X gehört. Es ist, mit mehreren Wohnblöcken überbaut, baulich stark ausgenützt und ist auf die Rainstrasse hin erschlossen. Was die Nordseite der Strasse anbelangt: Das Terrain fällt der Strasse entlang nach Norden steil ab. Nur die Grundstücke Nr. 750 des A. und Nr. 895 der B. grenzen ohne Steilbord an die Rainstrasse. Die Einwohnergemeinde legte im Jahre 1977 für die Arbeiten an der Rainstrasse-West einen Perimeterplan auf. Der Perimeter erfasst Land der drei genannten Grundstücke, nämlich 4072 m2 von Nr. 713, 341 m2 von Nr. 750 und 248 m2 von Nr. 895. Bei der Auflage wurde mit Kosten - soweit sie für die Grundeigentümerbeiträge überhaupt massgeblich sind - von Fr. 141'100.- gerechnet. Davon sind nach der Auflage 80% von den drei genannten Grundeigentümern und 20 % von der Gemeinde zu übernehmen. Auf die genannte Stiftung als Eigentümerin von Nr. 713 fallen Fr. 105'268.-. Die vorgesehenen Arbeiten an der Strasse wurden in der Folge ausgeführt. Die Stiftung erhob gegen den Perimeterplan Einsprache und, als diese abgewiesen wurde, bei der kantonalen Schätzungskommission Beschwerde. Die Schätzungskommission wies die Beschwerde ab. Gegen diesen Entscheid erhob die Stiftung beim Verwaltungsgericht Beschwerde mit dem Antrag, der Beitragsabrechnung seien als beitragspflichtige Kosten nur diejenigen für das neue Trottoir, nicht aber diejenigen für die Strasse zugrunde zu legen; der Grundeigentümerbeitrag der Beschwerdeführerin sei auf 40 bis 50% der gesamten beitragspflichtigen Kosten zu reduzieren, 2. Die Beschwerdeführerin macht vorab geltend, es handle sich bei den Arbeiten an der Rainstrasse-West überhaupt nicht um eine Erstellung, Korrektion oder Erweiterung einer Strasse im Sinne von Art. 1 Abs. 1 des Perimeterreglementes Zuchwil, so dass eine Beitragspflicht zum vornherein entfalle. Nach Art. 1 Abs. 1 des Perimeterreglementes vom 21. Januar 1974 gilt dieses Reglement «für Grundeigentümerbeiträge an die Kosten der Erstellung, der Korrektion und der Erweiterung öffentlicher Strassen, Trottoirs und Plätze (öffentliche Verkehrsanlagen)». Wenn keine derartigen Kosten in Frage stehen, können in der Tat keine Beiträge verlangt werden. Die betreffende Umschreibung des Perimeterreglementes stimmt im Wesentlichen überein mit den in § 7 Ziff. 4 des kantonalen Baugesetzes (vom 10. Juni 1906 mit späteren Abänderungen) verwendeten Begriffen. Wie sich aus der Zeugenaussage ergibt, ist die Rainstrasse im fraglichen Teilstück von Grund auf erneuert worden: neuer Koffer, neuer Belag, neue Nivellierung mit Strassenentwässerung (die vorher gefehlt hat), Das Verwaltungsgericht ist bereits in dem von den Parteien diskutierten Entscheid RB 1972 Nr. 36 davon ausgegangen, dass sich eine Erneuerung von diesem Ausmass unter den Begriff der Strassenkorrektion im Sinne von § 7 Ziff. 4 BauG (welchen Begriff nun auch das Perimeterreglement Zuchwil verwendet) subsumieren lasse. Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, damals habe sich der Rechtsstreit um den Begriff des Strassenaus * baus,*wie er im Perimeterreglement Trimbach verwendet werde, und nicht um den Begriff der Korrektion gedreht (S. 5 der Beschwerdeschrift an die Schätzungskommission). Sie übersieht aber, dass sich auch die Gemeinde Trimbach an die Grundnorm des Baugesetzes halten musste: Nur wenn der «Ausbau» nach Gemeindereglement gleichzeitig den Charakter einer «Korrektion» im Sinne von § 7 BauG aufwies, war die Beitragserhebung rechtlich haltbar, da das Baugesetz das übergeordnete Recht darstellt. Daraus ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht mit seinem damaligen Entscheid nicht nur den Charakter eines «Ausbaus» im Sinne des Gemeindereglementes von Trimbach, sondern auch den Charakter einer «Korrektion» im Sinne des kantonalen Rechts bejahte. Heute geht es aber gerade und ausschliesslich um den Begriff der Korrektion, da das Perimeterreglement Zuchwil dieselben Begriffe wie das Baugesetz verwendet. Das Verwaltungsgericht hat keinen Anlass, heute von der in RB 1972 Nr. 36 eingeschlagenen Praxis abzugehen. Im Grunde genommen interessieren beim Begriff der Korrektion nur die Abgrenzung gegenüber den blossen Unterhaltsarbeiten. Dass aber bei der Rainstrasse-West blosse Unterhaltsarbeiten in Frage stünden, kann im Ernst nicht behauptet werden. 3. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, wenn man überhaupt für die Strasse allein (ohne Trottoir) eine Beitragspflicht bejahen wolle, seien die verlangten Beiträge der Höhe nach übersetzt. Die Beschwerdeführerin beanstandet die Verteilung des dem Grundeigentum auferlegten Kostenanteils von 80 % auf * die *einzel * nen Grundeigentümer nicht. Auf diesen Gesichtspunkt braucht hier deshalb nicht eingegangen zu werden. Dagegen rügt sie das Verhältnis der Anteile Gemeinde einerseits, Grundeigentümer andererseits. Das Perimeterreglement hat dieses Verhältnis, für praktisch alle Strassen des Gemeindegebietes - bestehende und zukünftige gemäss Bebauungsplan - festgelegt (vgl. Plan und Strassenverzeichnis mit Angabe des auf die Gemeinde fallenden Kostenanteils, verbindlich gemäss Art. 5 Abs, 3 des Reglements). Für die Rainstrasse-West ist der Gemeindeanteil auf 20 % festgesetzt, - Die Beschwerdeführerin beanstandet diese Kostenverteilung vor allem deshalb, weil bei der Rainstrasse-West die Anstösser der einen Strassenseite, nämlich der nördlichen, aus topographischen Gründen nur zu einem sehr kleinen Teil zu Beiträgen herangezogen werden können, so dass der Anteil von 80 % zum weitaus grössten Teil (74,6 % des Gesamtbetrages) vom südlich anstossenden Perimeterland zu tragen ist und d. h. vom einzigen südlichen Anstösser, nämlich der Beschwerdeführerin. Die Beschwerdeführerin hat in der Tat wegen des von ihr anvisierten Problems der einseitigen Belastung des südlichen Gebiets einen hohen Anteil zu tragen. Er macht 93,25 % des dem Grundeigentum auferlegten Anteils, oder 74,6 % der gesamten massgebenden Kosten aus. Dazu ist zu sagen: Dass ein Grundeigentümer deshalb mehr Erschliessungsbeiträge leisten muss als andere Grundeigentümer, weil - als Folge der topographischen Verhältnisse auf der andern Seite kein Grundeigentum mehr vorhanden ist, dem die Strasse erschliessungsmässig zum Vorteil gereicht, ist nicht grundsätzlich stossend. Es besteht hier, wenn mit den beidseitig nutzbaren Strassen verglichen wird, entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin, nicht ohne weiteres ein Rechtsgleichheitsproblem. Es kann nun aber sein, dass als Folge der einseitigen Belastung der einen Strassenseite die Belastung eines bestimmten Grundstückes derart hoch wird, dass sie im Zusammenhang mit andern Gesichtspunkten vor dem Vorteilsprinzip als fraglich erscheint. Das trifft gerade im vorliegenden Fall zu, und darauf ist im Folgenden einzugehen, so wie überhaupt noch auf die Einwände der Beschwerdeführerin betreffend mangelnde Vorteile einzugehen ist. 4. Wie sich aus § 24 Abs. 1 BauG klar ergibt, haben die Beiträge an die Kosten öffentlicher Anlagen, welche die Gemeinden von den Grundeigentümem verlangen können, nach solothurnischem Recht den Charakter von Vorzugslasten, d. h. die Beiträge können nur im Rahmen und Ausmass der Vorteile, welche dem Grundeigentum aus den öffentlichen Anlagen wachsen, eingezogen werden. Die Gemeindereglemente dürfen nun allerdings die Vorteilsfrage nach schematischen Massstäben regeln, und die rechtsanwendenden Behörden sind an die Vorteilsabwägung, wie sie der Gesetzgeber vorgenommen hat, grundsätzlich gebunden (so nachdrücklich in SOG 1977 Nr. 20). Wo indessen eine reglementarische Regelung dem Vorteilsprinzip offensichtlich nicht genügt, vor diesem Prinzip geradezu als stossend erscheint, haben die rechtsanwendenden Behörden dem übergeordneten kantonalrechtlichen Vorteilsprinzip nachzuleben und von der betreffenden Reglementsbestimmung abzuweichen. Wenn das Perimeterreglement Zuchwil in Verbindung mit dem Strassenverzeichnis und dem zugehörigen Plan das Verhältnis von Gemeindeanteil und Anteil Grundeigentum zum vornherein festlegt, fragt sich, wie weit hier die Vorteilsabwägung bereits durch den Gemeinde-Gesetzgeber endgültig getroffen worden ist. Es fällt auf, dass das Perimeterreglement selbst in Art. 3 Abs. 1 auf das Vorteilsprinzip verweist und ausdrücklich erklärt, dieses gelte auch für die Aufteilung der Kosten zwischen Gemeinde und Grundeigentum (und nicht nur zwischen den Eigentümern der beitragspflichtigen Grundstücke). Man darf daraus schliessen, dass - abgesehen vom kantonalrechtlichen Prinzip des § 24 Abs. 1 BauG - bereits nach dem Perimeterreglement selbst die rechtsanwendenden Behörden von der festgesetzten Verhältniszahl Gemeinde/Grundeigentum abweichen dürfen, wenn das Ergebnis vom Vorteilsprinzip aus als nicht haltbar erscheint, insbesondere wenn der Einzelfall Aspekte aufweist, die der Gesetzgeber bei der Festsetzung der Verhältniszahl nach den Richtlinien des Art. 5 Abs. 2 unberücksichtigt liess, deren Berücksichtigung aber im Lichte des Vorteilsprinzips als unumgänglich erscheint. Im vorliegenden Fall erscheint der Umstand wichtig, dass es sich nicht um eine Neuerschliessung handelt, sondern dass eine bestehende Strasse ausgebaut worden ist und zwar, vom neuen Trottoir abgesehen, ohne Verbreiterung 1 Auch der Ausbau einer bestehenden Strasse kann dem angrenzenden Grundeigentum unter Umständen sehr klare und wesentliche Vorteile bringen. Es kann aber auch sein, dass der Ausbau in erster Linie dazu dient, der Gemeinde (zukünftige) Unterhaltsarbeiten zu ersparen. In solchen Fällen ist die Frage, wieweit neben dem Vorteil, welcher der Gemeinde zukommt, auch noch eine Aufwertung des angrenzenden Grundeigentums angenommen werden darf, recht heikel. Im vorliegenden Fall ist vorab unbestritten, dass das neue Trottoir dem Grundeigentum zum Vorteil gereicht. Der Vorteil aus dem Trottoir darf als sehr beträchtlich angesehen werden. Anders verhält es sich mit der Strasse als solcher. Die Verhandlung vor Verwaltungsgericht hat klar ergeben, dass die Liegenschaft Nr. 713 auch schon vor der Erneuerung der Rainstrasse-West strassenmässig als erschlossen anzusehen war. Das Verwaltungsgericht konnte die benachbarte Tellstrasse besichtigen, die nach Angabe der Parteien ungefähr den Standard der bisherigen Rainstrasse aufweist. Es handelt sich um eine mit Belag versehene Strasse, die durchaus eine Erschliessung gewährleistet, auch wenn sie technisch mangelhaft ist und deswegen um so mehr Aufwendungen für den laufenden Unterhalt verlangen dürfte. Dass durch die bisherige Rainstrasse die Erschliessung grundsätzlich gewährleistet war, ergibt sich auch daraus klar, dass die Ueberbauung des Grundstückes Nr. 713 schon seit 1964 besteht. Die Gemeinde macht zwar geltend, sie habe die Eigentümer des Grundstücks Nr. 713 schon vor der Überbauung darauf hingewiesen, dass eine Strassenkorrektion erfolgen werde. Das trifft zu. Die Gemeinde hatte indessen im Baubewilligungsverfahren nicht den Standpunkt eingenommen, die Rainstrasse im damaligen Zustand stelle baupolizeilich keine genügende Zufahrt dar. Unmittelbaren Anlass zur Erneuerung der Strasse - mehr als 12 Jahre nach der Erstellung der Wohnblöcke - gab dann die Einsturzgefahr der (nördlichen) Strassen-Stützmauer und nicht etwa Reklamationen der Grundeigentümer über den Zustand der Strasse selbst. Dass die Stützmauer die Grundeigentümerbeiträge nicht betrifft, ist unbestritten. (Ihre Kosten sind denn auch nicht zu den zu verlegenden Strassenbaukosten geschlagen worden.) War das Grundstück Nr. 713 schon vor der Erneuerung der Rainstrasse strassenmässig erschlossen, dann kann der Vorteil, der dem Grundeigentum aus der Erneuerung - vom Trottoir abgesehen erwachsen ist, nicht beliebig gross sein. Gewiss wäre es falsch, ihn schlechthin zu verneinen. Dem anschliessenden Grundeigentum sind gewiss Vorteile erwachsen aus dem Umstand, dass die bisher periodisch hervortretenden und dann wieder geflickten Wasser- und Schlaglöcher auf lange Zeit behoben sind, dass die Entwässerung klappt und dass vorläufig keine periodischen Unterhaltsarbeiten mehr (mit ihrem Lärm und ihren Umtrieben vor dem Haus) zu erdulden sind. Vorteile, die sich letztlich auch irgendwie auf den Liegenschaftswert auswirken mögen, wenn auch nur sehr bescheiden. Das Verwaltungsgericht hat in ständiger Praxis bei derartigen Erneuerungen bestehender Strassen, welch die Erschliessung bereits gewährleistet hatten und die auch nicht verbreitert wurden, Vorteile für das anstossende Grundeigentum bejaht - nur handelte es sich dabei regelmässig um viel bescheidenere Grundeigentümerbeiträge. Im bereits erwähnten Fall RB 1972 Nr. 36 ging es um einen Beitrag von rund 700 Franken, der für eine in den Perimeter einbezogene Fläche von 484 m2 zu leisten war (Strassenerneuerung ohne Verbreiterung; kein Trottoir). Im jüngsten dieser Entscheide (Urteil vom 27. Juni 1978 i. S. Einwohnergemeinde Obergösgen) ging es um einen Beitrag von Fr. 0,20 pro m2 Perimeterland (ebenfalls Erneuerung ohne Verbreiterung; kein Trottoir), Bei all diesen Fällen verstand es sich von selbst, dass sich der geforderte kleine Beitrag auf jeden Fall noch im Rahmen der eher bescheidenen Vorteile bewege. Anders im vorliegenden Fall: Hier steht ein Beitrag von Fr. 105'268.- in Frage, der umgerechnet auf den m2 einbezogenes Land den hohen Betrag von Fr. 25.85 ausmacht. Es rechtfertigt sich zu prüfen, was von diesem Betrag auf die Kosten des Trottoirs fällt. Aus den Angaben im Schreiben S. vom 6. Dezember 1978 ergibt sich, dass auf das Trottoir ein Kostenanteil von insgesamt Fr. 17'354.55 fällt. Dieser Betrag macht 12,63 % oder rund 1/8 des Gesamttotals aus. Von den Fr. 25.85 pro m2 einbezogenen Perimeterlandes fallen also Fr. 3.23 direkt auf das Trottoir. Dazu ist nun aber noch Folgendes zu berücksichtigen: Die Nivellierung der Strasse ist nicht nur der Fahrbahn, sondern auch dem Trottoir zugute gekommen. Hätte man lediglich ein Trottoir gebaut, ohne die bisherige Strasse zu nivellieren, wäre das Trottoir gegenüber der Strasse verschieden hoch gewesen (Angabe des Experten), was die Benutzung ausserordentlich erschwert hätte und wohl auch eine teurere Ausführung des Trottoirs verlangt hätte. Wie weit in diesem Sinne der Ausbau der Strasse selbst dem Grundstück Nr. 713 auch unter dem Gesichtspunkt «Trottoir» zum Vorteil gereicht, kann nicht exakt bestimmt werden, sondern ist ermessensweise abzuschätzen. Es erscheint richtig, wegen dieses recht wesentlichen Umstandes den Anteil «Trottoir» zu verdoppeln und demnach auf 1/4 = Fr. 6.46/m2 zu schätzen. Dass dem Grundstück Nr. 713 mit dem Trottoir ein Mehrwert von Fr. 6.46/m2 entstanden ist, kann angesichts der Wohnblock-Überbauung auf diesem Grundstück und angesichts der Gesamtsituation durchaus bejaht werden. Nun bleiben aber noch Fr. 19.39/m2, die allein durch Vorteile aus der Strasse selbst gedeckt sein müssen. Es ist dies ein Betrag, der als Vorteil aus einer gänzlich neuen strassenmässigen Erschliessung durchaus denkbar wäre. Geht es indessen lediglich um die vorn aufgezeigten bescheidenen Vorteile gegenüber der bisherigen Erschliessung, ist die Annahme eines Vorteils von solcher Höhe offensichtlich irreal. Der Gesetzgeber hat, als er die Kostenverteilung Eigentümer/ Gemeinde im Verhältnis 80 : 20 festsetzte, nicht berücksichtigt, dass dieser Verteilungsmodus bei einem Zusammentreffen eines besonders geringen Vorteils (Erneuerung einer Strasse, welche die Erschliessung bereits gewährleistet hatte) einerseits und einer besonders hohen Belastung (als Folge der Einseitigkeit des Perimetergebietes) anderseits extreme Werte ergibt, die sich mit dem Vorteilsprinzip nicht vereinbaren lassen. Wie vorn dargetan ist in einem solchen Falle auf Grund das allgemeinen Prinzips des Art. 3 Abs. 2 des Perimeterreglementes wie auch nach dem kantonalen Recht der Beitrag zu reduzieren im Sinne einer Angleichung an den effektiven Vorteil, Da der effektive Vorteil - es liegt dies auf der Hand - nicht exakt bestimmt werden kann, kommt nur eine ermessensweise Reduktion in Frage. Es erscheint angemessen, von dem nach Abzug des Trottoiranteils von 1/4 verbleibenden Rest von 1/4 nur 1/3 einzusetzen, also nur 1/4 des Gesamtbetrages, so dass für Strasse und Trottoir zusammen 2 x 1/4 = 1/2 des von der Gemeinde festgesetzten Anteils zu bezahlen sind, nämlich Fr. 52'634.- (Fr. 12.95 pro m2 einbezogenen Landes). Nach allem ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, und der Beitrag ist in der besagten Höhe festzusetzen. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 28. Dezember 1978 Eine von der Einwohnergemeinde gegen dieses Urteil erhobene staatsrechtliche Beschwerde hat das Bundesgericht mit Urteil vom 2. Juli 1980 abgewiesen.

Parole chiave

perimeter contributionsroad correctionbenefit principlepublic workssidewalkaccesscost allocationequityroad renewal

Estratto da Omnilex

Questioni giuridiche chiave estratte da Omnilex

Questione giuridica chiave

Whether the renewal of Rainstrasse-West qualified as a road correction giving rise to perimeter contributions.

Decisione estratta

The works, including new base, new surface, new levelling and drainage, fell within the notion of road correction; contribution liability therefore existed in principle.

Motivazione estratta

The court upheld its earlier practice and held that the decisive distinction is from mere maintenance. The works went far beyond maintenance and thus matched the statutory and regulatory concept of correction.

Questione giuridica chiave

Whether the contribution level exceeded the benefit actually accruing to parcel no. 713.

Decisione estratta

Yes, the fixed 80/20 allocation produced an excessive burden in this case and had to be reduced to match the concrete benefit.

Motivazione estratta

Parcel no. 713 was already sufficiently accessed before the renewal. The road itself brought only limited advantage; a substantial share of the benefit stemmed from the new sidewalk. Because the one-sided perimeter and the already existing access led to an extreme mismatch between burden and benefit, an equitable reduction was required.

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