Demolition of illegal veranda upheld despite proportionality challengeGenerato dall'IA

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N° dossier: TA.2002.205

Autorité:

Date décision: 24.04.2003

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique:

Titre: Démolition d'une construction suite à la mauvaise foi du constructeur

Résumé:

**Un constructeur qui continue la construction d'une véranda non sanctionnée malgré l'ordre d'interrompre les travaux est de mauvaise foi. Il peut toutefois se prévaloir du principe de la proportionnalité. L'intérêt privé à éviter des coûts de démolition de l'ordre de 52'000 francs ne saurait prévaloir sur l'intérêt public au respect des règles du droit de l'aménagement et au plan de quartier établi dans le but d'éviter notamment la multiplication des constructions illégales.

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Par arrêt du 23.07.03 (réf. 1P.336/2003), le TF a rejeté un recours de droit public déposé contre cette décision.**

Articles de loi:

Art. 46 al. 1 litt. d LCONSTR

Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 23.07.2003 Réf. 1P.336/2003

RéRéf. : TA.2002.205

A. Fin 1995, la commune de Bevaix a accordé une autorisation de construire le lotissement "X", se composant de vingt-cinq villas. Ce projet a fait l'objet d'un plan et d'un règlement de quartier. R, propriétaire d'une villa sur l'article (...) du cadastre de Bevaix, dans le lotissement précité, a fait procéder en cours de construction à des travaux non prévus par les plans, consistant en un agrandissement du balcon en forme triangulaire, encastré dans un angle du bâtiment, et en la pose d'une verrière, au rez-de-chaussée, créant ainsi une véranda. La commune de Bevaix a refusé d'accorder une autorisation de construire, a posteriori, pour ces travaux par décision du 3 décembre 1997, confirmée en dernière instance par le Tribunal administratif par arrêt du 19 août 1999.

Par décision du 3 décembre 1998, la commune avait ordonné à R. la dépose des verrières et encadrements. Cette décision a été annulée, sur recours, par le Département de la gestion du territoire (décision du 23 mars 1999, confirmée par arrêt du Tribunal administratif du 19 août 1999). Entre-temps, R. avait vendu sa villa à la fondation de famille "O", dont il est le fondateur et le président.

Par décision du 8 septembre 1999, la commune de Bevaix a ordonné à ladite fondation la remise en état des lieux, à savoir le démontage des encadrements et verrières, ainsi que la suppression de la dalle supérieure et de celle à même le sol, jusqu'au 12 novembre 1999, à défaut de quoi elle mandaterait elle-même une entreprise pour exécuter cette démolition. Le Département de la gestion du territoire a rejeté le recours interjeté contre cette décision, par décision du 6 mars 2000. La fondation "O" a interjeté recours devant le Tribunal administratif. Par arrêt du 27 octobre 2000, le Tribunal administratif a admis le recours, annulé les décisions du Département de la gestion du territoire du 6 mars 2000 et du Conseil communal de Bevaix du 8 septembre 1999 et renvoyé la cause à la commune pour nouvelle décision selon les considérants. Il a considéré qu'il y a eu violation du droit d'être entendu, étant donné que la fondation n'a pas eu l'occasion de se déterminer sur l'intention de la commune telle qu'elle s'est concrétisée par la décision du 8 septembre 1999. La Fondation a exercé son droit d'être entendu le 11 décembre 2000. Elle estimait qu'une démolition serait disproportionnée eu égard notamment aux coûts qu'elle engendrerait, de l'ordre de 52'000 francs.

Par décision du 17 janvier 2001, la commune de Bevaix a derechef ordonné à la fondation "O" de remettre en état sa villa, soit de démonter les encadrements et verrières, réalisés illicitement, et de supprimer la dalle supérieure et celle à même le sol. Par décision du 13 mai 2002, le Département de la gestion du territoire a confirmé ce prononcé. Bien qu'il ait considéré la violation du taux d'occupation, dépassé de 0,68 %, comme mineure, il a estimé que la commune n'avait pas excédé son pouvoir d'appréciation en retenant que la véranda portait atteinte au caractère homogène du plan de quartier et modifiait considérablement le projet. Il a exposé que R était de mauvaise foi et que, dans ces circonstances, la commune de Bevaix était en droit d'accorder en l'espèce une importance prépondérante au strict respect des règles légales, vu l'intérêt public à garantir l'homogénéité du lotissement qui s'étend sur une surface étendue et vu sa volonté d'éviter un précédent tant pour les autres propriétaires de "X" que pour d'autres propriétaires de la commune. Il a ensuite procédé à une pesée globale des intérêts en présence, soit l'intérêt public de la commune et les intérêts privés de la fondation au maintien de la construction. Selon lui, l'intérêt public au rétablissement de l'état antérieur l'emporte largement sur les intérêts financiers de la fondation, qui a d'ailleurs elle-même aggravé son éventuel dommage. Il a fixé un délai de quatre mois dès réception de la décision pour procéder à la remise en état ordonnée.

B. La fondation "O" interjette recours devant le Tribunal administratif contre la décision précitée. Elle conclut à son annulation, au renvoi de la cause à l'autorité communale pour nouveau prononcé au sens des considérants, sous suite de frais et dépens. Elle invoque la violation du droit, notamment des articles 46 al.1 litt.d de la Loi cantonale sur les constructions (LConstr.) et de l'article 5 al.2 Cst.féd. ainsi que l'abus du pouvoir d'appréciation. Elle conteste que la véranda soit inesthétique et qu'elle nuise au caractère homogène du quartier, étant donné qu'elle s'inscrit dans le cadre d'un plan de quartier composé de trois types de villas différentes et que, dans le quartier, sont construites d'autres maisons toutes différentes tant dans leur style qu'en ce qui concerne les matériaux choisis. Par ailleurs, aucun propriétaire des villas voisines n'a contesté la construction litigieuse. Ni l'autorité intimée, ni la commune n'indiquent en quoi une violation importante des règles esthétiques consisterait et porterait atteinte à l'intérêt public. Par ailleurs, la commune n'a pas démontré un risque vraisemblable que d'autres constructions illégales soient érigées. Dans la pesée des intérêts, il y a lieu de tenir compte des frais de démolition de 52'000 francs. Les intérêts privés de la recourante, à savoir notamment celui de pouvoir préserver une véranda, largement admise par l'ensemble des propriétaires du lotissement dont la démolition aurait des conséquences tant financières que personnelles graves, sont supérieurs à l'intérêt public invoqué qui repose sur un risque hypothétique peu vraisemblable et sur un caractère inesthétique non démontré, ni même allégué de manière précise. La décision doit ainsi être annulée et la cause renvoyée à la commune pour qu'elle puisse examiner si une solution moins rigoureuse peut être retenue, notamment sous la forme de dérogation.

C. Le département de la gestion du territoire conclut au rejet du recours, sans formuler d'observations.

La commune de Bevaix conclut au rejet du recours et à la fixation, le cas échéant, d'un nouveau délai pour exécuter sa décision, sous suite de frais. Elle se réfère à l'arrêt du Tribunal administratif du 19 août 1999 pour démontrer que la construction litigieuse n'est pas conforme au plan spécial et à son règlement et ne saurait bénéficier d'une dérogation. Le principe de la proportionnalité a pleinement été respecté. La construction litigieuse a considérablement modifié le projet et l'on ne saurait tirer argument du fait que le dépassement du taux d'occupation du sol est quantitativement faible. La démolition est d'intérêt public, étant donné que la commune entend faire respecter les décisions qu'elle prend et les autorisations de construire qu'elle octroie. La villa de la recourante n'est comparable à aucune des autres villas et brise l'homogénéité du quartier. L'argument purement financier ne saurait faire obstacle à la décision de démolition, laquelle est conforme à l'intérêt public, particulièrement fort en présence de telles dérogations, qui plus est au regard du comportement de R., qui était de mauvaise foi et qui doit dès lors s'accommoder du fait que les autorités accordent une importance prépondérante à des considérations fondamentales comme l'égalité de traitement ou le strict respect du droit de la construction. Les arguments financiers sont de peu de poids, étant donné que R a choisi délibérément d'aggraver son dommage. Peu importe que les voisins apprécient ou non la construction litigieuse. R., de mauvaise foi, a d'ailleurs fait l'objet d'une amende de 500 francs pour violation de la LConstr. Le Conseil communal de Bevaix n'a ni excédé ni abusé de son pouvoir d'appréciation, important en l'espèce, pas plus que l'autorité intimée qui a relevé à juste titre qu'elle n'avait pas à substituer son appréciation à celle de la commune.

D. Des documents complémentaires ont été requis du Conseil communal de Bevaix. Ce dernier a déposé des observations y relatives.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Selon l'article 27 al.1 LConstr., la création, la transformation, le changement d'affectation et la démolition d'une construction sont soumis à un permis de construire. Le Conseil communal est l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire (art.29 LConstr.).

Selon l'article 46 al.1 litt.d LConstr., lorsqu'une construction ou une installation n'est pas conforme aux prescriptions de ladite loi ou aux autorisations délivrées, le Conseil communal peut ordonner notamment sa remise en état, son entretien, sa modification, sa suppression ou sa démolition. Toutefois, le fait qu'une construction soit illégale ne signifie pas encore qu'elle doit être automatiquement démolie. La question doit être examinée en application des principes de droit constitutionnel dont celui de la proportionnalité et celui de la protection de la bonne foi. C'est ainsi que le constructeur peut se voir dispensé de démolir l'ouvrage lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne se heurte pas à des intérêts publics prépondérants. L'autorité doit examiner d'office quel est le moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte aux droits du constructeur. L'article 46 LConstr. reconnaît aux communes une certaine mage d'appréciation puisqu'il n'oblige pas celles-ci à ordonner la démolition ou la modification des constructions contraires aux plans et aux dispositions en vigueur, mais leur en donne la faculté. Dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune peut exiger que l'autorité cantonale respecte les limites de sa compétence. Il en résulte que les autorités de recours chargées de contrôler l'application de l'article 46 LConstr. doivent faire preuve de retenue dans l'application de cette tâche et limiter leur pouvoir d'appréciation dans ce domaine à l'excès du pouvoir d'appréciation, cela d'autant plus que la commune est mieux à même d'apprécier les conditions locales et de déterminer la politique qu'elle entend suivre en la matière (RJN 1994, p.175 et les réf. citées).

3. Il y a lieu de constater que, bien qu'entrepreneur, R. a commencé la construction d'une véranda fin octobre-début novembre 1997 en ne sollicitant la sanction que postérieurement, soit le 10 novembre 1997. Par courrier du 22 décembre 1997 (D.7a/7), le Conseil communal a confirmé, après une entrevue sur place, que les travaux de fermeture d'une véranda devaient être interrompus avec effet immédiat. L'architecte en a été averti par courrier du 23 décembre 1997 (D.7a/8-9). L'architecte "H" ainsi que B. SA avaient déjà averti R le 14 novembre 1997 de l'irrégularité des modifications entreprises (D.7a/10). Par décision du 3 décembre 1997 (D.7b), le Conseil communal a refusé la requête relative à la véranda. Cette décision a fait l'objet d'un recours de R. le 22 décembre 1997, qui a été admis par le Département de la gestion du territoire. Le Conseil communal de Bevaix a toutefois déposé un recours au Tribunal administratif, lequel, par arrêt du 19 août 1999, admettait le recours du Conseil communal. Or, comme l'a constaté le Tribunal de police dans son jugement du 23 juin 1999 (D.9), R. a continué la construction de la véranda, malgré l'ordre d'interruption qui lui a été donné le 22 décembre 1997 notamment. Vu ces circonstances, c'est ainsi à l'évidence sans arbitraire aucun que la commune a considéré que R. était de mauvaise foi. D'ailleurs, dans son arrêt du 19 août 1999, le Tribunal administratif mentionnait déjà : "En l'espèce, les travaux supplémentaires entrepris par l'intéressé l'ont été au mépris des plans sanctionnés et sans l'autorisation de construire qu'ils nécessitaient. Il va de soi - et l'intéressé ne pouvait pas l'ignorer- que la surface constructible prétendument disponible résultant du taux d'occupation calculé par l'architecte ne conférait pas, en lui-même, le droit de procéder sans autre à une construction supplémentaire". Or, si la jurisprudence a précisé que la mauvaise foi du constructeur ne le prive pas de se prévaloir du principe de la proportionnalité, elle a toutefois ajouté que le constructeur de "mauvaise foi" doit néanmoins s'accommoder du fait que les autorités accordent une importance prépondérante à des considérations fondamentales comme l'égalité de traitement ou le strict respect du droit de la construction, par rapport aux inconvénients plus ou moins importants qui résultent pour le constructeur de la remise des lieux en un état conforme au droit (ATF 123 II 248, JT 1998 I 536).

C'est également sans outrepasser son pouvoir d'appréciation que la commune de Bevaix a considéré que l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit l'emporte en l'occurrence sur l'intérêt privé invoqué par la recourante. A cet égard, il y a lieu de considérer notamment que le règlement d'aménagement prévoit un taux d'occupation de 20 % et que le plan spécial de quartier y déroge en prévoyant un taux d'occupation de 25 %. C'est pour obtenir un effet d'homogénéité qu'a été établi un plan et règlement de quartier et la modification apportée par R. dénature ce projet. Comme l'a relevé le Tribunal administratif dans son arrêt du 19 août 1999 : "De plus, les plans sanctionnés sont ceux d'un lotissement pour lequel il a été établi un plan de quartier –permettant de proposer une structure de villas présentant un caractère homogène- (selon le mandat communal aux architectes, rappelé par ceux-ci dans leur description du plan, du 31.1.1995). Or, la modification de balcons par le doublement de leurs surfaces, puis la pose de verrières, revient

• quant à la surface habitable- à créer une pièce supplémentaire et, quant à l'aspect extérieur, à modifier considérablement le projet". Certes, comme le relève la recourante, homogénéité ne signifie pas forcément identité. La modification apportée est toutefois suffisamment importante pour que l'on puisse considérer que l'homogénéité recherchée n'est plus réalisée. A ce propos, c'est à tort que la recourante invoque que ni l'autorité intimée ni la commune n'auraient indiqué en quoi consisterait la violation importante des règles esthétiques. En effet, les autorités intimées ont suffisamment fait référence au plan de quartier et aux buts visés par ce dernier puis démontré en quoi la construction d'une véranda modifiait non seulement la surface habitable mais également l'aspect extérieur.

A juste titre, la commune de Bevaix a entendu respecter strictement les règles du droit de l'aménagement et le plan de quartier établi, dans le but également d'éviter la multiplication des constructions illégales sur le territoire de la commune. Il s'agit d'une crainte fondée. A cet égard, il y a simplement lieu de se référer au courrier de A. au Conseil communal du 24 janvier 1998 (D.7a/14). Il est clair que si la démolition n'était pas ordonnée, il existerait un risque que d'autres propriétaires demandent des modifications identiques que la commune ne pourrait alors refuser.

Enfin, c'est à tort que la recourante qualifie la faute de mineure. D'une part, la réalisation d'une construction illégale entreprise consciemment, ne saurait être qualifiée de faute mineure. D'autre part, même si l'agrandissement entrepris augmente le taux d'occupation du sol de 25,85 à 25,91 % seulement, il n'en demeure pas moins que la commune a démontré puis considéré, sans violer son pouvoir d'appréciation, que la construction dénature l'ensemble du projet.

Il résulte de l'ensemble des éléments précités que c'est sans arbitraire que la commune a considéré que l'intérêt privé visant à éviter des coûts de démolition de l'ordre de 52'000 francs ne saurait prévaloir en l'occurrence sur l'intérêt public, ce d'autant plus que R. a consciemment et intentionnellement aggravé son dommage, ne donnant pas suite aux ordres de stopper les travaux.

4. Pour l'ensemble de ces motifs, le recours doit être rejeté. Le dossier permettant de juger la cause en l'état, il ne se justifie pas de procéder à une instruction complémentaire. En particulier, dans son arrêt du 19 août 1999, le Tribunal de céans a déjà décrit l'ampleur de la construction et il n'est dès lors pas nécessaire de procéder encore à une vision locale. Enfin, il n'est pas utile de connaître le prix exact de la démolition par la réalisation d'une expertise, une estimation figurant déjà dans le dossier de la Commune et l'intérêt public l'emportant au sens précité. Les frais de la cause doivent être mis à charge de la recourante. Cette dernière n'a pas droit à des dépens. Il appartiendra au Conseil communal de Bevaix de fixer un nouveau délai pour la démolition.

**Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF**

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge de la Fondation "O" les frais et débours par 550 francs, montant compensé par son avance.

3. Statue sans dépens.

Neuchâtel, le 24 avril 2003

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le greffier Le président