Jurisprudence du Tribunal Cantonal
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N° dossier:
TA.1998.351
Autorité:
Date décision:
26.10.1998
Publié le:
14.04.2008
Revue juridique:
RJN 1998, P.207
Titre:
Violation du secret de fonction. Renvoi avec effet immédiat.
Résumé:
**Le fonctionnaire qui remet à un député du Grand Conseil un rapport critiquant son supérieur alors même que des discussions à ce propos sont en cours avec le chef du département concerné viole gravement le secret de fonction.
Par analogie avec le droit privé du contrat de travail, l'autorité qui apprend une violation grave des devoirs de service doit réagir rapidement si elle entend renvoyer avec effet immédiat le titulaire de fonction concerné. Si elle tarde à agir, il faut admettre que la poursuite des rapports de service est possible durant le délai légal de renvoi de trois mois. Ainsi, lorsque, comme en l'espèce, le renvoi avec effet immédiat intervient plus de 4 mois après que l'autorité a eu connaissance des faits, il doit être transformé en un renvoi avec un délai ordinaire de 3 mois.**
Articles de loi:
Art. 337 CO
Art. 20 LST
Art. 40 LST
Art. 45 LST
Art. 48 al. 2 LST
Art. 48 al. 3 LST
A. T. né en 1942, a été engagé en mesures de
crise par l'Etat de
Neuchâtel en qualité de geôlier-adjoint
pour un an en juin 1991. Il a été
réengagé aux mêmes conditions en juin
1993 pour six mois, prolongés de six
mois. Il a ensuite été engagé comme geôlier
auxiliaire dès le 1er juin
1994. Il a fait l'objet d'un
avertissement le 20 janvier 1995 pour écarts
de langage, non-respect du secret de
fonction et problèmes d'alcool. Il a
été nommé geôlier le 1er janvier 1996.
Par lettres des 9 et 11 juillet 1997, S.,
chef du service des
établissements de détention, a adressé à
T. un avertissement pour avoir
quitté son travail sans avertir le
surveillant-chef. T. a recouru le 18
juillet 1997 au Département de la
justice, de la santé et de la sécurité,
qui, par décision du 19 août 1997, a
renvoyé le dossier à S. pour
violation du droit d'être entendu.
B. Le 26 mars 1998, la cheffe du Département de
la justice, de la
santé et de la sécurité a reçu cinq
membres du personnel des établisse-
ments d'exécution des peines de X. à Y. , dont T., qui
souhaitaient lui faire part de problèmes
internes, en particulier dans
leurs rapports avec S. Ils lui ont à
cette occasion remis un document
constitué de divers rapports qu'ils
avaient rédigés seuls ou à deux,
accompagnés de quelques annexes. Il y
critiquaient S. considéré en
substance comme un mauvais chef,
tyrannique, cassant, grossier et dont la
gestion est critiquable. Un nouveau
rendez-vous a été convenu le lendemain
avec la cheffe du département. Le soir
du 26 mars 1998, T. a toutefois
remis le document à un député du Grand
Conseil, ce dont la cheffe du
département a été informée le lendemain.
Par lettre du 10 juin 1998, la cheffe du
département a informé
T. qu'elle considérait que la diffusion
du rapport relevait d'une
violation du secret de fonction et
qu'elle souhaitait l'entendre à ce
sujet le 15 juin afin d'établir les
voies possibles permettant de mettre
un terme à cette affaire. Le 15 juin
1998, T., par son mandataire, a
demandé si l'entretien envisagé s'inscrivait
dans le cadre d'une procédure
administrative. Il lui a été répondu le
29 juin 1998 que l'entrevue
s'inscrivait bien dans le cadre d'une
procédure de renvoi. T. a ainsi
déposé des observations écrites le 14
juillet 1998. Par décision du 19
août 1998, le Conseil d'Etat a résilié
avec effet immédiat les rapports de
service de T. et retiré l'effet
suspensif d'un éventuel recours. Il a en
bref considéré que la remise du rapport
à un député constituait une
violation du secret de fonction et que
cet acte d'insubordination était
d'autant plus blâmable que le
département concerné s'était engagé à
résoudre les difficultés qui avaient
surgi dans le service des
établissements de détention.
C. Le 14 septembre 1998, T. recourt au Tribunal
administratif
contre la décision du 19 août 1998,
concluant à la restitution de l'effet
suspensif, à l'annulation de la décision
entreprise et à l'octroi d'une
indemnité de dépens. Sur le fond, il se
plaint d'une constatation inexacte
et incomplète de faits pertinents sur
différents points. Il avance
notamment que le rapport remis au député
ne contient pas toutes les
annexes mentionnées dans la décision
entreprise et qu'il ne lui a pas été
demandé de ne pas ébruiter l'affaire
lors de l'entrevue du 26 mars 1998.
Il invoque également une violation de
son droit d'être entendu car quatre
personnes dont il avait demandé
l'audition dans ses observations du 14
juillet 1998 n'ont pas été interrogées.
Il avance par ailleurs qu'il pen-
sait que le rapport n'était pas soumis
au secret de fonction parce qu'il a
trait à des difficultés générales
rencontrées avec le chef du service et
que de telles informations et
appréciations ne sont pas secrètes par na-
ture. Il relève enfin qu'une éventuelle
violation du secret de fonction ne
justifierait pas un renvoi immédiat,
l'autorité s'étant accommodée pendant
plusieurs mois de la poursuite des
rapports de service.
D. Dans ses observations du 23 septembre 1998,
le Conseil d'Etat
conclut au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Les décisions du Conseil d'Etat relatives au
renvoi pour justes
motifs ou raisons graves d'un titulaire
de fonction publique peuvent faire
l'objet d'un recours au Tribunal
administratif (art.82 al.3 LSt). Interje-
té dans les formes et délai légaux, le
recours est ainsi recevable.
2. a) Selon l'article 15 al.2 LSt, les
titulaires de fonctions pu-
bliques accomplissent leurs tâches avec
engagement, fidélité, honnêteté et
impartialité, dans le respect des
instructions reçues. Il leur est inter-
dit de divulguer des faits dont ils ont
eu connaissance dans l'exercice de
leur activité officielle et qui doivent
rester secrets en raison de leur
nature, des circonstances ou
d'instructions spéciales (art.20 al.1 LSt).
Dans les mêmes limites, il leur est
également interdit de communiquer à
des tiers ou de s'approprier, en
original ou en copie, des documents de
service établis par eux-mêmes ou par
autrui (art.20 al.2 LSt).
Règle fondamentale, le secret de fonction
s'applique aux faits
appris par les fonctionnaires parce
qu'ils sont fonctionnaires, même en
dehors de toute relation directe avec
leur service. Il concerne les faits
en rapport avec la vie privée des
particuliers et ceux dont la communica-
tion est de nature à léser sensiblement
un intérêt de l'administration.
L'obligation du secret existe quel que
soit le destinataire, à l'exception
des collègues du même service exerçant
les mêmes attributions et du chef
de service. Elle peut toutefois ne pas
être respectée lorsqu'un intérêt
légitime l'impose. Il faut cependant
qu'il n'existe aucune autre moyen de
satisfaire cet intérêt, notamment que le
titulaire ne puisse pas procéder
utilement par la voie hiérarchique
(Moor, Droit administratif, vol.III,
1992, p.235-236).
b) En l'espèce, les rapports et leurs
annexes remis à la cheffe
du département le 26 mars 1998 tombaient
indiscutablement sous le coup de
l'article 20 LSt. Il est cependant sans
pertinence de savoir si c'est bien
le document relié déposé au dossier,
avec toutes les annexes qu'il com-
prend, qui a été remis au député du
Grand Conseil, ou seulement la version
épurée à laquelle il est fait allusion
dans un procès-verbal du 27 mai
1998 figurant au dossier (p.2). En
effet, les rapports en eux-mêmes, sans
les annexes, ont clairement trait à des
faits dont leurs auteurs ont eu
connaissance dans leur activité
officielle et qui, en outre, devaient en
principe rester secrets en raison de
leur nature et des circonstances. Les
rapports contiennent en effet de nombreux
griefs précis et motivés contre
le chef de service, de nature à porter
atteinte à l'image de l'administra-
tion, de sorte que le recourant ne peut
pas prétendre que de telles infor-
mations et appréciations ne sont pas
secrètes par nature. De plus, une
obligation de maintien du secret devait
s'imposer au recourant sans même
qu'il soit nécessaire que des
instructions spéciales lui soient données à
ce propos, de sorte qu'il n'est besoin
d'examiner si une telle instruction
a été donnée au recourant lors de la
réunion du 26 mars 1998. Enfin, comme
la cheffe du département avait reçu T.
et ses collègues et allait les
revoir le lendemain, le recourant ne
peut pas se prévaloir d'un intérêt
légitime à la divulgation des rapports,
la voie hiérarchique étant
utilisée. Au demeurant, le recourant n'a
pas agi dans le cadre de l'exer-
cice du droit d'information et de
consultation des députés (art.5a de la
loi d'organisation du Grand Conseil).
C'est en conséquence à juste titre
que le Conseil d'Etat a retenu une violation
du secret de fonction, sans
entendre les témoins requis par le
recourant, dont l'audition n'était pas
nécessaire.
3. a) Si des raisons d'inaptitude, de
prestations insuffisantes, de
manquements graves ou répétés aux
devoirs de service ou d'autres raisons
graves ne permettent plus la poursuite
des rapports de service, l'autorité
qui a nommé peut ordonner le renvoi d'un
titulaire de fonction publique
(art.45 al.1 LSt). L'autorité de
nomination prononce le renvoi du titu-
laire de fonction publique et lui
notifie la décision moyennant un préavis
de trois mois pour la fin d'un mois
(art.48 al.2 LSt). En cas de violation
grave des devoirs de service, une
autorité de nomination peut procéder au
renvoi de titulaire de fonction avec
effet immédiat, cas échéant sans
avertissement préalable (art.48 al.3
LSt).
Selon la jurisprudence, l'autorité décide
librement, dans les
limites de son pouvoir d'appréciation
dont elle devra néanmoins user de
façon consciencieuse, si la résiliation
est justifiée. L'existence d'un
juste motif, autorisant le renvoi, même
immédiat, n'a pas besoin d'être
démontrée. Il suffit que le licenciement
entre dans le pouvoir d'apprécia-
tion de l'autorité et apparaisse, au
regard des prestations et du compor-
tement de l'intéressé, comme une mesure
défendable (ATF 108 Ib 209, 99 Ib
129). En outre, selon l'article 33
litt.a et d LPJA, le Tribunal adminis-
tratif examine uniquement si l'autorité
a abusé de son pourvoi d'apprécia-
tion ou l'a excédé; il n'est pas
habilité à contrôler l'opportunité de la
décision puisqu'aucun texte légal ne lui
en donne la compétence (RJN 1995,
p.147-148, 1990, p.98, 1985, p.129,
1995, p.147-148).
b) En l'espèce, la violation du secret de
fonction commise par
le recourant apparaît, ainsi que l'a
relevé le Conseil d'Etat, comme un
acte d'insubordination particulièrement
grave puisque la remise du rapport
au député est intervenue juste après une
première entrevue avec la cheffe
du département et alors même qu'une
nouvelle entrevue était agendée au
lendemain. Peu importe que le recourant
ait eu l'impression que les cri-
tiques formulées rencontraient
l'incrédulité de la cheffe du département.
En agissant comme il l'a fait alors
qu'un dialogue était engagé, il a dé-
montré qu'on ne pouvait plus avoir
aucune confiance en lui. Son comporte-
ment aurait pu ainsi justifier un renvoi
avec effet immédiat.
Il faut toutefois considérer qu'un renvoi
avec effet immédiat
découle, par analogie avec la notion de
justes motifs de l'article 337 CO,
d'un fait propre à détruire la confiance
de telle façon que la poursuite
des rapports de service ne peut plus
être exigée de l'Etat, même durant le
délai de trois mois de l'article 48 al.2
LSt. En d'autres termes, l'Etat
qui apprend l'existence d'un motif de
renvoi immédiat doit procéder rapi-
dement à celui-ci, sans quoi il est
présumé y renoncer (Brunner/Bühler/
Waeber, Commentaire du contrat de
travail, 2e éd., 1996, p.229; Duc/
Subilia, Commentaire du contrat
individuel de travail, 1998, p.470). Or,
en l'espèce, la violation du secret de
fonction a été connue le 27 mars
1998, mais le recourant n'a été convoqué
pour être entendu à ce propos que
le 10 juin 1998 et la décision de renvoi
n'est intervenue que le 19 août
1998. On doit dès lors retenir que, bien
que le comportement du recourant
justifie son renvoi, la poursuite des
rapports de service durant le délai
légal de trois mois est possible. La
décision entreprise doit ainsi être
annulée dans la mesure où elle prononce
un renvoi avec effet immédiat. Le
renvoi subsiste cependant, mais dans le
délai ordinaire de trois mois pour
la fin d'un mois.
4. Comme il est statué sur le fond, la requête
de restitution de
l'effet suspensif devient sans objet.
5. La décision entreprise est annulée dans la
mesure où elle pro-
nonce un renvoi avec effet immédiat et
il est constaté que les rapports de
service prendront fin à l'expiration du
délai légal ordinaire, soit le 30
novembre 1998. Il est statué sans frais.
Au vu du sort de la cause, le
recourant a droit à une indemnité de
dépens réduite.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule la décision entreprise dans la
mesure où elle met fin avec effet
immédiat aux rapports de service et constate que les rapports de ser-
vice prendront fin au 30 novembre 1998.
2. Statue sans frais.
3. Alloue au recourant une indemnité de
dépens de 200 francs.
Neuchâtel, le 26 octobre 1998