Validity of communal waste tax delegation and calculation methodGenerato dall'IA

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N° dossier: TA.1995.78

Autorité:

Date décision: 24.05.1995

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique: RJN 1995, P.201

Titre: Taxes communales de ramassage et de traitement des déchets.

Résumé:

**Adoption par le Conseil général de La Chaux-de-Fonds, sur la base de la loi cantonale concernant le traitement des déchets et de la LPE, d'une taxe sur les déchets des industries, commerces et artisanats collectés par les travaux publics. Délégation du calcul de la taxe au Conseil communal, sous-délégation par celui-ci aux travaux publics.

Examen des principes de légalité, de la couverture des frais, de l'équivalence et de l'égalité de traitement.

Principes en l'espèce respectés.**

Mots-clés:

DELEGATION DE COMPETENCE EGALITE DE TRAITEMENT PRINCIPE DE COUVERTURE DES FRAIS PRINCIPE D'EQUIVALENCE TAXE TAXE DE RAMASSAGE DES DECHETS

Articles de loi:

Art. 2 ATAXDE-C2 Art. 4 CST.F/1874 Art. 30 al. 1 LPE Art. 31 LPE Art. 2ss RTAXDE-C2

A. Le 11 juillet 1991, la direction des travaux publics de la com-

mune de La Chaux-de-Fonds a envoyé une lettre-circulaire aux entreprises

installées en ville, les informant de l'introduction d'une taxe concernant

les déchets du commerce, de l'industrie et de l'artisanat. En novembre

1991, suite à un certain nombre de réclamations, une seconde missive leur

était envoyée, précisant les bases légales et le mode de calcul de cette

taxe. Elle était accompagnée d'une facture individualisée. La société

S. SA a ainsi reçu une facture datée du 25 novembre 1991 de 17'319 francs, représentant le montant dû pour l'année 1991.

Le 16 décembre 1991, S. SA a déposé une réclamation auprès de la

direction des travaux publics, alléguant que le mode de calcul de la taxe

ne respectait pas les principes de légalité, de la couverture des frais et

de l'équivalence, et qu'il violait les droits dérivants de l'article 4 de

la Constitution fédérale. Elle se plaignait de la délégation législative

du Conseil général au Conseil communal, puis de celui-ci à la direction de

travaux publics, de l'utilisation de critères vagues et imprécis, du fait

que le montant réclamé excédait les dépenses et la prestation de la ville,

de la classification des entreprises en différents groupes selon des cri-

tères inconnus et du calcul en fonction du nombre d'employés sans examiner

si ceux-ci travaillaient à temps complet ou partiel. Par économie de pro-

cédure, le Conseil communal a traité la réclamation comme un recours et,

par décision du 22 janvier 1993, l'a rejetée. Il a en bref estimé que les

principes légaux appliqués en matière de taxes étaient respectés. Il a en

particulier relevé que, en présence d'émoluments ayant un caractère tech-

nique prononcé, le principe de la base légale peut être appliqué de façon

moins stricte que dans d'autres domaines et qu'il est admissible de recou-

rir à un certain schématisme lorsqu'un tarif est établi sur la base de

considérations objectives et qu'il ne crée pas de différences injusti-

fiées.

Le 15 février 1993, S. SA a recouru au Département des travaux

publics, reprenant les arguments déjà avancés dans sa réclamation du 16

décembre 1991. Le 8 février 1995, le Département de la gestion du terri-

toire a rejeté le recours. Il a estimé que la délégation du calcul de la

taxe, basé sur des critères techniques et adapté d'année en année, était

conforme aux principes dégagés par la jurisprudence. En outre, selon lui,

le mode de calcul adopté respecte les principes de la couverture des frais

et de l'équivalence.

B. Le 28 février 1995, S. SA recourt au Tribunal administratif

contre la décision du département. Elle conteste à nouveau la taxe qui lui

est réclamée en se prévalant des principes constitutionnels applicables en

la matière (légalité, couverture des frais, équivalence, arbitraire et

égalité).

C. Dans leurs observations du 21 et 29 mars 1995, le Département de

la gestion du territoire et le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds con-

cluent au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délais légaux, le recours est rece-

vable.

2. Selon l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de l'en-

vironnement (LPE), celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la

loi en supporte les frais (principe de causalité, aussi appelé principe du

pollueur-payeur). L'obligation pour le détenteur de déchets de recycler,

neutraliser ou éliminer ceux-ci conformément aux prescriptions légales

constitue une de ces mesures (art.30 al.1 LPE). Les cantons veillent à ce

que cette obligation soit exécutée (art.31 al.1 LPE). Ils peuvent confier

cette tâche aux communes (art.31 al.2, 2e phrase LPE).

Les articles 4 à 6 de la loi neuchâteloise concernant le traite-

ment des déchets disposent que les détritus ménagers, les objets volumi-

neux à usage domestique et les ordures provenant des entreprises indus-

trielles, artisanales et commerciales assimilables à des déchets sont ra-

massés, transportés puis traités par les communes. Selon les articles 22

et 26 al.2 litt.b de la même loi, les communes peuvent, par voie de règle-

ment, percevoir des taxes et émoluments couvrant les frais de ramassage et

de traitement des déchets dont elles ont la charge. L'article 10 du règle-

ment d'exécution de la loi indique un certain nombre de critères combi-

nables servant de base de calcul. L'émolument peut ainsi être calculé par

habitant (litt.a), par établissement ou exploitation commerciale, artisa-

nale ou industrielle, en tenant compte éventuellement de la grandeur des

locaux et du genre d'activité (litt.c) et par quantités de déchets entre-

posés (litt.d).

Le 22 janvier 1991, le Conseil général de la ville de La Chaux-

de-Fonds a arrêté que les industries, commerces et artisanats dont les

déchets urbains sont collectés par les soins des travaux publics sont sou-

mis à une taxe. Selon l'article 2 de l'arrêté, celle-ci est fonction de

l'activité économique et est proportionnelle au tonnage et au nombre d'em-

ployés par entreprise, de manière à couvrir les frais découlant du ramas-

sage, du transport et du traitement des déchets concernés sur la base des

comptes communaux de l'année précédente. L'article 5 charge le Conseil

communal de l'exécution de l'arrêté. Le 20 mars 1991, le Conseil communal

a adopté un règlement selon lequel la taxe est perçue par la direction des

travaux publics. L'émolument est déterminé en fonction de la branche éco-

nomique à laquelle l'entreprise appartient, sur la base de la nomenclature

générale des activités économiques établie par l'Office fédéral de la sta-

tistique et de la classification comprenant tous les sous-groupes concer-

nés (art.2). Son montant est en principe proportionnel à la moyenne an-

nuelle du poids des déchets ramassés par le service de la voirie auprès de

chaque entreprise, ce poids étant lui-même établi d'après le nombre

d'employés de celle-ci selon la statistique communale de l'emploi (art.3

al.1). La taxe est calculée sur la base des comptes communaux de l'année

précédente, de manière à couvrir les frais découlant du ramassage, du

transport et du traitement des déchets concernés, sans dépasser 500 francs

par tonne (art.4).

3. Les taxes ou émoluments sont des prestations pécuniaires, uni-

ques ou périodiques, fournies par les administrés à une collectivité pu-

blique en échange d'avantages qu'ils reçoivent (Grisel, Traité de droit

administratif, 1984, p.608). Quand il s'agit, comme en l'espèce, d'une

activité étatique qui a une valeur patrimoniale, on parle de taxes d'uti-

lisation (Grisel, p.609; Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwal-

tungsrechts, 1990, p.456). La validité d'une taxe dépend du respect des

principes de légalité, de la couverture des frais, de l'équivalence ainsi

que du respect du droit à l'égalité découlant de l'article 4 de la Consti-

tution fédérale (Grisel, p.610-614; Häfelin/Müller, p.452-455, 457-458).

La recourante prétend que ces principes n'ont pas été respectés. Il con-

vient donc d'examiner la conformité du système de taxation mis en place à

La Chaux-de-Fonds avec ces principes. En revanche, la recourante ne se

plaint pas de la façon dont elle a été elle-même taxée, de sorte que cette

question ne sera pas abordée.

4. a) Selon le principe de la légalité, une taxe ne peut être per-

çue que sur la base et dans le cadre d'une loi au sens formel. Si certai-

nes questions peuvent être réglées par voie d'ordonnance ou de règlement,

la loi doit cependant déterminer elle-même dans les grandes lignes le cer-

cle des personnes visées, l'objet de la taxe et son mode de calcul. Elle

peut toutefois être moins précise sur ce dernier point lorsque le montant

de la taxe est de toute façon limité par les principes de la couverture

des frais et de l'équivalence, c'est-à-dire lorsque l'exigence d'une base

légale n'est pas seule à protéger le justiciable (ATF 120 Ia 3 et les

références citées).

De façon générale, une délégation législative est valable à con-

dition qu'elle ne soit pas exclue par la constitution cantonale, qu'elle

soit prévue par un acte ayant formellement qualité de loi et qu'elle porte

sur un objet délimité. Le législateur doit en outre fixer lui-même les

principes de la réglementation à adopter (SJ 1995, p.288). Une sous-

délégation est de même admissible (ATF 101 Ib 74-77). Ainsi, en matière de

taxe, une délégation législative - et donc une dérogation au principe de

la légalité - a été admise par le Tribunal fédéral (Grisel, op.cit.,

p.610-611 et les références). En particulier, une délégation totale au

gouvernement est concevable pour les taxes dont le calcul dépend d'élé-

ments techniques et qui doivent être adaptées rapidement à des circonstan-

ces changeantes (Knapp, Précis de droit administratif, 1991, p.581, no

2818 et les références citées).

b) En l'espèce, l'arrêté du Conseil général du 22 janvier 1991,

adopté en vertu d'une loi cantonale, constitue une base légale pour la

perception d'une taxe sur les déchets produits par les industries, com-

merces et artisanats. Il contient en outre une délégation législative

claire au Conseil communal. Celui-ci, dans son règlement du 20 mars 1991,

a précisé les critères pris en compte pour calculer la taxe et les modali-

tés de sa perception, déléguant le calcul précis à la direction des tra-

vaux publics.

Cette façon de procéder est conforme aux principes susmention-

nés. Même si le Conseil général a laissé au Conseil communal le soin de

définir le mode de calcul de la taxe, il n'en a pas moins fixé le cadre

général de celle-ci. L'article 1 de l'arrêté précise en effet l'objet de

la taxe (la collecte des déchets urbains par les travaux publics) et les

personnes susceptibles d'y être soumises (les industries, commerces et

artisanats). L'article 2 expose les critères servant au calcul (l'activité

économique, le tonnage de déchets produits et le nombre d'employés par

entreprise), le total perçu devant couvrir les frais de ramassage, de

transport et de traitement des déchets. Les articles 1 à 4 du règlement du

Conseil communal reprennent et développent ces principes.

Ainsi, ces textes donnent une vision claire du but recherché et

des moyens à utiliser pour y parvenir. Ils ne permettent certes pas à eux

seuls de déterminer la taxe à percevoir dans chaque cas particulier, mais

les circonstances justifient une telle façon de procéder. D'une part, la

lecture de l'"Etude sur la gestion des déchets industriels de La Chaux-de-

Fonds", jointe au rapport du Conseil communal à l'intention du Conseil gé-

néral du 9 janvier 1991, montre la complexité et la technicité du sujet,

ainsi que la nécessité d'un modèle économétrique permettant de calculer la

production de déchets de chaque entreprise. D'autre part, la quantité de

déchets produits est directement liée à l'activité industrielle, commer-

ciale et artisanale en ville de La Chaux-de-Fonds. De ce fait, une cer-

taine souplesse est non seulement souhaitable, mais aussi indispensable

pour que la taxe puisse atteindre son but, à savoir la couverture des

frais découlant du ramassage, du transport et du traitement des déchets

par les producteurs de ceux-ci (principe du pollueur-payeur, art.2 LPE).

Compte tenu de l'évolution rapide d'une ville (installation, redimension-

nement et fermeture d'entreprises), élaborer un système plus figé entraî-

nerait nécessairement des distorsions à court terme entre le total des

taxes perçues et celui des frais liés aux déchets.

Enfin, il faut souligner que le système mis en place correspond

à celui présenté par le Conseil communal et discuté par le Conseil général

(voir le rapport du Conseil communal du 9.1.1991 et le procès-verbal de la

séance du Conseil général du 22.1.1991). C'est donc en toute connaissance

de cause que celui-ci a adopté l'arrêté du 22 janvier 1991.

5. a) D'après le principe de la couverture des frais, l'ensemble

des ressources provenant d'un émolument ne doit pas être supérieur à l'en-

semble des dépenses de la collectivité pour l'activité administrative en

cause. Les dépenses à couvrir peuvent comprendre les frais généraux, no-

tamment les salaires du personnel ainsi que les intérêts et l'amortisse-

ment des capitaux investis (ATF 120 Ia 174 et les références citées).

b) En l'espèce, l'arrêté du Conseil général (art.2 in fine) et

le règlement du Conseil communal (art.4) précisent que le calcul de la

taxe est basé sur les comptes communaux de l'année précédant l'année où

elle est perçue. Il y a ainsi un décalage entre la période relative aux

frais pris en compte et celle de taxation. Cette divergence s'impose ce-

pendant pour des raisons pratiques. On la retrouve d'ailleurs dans tous

les systèmes d'imposition fiscale.

Le dossier contient un fichier du tonnage théorique servant de

base à la taxation pour les groupes économiques déterminés par la commune.

On y lit que le coût total de la collecte des ordures en 1990 a été de

5'191'726 francs et que les secteurs secondaire et tertiaire ont contribué

pour 29 % au total du tonnage produit (soit 1'505'600 francs). Or, selon

le tableau 4 in fine du fichier, le produit total de la taxe en 1991 pour

ces deux secteurs est de 1'209'151 francs. Le principe de la couverture

des frais est ainsi respecté.

6. a) Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émo-

lument doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation

fournie et rester dans des limites raisonnables. Cela n'exclut toutefois

pas un certain schématisme, car il n'est pas nécessaire que, dans chaque

cas, l'émolument corresponde exactement au coût de la prestation. Ce qui

est important, c'est que les taxes soient établies selon des critères ob-

jectifs et qu'elles ne créent pas de différences sans motifs pertinents.

Le taux de l'émolument ne doit pas, en particulier, empêcher ou rendre

difficile à l'excès l'utilisation de certaines institutions (ATF 120 pré-

cité).

b) En l'espèce, la taxe est calculée selon une formule mathéma-

tique tenant compte de plusieurs facteurs. Les entreprises sont ainsi ré-

parties en 390 branches sur la base de la nomenclature générale des acti-

vités économiques établie par l'Office fédéral de la statistique, afin de

tenir compte du fait que le volume des déchets varie selon l'activité éco-

nomique. A chaque branche correspond un facteur obtenu, sur la base de

mesures réalisées sur le terrain, en multipliant un coefficient de produc-

tion moyen (différent selon qu'il s'agit d'une entreprise du secteur se-

condaire ou tertiaire) par un autre spécifique à la branche concernée. On

prend également en considération le nombre d'emplois, établi par la sta-

tistique communale de l'emploi, qui influe sur le volume de déchets pro-

duits et la production annuelle spécifique en tonnes, en distinguant tou-

tefois les emplois à temps complet de ceux à temps partiel (observations

du Conseil communal du 29.3.1995, p.1-2). Le tonnage annuel des déchets

découle quant à lui des comptes de la commune.

Bien que ce système soit complexe, il respecte le principe de

l'équivalence, car les critères utilisés sont objectifs et le mode de cal-

cul est destiné à taxer le plus précisément possible chaque entreprise en

fonction de la quantité de déchets qu'elle produit. Par ailleurs, rien ne

permet de penser que les coûts de ramassage, de transport et de traitement

des déchets découlant des comptes communaux sont excessifs. Enfin, la

classification des entreprises en 390 branches permet d'écarter le repro-

che de schématisme excessif.

7. a) La recourante se plaint d'une violation de deux principes

déduits de l'article 4 de la Constitution fédérale, à savoir l'interdic-

tion de l'arbitraire et le droit à l'égalité. Il est inutile d'examiner le

premier, car une taxe échappe au grief d'arbitraire lorsque, comme en

l'espèce, le principe de la couverture des frais et celui de l'équivalence

sont respectés (Grisel, op.cit., p.613). Le droit à l'égalité permet no-

tamment au justiciable d'exiger que les situations de fait semblables

soient assujetties à des règles de droit semblables, et les situations de

fait dissemblables à des règles de droit dissemblables (Grisel, op.cit.,

p.359).

b) En l'espèce, on ne voit pas en quoi le système mis en place

contreviendrait au droit à l'égalité. Contrairement à ce qu'affirme la re-

courante, le seul fait que le montant de la taxe qui lui est réclamé

s'élève à un peu plus de 17'000 francs ne suffit pas pour en conclure que

l'article 4 de la Constitution fédérale est violé. Le traitement identique

des entreprises d'un même secteur démontre au contraire que le droit à

l'égalité est respecté. En outre, le règlement du Conseil communal con-

tient plusieurs dispositions destinées à prévenir les éventuelles distor-

sions entre déchets produits et taxes perçues que pourrait occasionner la

classification en 390 groupes utilisée par les autorités communales.

Ainsi, une entreprise peut être exonérée de la taxe si elle s'occupe elle-

même de ses déchets (art.7); elle peut également obtenir une réduction de

la taxe en établissant que le nombre de ses employés a diminué ou que,

grâce par exemple à des mesures de recyclage, elle produit moins de dé-

chets que les autres entreprises de sa branche (art.5). Ces correctifs

permettent d'individualiser en cas de besoin le calcul de la taxe et sont

la preuve de la volonté de la Ville de La Chaux-de-Fonds de se conformer

aux exigences constitutionnelles en matière d'égalité de traitement.

8. Mal fondé, le recours doit donc être rejeté et les frais de pro-

cédure mis à la charge de la recourante qui succombe (art.47 al.1 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge de la recourante les frais de procédure par 500 francs

et les débours par 50 francs.

Neuchâtel, le 24 mai 1995

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le greffier Le président