votazione comunale (tariffe energia elettrica)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

V 23 1

1 a****Camera in qualità di Corte costituzionale

PresidenzaZanolari Hasse

GiudiciAudétat e von Salis

AttuarioRogantini

SENTENZA

del 19 dicembre 2023

nella vertenza di diritto costituzionale

A._____,

patrocinato dall'avv. Filippo Gianoni,

ricorrente

contro

Comune B._____,

patrocinato dall'avv. Fabrizio Francesco Keller,

resistente

concernente votazione comunale (tariffe energia elettrica)

I. Ritenuto in fatto:

1. All'ordine del giorno dell'Assemblea comunale del Comune B._____ del _____, alla quale il Municipio invitò i cittadini in data _____ (act. C.2), figurarono fra l'altro le trattande Z.1._____ "tariffe energia elettrica 01.01. – 31.12.Z.3._____" e Z.2._____ "contributo comunale utenti B._____ per costi energia elettrica 01.01. – 31.12.Z.3._____".

Nel suo messaggio (act. C.1 = act. B.1.2), in merito alla trattanda Z.1._____, il Municipio B._____ spiegò innanzitutto che l'C._____ (C._____) avrebbe comunicato alla Commissione federale dell'energia elettrica (ElCom) le tariffe di rete per l'anno Z.3._____. Dopo l'aumento molto importante dei costi di mercato dell'energia nel _____, anche nel Z.3._____ vi sarebbe un notevole aumento. Per l'anno Z.3._____ l'energia in tariffa alta (diurna) passerebbe da 7.3 ct./kWh a 22.4 ct./kWh (aumento rispetto all'anno precedente di 15.1 ct./kWh), quella in tariffa bassa (notturna) da 4.8 ct./kWh a 19.0 ct./kWh (aumento di 14.2 ct./kWh). Difatti, i costi di rete subirebbero un aumento e passerebbero da 7.2 ct./kWh a 7.9 ct./kWh a causa della nuova tariffa di rete fatturata per il trasporto dell'energia. L'energia di complemento necessaria per l'C._____ verrebbe acquistata dalla D._____ SA (D._____) che avrebbe un contratto per questo compito sino al 2026 con tutti i comuni della Regione E._____. Per l'anno Z.3._____ la D._____ SA fatturerebbe l'energia all'C._____ al prezzo di 25.857 ct./kWh in tariffa alta e 17.901 ct./kWh in tariffa bassa.

Quanto alla trattanda Z.2._____, il Municipio ritenne che l'energia di concessione F._____ SA a favore del Comune B._____ (in parte gratuita e in parte a un prezzo di favore) sarebbe fatturata con un importo annuo di CHF 83'845.35. Tale energia verrebbe rivalorizzata dalla D._____ SA a 25.777 ct./kWh in tariffa alta e 17.821 ct./kWh in tariffa bassa che corrisponderebbe a CHF 589'882.00. Rispetto all'anno precedente, il Comune incasserebbe dunque circa CHF 420'000.00 in più dalla vendita d'energia. Consapevole dell'impatto dei forti aumenti dei costi per gli utenti, per l'anno Z.3._____ il Municipio avrebbe deciso di proporre un contributo comunale di 10 ct./kWh. In base ai consumi _____ ciò ammonterebbe a circa CHF 410'000.00. Tale importo verrebbe registrato nella contabilità comunale al dicastero finanze, voce "Indennità per concessioni di diritti d'acqua – Z.4._____". Il contributo comunale sarebbe limitato all'anno Z.3._____ e agli utenti dell'C._____.

2. Dopo una lunga discussione sulla trattanda Z.1._____, durante la quale A._____ si espresse più volte reputando inaccettabili le tariffe proposte dal Municipio, l'Assemblea comunale accolse infine le proposte del Municipio con 12 voti favorevoli, 3 contrari (fra cui quello di A._____) e 6 astenuti. Si proseguì perciò alla votazione anche sulla trattanda Z.2._____. Anche qua l'Assemblea comunale seguì le proposte del Municipio, questa volta con 14 voti favorevoli, 1 contrario e 6 astenuti. Il relativo verbale [intitolato "protocollo"] dell'assemblea fu pubblicato all'albo comunale il _____ (act. C.5). A._____ ne prese conoscenza lo stesso giorno, avendo presentato _____ formale richiesta (vedi act. B.1.1).

3. A._____, ormai patrocinato dall'avv. Filippo Gianoni, ha fatto interporre ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni con memoria del _____ (act. A.1). Il ricorrente chiede sostanzialmente che venga annullato il punto n. Z.1._____ della decisione assembleare del _____, con rinvio degli atti al Municipio affinché stabilisca nuove tasse per l'energia elettrica per l'anno Z.3._____, il tutto sotto protesta di spese processuali e ripetibili. L'aumento delle tariffe deciso sarebbe inammissibile e violerebbe i principi della copertura dei costi e dell'equivalenza.

4. Il Comune B._____, rappresentato dal Municipio e patrocinato dall'avv. Fabrizio Francesco Keller, con scritto del _____ ha chiesto la verifica della tempestività del ricorso nel contesto di una decisione incidentale e, dopo la comunicazione di quest'ultima, un nuovo termine per l'inoltro di una risposta al ricorso (act. A.2).

5. Osservando di non prevalersi della violazione dei propri diritti politici e della garanzia di libera espressione del voto, bensì di una violazione in senso lato del principio di proporzionalità dei provvedimenti amministrativi e della legalità, con memoria del _____ il ricorrente ha chiesto di dichiarare ricevibile il ricorso, in quanto si applicherebbe il termine di 30 giorni e non quello di 10 giorni soltanto per il ricorso in materia di diritto di voto (act. D.3, D.4 e A.3).

6. Tenendo conto delle osservazioni del ricorrente, con decisione incidentale del _____, comunicata il _____ (act. E.1), il giudice dell'istruzione di allora ha dichiarato tempestivo il ricorso. Il ricorrente non farebbe valere delle violazioni dei suoi diritti politici o irregolarità nella procedura di votazione, ma censurerebbe l'oggetto stesso della votazione. Le tariffe annuali, una volta approvate dall'Assemblea comunale, verrebbero inserite nell'Ordinanza per le tasse d'allacciamento e d'erogazione, a sua volta parte integrante del Regolamento dell'C._____. Detta Ordinanza potrebbe essere reputata un atto legislativo; la decisione dell'Assemblea comunale potrebbe però anche costituire una decisione definitiva del Comune. Comunque sia, nella fattispecie la memoria del _____ non costituirebbe un ricorso in materia di diritto di voto, bensì semmai un ricorso costituzionale, al quale si applicherebbe il termine ordinario di 30 giorni che nell'occorrenza sarebbe stato rispettato, dato che il verbale d'assemblea sarebbe stato pubblicato all'albo comunale il _____.

7. Con osservazioni dell'_____ il Comune B._____ propone in via principale di non entrare nel merito del ricorso, in via subordinata di respingerlo per quanto ricevibile, le spese e tasse seguendo la soccombenza.

8. Emendando e approfondendo i suoi argomenti con replica del _____ (act. A.5), il ricorrente ribadisce la ricevibilità e la fondatezza del suo ricorso. Mantiene soprattutto che l'Assemblea comunale avrebbe deciso le tariffe e quindi il ricorso andrebbe esaminato e accolto, in quanto le tariffe sarebbero inadeguate. Concede inoltre di essersi effettivamente già rivolto alla ElCom in data _____ in merito alle tariffe applicate nel Comune B._____, la ElCom avendo statuito di non aver riscontrato nessuna violazione della legislazione sull'approvvigionamento energetico da parte del Comune B._____ rispettivamente dell'C._____. Con domanda [recte: ricorso] di vigilanza del _____ il ricorrente si sarebbe poi rivolto al Governo del Cantone dei Grigioni, il quale non avrebbe dato seguito principalmente per il carattere sussidiario del ricorso per vigilanza, ma avrebbe cionondimeno dichiarato che la parte del prezzo di costo di una produzione di elettricità efficiente riconducibile ai canoni d'acqua dovuti non sarebbe soggetta alla verifica della ElCom.

9. Duplicando il _____ (act. A.6), il Comune ha confermato i suoi petiti e perfezionato ulteriormente il suo ragionamento. Ripete in particolare che per quanto atterrebbe al costo per l'utilizzo della rete e il costo per l'energia, la tariffa sarebbe già stata fissata dall'C._____ secondo le norme della LAEl e sarebbe stata approvata dalla ElCom. Il Governo non avrebbe detto nulla in contrario, anzi. Nel Comune B._____ non sarebbe prelevato un tributo e una prestazione per l'ente pubblico comunale, bensì sarebbero prelevati unicamente i contributi stabiliti in base al diritto federale, ovvero prestazioni di sistema SwissGrid e il contributo all'energia rinnovabile. Questi tributi però sfuggirebbero alla competenza del Comune, cosicché non vi sarebbe spazio di verifica da parte di questa Corte. Nella misura in cui si volessero contestare gli elementi legati ai costi di utilizzo rete e al costo dell'energia (nelle tariffe), sarebbe necessario rivolgersi alla ElCom e in seguito procedere con impugnazione al Tribunale amministrativo federale. In base alla LAEl non sarebbe data alcun'altra facoltà di ricorso. Non vi sarebbe neanche alcun atto legislativo ai sensi dell'art. 57 cpv. 1 lett. a LGA, in quanto non sarebbe data alcuna competenza residua del Comune B._____.

10. Triplicando in data _____ (act. A.7), il ricorrente ha ribadito ancora una volta le argomentazioni di fatto e di diritto, esprimendosi ancora sulle tariffe d'energia elettrica che continua a ritenere inadeguate, di fronte ai veri costi. Una richiesta di edizione dei consuntivi _____ e _____ è stata respinta dal giudice dell'istruzione di allora.

11. Alle osservazioni di controparte il Comune ha risposto con quadruplica del _____ (act. A.8).

12. Sulle ulteriori argomentazioni delle parti si tornerà – per quanto utile ai fini del giudizio – nelle considerazioni di merito che seguono.

II. Considerando in diritto:

1. Innanzitutto va chiarita la questione della competenza di questa Corte (art. 4 cpv. 2 della Legge sulla giustizia amministrativa del 31 agosto 2006 [LGA; CSC 370.100]), essendo espressamente contestata dal resistente.

1.1. Il Comune sostiene che l'Assemblea comunale non avrebbe affatto fissato le tariffe per il consumo di energia elettrica, bensì avrebbe solo preso atto delle tariffe fissate dal Municipio in conformità con la Legge sull'approvvigionamento elettrico del 23 marzo 2007 (LAEl; RS 734.7), pubblicate nell'anno precedente l'entrata in vigore. Ciò emergerebbe anche dal Messaggio all'Assemblea comunale. Quest'ultima non sarebbe del resto neanche competente per fissare le tariffe elettriche.

Il ricorrente, per contro, afferma che la decisione dell'Assemblea comunale sarebbe costitutiva. Si tratterebbe dunque di una decisione impugnabile e di conseguenza su suo ricorso il Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni sarebbe tenuto a giudicarla materialmente.

1.2. Il Comune B._____ ha adottato le sue disposizioni in materia di energia elettrica e la rispettiva prassi in merito nel _____. L'art. 15 del Regolamento dell'Azienda elettrica del Comune B._____ del _____ dispone che "l'Ordinanza per l'applicazione di tasse di allacciamenti e per l'erogazione di energia elettrica ai singoli abbonati verrà emanata dall'Assemblea comunale B._____ è parte integrante" dello stesso Regolamento. Detta Ordinanza è stata emanata dal Municipio e poi "accettata" dall'Assemblea comunale in data _____. Contiene le tariffe inerenti all'erogazione dell'energia elettrica, ossia le tasse di allacciamento, la tassa base annua, noleggio del contatore e nolo orologio, la tassa forfettaria annua e soprattutto la tassa di consumo energia, con una tariffa alta e una tariffa bassa e il costo rete. Il fatto che il Municipio sottoponga le tariffe che adotterà per l'anno successivo all'Assemblea comunale, la quale le "accetta", è prassi dal _____. Questa prassi va esaminata più in dettaglio. Difatti, dall'entrata in vigore della LAEl, come d'altronde anche della rispettiva ordinanza (Ordinanza sull'approvvigionamento elettrico del 14 marzo 2008 [OAEl; RS 734.71]), il 1° gennaio 2008, è la legislazione federale che definisce in modo chiaro ed esclusivo la procedura di adozione delle tariffe per l'energia elettrica. La prassi del Comune B._____ va dunque letta sotto quest'ottica, se del caso applicando un'interpretazione conforme.

1.3. L'art. 6 cpv. 3 LAEl prevede che i gestori delle reti di distribuzione fissano, nei loro comprensori, un tariffario unitario per i consumatori fissi finali che hanno un profilo di consumo equivalente e ricevono energia elettrica dello stesso livello di tensione. I tariffari per l'energia elettrica sono fissi per almeno un anno e sono pubblicati suddivisi in quattro categorie: utilizzazione della rete, fornitura di energia, tasse e prestazioni a enti pubblici. Giusta l'art. 4b OAEl, il gestore della rete di distribuzione è tenuto a motivare ai consumatori finali con servizio universale ogni aumento o diminuzione delle tariffe dell'energia elettrica. Nella motivazione devono essere specificate le variazioni dei costi che comportano l'aumento o la riduzione delle tariffe (cpv. 1). Il gestore della rete di distribuzione è inoltre tenuto a notificare alla ElCom al più tardi entro il 31 agosto gli aumenti delle tariffe dell'energia elettrica con la motivazione comunicata ai consumatori finali (cpv. 2). Secondo l'art. 22 LAEl, poi, la ElCom vigila sul rispetto della LAEl, prende ed emana le decisioni necessarie per l'esecuzione della stessa e delle disposizioni di esecuzione (cpv. 1). Ai sensi del cpv. 2 la ElCom è competente in particolare per (lett. a), in caso di controversia, decidere sull'accesso alla rete, sulle condizioni per l'utilizzazione della rete, sui tariffari e i corrispettivi per l'utilizzazione della rete e sulle tariffe dell'energia elettrica; e per (lett. b) verificare d'ufficio i tariffari e i corrispettivi per l'utilizzazione della rete, nonché le tariffe dell'energia elettrica. In ambedue i casi sono fatti salvi i tributi e le prestazioni agli enti pubblici. Nei casi di cui alla lett. b, la ElCom può inoltre decidere una diminuzione o vietare un aumento. In poche parole si deduce che alla ElCom spetta la funzione di "sorvegliante dei prezzi" nel settore dell'elettricità, cosicché in questo senso una vigilanza cantonale sulle tariffe non è più ammissibile (cfr. DTF 142 II 451 consid. 3.6.2 pag. 462 con rif. DTF 138 I 468 consid. 2.5).

1.4. Come espressamente riconosciuto dal ricorrente, egli si era già rivolto al Governo in precedenza, con ricorso di vigilanza del _____. Nella sua decisione del _____ (act. B.5 ["Doc. D"]), il Governo rinviò innanzitutto alla competenza della ElCom per quanto attiene alla vigilanza sulle tariffe dell'elettricità, specialmente per la componente tariffaria della "fornitura di energia" (art. 6 cpv. 3 e 4 LAEl, art. 4 cpv. 1 OAEl). Rinviando a una comunicazione della Segreteria tecnica della ElCom, il Governo ritenne che i tributi e prestazioni dovuti nel quadro della produzione di energia – quest'ultima facendo parte della componente tariffaria "fornitura di energia" – come pure i canoni per i diritti d'acqua e altre prestazioni fornite sulla base di concessioni per lo sfruttamento delle forze idriche andrebbero considerati costi di generazione e non di gestione, perciò non sarebbero tributi o prestazioni ai sensi della LAEl. Questi tributi sarebbero dunque attribuiti alla componente tariffaria "fornitura di energia". Di regola, la ElCom non avrebbe la competenza di verificare i canoni per i diritti d'acqua e le altre prestazioni fornite sulla base di concessioni per lo sfruttamento della forza idrica. Sarebbe tuttavia competente per verificare se un tributo è stato fissato in modo conforme alla relativa prescrizione di legge (vedi per il tutto la comunicazione della Segreteria tecnica della ElCom del 17 febbraio 2011 su tributi e prestazioni agli enti pubblici, citata nella decisione del Governo, n. 4 pag. 3, che a sua volta rinvia al Messaggio del Consiglio federale del 3 dicembre 2004 concernente la modifica della Legge sugli impianti elettrici e la Legge sull'approvvigionamento elettrico, FF 2005 1447 segg., pag. 1482).

1.5. Il Governo non entrò nel merito di censure generiche del ricorrente riguardo a un prezzo per la fornitura di energia asseritamente troppo elevato, ritenendo di non avere la competenza per attivarsi in quell'ambito. Considerò d'un canto che l'obiezione del ricorrente, secondo cui l'energia di concessione e di partecipazione ricevuta dal Comune B._____ dovrebbe essere accreditata all'C._____ e utilizzata per ridurre il prezzo dell'elettricità nel Comune, sarebbe in linea di principio accessibile a un ricorso di vigilanza al Governo ai sensi dell'art. 68 cpv. 1 LGA. Precisò tuttavia che il ricorso di vigilanza sarebbe sussidiario, trattandosi di un semplice rimedio giuridico informale. A mente del Governo, il ricorrente avrebbe dunque prima dovuto rivolgersi al Tribunale amministrativo mediante ricorso giudiziario oppure mediante ricorso costituzionale. Il Governo concluse la sua decisione affermando sostanzialmente che non esisterebbe alcuna norma che dettasse al Comune cosa dovesse fare con i proventi delle concessioni idroelettriche. Pertanto non ci sarebbe nulla da eccepire se il Comune ottimizzerebbe il proprio bilancio con queste entrate invece di utilizzarle per ridurre le tariffe elettriche.

1.6. Nel caso in esame è in teoria ipotizzabile che l'Assemblea comunale decida in via costitutiva sulle tariffe (ovvero che approvi le tariffe fissate dal Municipio in base alla LAEl) e quindi sottoponga le tariffe alla ElCom per approvazione entro il termine previsto. Tuttavia la questione se il gestore della rete (rispettivamente il Municipio a cui è sottoposto) sia l'organo competente esclusivo per la fissazione delle tariffe oppure se l'Assemblea comunale debba effettivamente ancora approvarle – con effetto costitutivo, come sostiene il ricorrente, e non solo prenderne atto, con effetto meramente dichiarativo, come sostiene il Comune – può rimanere irrisolta. A prescindere, infatti, il Tribunale amministrativo non è competente per la controversia sulle tariffe dell'energia elettrica in base alle norme federali di cui sopra; è anzi competente la ElCom. Ciò poiché qui non si tratta né di tributi e prestazioni a enti pubblici che sarebbero soggetti a verifica da parte del Tribunale amministrativo giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LAEl e contrario, né di un gestore della rete (l'C._____) che applicherebbe tributi eccessivi per la produzione di energia nella tariffa di "fornitura di elettricità" che, secondo la decisione governativa sopra citata, possono anch'essi essere contestati davanti al Tribunale amministrativo. Il ricorrente critica piuttosto che il Comune realizzerebbe profitti eccessivi. Non si tratta di una censura che andrebbe esaminata in seno di una procedura di ricorso dinanzi a questa Corte.

1.7. Il ricorrente si limita essenzialmente a biasimare il fatto che le tariffe sarebbero troppo alte (rispetto al prezzo pagato) e che verrebbero utilizzate semplicemente per evitare perdite nella contabilità. Tuttavia, nella misura in cui il ricorrente biasima un profitto realizzato dal Comune, significa che egli critica la tariffa di fornitura di elettricità di per sé (rispettivamente la differenza tra il prezzo di acquisto e di vendita dell'elettricità) e non la componente tariffaria della produzione di energia che, secondo la comunicazione della ElCom e del Messaggio concernente la LAEl menzionati sopra, non è soggetta nemmeno a un esame (completo) da parte della ElCom. Nella misura in cui si volesse considerare come parte dell'eccezione di cui sopra (produzione di energia) anche le obiezioni del ricorrente relative all'utilizzo dei proventi delle concessioni idroelettriche, come lo ha fatto il Governo, va notato che il ricorrente stesso riconosce nel suo ricorso che il Comune può utilizzare a propria discrezione i corrispondenti proventi delle concessioni idroelettriche e delle partecipazioni in società elettriche e non è dunque obbligato a utilizzarli per ridurre la tariffa elettrica. Questa censura è quindi stata abbandonata a giusto titolo in questa sede.

1.8. Da quanto precede si deduce che questa Corte non è competente per trattare la questione evocata dal ricorrente, cosicché non può entrare nel merito del ricorso presentato. Non vi sono censure accessibili a un esame da parte di questo corpo giudicante.

2. Ci si potrebbe infine unicamente ancora porre il quesito a sapere se questa Corte sia tenuta a trasmettere la causa all'autorità da lei ritenuta competente giusta l'art. 4 cpv. 3 LGA. Come si è visto, la ElCom si attiva sia d'ufficio sia su segnalazione o azione. In tal senso spetterebbe semmai al ricorrente rivolgersi alla ElCom, cosa che però in questa controversia non ha fatto. Il Tribunale amministrativo rinuncia dunque a trasmettere l'incarto alla ElCom, considerato anche che pochi anni or sono la ElCom ha già avuto luogo di esprimersi su tariffe del Comune B._____ e non ha riscontrato nulla di irregolare.

3. Visto l'esito della procedura, per prassi costante le spese processuali, qui fissate a CHF 2'000.00, vanno a carico del ricorrente, da considerarsi parte soccombente (cfr. le sentenze di questo Tribunale amministrativo R 20 69 del 10 novembre 2020 consid. 2 e R 22 12 del 20 aprile 2022 consid. 4).

4. Non sono riconosciute spese ripetibili a favore del Comune, non essendo data un'eccezione alla regola di cui all'art. 78 cpv. 2 LGA (vedi anche le due sentenze citate pocanzi).

III. Per questi motivi il Tribunale giudica:

1. Non si entra nel merito del ricorso.

2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:

• una tassa di Stato di

CHF

2'000.00

• e le spese di cancelleria di

CHF

266.00

totale

CHF

2'266.00

Tali spese sono poste a carico di A._____.

3. Non sono riconosciute spese ripetibili.

4. [vie di diritto]

5. [Comunicazioni]