V 04 2
1a Camera in qualità di Corte costituzionale
SENTENZA
del 17 agosto 2004
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente votazione comunale
1. Il 26 novembre 2000, l’Assemblea comunale di … ha adottato la revisione totale della pianificazione locale. In tale ambito, la particella no. 600, sita in località “…”, è stata attribuita alla zona edificabile, segnatamente in zona ampliamento del nucleo 3. Il comune ha in seguito inoltrato gli atti al Governo del Cantone dei Grigioni per approvazione. In data 8 maggio 2002 il comune richiedeva però la sospensione della procedura riguardo ad alcune particelle, tra le quali la particella no. 600, per permettergli di riesaminare la situazione pianificatoria, con riferimento alla prospettata costruzione di edifici scolastici ed amministrativi.
2. Il 9 luglio 2002 il Governo ha approvato, con alcune riserve, la nuova pianificazione e, in accoglimento della proposta comunale, ha sospeso fino a nuovo avviso la procedura di approvazione per quel che concerne la particella no. 600, invitando il comune a fornire, entro un anno, delucidazioni sulle verifiche di carattere pianificatorio.
3. Contro la decisione governativa incidentale di sospensione, la Fondazione …, proprietaria della particella no. 600, … e …, che intendono edificare il fondo sulla base di una permuta concordata con la fondazione, sono insorti contro suddetta decisione. Il Tribunale amministrativo con decisione del 31 ottobre 2003 / 14 novembre 2003 (R 02 96) ha ritenuto che non concedendo ai ricorrenti la facoltà di esprimersi sulla contestata sospensione, il Governo avrebbe leso il loro diritto di essere sentiti. Veniva inoltre contestato che il municipio proporrebbe, in contrasto con quanto deciso dall’assemblea comunale due anni prima di attribuire il fondo alla zona per edifici ed impianti pubblici; il Governo non avrebbe quindi potuto sospendere l’approvazione dei piani per consentire di avviare una nuova procedura di revisione tendente all’azzonamento della citata particella. Una siffatta revisione avrebbe potuto solamente essere effettuata nell’ambito di una procedura ordinaria.
4. Il Comune di … ha impugnato questa sentenza con un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale chiedendone l’annullamento ed il rinvio degli atti al Tribunale amministrativo per nuova decisione. In considerazione del fatto che la sentenza del Tribunale amministrativo (R 02 46) riguardava una semplice decisione incidentale, la quale non comportava alcun danno irreparabile, il Tribunale federale, con sentenza del 15 gennaio 2004, non è entrato nel merito dell’istanza (1P.764/2003).
5. Nel frattempo il comune ha proceduto alle necessarie verifiche pianificatorie ed architettoniche, giungendo alla conclusione che l’ubicazione dell’edificio scolastico sulla particella no. 600 rappresentava la miglior soluzione possibile. Dal 17 ottobre al 17 novembre 2003 veniva quindi esposto l’incarto del completamento della revisione totale della pianificazione locale concernente la particella in questione. Il 5 novembre 2003 la Fondazione …, …, …, così come … quale convocato accessorio e liteconsorte, inoltravano una richiesta di annullamento di procedura, la quale veniva respinta dal comune con decisione del 20 febbraio 2004.
6. Il 1. marzo 2004 il Consiglio comunale di … ha preavvisato favorevolmente la proposta del municipio di porre in votazione popolare la revoca della decisione sulla pianificazione locale, adottata con votazione popolare del 26 novembre 2000, inerente la particella no. 600 e l’azzonamento di tale fondo in zona per edifici e impianti pubblici. Contro questa decisione … inoltrava il 2 marzo 2004 gravame di vigilanza al Governo, chiedendo l’annullamento della votazione popolare prevista per il 14 marzo 2004 e la nomina di un commissario governativo per il ripristino dell’ordine pubblico. L’istanza veniva completamente respinta con decisione del 9 marzo 2004 siccome dalla votazione popolare prevista al ricorrente non sarebbe risultato alcun svantaggio irreparabile.
7. Il 14 marzo 2004 nel Comune di … si tenne la votazione popolare riguardante l’azzonamento della particella no. 600 in zona per edifici ed impianti pubblici. 216 cittadini si espressero favorevoli a questo azzonamento, i contrari erano invece 61.
8. Tramite ricorso del 30 marzo 2004 … ha impugnato la convalida della votazione popolare del 14 marzo 2004, chiedendone l’annullamento e la pubblicazione del dispositivo della sentenza sul foglio ufficiale cantonale e all’albo comunale. A mente del ricorrente nella sentenza del Tribunale amministrativo R 02 96 si statuiva chiaramente come il comune avrebbe dovuto svolgere la procedura di pianificazione. Il Governo avrebbe dovuto portare a termine la procedura di approvazione della pianificazione, solo in seguito il comune avrebbe potuto avviare un nuovo procedimento di revisione parziale. La votazione indetta dal comune, durante la procedura di approvazione da parte del Governo, violerebbe la garanzia dei diritti politici. Gli organi competenti per l’organizzazione della votazione non avrebbero inoltre informato correttamente gli aventi diritto di voto sulla situazione giudiziaria della questione. Nel messaggio alla cittadinanza non si sarebbe menzionato il fatto che la decisione del 26 novembre 2000 relativa alla particella no. 600 non fosse ancora cresciuta in giudicato, in quanto la pratica era ancora pendente davanti al Governo. Nessuna delle procedure intercorse sarebbe stata minimamente citata. In queste condizioni il municipio avrebbe violato il principio che obbliga alla corretta informazione per una formazione oggettiva dell’opinione. Allorché una votazione popolare è terminata si aprono contro la stessa le vie di ricorso e fintanto che le stesse non sono esaurite e le relative decisioni non sono cresciute in giudicato, il potere elettorale dovrebbe essere sospeso. Ammettere ogni altra soluzione significherebbe riconoscere che il potere politico avrebbe in ogni momento la facoltà di cancellare decisioni del potere giudiziario. Questo contrasterebbe con il principio della separazione dei poteri, ma soprattutto con il principio della buona fede. Infine un riesame di una decisione popolare giusta l’art. 13 della legge cantonale sui comuni (LC) sarebbe solamente possibile entro un anno dall’entrata in vigore della stessa. Nel caso concreto però la decisione in questione non sarebbe ancora cresciuta in giudicato. Un riesame, come previsto dalla legge sui comuni, sarebbe pertanto da escludere.
9. Il comune convenuto nella propria presa di posizione postulava la reiezione del ricorso, nella misura in cui esso fosse ricevibile. Formalmente veniva inoltre chiesta l’eccezione di ricusa di un membro del Tribunale amministrativo e di due suoi attuari. Sulla particella no. 600 situata al centro del paese le autorità comunali intenderebbero edificare la scuola per l’infanzia e la scuola elementare del paese. Vista la presenza di numerose associazioni, quali la …, …, l’ufficio regionale di collocamento, la necessità di un ampliamento degli edifici pubblici sarebbe inevitabile. Per questo motivo il municipio ed il consiglio comunale intendevano reinserire la particella di cui in parola nella zona di edifici e impianti pubblici, mettendo in votazione popolare la revoca della decisione sulla pianificazione adottata in precedenza. Il ricorso in materia di voto sollevato contro questa votazione dovrebbe essere giudicato quale inammissibile. Infatti se, secondo la vigente prassi del Tribunale amministrativo, il Governo fosse competente per l’esame degli aspetti di merito, come nel caso di cui in parola, sarebbe quest’ultimo a decidere pure sugli aspetti formali della vertenza. Se il Tribunale dovesse invece scostarsi dalla propria prassi vigente in questa materia, il suo potere di esame sarebbe comunque limitato alla valutazione dell’esistenza di vizi di procedura in grado di ribaltare il risultato dello scrutinio. Una situazione simile non sarebbe in casu manifestamente data. Il risultato della votazione sarebbe infatti talmente netto da escludere l’ipotesi di possibili violazioni in materia di diritto di voto. Il ricorrente inoltre, pur avendo inoltrato un ricorso di votazione, non motiverebbe quale aspetto del suo diritto di voto sarebbe stato violato. La portata che il ricorrente pretenderebbe dare alla sentenza del Tribunale amministrativo R 02 96 non sarebbe affatto pertinente. Contrariamente a quanto ritiene quest’ultimo, l’oggetto di causa non sarebbe stato quello di sapere se il comune avesse potuto riconsiderare la propria pianificazione o meno, bensì unicamente quello di stabilire se il Governo avesse potuto sospendere la procedura di approvazione o meno. A determinare la portata di una sentenza sarebbe inoltre solamente il dispositivo della stessa. La citazione riportata dal ricorrente riguarderebbe invece la motivazione della sentenza. Pure la critica al comune di aver violato l’obbligo di informazione non sarebbe fondata. Quest’ultimo avrebbe infatti informato il corpo elettorale in merito all’esito del ricorso interposto contro la decisione di sospensione del Governo. Infine pure la pretesa violazione dell’art. 13 LC non sarebbe data. La revoca di una decisione non ancora cresciuta in giudicato, come nel caso in evenienza, non costituirebbe infatti alcun problema per rapporto al principio della sicurezza del diritto. In simili casi sarebbe addirittura sufficiente la maggioranza semplice dei votanti.
10. Tramite la propria presa di posizione il Governo proponeva di respingere il ricorso. Il solo fatto che la sovrastanza comunale non avesse indicato un passo della motivazione della sentenza del Tribunale amministrativo R 02 96, la cui importanza giuridica sarebbe relativa, rappresenterebbe difficilmente una violazione del diritto del voto. Tenendo conto del risultato estremamente chiaro della votazione sarebbe molto problematico volerla annullare a causa di un’informazione apparentemente omessa. Bisognerebbe inoltre valutare il fatto che gli aventi diritto di voto sarebbero stati informati sufficientemente dai media locali in merito al passo in questione della sentenza del Tribunale amministrativo. Per quel che riguarda la procedura formale di partecipazione alla pianificazione territoriale il comune avrebbe agito correttamente. L’obiezione del ricorrente in merito ad una presunta violazione dell’art. 13 LC sarebbe infine incomprensibile. Se giusta questa norma fosse possibile riesaminare delle decisioni già passate in giudicato, un riesame dovrebbe a maggior ragione essere possibile per delle decisioni che non lo sarebbero ancora.
Considerando in diritto:
1. Per la decisione riguardante il preteso obbligo di ricusa sollevato nei confronti di un magistrato e di due attuari del Tribunale amministrativo si rinvia alla sentenza V 04 2a.
2. a) Giusta l’art. 13 cpv. 1 lett. f della legge sul Tribunale amministrativo (LTA), questo Giudice giudica in sede di ricorso elezioni e votazioni nei comuni. Secondo la prassi vigente fino ad ora in questa materia (PTA 1990 no. 76, 1991 no. 3), il Tribunale amministrativo si limitava a pronunciarsi nei casi di presunti errori di procedura commessi durante la presa di una risoluzione assembleare comunale comprendente una votazione o con carattere decisionale. Vizi procedurali commessi durante la presa di un ordinamento erano invece da deferire al Governo tramite ricorso di diritto costituzionale ai sensi degli art. 28ss. della legge sulla procedura nelle pratiche amministrative e costituzionali (LPAC). In principio doveva sussistere identità tra l’istanza chiamata a pronunciarsi formalmente e quella competente a decidere nel merito. L’entrata in vigore il 1. gennaio 2004 della nuova Costituzione cantonale (CC) ha reso indispensabili dei cambiamenti della prassi fino ad ora in vigore. L’art. 55 cpv. 2 cifra 1 CC prevede infatti che il Tribunale amministrativo, in veste di tribunale costituzionale, debba tra l’altro giudicare tutti i ricorsi per violazione di diritti costituzionali e politici. Per questi motivi il Tribunale amministrativo in ottemperanza alle norme della nuova Costituzione cantonale entra nel merito del ricorso.
b) Il ricorrente è iscritto nel catalogo dei votanti del comune convenuto. Quest’ultimo è pertanto detentore dei relativi diritti politici e quindi legittimato a presentare ricorso per violazione degli stessi (art. 65c della legge sull’esercizio dei diritti politici nel Cantone dei Grigioni, LEDP).
c) Il ricorso del 30 marzo 2004 è pure tempestivo. Esso è infatti ossequioso del termine di 20 giorni dalla pubblicazione ufficiale dei risultati delle votazioni all’albo comunale, giusta l’art. 23 del regolamento comunale sulle elezioni e le votazioni, la quale è avvenuta lo stesso giorno della votazione, ossia il 14 marzo 2004. Nell’ambito del ricorso per un vizio nella preparazione o nell’esecuzione della votazione, la prassi (PTA 1997 no. 4, 1988 no. 1) esige che il vizio debba essere fatto valere immediatamente e, per quanto possibile, ancora prima della votazione. ll ricorrente aveva già richiesto al comune stesso l’annullamento della procedura e presentato gravame di vigilanza ai sensi dell’art. 32 cpv. 1 della legge cantonale sulla procedura nelle pratiche amministrative e costituzionali (LPAC) al Governo cantonale, ancor prima dell’esecuzione della votazione.Anche da questo punto di vista quindi il ricorso è formalmente corretto.
3. a) Giusta l’art. 9 LEDP la procedura di votazione per affari comunali si conforma al diritto del comune. Le disposizioni di detta legge sono però applicabili per analogia alle votazioni comunali, quando il diritto del comune non stabilisce altrimenti. L’art. 20 del regolamento sulle elezioni e le votazioni prevede espressamente solo la possibilità di ricorso. Secondo l’art. 65b LEDP, il quale è applicabile per analogia, con il ricorso di votazione possono essere impugnate irregolarità di preparazione o di esecuzione di una votazione. La semplice constatazione di irregolarità procedurali non basta comunque ad inficiare il risultato di una votazione. È necessario che le irregolarità abbiano una portata tale da influire sul risultato dell’elezione (DTF 106 Ia 200, 105 Ia 155*)*. Nella presente vertenza oggetto del litigio è innanzitutto la questione di sapere se l’esecuzione della votazione era lecita. In secondo luogo s’impone l’esame di una presunta violazione dell’obbligo di informazione del corpo elettorale.
b) Materialmente sono dapprima indispensabili alcune delucidazioni riguardanti la sentenza del Tribunale amministrativo del 31 ottobre / 14 novembre 2004 (R 02 96), la quale – come pretende il ricorrente – avrebbe espressamente escluso l’esecuzione di una nuova votazione sulla pianificazione durante la procedura di approvazione della stessa.
Il Governo aveva con decisione del 9 luglio / 18 luglio 2002 approvato la nuova pianificazione sospendendo però la procedura di approvazione in relazione alla particella no. 600. Contro questa decisione il qui ricorrente ed altri avevano sollevato ricorso. Nell’ambito della procedura sopraccitata questo Giudice si limitò a stabilire se il decreto del Governo impugnato meritasse protezione o meno. Come si evince dalla cifra 1 del dispositivo della sentenza (unicamente quest’ultimo è infatti in grado di determinare la portata di una sentenza; cfr. DTF 121 III 477ff. cons. 4a), la parte del decreto impugnata veniva annullata ed il ricorso pienamente accolto. Si precisava inoltre che la rispettiva procedura di approvazione doveva essere proseguita ed i gravami pendenti sbrigati. La richiesta del municipio di sospendere la procedura di approvazione per eventualmente rivedere la pianificazione locale non poteva essere accolta. Per attuare dei cambiamenti il comune avrebbe dovuto, nel rispetto delle disposizioni procedurali ordinarie, avviare un nuovo procedimento, come del resto avvenuto nel caso concreto. Una nuova procedura sarebbe addirittura stata possibile dopo che la decisione in materia del Governo sarebbe cresciuta in giudicato. La sentenza di cui in parola in sintesi non si è espressa su di un’eventuale votazione comunale ed il ricorrente, menzionando alcune righe dei considerandi, non può trarne le conclusioni che pretende. Sotto questo aspetto l’esecuzione della votazione del 14 marzo 2004 non da quindi adito a critiche.
c) Per quanto venga contestato il rispetto dell’obbligo di informazione del comune anche tale censura risulta infondata. Dal messaggio del municipio ai votanti in questione si evince che quest’ultimi sono stati informati anche in merito all’esito del gravame interposto contro la decisione del Governo di sospendere la procedura di accettazione della pianificazione locale. Dei chiarimenti esaurienti sulla decisione in questione non erano necessari per la formazione della volontà popolare, dato che quest’ultima, come già esposto in precedenza, non escludeva la revisione della decisione di pianificazione da parte del comune, bensì si limitava a revocare la decisione di sospensione decretata dal Governo. Il comune non ha pertanto omesso alcuna informazione rilevante per l’esito della votazione. La popolazione locale era inoltre indubbiamente stata informata sufficientemente dai media locali della situazione giudiziaria che si era creata in seguito alla controversia. Il fatto che il messaggio elettorale abbia omesso informazioni rilevanti è inoltre da escludere in considerazione della quota dei voti a favore della revisione della pianificazione. Bensì 216 votanti si sono espressi positivamente sull’azzonamento stabilito per la particella no. 600. I contrari sono stati solamente 61. Pur volendo ammettere un’irregolarità, nel fatto che il messaggio elettore non abbia dato un quadro completo della situazione giudiziaria vigente, questa non sarebbe sicuramente stata in grado di influenzare il risultato in modo decisivo. In conclusione la pretesa violazione dell’obbligo di informazione si palesa priva di fondamento.
4. Giusta l’art. 13 cpv. 1 LC una risoluzione dell’assemblea comunale o adottata in votazione per urna può sempre essere a questa riproposta. Prima della decorrenza di un anno dall’entrata in vigore di una decisione, si entra nel merito di una domanda di riesame però solamente se ciò viene deciso dalla maggioranza di due terzi dei votanti (cpv. 2). Nell’evenienza l’oggetto in votazione, ossia il riesame dell’azzonamento della particella no. 600 a causa di notevoli cambiamenti delle circostanze, è stato approvato con una maggioranza del 78%, superando quindi largamente la maggioranza richiesta. La questione di sapere se per decisioni pianificatorie comunali l’entrata in vigore delle stesse ai sensi dell’art. 13 cpv. 2 LC si riferisca alla rispettiva approvazione costitutiva del Governo può pertanto restare aperta. Anche sotto questo aspetto la decisione impugnata risulta pertanto ineccepibile, per cui il ricorso deve essere respinto.
5. L’art. 65h LEDP prevede che in caso di procedura di ricorso di diritto di voto, elezione o votazione non sono riscosse né spese procedurali né assegnate indennità alle parti. Questa norma non è però applicabile nel caso concreto, ma solamente nei casi in cui il Governo, il Gran Consiglio o una Commissione del Gran Consiglio fungono quali istanze giudicanti (cfr. art. 65g LEDP). La decisione riguardante le spese processuali per i ricorsi in materia di diritto di voto davanti al Tribunale amministrativo è retta solamente dall’art. 75 LTA. Questo Giudice dispone pertanto che, in considerazione dell’esito del ricorso, le spese processuali sono poste a carico del ricorrente. Quest’ultimo deve inoltre rifondere al comune convenuto, patrocinato da un avvocato, un equo indennizzo a titolo di ripetibili.
Il Tribunale decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. Vengono prelevate
fr.
1'500.--
fr.
216.--
totale
fr.
1'716.--
il cui importo sarà versato dal ricorrente entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
L’interposto ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale è stato, per quanto ammissibile, respinto (1P.631/2004/biz).