VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 23 22
1 a****Camera
Giudice unicoPaganini
AttuarioRogantini
SENTENZA
del 15 maggio 2023
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____,
patrocinato dall'avv. Andrea Ghiringhelli,
ricorrente
contro
Dipartimento di giustizia, sicurezza e sanità dei Grigioni,
resistente
concernente permesso di dimora UE/AELS
I. Ritenuto in fatto:
1. Con decisione d'accertamento del 23 novembre 2022 l'Ufficio della migrazione e del diritto civile dei Grigioni (UMDC) ha costatato che il permesso di dimora UE/AELS di A._____, nato il N.1._____, cittadino italiano, sarebbe decaduto per legge con effetto al 31 gennaio 2022, addossandogli le spese di procedura di complessivi CHF 670.00. Nell'indicazione dei mezzi di impugnazione ha segnalato che in virtù dell'art. 32 LGA contro detta decisione sarebbe data facoltà di ricorso amministrativo al Dipartimento di giustizia, sicurezza e sanità dei Grigioni (DGSS) entro 30 giorni dalla comunicazione e che il ricorso dovrebbe essere redatto in una lingua ufficiale, contenere un petito e una motivazione ed essere inoltrato in duplice copia, allegando la decisione impugnata ed eventuali mezzi di prova (act. C.1 allegato A).
2. Detta decisione è stata notificata per Posta A Plus al patrocinatore di A._____, l'avv. Andrea Ghiringhelli, in data 24 novembre 2022 (act. C.4; cfr. anche la dichiarazione del patrocinatore in act. C.1).
3. A._____ ha fatto presentare ricorso amministrativo al DGSS contro la decisione dell'UMDC con memoria scritta del 9 gennaio 2023 (act. C.1), sempre tramite il suo patrocinatore.
4. Il DGSS ha confermato ad A._____ l'entrata del ricorso con scritto del 10 gennaio 2023. Gli ha spiegato che le ferie giudiziarie di cui all'art. 39 LGA varrebbero solo per la procedura dinanzi al Tribunale amministrativo e che la procedura di ricorso amministrativo ai sensi degli artt. 28 segg. LGA non prevedrebbe disposizioni corrispondenti. Siccome dunque in questa fase non varrebbero ferie giudiziarie, il DGSS intenderebbe emanare un decreto di non entrata nel merito per tardività. Ha pertanto concesso ad A._____ un termine per presentare osservazioni (act. C.2).
5. Il 24 gennaio 2023 A._____ ha comunicato al DGSS che – al contrario di come avverrebbe in altri Cantoni – nella decisione impugnata dell'UMDC non sarebbe stato esplicitamente indicato che il termine non sarebbe sospeso dalle ferie giudiziarie e che quindi lui, in buona fede, avrebbe ritenuto che tutta la procedura amministrativa – inclusa quella ricorsuale di primo grado – sottostesse alle ferie giudiziarie. Ha inoltre esposto poi dei motivi materiali perché andrebbe verificata la correttezza della decisione impugnata (act. C.3).
6. Con decisione dipartimentale del 9 febbraio 2023 il DGSS non è entrato nel merito del ricorso amministrativo, ritenendolo tardivo (act. C.5 = act. B.1).
7. Nel seguito A._____ ha fatto presentare ricorso giudiziario contro quest'ultima decisione dipartimentale al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni con memoria scritta del 15 marzo 2023 (act. A.1). Formula i suoi petiti chiedendo, sotto protesta di "tasse, spese e ripetibili", di far ordine al DGSS di entrare nel merito del ricorso inoltrato il 9 gennaio 2023, mentre conclude invece la motivazione del ricorso scrivendo che per tutti questi motivi il ricorso andrebbe accolto e la decisione dipartimentale andrebbe annullata e sostituita con una decisione di entrata in materia. Nella memoria ricorsuale del 15 marzo 2023 il ricorrente dichiara inoltre di aver ricevuto la decisione dipartimentale il 13 febbraio 2023.
8. Il Tribunale amministrativo ha intimato il ricorso al DGSS per osservazioni. Con risposta del 28 marzo 2023 il DGSS ha proposto di non entrare nel merito del ricorso, in via subordinata di respingerlo integralmente, accollando spese e ripetibili al ricorrente (act. A.2). Difatti la decisione impugnata sarebbe stata notificata al ricorrente l'11 febbraio 2023, come risulterebbe dall'estratto Track & Trace della Posta CH SA (act. C.6).
9. Il ricorrente ha presentato una replica il 25 aprile 2023 (act. A.3). Considera le conclusioni del DGSS "una tesi assolutamente azzardata", poiché con il deposito nella casella postale in un giorno lavorativo, la decisione impugnata non sarebbe potuta entrare nella sua disponibilità del ricorrente "che non aveva assolutamente la possibilità di prenderne visione". La presa di conoscenza sarebbe avvenuta soltanto il lunedì 13 febbraio 2023 come attestato dal timbro "postale" sulla busta, dimodoché il ricorso sarebbe tempestivo.
10. Il DGSS ha comunicato il 27 aprile 2023 di rinunciare a una duplica (act. A.4).
Sulle ulteriori argomentazioni delle parti si tornerà – per quanto utile ai fini del giudizio – nelle considerazioni di merito che seguono.
II. Considerando in diritto:
1. Innanzitutto va esaminato se sono dati i presupposti formali per entrare nel merito del ricorso, essendo contestata in particolare l'osservanza del termine legale di ricorso.
1.1. Secondo l'art. 49 cpv. 1 lett. c della Legge sulla giustizia amministrativa del 31 agosto 2006 (LGA; CSC 370.100) il Tribunale amministrativo giudica fra l'altro i ricorsi contro decisioni dei dipartimenti cantonali che non sono definitive secondo il diritto cantonale o federale o non sono suscettibili di impugnazione presso un'altra istanza. Il ricorso deve essere inoltrato per iscritto al Tribunale amministrativo entro 30 giorni dalla comunicazione della decisione impugnata (art. 52 cpv. 1 LGA).
1.2. Nella fattispecie in giudizio la decisione qui impugnata del DGSS, ossia un dipartimento cantonale, non è né definitiva né suscettibile di impugnazione presso un'altra istanza. È perciò aperta la via di ricorso al Tribunale amministrativo.
La decisione impugnata è stata notificata con Posta A Plus. La busta contenente la decisione porta la data di timbro postale del 9 febbraio 2023, apportata dal DGSS stesso. Secondo l'estratto Track & Trace della Posta CH SA per la spedizione N.2._____ (act. C.6), la busta è stata consegnata alla Posta CH SA il 10 febbraio 2023 ed è giunta nella casella postale del patrocinatore del ricorrente l'indomani, ossia sabato 11 febbraio 2023. Ora, a mente del ricorrente, invece, poiché egli avrebbe ritirato la busta dalla casella postale soltanto il lunedì seguente, il termine avrebbe iniziato a decorrere soltanto l'indomani di detto lunedì (vedi l'art. 7 cpv. 1 LGA), cioè il 14 febbraio 2023 (dies a quo), andando così a scadere il 15 marzo 2023 (dies ad quem).
1.3. Nel sistema di spedizione Posta A Plus le lettere sono trasmesse in modo convenzionale in invio postale non raccomandato direttamente nella buca delle lettere o nella casella postale, senza che il destinatario debba firmare una ricevuta. Ciò significa che – diversamente dalla posta raccomandata – la ricezione dell'invio non è attestata dal destinatario e, in caso di assenza, esso non è nemmeno informato tramite un avviso di ricevimento. La notificazione via Posta A Plus è però attestata elettronicamente; alla busta è applicato un numero di spedizione e grazie al sistema di tracciamento degli invii Track & Trace della Posta CH SA è possibile osservare in internet la cronologia dell'invio fino all'arrivo nella sfera di influenza del destinatario. Ne consegue, secondo prassi costante del Tribunale federale, che è possibile sapere quando l'invio è inserito nella casella postale o nella cassetta delle lettere del destinatario. In tale evenienza, però, il tracciamento Track & Trace non dimostra direttamente che la busta sia effettivamente entrata nella sfera di influenza del destinatario, ma soltanto che nel proprio sistema di tracciamento la Posta CH SA ha attestato una consegna al destinatario nella debita forma dell'invio. Da ciò si può unicamente dedurre – alla stregua di un indizio contrario – che la spedizione sia stata depositata segnatamente nella buca delle lettere o nella casella postale del destinatario. In tal caso l'atto notificato entra nella sfera di possesso del destinatario. In poche parole, in casi di invio mediante Posta A Plus il Tribunale federale ha stabilito come notificazione determinante per la decorrenza del termine di ricorso il deposito dell'invio nella cassetta delle lettere o nella casella postale del destinatario. Non importa dunque quando il destinatario abbia preso in consegna o preso conoscenza del contenuto della busta. È perciò anche irrilevante se lo studio legale è chiuso di sabato e domenica (cfr. per il tutto fra tante le sentenze del Tribunale federale 8C_665/2022 del 15 dicembre 2022 consid. 4.5, 9C_655/2018 del 28 gennaio 2019 consid. 4 e 2C_587/2018 dell'8 marzo 2019 consid. 3.1, ambedue con rinvii; vedi anche la sentenza di questo Tribunale amministrativo S 19 133 del 24 marzo 2020). A titolo di completezza sia menzionato anche che nell'ambito della revisione del CPC il legislatore federale ha deciso di codificare tale prassi (vedi il nuovo art. 142 cpv. 1bis CPC, FF 2023 786; vedi anche la mozione 22.3381 della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale trasmessa al Consiglio federale).
In una sentenza più recente il Tribunale federale si è espresso anche su una costellazione specifica proprio agli studi legali (sentenza del Tribunale federale 2C_941/2022 del 25 novembre 2022 consid. 1.2 segg.). La massima Corte ha costatato che lo studio legale dell'avvocato patrocinatore del ricorrente avrebbe concluso un "accordo speciale di consegna" (nel originale tedesco si è usato il termine di "Spezialzustellungsvereinbarung" fra virgolette) con la Posta CH SA che prevedeva essenzialmente che la Posta CH SA trattenesse regolarmente le buste spedite per Posta A Plus da notificare di sabato e le consegni nella casella postale soltanto di lunedì anziché appunto già di sabato. Il Tribunale federale ha confermato la decisione dell'Amministrazione federale delle contribuzioni AFC, nella quale l'AFC aveva considerato che sebbene un tale ordine di ritenzione fosse ammissibile, esso non potrebbe avere alcun'influenza sul decorso dei termini. In ogni caso non potrebbe né sospendere né prolungare il decorso del termine ritardando il momento della consegna. Anche se l'accordo esistente tra la Posta CH SA e lo studio legale avrebbe di fatto impedito la consegna il sabato, la decisione impugnata sarebbe comunque rimasta presto il punto di raccolta/consegna della Posta CH SA per il solo motivo che lo studio legale dell'avvocato del ricorrente aveva rinunciato volontariamente alla consegna il sabato. Pertanto, la data di consegna giuridicamente rilevante e di conseguenza anche quella di notifica della decisione impugnata non sarebbe stata differita da sabato 30 luglio 2022 a martedì 2 agosto 2022 (tenendo conto del 1° agosto 2022 quale giorno festivo).
1.4. Ne discende per il caso qui in giudizio che, come spiegato correttamente dal DGSS nella risposta al ricorso (act. A.2), in caso di spedizione tramite Posta A Plus quale recapito – e quindi quale momento che determina la decorrenza del termine – viene considerato il momento in cui la lettera viene depositata nella casella postale, in quanto la lettera stessa giunge nella sfera di influenza del destinatario. Qui il patrocinatore del ricorrente ha lui stesso dichiarato che la busta contenente la decisione dipartimentale impugnata sarebbe stata depositata nella sua casella postale il sabato 11 febbraio 2023. Ciò è corroborato dall'estratto Track & Trace della Posta CH SA. Il dies a quo è dunque il 12 febbraio 2023, cosicché il dies ad quem è il 13 marzo 2023 (art. 7 cpv. 1 LGA e art. 8 cpv. 1 LGA). Poco importa quando il patrocinatore del ricorrente abbia effettivamente preso conoscenza del contenuto della busta depositata incontestatamente già di sabato nella casella postale. Il ricorso inoltrato soltanto il 15 marzo 2023 si rivela perciò tardivo, cosicché non si può entrare nel merito dello stesso.
2. Se si volesse – per mera ipotesi – entrare ciononostante nel merito del ricorso, quest'ultimo si rivelerebbe comunque manifestamente infondato.
2.1. Il ricorrente fa valere che l'art. 39 LGA prevedrebbe un'interruzione dei termini di 15 giorni per le ferie giudiziarie natalizie e che la decisione di accertamento dell'UMDC non avrebbe indicato esplicitamente che il termine non sarebbe sospeso dalle ferie giudiziarie, come avverrebbe in altri cantoni, fra cui il Ticino, dove eserciterebbe il patrocinatore del ricorrente. La decisione dipartimentale [recte: verosimilmente è intesa quella dell'UMDC anziché quella del DGSS] si sarebbe piuttosto limitata a un generico riferimento alla LGA e lui avrebbe "ritenuto, in assoluta buona fede e in analogia con il diritto di altri cantoni, tra cui […] il Ticino, che tutta la procedura amministrativa, inclusa [quella] ricorsuale di primo grado, sottostesse alle ferie giudiziarie previste dall'art. 39 LGA". Del resto la decisione dell'UMDC non avrebbe neanche fatto alcun accenno alla sentenza del Tribunale amministrativo U 19 38 del 24 giugno 2019. La circostanza che il ricorrente sia assistito da un professionista sarebbe irrilevante. Andrebbe tutelata la buona fede del ricorrente, la non entrata nel merito da parte del DGSS costituirebbe un formalismo eccessivo e la decisione dell'UMDC costituirebbe una restrizione grave e irreparabile dei diritti del ricorrente.
2.2. Innanzitutto occorre precisare che la procedura di ricorso amministrativo non è una procedura giudiziaria. Il DGSS è un dipartimento e con questo parte dell'Amministrazione cantonale. Non si tratta dunque di un tribunale indipendente e i suoi compiti sono perciò ben diversi. Parimenti, non si può così parlare di una procedura di primo grado in senso stretto, poiché la procedura di ricorso giudiziario dinanzi al Tribunale amministrativo costituisce la prima (e ultima) procedura giudiziaria a livello cantonale.
2.3. Pare poi imporsi di ricapitolare alcuni principi base della procedura amministrativa. Innanzitutto va distinto fra procedura amministrativa federale e procedura amministrativa cantonale. Mentre la prima è retta dal diritto federale, in particolare dalla Legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021), la seconda è di competenza dei cantoni che sono liberi di disciplinarla, in rispetto dei diritti fondamentali, come ritengono opportuno (per più dettagli vedi la sentenza del Tribunale amministrativo U 19 38 del 24 giugno 2019, pubblicata il 30 settembre 2019 nella raccolta di decisioni anonimizzate del Cantone dei Grigioni, https://entscheidsuche.gr.ch). Anche se alcuni ritengono auspicabile un'armonizzazione dei vari codici di procedura amministrativa cantonali, de lege lata non vi sono norme che la esigono concretamente. Difatti vi sono in parte delle differenze considerevoli fra i diversi cantoni, in particolare lungo i confini linguistici, ma non solo. La PA in ogni caso non ha influenza diretta sulla procedura cantonale (vedi già solo l'art. 1 PA), sebbene sia pur vero che in certi ambiti per decidere su questioni riguardanti disposizioni dei codici di procedura cantonali i tribunali si orientano alla giurisprudenza in materia della PA. La Legge federale sulla libera circolazione degli avvocati del 23 giugno 2000 (Legge sugli avvocati, LLCA; RS 935.61), poi, permette agli avvocati iscritti in un registro cantonale di un cantone di esercitare liberamente la rappresentanza in giudizio in tutti gli altri cantoni senza ulteriore autorizzazione (vedi l'art. 4 LLCA). Non va però dimenticato il principio di territorialità. A livello cantonale la legislazione è applicabile soltanto all'interno del rispettivo cantone. Norme adottate in un cantone non hanno dunque di regola nessuna validità in altri cantoni – nemmeno quando è una maggioranza dei cantoni ad adottare la stessa norma in questione. Le autorità cantonali devono applicare il diritto cantonale in vigore nel proprio cantone, senza essere tenute a confrontarlo con quello di altri cantoni. Ne discende che l'avvocato che pratica in un altro cantone e difende una parte in una procedura retta dal diritto di detto cantone è tenuto a consultare perlomeno la legislazione di base, in particolare il codice di procedura amministrativa cantonale. Ciò vale specialmente per il computo e l'osservanza dei termini che, nella procedura amministrativa, costituisce un classico campo di competenza cantonale, purché non siano applicabili norme federali.
2.4. Nel diritto grigionese la LGA costituisce il codice di procedura amministrativa e contiene le norme che disciplinano la procedura amministrativa cantonale. La LGA è suddivisa in 8 sezioni: (1.) campo d'applicazione, (2.) principi generali della procedura, (3.) procedura dinanzi alle autorità amministrative cantonali, (4.) procedura dinanzi al Tribunale amministrativo, (5.) rimedi giuridici straordinari e espedienti giuridici, (6.) spese e ripetibili, (7.) esecuzione e (8.) disposizioni finali. La seconda sezione è a sua volta suddivisa in capitoli, di cui il primo tratta della direzione della procedura, della ricusazione e soprattutto dei termini. Questo capitolo contiene in particolare disposizioni sul computo (art. 7 LGA), l'osservanza (art. 8 LGA), la proroga (art. 9 LGA) e la restituzione dei termini (art. 10 LGA). Non prevede invece per nulla ferie giudiziarie o altre sospensioni legali dei termini. Ciò non è del tutto unico della LGA, si pensi solo alla procedura penale che non conosce sospensioni dei termini (se non per la procedura dinanzi al Tribunale federale, retta dalla LTF anziché dal CPP) oppure alla procedura civile che ad esempio per le procedure sommarie e di conciliazione non ne prevede nemmeno. Così il legislatore grigionese ha deciso di prevedere "ferie giudiziarie" – e si noti il termine legale ben diverso da quello più ampio di "sospensione dei termini" – esclusivamente per la procedura dinanzi al Tribunale amministrativo, inserendo l'art. 39 LGA proprio nella sezione così intitolata. Pretendere che le ferie giudiziarie di cui all'art. 39 LGA si dovrebbero applicare a tutte le procedure amministrative, cioè anche nella procedura di ricorso amministrativo ai sensi degli artt. 28 segg. LGA, disciplinata nella sezione 3 (artt. 26 segg. LGA) che non è una procedura "giudiziaria", sarebbe una forzatura della chiara terminologia e sistematica legale, della volontà del legislatore e della prassi costante in merito. Ma anche dalla formulazione dell'art. 39 LGA stesso sarebbe dovuto risaltare – specie per un professionista – che la norma è concepita esclusivamente per il Tribunale amministrativo, parlando di "termini stabiliti […] dal Tribunale" e di "procedure che vengono dichiarate urgenti tramite una decisione speciale del giudice dell'istruzione". Può inoltre essere esatto da un avvocato che si dichiara disposto a processare in un cantone diverso da quello in cui è iscritto nel registro che egli consulti perlomeno il codice di procedura applicabile, ossia qui la LGA, e studi le norme base, del resto comprensibili anche per una persona senza formazione giuridica. La verifica delle norme sul computo dei termini non pone infatti difficoltà particolari: basta leggere gli artt. 7 segg. LGA e gli artt. 28 segg. LGA – senza necessariamente confrontarli con gli artt. 38 segg. LGA che trattano di una fase procedurale del tutto diversa – per capire che in questo Cantone non vi sono sospensioni dei termini come nel Cantone Ticino giusta l'art. 16 LPAmm/TI. Il fatto che il patrocinatore del ricorrente sia ciononostante andato appositamente a cercare l'art. 39 cpv. 1 lett. c LGA, ma poi non lo abbia letto nel contesto sistematico legale e grammaticale corretto, sorprende e di certo non è in grado di fondare la buona fede del ricorrente. Poco importa infine che le autorità precedenti non lo abbiano reso attento alla mancanza di sospensione dei termini. A tal proposito va precisato che mentre l'art. 145 cpv. 3 CPC prevede espressamente l'obbligo delle autorità di rendere attente le parti alle eccezioni alla sospensione dei termini, la situazione è ben diversa nell'ambito amministrativo, dove appunto il principio nel Cantone dei Grigioni è che non vi è sospensione alcuna e soltanto dinanzi al Tribunale amministrativo vi sono invece delle ferie giudiziarie, anche qui con certe eccezioni. Per il resto può essere rinviato alla già citata sentenza U 19 38 del 24 giugno 2019 e alla sentenza A 21 39 del 15 febbraio 2022 consid. 3.4 segg. che elaborano la tematica per esteso.
2.5. È dunque chiaro che nella procedura di ricorso amministrativo dinanzi al DGSS non erano applicabili le ferie giudiziarie. Fatto sta che non vi era alcun obbligo dell'UMDC di precisarlo espressamente e che il ricorrente non era tutelato da una qualsivoglia buona fede a tal proposito. Ciò vale a maggior ragione se è stato il ricorrente ad andare a cercare appositamente una disposizione che dalla chiara sistematica e dal chiaro testo legale è applicabile soltanto alla procedura dinanzi a questa Corte, fabbricandosi senza alcun motivo un'applicabilità anche dinanzi ad autorità amministrative. Ne risulta che la decisione qui impugnata del DGSS di non entrare nel merito del ricorso amministrativo si rivela manifestamente corretta e di conseguenza andrebbe comunque confermata.
2.6. Non si impone infine esaminare ancora la questione di una possibile restituzione del termine, in quanto il ricorrente non l'ha mai richiesta, come egli stesso dichiara nella memoria ricorsuale dinanzi a questa Corte.
3. Ne segue che questa Corte non può entrare nel merito del ricorso. Di conseguenza i costi vanno a carico del ricorrente soccombente (art. 73 cpv. 1 LGA).
III. Per questi motivi il Tribunale giudica:
1. Non si entra nel merito del ricorso.
2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:
CHF
500.00
CHF
266.00
totale
CHF
766.00
Tali spese sono poste a carico di A._____.
3. Non sono riconosciute spese ripetibili.
[Indicazione dei mezzi di impugnazione]
[Comunicazione]