VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 22 90
1a Camera
PresidenzaAudétat
Giudicivon Salis e Meisser
AttuariaNeiger
SENTENZA
del 20 febbraio 2023
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____,
patrocinato dall'avv. Filippo Gianoni,
ricorrente
contro
Comune di B._____,
patrocinato dall'avv. Davide Nollo,
opponente
concernente rescissione del rapporto di servizio (senza preavviso)
(ricorso procedurale)
I. Ritenuto in fatto:
1. A._____ ha lavorato alle dipendenze del Comune di B._____ a partire dal 5 novembre 2012, svolgendo con grado di occupazione all'80% la funzione di C._____, poi di ausiliario C._____ (1° marzo 2013 – 30 novembre 2014) e infine, dal 1° dicembre 2014, nuovamente di C._____.
2. Dal 1° novembre 2019 A._____ ha assunto la funzione di responsabile del reparto D._____ del Comune di B._____, inizialmente con grado di occupazione all'80%, e poi al 100% dal 1° aprile 2020.
3. Il 10/12 agosto 2022 il Municipio del Comune di B._____ ha pubblicato un bando di concorso interno, ovvero aperto unicamente ai dipendenti già nominati per il Comune di B._____, per l'assunzione di un/una segretario/a comunale al 100%. Il 21 agosto 2022 A._____ ha inoltrato la sua candidatura. Con missiva del 30 agosto 2022 il Municipio del Comune di B._____, per tramite del sindaco E._____, ha informato A._____ che è stata scelta un'altra candidatura più conforme alle esigenze richieste. Il 31 agosto 2022 il sindaco E._____ ha trasmesso la missiva a A._____ anche via e-mail. Tramite e-mail del 4 settembre 2022 A._____ ha reagito alla risposta negativa, manifestando in tono risentito il proprio dissenso. Il giorno seguente, 5 settembre 2022, il Municipio del Comune di B._____ ha aperto un procedimento disciplinare nei confronti di A._____. Con scritto del 14 settembre 2022 A._____ ha preso posizione all'apertura di tale procedimento, confermando in sostanza la propria posizione.
4. Con decisione del 19 settembre 2022 il Municipio del Comune di B._____ ha licenziato A._____ con effetto immediato, argomentando che il rapporto di fiducia con il capo e diretto superiore, il segretario e i membri della sovrastanza comunale fossero irrimediabilmente compromessi. La decisione è stata trasmessa per posta raccomandata il 20 settembre 2022 e recapitata ad A._____ il 21 settembre 2022.
5. Contro tale decisione A._____ ha inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni il 4 ottobre 2022 (procedura U 22 85), chiedendo in via super provvisionale e provvisionale che durante la procedura di ricorso fosse ripristinato nella sua funzione e, subordinatamente, che gli venisse versato lo stipendio. Nel merito ha postulato l'accoglimento del ricorso e conseguentemente l'accertamento dell'illiceità della rescissione del rapporto di servizio, protestate spese processuali e ripetibili.
6. Il 17 ottobre 2022 il Comune di B._____ ha inoltrato la sua presa di posizione alla richiesta di conferimento dell'effetto sospensivo e di rilascio di misure provvisionali, chiedendone il respingimento.
7. Con decisione del 18 ottobre 2022 il giudice dell'istruzione non ha conferito l'effetto sospensivo al ricorso e ha rigettato la richiesta di misure provvisionali, in concreto la continuazione del versamento dello stipendio per la durata della procedura di ricorso.
8. Contro questa decisione A._____ (di seguito: ricorrente) ha inoltrato ricorso procedurale al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni il 25 ottobre 2022 (procedura U 22 90), formulando il seguente petito:
1. Il ricorso procedurale è accolto.
Di conseguenza, in via super provvisionale e provvisionale;
1.1 – è annullata la decisione 18 ottobre 2022 del Giudice delegato
1.2 – al ricorso è concesso effetto sospensivo
– durante la procedura ricorsuale è ordinato il ripristino del ricorrente nella sua funzione in subordine il versamento dello stipendio.
9. Con scritto del 27 ottobre 2022 il giudice dell'istruzione ha respinto la richiesta di misure superprovvisionali relative all'effetto sospensivo e alla reintegrazione nel posto di lavoro con continuazione del versamento dello stipendio. Allo stesso tempo ha assegnato un termine al Comune di B._____ (di seguito: opponente) per prendere posizione sulle misure provvisionali richieste e un secondo termine per esprimersi in merito al ricorso stesso.
10. Il 7 novembre 2022 l'opponente ha inoltrato la sua presa di posizione in merito alla richiesta di misure provvisionali e in merito al ricorso, chiedendo il respingimento sia delle richieste provvisionali che del ricorso procedurale.
11. Con scritto dell'8 novembre 2022 il giudice dell'istruzione ha comunicato di non ritenere necessario un ulteriore scambio di scritti. Da allora è avvenuto un secondo e un terzo scambio di scritti, nei quali sia il ricorrente che l'opponente hanno confermato i rispettivi petiti e sviluppato le loro motivazioni.
Ulteriori fatti ed argomenti addotti dalle parti verranno ripresi nei considerandi di seguito, qualora risultino giuridicamente determinanti per l'esito della vertenza.
II. Considerando in diritto:
1. Il Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni è competente a giudicare il presente ricorso procedurale, avente per oggetto la decisione del 18 ottobre 2022 del giudice dell'istruzione nella procedura principale U 22 85 (art. 42 cpv. 1 della Legge sulla giustizia amministrativa [LGA; CSC 370.100]). I requisiti di forma (art. 38 LGA), la legittimazione del ricorrente (art. 50 LGA) e il termine per presentare ricorso (art. 52 cpv. 2 LGA) non destano alcun dubbio circa la sua ricevibilità. Questo tribunale può pertanto entrare nel merito.
2. A titolo introduttivo si ricorda che il giudice dell'istruzione ha già proceduto a respingere le misure superprovvisionali richieste relative all'effetto sospensivo e alla reintegrazione nel posto di lavoro con continuazione del versamento dello stipendio. Alla luce del fatto che le domande del ricorrente in via superprovvisionale coincidono con quelle in via provvisionale, e di fatto con la domanda principale, per ragioni di economia procedurale questo Tribunale rinuncia ad emanare un'ulteriore decisione provvisionale e procede direttamente a rispondere alla domanda principale.
3. Controverso è in casu se il giudice dell'istruzione nella procedura principale U 22 85 abbia giustamente deciso di non conferire l'effetto sospensivo al ricorso e dunque di respingere la richiesta di misure provvisionali, quali il ripristino del ricorrente nella sua funzione e la continuazione del versamento dello stipendio in via subordinata.
4. Ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 LGA l'autorità, rispettivamente il presidente della camera competente, decide d'ufficio o su richiesta le necessarie disposizioni determinanti il corso della procedura e misure provvisionali per la tutela dei diritti e degli interessi controversi delle parti interessate per la durata della procedura. Di principio, il ricorso non ha effetto sospensivo (art. 53 cpv. 1 LGA). Il giudice dell'istruzione può tuttavia, nel singolo caso, concedere d'ufficio o su richiesta effetto sospensivo al ricorso (art. 53 cpv. 2 LGA).
4.1. Le misure provvisionali – tra le quali si annovera anche il conferimento dell'effetto sospensivo – hanno lo scopo di conservare, durante la procedura di ricorso e fino al giudizio di merito, situazioni di fatto e di diritto così da impedire un danno altrimenti irreparabile o evitare di creare fatti in grado di pregiudicare la decisione di merito (Wiederkehr, Öffentliches Verfahrensrecht, Berna 2022, n. 391; Wiederkehr/Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts – Eine systematische Analyse der Rechtsprechung, Berna 2020, n. 3248; Sentenza del tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni [STA] R 22 64 del 25 ottobre 2022, consid. 3.1). In altre parole, l'adozione di misure provvisionali serve a tutelare provvisoriamente gli interessi giuridici minacciati ed evitare che con l'esecuzione della decisione impugnata nascano situazioni e pregiudizi irreversibili o solo difficilmente reversibili (STA R 22 64 del 25 ottobre 2022, consid. 3.1; STA R 21 104 dell'8 febbraio 2022 consid. 3.1 seg.).
4.2. Nell'ambito delle misure provvisionali possono essere ordinate unicamente misure che potrebbero costituire anche l'oggetto della decisione di merito (Wiederkehr, loc. cit.), ovvero misure a protezione di quegli interessi che costituiscono l'oggetto della procedura così come definito dai petiti (Kiener, in: Griffel [ed.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. ed., Zurigo/Basilea/Ginvera 2014, § 6 n. 15). Più precisamente, essendo le misure provvisionali accessorie rispetto alla domanda di merito, non si può ottenere in via provvisionale più di quanto si possa chiedere ed ottenere nel merito (cfr. Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. ed., Zurigo/San Gallo 2021, n. 487; Wiederkehr/Plüss, op. cit., n. 3251; cfr. Decisione incidentale del Tribunale amministrativo del Cantone di Zurigo VB.2020.00762 del 2 febbraio 2021, consid. 2; cfr. anche Kiener, loc. cit.).
4.3. Dal punto di vista del diritto materiale, il Regolamento organico per il personale (ROG) del Comune di B._____ stabilisce all'art. 65 che con il licenziamento il dipendente perde immediatamente il diritto allo stipendio. Quali conseguenze particolari in caso di disdetta è prevista unicamente un'indennità di al massimo 6 mensilità qualora la disdetta risultasse abusiva o ingiustificata (art. 23 ROG). Il Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni ha già indicato che senza una espressa base legale al riguardo, non può per principio costringere un comune ad assumere un dipendente contro la sua volontà (PTA 2008 n. 29 consid. 1b).
5. Nel caso in esame il giudice dell'istruzione nella procedura principale U 22 85 ha respinto con decisione del 18 ottobre 2022 sia la richiesta circa il conferimento dell'effetto sospensivo sia la richiesta di misure provvisionali, che in concreto risulta essere la continuazione del versamento dello stipendio per la durata della procedura di ricorso. La motivazione risiede nel fatto che il ricorrente non abbia chiesto nel merito di essere reintegrato nel suo posto di lavoro ma unicamente che sia accertata l'illiceità della rescissione del rapporto di servizio senza preavviso. Il giudice dell'istruzione nella procedura principale U 22 85 non ha pertanto visto motivo di ripristinare tale rapporto per la durata della procedura di ricorso, in quanto il ricorrente ha postulato unicamente l'accertamento dell'illiceità quale domanda di merito nella procedura principale U 22 85.
5.1. Il ricorrente lamenta il fatto che malgrado abbia debitamente indicato i motivi volti a giustificare la concessione dell'effetto sospensivo, quali la sua età, le condizioni di salute, e il fattore economico, il giudice dell'istruzione si sia limitato ad escludere tale concessione vista l'assenza di una domanda di merito a riguardo. Il ricorrente riconosce che una domanda di merito chiedente il ripristino del rapporto di servizio non risulterebbe ammissibile. Allo stesso tempo insiste sul fatto che l'effetto sospensivo possa comunque essere ordinato a titolo provvisionale, in quanto tale misura risulta giustificata e proporzionale. Il ricorrente sostiene infatti che a prevalere nella ponderazione degli interessi è il suo interesse alla reintegrazione nonché alla continuazione del versamento dello stipendio a titolo di misura provvisionale. A suo sostegno il ricorrente si appoggia alla decisione incidentale del Tribunale amministrativo federale del 27 ottobre 2014 (prodotta agli atti come doc. S dal ricorrente) dove la continuazione del versamento dello stipendio è stata accolta come misura provvisionale.
5.2. L'opponente fa giustamente notare che tramite una misura provvisionale non può essere concesso di più di quello che si può ottenere con la decisione di merito. E meglio, che le misure provvisionali non devono risultare totalmente o parzialmente obsolete al termine della procedura giudiziaria di merito. Siccome il ricorrente non ha chiesto la riassunzione nel merito, ma unicamente l'accertamento dell'illiceità della rescissione del rapporto di servizio, a mente dell'opponente questo tribunale potrà limitarsi a confermare o a respingere tale domanda. Inoltre, vista l'assenza di una base legale, il tribunale amministrativo non potrà annullare la rescissione del rapporto di servizio ordinando la riassunzione del ricorrente, anche qualora la rescissione si dimostrasse abusiva o ingiustificata. L'opponente considera altresì giustamente che la richiesta di continuazione del versamento dello stipendio non si fonda su alcuna base legale. Anche l'accoglimento di tale richiesta porterebbe quindi questo tribunale a decidere oltre la sua competenza nel merito.
5.3. Alla luce della dottrina e della giurisprudenza citata (cfr. consid. 4.1 seg.), nel caso in esame il Giudice dell'istruzione nella procedura principale U 22 85 ha correttamente respinto la richiesta relativa al conferimento dell'effetto sospensivo così come la richiesta di continuazione del versamento dello stipendio per la durata della procedura di ricorso. Questo tribunale non può ordinare a titolo di misure provvisionali la reintegrazione del ricorrente e la continuazione del versamento dello stipendio, in quanto tale decisione esula dalla sua competenza nel merito. In altre parole, qualora venisse dato seguito alle domande in via provvisionale del ricorrente, l'opponente sarebbe tenuto a ottemperare a delle richieste eccedenti la domanda di merito nella procedura principale, chiedente unicamente l'accertamento dell'illiceità della rescissione del rapporto di servizio senza preavviso. Inoltre, il Regolamento organico per il personale (ROG) del Comune di B._____ non contiene disposizioni circa la reintegrazione dell'impiegato e la continuazione del versamento dello stipendio. Le richieste in via provvisionale del ricorrente sono pertanto prive di una base legale. Infine, il caso in esame non può essere equiparato al caso oggetto della decisione incidentale del Tribunale amministrativo federale del 27 ottobre 2014 (citata dal ricorrente, doc. S) in quanto alla base di quest'ultimo vi è la Legge sul personale federale (LPers; CSC 172.220.1), che prevede la possibilità sia di continuazione del versamento dello stipendio fino allo scadere del termine di disdetta (art. 34b LPers) che di reintegrazione dell'impiegato (art. 34c LPers).
6. In considerazione di quanto esposto, il ricorso processuale si rivela infondato e va pertanto respinto. Come indicato in ingresso, il Tribunale rinuncia ad emanare una decisione provvisionale.
7. Giusta l'art. 73 cpv. 1 LGA nella procedura di ricorso e nella procedura d'azione la parte soccombente deve di regola assumersi le spese. Le spese processuali composte da una tassa di Stato fissata a CHF 750.00 oltre a spese di cancelleria sono quindi accollate al ricorrente. Alla convenuta non sono assegnate ripetibili giusta la regola all'art. 78 cpv. 2 LGA.
III. Per questi motivi il Tribunale giudica:
1. Il Ricorso procedurale è respinto.
2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:
CHF
750.00
CHF
212.00
totale
CHF
962.00
Tali spese processuali sono poste a carico del ricorrente.
3. Non vengono assegnate ripetibili.
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