VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 22 88
1 a****Camera
Giudice unicoPaganini
AttuarioRogantini
SENTENZA
del 2 marzo 2023
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____,
patrocinato dall'avv. Marco Bertoli,
ricorrente e/o attore
contro
Comune di B._____,
patrocinato dall'avv. Davide Nollo,
resistente e/o convenuto
concernente rescissione del rapporto di servizio (indennità per licenziamento abusivo)
I. Ritenuto in fatto:
1. A._____ e il Comune di B._____ conclusero un contratto di lavoro in data 18 novembre 2020 (act. C.1 = act. B.3), con il quale A._____ fu assunto come segretario comunale a far tempo dal 1° maggio 2021 per una durata indeterminata e con un periodo di prova di un anno. L'inizio dell'impiego fu poi posticipato al 1° luglio 2021.
2. Il 20 dicembre 2021 si svolse un colloquio di valutazione con A._____, al quale fu consegnata la scheda di valutazione periodica in forma cartacea (act. C.2 = act. B.6). A._____ comunicò al Sindaco ad interim con e-mail del 29 dicembre 2021 di rinunciare a una presa di posizione in merito a tale valutazione (act. C.4).
3. Nel seguito il Municipio del Comune di B._____ concesse ad A._____ un termine per prendere posizione sull'intenzione di licenziamento con scritto del 29 marzo 2022 (act. C.5 = act. B.7), al quale questi diede seguito con osservazioni del 19 aprile 2022, segnalando di voler proporre un accordo (act. C.6 = act. B.8).
4. Con scritto del 26 aprile 2022 il Municipio del Comune di B._____ rescisse predetto contratto di lavoro con effetto dal 16 maggio 2022, senza che tale scritto contenga un'indicazione dei mezzi di impugnazione (act. B.2; la rescissione manca invece inspiegabilmente agli atti del Comune).
5. A._____ reagì a tale rescissione con scritto del 9 maggio 2022, contestandola formalmente e confidando di ricevere una bozza di accordo di scioglimento consensuale del rapporto di lavoro (act. C.7 = act. B.9).
6. Il Municipio del Comune di B._____ rispose il 23 maggio 2022 che non riterrebbe la soluzione transattiva o convenzionale una via percorribile alla luce degli argomenti che a modo di vedere di A._____ avrebbero dovuto figurare in tale convenzione. Confermò dunque che il rapporto di lavoro avrebbe preso fine il 16 maggio 2022 (act. C.8 = act. B.10).
7. Con ulteriore scritto del 27 maggio 2022 A._____ spiegò che con lo scritto del 9 maggio 2022 avrebbe inteso salvaguardare la rivendicazione d'indennità ai sensi dell'art. 336b CO e non avrebbe fatto valere una disdetta in tempo inopportuno giusta l'art. 336c CO, accettando espressamente che la protezione per tempo inopportuno varrebbe solo dopo il periodo di prova. Dichiarò che la disdetta rimarrebbe formalmente contestata in quanto sarebbe connessa con ragione intrinseca alla sua personalità, anziché con prestazioni insufficienti come preteso dal Municipio. Costatando l'assenza di accordo, prospettò di adire le vie giudiziarie secondo l'art. 336c cpv. 2 CO (act. C.9 = act. B.11).
8. In data 24 ottobre 2022 A._____ ha inoltrato una memoria scritta intitolata "azione giudiziaria giusta l'art. 63 cpv. 1 lett. e) LGA" al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni, chiedendo quanto segue (act. A.1):
"1. La petizione è accolta.
§ Di conseguenza il Comune di B._____ è condannato a corrispondere ad A._____ un'indennità per licenziamento abusivo pari a 6 mesi di salario, per complessivi CHF 55'170.-. oltre interessi al 5% da oggi.
2. Protestate tasse, spese e ripetibili."
Sotto il titolo "in ordine" egli si considera legittimato "in quanto direttamente toccato dalla decisione qui impugnata" e spiega poi che la presente azione tenderebbe "all'ottenimento di un'indennità quale pretesa pecuniaria derivante dal rapporto di servizio", considerando l'azione tempestiva ai sensi dell'art. 336b CO (termine di 180 giorni). Sotto il titolo "motivi", poi, si esprime per esteso sui motivi del licenziamento addotti dal Comune di B._____ che ritiene del tutto infondati, critica in particolare vari punti della valutazione e ravvisa della prevenzione nei suoi confronti.
9. Il Comune di B._____ ha presentato le sue osservazioni scritte in data 6 dicembre 2022 (act. A.2), formulando i seguenti petiti [evidenziamenti rimossi]:
"A. In merito al ricorso giudiziario:
a) In via principale:
Il ricorso contro la decisione di licenziamento 26 aprile 2022 è irricevibile.
b) In via eventuale:
Per quanto ricevibile il ricorso contro la decisione di licenziamento 26 aprile 2022, è respinto.
B. In merito all'azione giudiziaria:
L'azione giudiziaria, per quanto ricevibile, è respinta.
C. In procedura:
Si chiede che la questione della ricevibilità del ricorso e della contestabilità dei motivi di licenziamento venga decisa in via preliminare, in applicazione dell'art. 47 cpv. 3 LGA.
D. In ogni caso:
Protestate spese, tasse e ripetibili."
Fa valere innanzitutto in ordine che la memoria scritta di A._____ costituirebbe una sorta di combinazione tra ricorso giudiziario e azione giudiziaria. Difatti nella misura in cui egli contesterebbe la decisione di licenziamento del 26 aprile 2022, la memoria sarebbe un ricorso giudiziario. Il Comune di B._____ reputa tale ricorso manifestamente intempestivo e perciò irricevibile. La richiesta di A._____ di obbligare il Comune di B._____ a versare un importo a titolo di indennità per licenziamento abusivo, invece, sarebbe un'azione giudiziaria. Non sarebbe ammissibile intentare una tale azione se l'interessato non avrebbe contestato la disdetta come tale. Di conseguenza l'azione andrebbe respinta nella misura in cui sarebbe ricevibile. A titolo eventuale, anche il Comune di B._____ risponde in dettaglio ai vari punti sollevati da A._____ in merito ai motivi della rescissione del contratto di servizio.
10. A._____ ha replicato in data 2 gennaio 2023 (act. A.3), sostenendo innanzitutto che la sua memoria del 24 ottobre 2022 sarebbe esclusivamente un'azione giudiziaria ai sensi dell'art. 63 LGA e degli artt. 336 segg. CO. Chiede pertanto la reiezione dell'istanza di sentenza parziale. Prosegue poi ribadendo i motivi per i quali ritiene abusiva la disdetta.
11. Il Comune di B._____ ha duplicato il 19 gennaio 2023 (act. A.4), ribadendo che in base alla consolidata giurisprudenza del Tribunale amministrativo, la disdetta di un rapporto di servizio pubblico da parte del datore di lavoro rappresenterebbe una decisione impugnabile. Nella misura in cui A._____ contesterebbe le conclusioni e le motivazioni della decisione di licenziamento del 26 aprile 2022 che egli stesso definisce "Doc. 2. Atto impugnato", si tratterebbe dunque di un ricorso giudiziario, checché ne direbbe la controparte. Questo ricorso sarebbe chiaramente irricevibile. Parimenti, l'azione giudiziaria si rivelerebbe palesemente irricevibile e, anzi, l'istanza del 24 ottobre 2022 temeraria, cosicché si giustificherebbe assegnare un congruo indennizzo al Comune di B._____ per le spese causategli dalla procedura.
12. A._____ ha presentato una triplica in data 1° marzo 2023 (act. A.5), con la quale essenzialmente ripete quanto già fatto valere in precedenza.
13. Sulle ulteriori argomentazioni delle parti si tornerà – per quanto utile ai fini del giudizio – nelle considerazioni di merito che seguono.
II. Considerando in diritto:
1. Innanzitutto è pacifico che si è in presenza di una controversia nel campo dei rapporti di lavoro di diritto pubblico. Da chiarire è invece già solo di che tipo di memoria si tratti nel caso dello scritto del 24 ottobre 2022. Le parti sono di opinione divergente a proposito, il Comune di B._____ sostenendo (almeno inizialmente) che si tratti di una memoria di duplice natura (ricorso giudiziario e azione giudiziaria), mentre A._____ insiste che si tratti soltanto di un'azione giudiziaria ai sensi dell'art. 336b della Legge federale di complemento del Codice civile svizzero (Libro quinto: Diritto delle obbligazioni) del 30 marzo 1911 (CO; RS 220). Come si vedrà, però, non occorre statuire definitivamente in merito, data la manifesta inammissibilità della memoria. In ogni caso, infatti, è competente questo Tribunale amministrativo (competenza territoriale e per materia), che si tratti di una decisione impugnabile ai sensi degli artt. 49 della Legge sulla giustizia amministrativa del 31 agosto 2006 (LGA; CSC 370.100) oppure di un'azione giusta gli artt. 63 segg. LGA (vedi l'art. 49 cpv. 1 lett. a LGA e l'art. 63 cpv. 1 lett. e LGA). Questa Corte ha del resto già ammesso la combinazione dei due strumenti (ricorso e azione) nel campo dei rapporti di lavoro di diritto pubblico (vedi ad esempio la sentenza del Tribunale amministrativo U 21 72 del 23 agosto 2022 consid. 1.2). Poiché nel caso qui in giudizio l'inammissibilità del ricorso e l'infondatezza dell'azione si rivelano palesi, la decisione compete al giudice unico (art. 43 cpv. 3 lett. b LGA e art. 18 cpv. 3 della Legge sull'organizzazione giudiziaria del 16 giugno 2010 [LOG; CSC 173.000]).
2. Nella sua memoria del 24 ottobre 2022 A._____ chiede esplicitamente un'indennità per licenziamento abusivo pari a sei mesi di salario per complessivi CHF 55'170.00 oltre a interessi, in accoglimento della sua azione. È dunque chiaro che contesta la rescissione del contratto di lavoro di diritto pubblico (o la validità dei motivi sui quali essa si fonda). Difatti ripete in ogni uno dei suoi scritti processuali che a suo dire la disdetta sarebbe abusiva ai sensi degli artt. 336 e 336a CO, poiché in realtà non si fonderebbe sulla contestata insufficienza di prestazioni, bensì i veri motivi sarebbero di natura personale e non connessi con la sua funzione. Questo punto va esaminato per primo.
2.1. A tal proposito va ricordato, come adduce giustamente il Comune di B._____, che la rescissione di un contratto di lavoro di diritto pubblico da parte del datore di lavoro costituisce una decisione impugnabile (per la prassi costante di questa Corte cfr. Prassi del Tribunale amministrativo [PTA] 2005 n. 6, PTA 2007 n. 6 consid. 2.c, confermata ad esempio nella PTA 2015 n. 18 consid. 3.a e con sentenza del Tribunale amministrativo U 18 9 del 9 novembre 2019 consid. 1; per la dottrina vedi fra tanti Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8a ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 2073 segg.). Per l'intimazione e l'invio valgono pertanto le regole generali applicabili alle decisioni, ossia gli artt. 7 segg. LGA, gli artt. 22 e 23 LGA e, in caso di impugnazione dinanzi al Tribunale amministrativo con ricorso giudiziario, l'art. 39 LGA. Come si è detto, competente per decidere è il Tribunale amministrativo, essendo data la via del ricorso giudiziario giusta l'art. 49 cpv. 1 lett. a LGA.
2.2. Nell'occorrenza è rimasto incontestato che la decisione comunale di disdetta qui contestata (indirettamente) sia stata intimata ad A._____ l'indomani del giorno di decisione, cioè il 27 aprile 2022, e che, contrariamente all'art. 22 cpv. 1 LGA, essa non conteneva un'indicazione dei mezzi di impugnazione. Il termine di ricorso contro di essa ha dunque iniziato a decorrere il giorno seguente, in data 28 aprile 2022, e l'ultimo giorno del termine era quindi il 28 giugno 2022, l'art. 22 cpv. 2 LGA prevedendo espressamente un termine di due mesi dalla comunicazione in caso di mancata indicazione dei mezzi di impugnazione (il che vale anche per parti patrocinate da un avvocato; vedi PTA 2015 n. 18). Al più tardi in quella data dunque A._____ avrebbe dovuto inoltrare ricorso al Tribunale amministrativo. La memoria del 24 ottobre 2022 è perciò manifestamente tardiva. Il relativo ricorso – qualora dovesse trattarsi di un tale, contrariamente a quanto suggerisce A._____ stesso (vedi però ad esempio la sentenza del Tribunale amministrativo U 07 87 da lui stesso citata che al consid. 2.a spiega che ciò può essere il caso anche se l'interessato che adisce il Tribunale non ha né intitolato la sua memoria in tal senso né formulato dei rispettivi petiti; detta sentenza è stata confermata ad esempio dalla già citata U 21 72 consid. 1.2) – va dichiarato inammissibile perché tardivo. La decisione di rescissione del contratto di lavoro è dunque cresciuta in giudicato e non può più essere rimessa in discussione in questa sede.
3. Ora, come espone correttamente il Comune di B._____, in precisazione della giurisprudenza antecedente, nella PTA 2007 n. 6 questa Corte ha stabilito che chi non impugna la disdetta del rapporto di lavoro di diritto pubblico intimata sotto forma di decisione entro il termine di ricorso deve lasciarsi opporre, nell'ambito del esame dell'illiceità nella procedura di azione di risarcimento danni, la crescita in giudicato della disdetta. In sede di azione, il Tribunale amministrativo esamina soltanto ancora i motivi sui quali non è già stato statuito nella decisione cresciuta in giudicato. In una sentenza più recente questa Corte è giunta inoltre alla conclusione che l'art. 336b cpv. 1 CO non può essere applicato (per analogia) nel contesto di un contratto di lavoro di diritto pubblico, vista la particolarità della procedura (sentenza del Tribunale amministrativo U 18 14 del 5 giugno 2019 consid. 1.10 segg.). Anche nel caso alla base di quella sentenza l'interessato non aveva rispettato il termine di ricorso. In quella procedura il Tribunale amministrativo non è entrato nel merito dell'azione. Nella fattispecie ci si può chiedere se l'azione è anch'essa interamente inammissibile o se semplicemente è infondata, vista la crescita in giudicato della decisione di disdetta. Sia come sia, l'azione è priva di successo e va dunque respinta nella misura della sua ricevibilità.
4. A._____ ha presentato una triplica in data 1° marzo 2023 (act. A.5), con la quale essenzialmente ripete quanto già fatto valere in precedenza. Visto l'esito della procedura, la triplica può essere trasmessa al Comune di B._____ per conoscenza assieme a questa sentenza.
5. Considerati tutti gli elementi di cui all'art. 75 LGA, le spese processuali sono fissate a CHF 1'500.00. Esse vanno a carico della parte soccombente (art. 73 cpv. 1 LGA), ossia A._____.
6. Contrariamente a quanto fatto valere dal Comune di B._____, non sono dati i presupposti di cui all'art. 78 cpv. 2 LGA per assegnargli eccezionalmente delle spese ripetibili a carico di A._____. Quest'ultimo ha agito di buona fede, adendo il Tribunale amministrativo con un'azione che non può per nulla essere qualificata come temeraria. La manifesta inammissibilità e infondatezza risulta dal solo fatto della mancata osservazione del termine di ricorso. Al Comune di B._____ non si riconoscono dunque spese ripetibili.
III. Per questi motivi il Tribunale giudica:
1. Nella misura in cui la memoria scritta del 24 ottobre 2022 costituisce un ricorso avverso la decisione di rescissione del 16 maggio 2022, non si entra nel merito del ricorso.
2. Nella misura in cui la memoria scritta del 24 ottobre 2022 costituisce invece un'azione giudiziaria, essa è respinta nella misura in cui è ricevibile.
3. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:
CHF
1'500.00
CHF
230.00
totale
CHF
1'730.00
Tali spese sono poste a carico di A._____.
4. Non vengono riconosciute spese ripetibili.
5. Contro questa decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto pubblico ai sensi dell'art. 32 lett. h del Regolamento del Tribunale federale del 20 novembre 2006 (RTF; RS 173.110.131) e degli artt. 82 segg. della Legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110). Il ricorso è da inoltrare al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, per scritto entro 30 giorni dalla notificazione della decisione con il testo integrale nel modo prescritto dagli artt. 42 seg. LTF. Per l'ammissibilità, il diritto, gli ulteriori presupposti e la procedura di ricorso fanno stato gli artt. 29 segg., 82 segg. e 90 segg. LTF. Il valore litigioso ai sensi degli artt. 51 segg. LTF è superiore a CHF 15'000.00.