VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 14 59
1a Camera
Giudice unico Racioppi e attuaria Krättli-Keller
SENTENZA
del 3 marzo 2015
nella vertenza di diritto amministrativo
Comune politico di X._____,
e
Comune patriziale di X._____,
rappresentati dall'Avvocato lic. iur. Andrea Toschini,
attori
contro
A._____ SA,
rappresentata dall'Avvocato lic. iur. Roberto A. Keller,
convenuta
concernente concessione (rescissione anticipata)
1. Il 14 maggio 2004 i Comuni patriziale e politico di X._____ cedevano alla A._____ SA il diritto esclusivo di captare le sorgenti di acqua minerale Z1 e Z6/Z7 sulla frazione di Y._____, per un canone annuo minimo di fr. 75'000.--. Il 14 ottobre 2013 detti comuni mettevano in mora la concessionaria per un importo di fr. 119'524.35 con la comminatoria di una rescissione anticipata del contratto in caso di inottemperanza del pagamento entro tre mesi.
2. Il 22 gennaio 2014 i Comuni patriziale e politico di X._____ notificavano alla A._____ SA la rescissione anticipata con effetto immediato della concessione di sfruttamento delle fonti di acqua minerale Z1 e Z6/Z7 a Y._____. Il 29 gennaio 2014 il legale della ditta contestava la disdetta anticipata, riservandosi di adire le vie legali qualora l'autorità comunale non avesse revocato il provvedimento. L'11 febbraio 2014 i due comuni confermavano di considerare adempiuti i presupposti per la rescissione anticipata della concessione.
3. Il 1. aprile 2014, la A._____ SA adiva il conciliatore formulando per l'eventualità in cui non fosse stato possibile trovare un accordo, il seguente petito: "La disdetta 22 gennaio 2014 dei Comuni patriziale e politico di X._____ è annullata ex tunc. Per conseguenza, è giudizialmente accertato che la concessione di cui al contratto 14 maggio 2014 (recte: 2004) inerente la captazione e lo sfruttamento delle sorgenti di acqua minerale Z1 e Z6/Z7 tra la A._____ SA e i Comuni politico e patriziale di X._____ è valida e operante."
4. Il 22 agosto 2014 i Comuni patriziale e politico di X._____ adivano il Tribunale amministrativo con un'azione tramite la quale chiedevano l'accertamento giudiziario che la concessione fosse anticipatamente rescissa per la fine di gennaio 2014 o eventualmente la fine di marzo 2014. A sostegno del loro petito, i due attori adducevano i termini della convenzione, la realizzazione delle condizioni per la rescissione immediata e quindi la palese liceità del loro operato. L'azione di accertamento si sarebbe resa necessaria dopo che la convenuta non avrebbe dato seguito all'ingiunzione di cessare lo sfruttamento.
5. Nella risposta di causa del 6 ottobre 2014 la A._____ SA chiedeva la sospensione della procedura davanti al Tribunale amministrativo in attesa della pronuncia della giudicatura di pace e comunque la reiezione dell'azione giudiziaria per quanto la stessa potesse essere considerata ricevibile.
6. Nell'ambito dell'ulteriore scambio di scritti processuali, le parti si riconfermavano essenzialmente nelle loro precedenti allegazioni e proposte. Il 2 marzo 2015 i comuni sollecitavano una pronta evasione della vertenza, continuando la convenuta a captare acqua senza la corresponsione di alcuna prestazione.
Considerando in diritto:
1. Qualora un rimedio giuridico sia evidentemente inammissibile o evidentemente fondato o infondato, il presidente della camera competente decide, in virtù dell’art. 18 cpv. 3 della legge sull’organizzazione giudiziaria (LOG; CS 173.000), in qualità di giudice unico.
2. a) Giusta l'art. 83 cpv. 2 della Costituzione del Cantone dei Grigioni (CostC; CS 110.100), entrata in vigore il 1. gennaio 2004, la sovranità sulle acque pubbliche spetta ai comuni. L'art. 119 della legge d'introduzione al Codice civile svizzero del 1994 (LICC), stabilisce che le acque (fiumi, laghi, ruscelli), le strade e le piazze che comprovatamente non sono di proprietà privata, sono cose destinate all'uso pubblico. Esse si considerano proprietà del comune politico sul cui territorio si trovano. Fintanto che queste cose servono all'uso pubblico, non si possono acquistare su di esse diritti particolari di godimento di fronte all'ente pubblico, se non in virtù di concessioni (art. 120 cpv. 2 LICC). Anche per la dottrina, se l'utilizzo del demanio pubblico trascende i limiti dell'uso comune, se non è più conforme alla destinazione specifica del bene demaniale oppure se impedisce o intralcia notevolmente la partecipazione simultanea di terzi nell'uso della cosa, l'autorità competente deve disciplinarne l'utenza stabilendo delle priorità (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. II, pag. 827; Häfelin/MüllerUhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6a ed., nota 2591 ss. e Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed., nota 2 ss. al § 50).
b) Nell'evenienza, trattandosi della cessione della facoltà di utilizzare acque pubbliche, la concessione in oggetto sottostà al diritto pubblico (DTF 109 II 76 cons. 3 e riferimenti). La natura giuridica di simili concessioni è mista. In particolare le concessioni riguardanti dei diritti sulle acque presentano caratteri contrattuali e elementi che sottostanno al potere d'imperio dell'autorità concedente (DTF 130 II 18 cons. 3.1, 126 II 171 cons. 4c/bb e 127 II 69 cons. 5). Tra gli elementi che si prestano ad essere evasi in via decisionale vanno annoverate le disposizioni che sono regolate nella legge e che determinano i doveri della concessionaria alla cui esecuzione persiste un interesse pubblico (vedi sul tema Häfelin/MüllerUhlmann, op.cit., pag. nota 2593 e riferimenti). Giusta la prassi di questo giudice (PTA 2002 no. 44 e la sentenza del Tribunale amministrativo U 02 53 del 6 marzo 2007), la rescissione del rapporto di concessione è da qualificare quale decisione impugnabile al Tribunale amministrativo mediante ricorso (vedi per un analogia l'art. 39 cpv. 1 lett. d della legge sui diritti d'acqua del Cantone dei Grigioni [LGDA; CS 810.100] che norma espressamente la possibilità di dichiarare decaduta una concessione qualora la concessionaria viola gravemente importanti doveri nonostante ammonimento).
3. a) L'azione di accertamento è volta a far constatare l'esistenza o l'inesistenza di un diritto o di un rapporto giuridico e, in quanto sussidiaria alle altre, presuppone un interesse giuridico o di mero fatto all'accertamento purché lo stesso sia rilevante, concreto e attuale (DTF 110 II 357 cons. 2 e riferimenti). L'interesse pratico all'accertamento viene infatti meno se la persona titolare del diritto dispone di un'azione di condanna o formatrice immediatamente esperibile che gli permetta di ottenere il rispetto del proprio diritto o l'adempimento dell'obbligazione (DTF 135 III 380 cons. 2.2 e riferimenti). Di regola un litigio va sottoposto al giudice nella sua interezza seguendo la via preposta (DTF 135 III 381 cons. 2.2). L'azione di accertamento ha poi lo scopo di chiarire una situazione giuridica incerta, senza che il relativo giudizio sia suscettibile di modificarla (DTF 120 II 21 cons. 2a). In PTA 2002 no. 13, il Tribunale amministrativo aveva riconosciuto un interesse dei comuni a conoscere, mediante azione di accertamento, il momento per esercitare il diritto di riscatto di una concessione sullo sfruttamento delle forze idriche, non concordando le parti sull'interpretazione da dare al contratto su tale questione.
b) Nella presente azione d'accertamento intentata ai sensi dell'art. 63 cpv. 1 lett. b della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 370.100), i comuni attori chiedono in sostanza la conferma della validità di una rescissione da loro stessi pronunciata in base al contratto di concessione e dopo che la concessionaria avrebbe gravemente violato i propri obblighi contrattuali. Per quanto esposto in precedenza la rescissione anticipata del contratto di concessione è una decisione deferibile al Tribunale amministrativo mediante ricorso. E' allora escluso che i comuni che hanno emanato il provvedimento possano chiedere la conferma della validità di quanto da essi stessi deciso, in quanto detto provvedimento non è stato formalmente impugnato mediante l'ordinario rimedio legale. Concretamente poi anche se il Tribunale amministrativo dovesse accogliere il petito degli attori e accertare il ben fondato dalla rescissione pronunciata il 22 gennaio 2015 per i due comuni non cambierebbe nulla per quanto riguarda lo sfruttamento delle fonti da parte della convenuta.
4. a) È' vero che la rescissione anticipata pronunciata è oggetto di un'azione civile e che la stessa non era munita di una indicazione sui rimedi legali. La mancata segnalazione dei mezzi di impugnazione non comporta però la nullità della decisione. Secondo la giurisprudenza decisioni viziate sono nulle se il vizio che le inficia è particolarmente grave, se è manifesto o almeno facilmente riconoscibile e se la sicurezza del diritto non viene seriamente messa in pericolo (DTF 129 I 361 cons. 2.1 e 104 Ia 176 cons. 2c con i rispettivi rinvii e per la prassi cantonale PTA 1993 no. 84, 1990 ni. 1 e 35 nonché la sentenza del Tribunale amministrativo U 12 116). Per quanto riguarda la mancata indicazione dei rimedi legali l'art. 22 cpv. 2 LGA prevede espressamente che in questi casi sia ammessa l'impugnazione entro due mesi dalla comunicazione della decisione. Alla luce di tale disposizione è pertanto chiaro che la decisione di rescissione anticipata fosse viziata, ma comunque impugnabile entro due mesi, e non nulla.
b) La rescissione anticipata della concessione è datata 22 gennaio 2014. L'intimazione della stessa è avvenuta al più tardi il 29 gennaio 2014, in quanto in tale data la convenuta contestava il contenuto della decisione di fronte all'autorità comunale. Il termine di ricorso di due mesi iniziava a decorrere, nell'ipotesi più favorevole alla convenuta, il 30 gennaio 2014 (dies a quo) e veniva a scadenza lunedì 31 marzo 2014. La posteriore comunicazione dell'11 febbraio 2015 non era in nessun caso atta a ripristinare i termini di ricorso, confermando questa il ben fondato del provvedimento precedente. Ne consegue che l'istanza di conciliazione presentata il 1. aprile 2014 era, nell'ottica della salvaguardia dei termini di ricorso, in ogni caso tardiva, indipendentemente dalla questione di sapere se al giudice civile, eventualmente adito a torto, spettasse un dovere di trasmissione all'autorità competente, analogamente a quanto previsto all'art. 4 cpv. 3 LGA. Anche l'eventuale dovere di trasmissione della pratica in caso di autorità adite a torto non avrebbe pertanto mutato le sorti del giudizio. La decisione del 22 gennaio 2014 era il 1. aprile 2015 cresciuta incontestata in giudicato.
5. In conclusione, per proporre l'azione di accertamento ai due comuni attori manca la legittimazione, non avendo alcun interesse rilevante a veder confermata la validità di un provvedimento che non è stato tempestivamente impugnato in questa sede e non potendo trarre da quanto richiedono alcun vantaggio per lo scopo che perseguono. Ne consegue che l'azione è manifestamente inammissibile e che i costi occasionati dal presente procedimento seguono la soccombenza (art. 73 cpv. 1 LGA). Alla società convenuta, rappresentata da un legale, spetta un'indennità (art. 78 cpv. 1 LGA) forfettaria a titolo di ripetibili, non avendo gli scritti processuali di controparte contribuito validamente alla soluzione della controversia.
Il giudice unico decide:
1. L'azione è inammissibile.
2. Vengono prelevate
fr.
200.--
fr.
176.--
totale
fr.
376.--
il cui importo sarà versato dai Comuni patriziale e politico di X._____ in ragione della metà ciascuno e responsabili solidalmente, entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
3. I Comuni patriziale e politico di X._____ versano, in ragione della metà cadauno (fr. 250.--) e responsabili solidalmente, alla A._____ SA l'importo complessivo di fr. 500.-- (IVA compresa) a titolo di ripetibili.
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