U 12 116
1a Camera
SENTENZA
del 30 aprile 2013
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente azienda elettrica comunale e tariffa energia elettrica
1. Per la fornitura di energia elettrica a livello comunale … è dotato, in base alla sua regolamentazione, di un’Azienda Elettrica Comunale (AECB) che fa parte dell’amministrazione comunale. L’AECB è tenuta a fatturare ai cittadini le tariffe ordinarie che vengono stabilite dall’assemblea comunale. L’energia elettrica di cui il comune necessita è prodotta dalla … SA. Quanto all’organizzazione della rete di distribuzione dell’energia elettrica, il comune di … è proprietario sul suo territorio delle stazioni di trasformazione e delle cabine di distribuzione comprese le linee aeree o interrate. Per svolgere i propri compiti l’AECB era prevista impiegare un elettricista comunale il quale, dalle dimissioni dell’allora amministratore comunale nel 2000, era sottoposto direttamente dall’amministrazione comunale e per essa al suo presidente. Da tempo, l’elettricista comunale era a causa della ingente mole di lavoro, dei controlli necessari e dei sempre nuovi requisiti tecnici richiesti sovraccarico di lavoro di tipo amministrativo e tecnico, tanto che la corretta tenuta degli impianti non poteva più essere garantita. Onde evitare il peggio, i lavori di manutenzione e di riparazione venivano affidati ai tecnici della … SA sulla base di tariffe a regia. Gli iniziali tentativi intercorsi tra il comune e … SA, in vista di una maggiore collaborazione amministrativa e tecnica, non davano risultati concreti. Il 13 marzo 2012, la Commissione federale dell’energia elettrica (ElCom) emanava un provvedimento che obbligava l’AECB a pubblicare le tariffe richieste in base a quanto previsto della legislazione federale entro il 30 aprile 2012, pena l’apertura di un procedimento penale-amministrativo. Dopo essere stato informato che il comune prevedeva di operare una ristrutturazione dell’azienda elettrica a livello comunale, l’ufficio federale dell’energia soprassedeva all’attuazione della misura comminata.
2. Dal 1. gennaio 2012, il nuovo consiglio comunale si vedeva concretamente confrontato con un’AECB sempre più incapace di far fronte ai propri doveri di manutenzione degli impianti, che non adempiva alle norme SUVA di sicurezza sul lavoro né a quelle federali per le correnti forti/deboli e che non era manifestamente in grado di soddisfare i requisiti amministrativi imposti dagli organi federali per la gestione di questo tipo di prodotto. Sulla base delle trattative condotte con la … SA e la … SA, ditta specializzata nel supporto amministrativo, il comune si vedeva confrontato con la possibilità di alienare gli impianti e di affidare a terzi la gestione dell’azienda elettrica oppure di restare proprietario degli impianti e di affidare completamente o parzialmente la gestione dell’incarico a servizi esterni. In data 26 marzo 2012 il consiglio comunale optava all’unanimità per una delega esterna dell’incarico per la durata di tre anni a … SA per il supporto tecnico ed a … SA per quello amministrativo e istituiva una commissione con due rappresentanti del comune ed uno di … SA per la definizione delle questioni strategiche, la gestione e il controllo. Parallelamente incaricava le due ditte e il gruppo di lavoro di redigere i necessari contratti con l’indicazione dei relativi costi. Il 29 marzo 2012 i cittadini di … venivano informati dalla stampa locale delle novità riguardanti l’AECB sia per quanto riguardava il nuovo assetto, le ditte di supporto, l’incarico di stendere i contratti ed i costi prevedibili. I quattro contratti con la … SA, muniti di tariffe dettagliate e che prevedevano anche un importo massimo annuale, concernevano la gestione e attività di rete con un tetto massimo di fr. 25'000.--, il servizio di rete con tetto massimo di fr. 44'400.--, la gestione dei dati della rete con un tetto massimo di fr. 10'000.-- e la regolamentazione con un tetto massimo di fr. 11'200.-- e venivano sottoscritti dal presidente comunale e del cancelliere in data 16 maggio 2012. Il 12 settembre 2012 anche con la … SA veniva sottoscritto un contratto riguardante la riorganizzazione del sistema elettronico di raccolta dati e fatturazione dell’energia elettrica. In questo nuovo sistema di ripartizione dei compiti era stato previsto il mantenimento dell’impiego dell’elettricista comunale, anche se questi agiva ormai in stretta collaborazione con la squadra della … SA. Nell’estate del 2012 l’incaricato comunale rescindeva però il rapporto d’impiego, venendo ad essere integrato nel gruppo della … SA. Il 9 agosto 2012 il consiglio comunale informava nuovamente via stampa i cittadini sui progressi che la nuova organizzazione dell’AECB era reputata aver apportato. Nel proprio comunicato, pur temendo che il nuovo assetto potesse comportare un futuro aumento dei costi dell’energia, l’esecutivo si riproponeva di mettere meglio al corrente la popolazione nell’ambito dell’assemblea informativa 2 ottobre 2012. In detta sede l’autorità comunale presentava la nuova situazione relativamente alla gestione e all’amministrazione dell’azienda elettrica comunale, escludendo però, contrariamente a quanto temuto in precedenza, un aumento dei costi dell’energia per il 2013.
3. Il 27 ottobre 2012 i sei cittadini di … interponevano ricorso presso il Tribunale amministrativo dei Grigioni chiedendo:
“1. L’eventuale decisione del Consiglio Comunale di … (CC) in base alla quale il Presidente e il Cancelliere del Comune di … hanno sottoscritto quattro contratti con la Ditta … SA, nel mese di maggio 2012 sia dichiarata anticostituzionale (Art. 19 Costituzione comunale), pertanto illegale anche perché contraria al Regolamento comunale per fornitura di elettricità, e sia quindi annullata.
2. Qualora non esistesse una decisione del Consiglio Comunale, l’eventuale decisione del Presidente comunale di sottoscrivere i detti quattro contratti sia comunque annullata, in quanto anch'essa a maggior ragione sarebbe anticostituzionale e contraria al Regolamento comunale per fornitura di elettricità.
3. Sia dichiarata illegale e annullata la decisione del Consiglio Comunale di costituire una Commissione AECB comprendente due membri del Consiglio Comunale (il presidente e un Consigliere comunale) con aggiunta di un terzo membro impiegato … SA causa conflitto di interesse.
4. Constatando la incostituzionalità delle firme dei citati quattro contratti fra Comune di … e … SA:
a) sia constatato che tali contratti sono nulli;
b) il Comune sia obbligato a presentare tutta la problematica dell'AECB all'assemblea comunale di … con ev., proposte, innanzitutto di modifiche del Regolamento AECB, comunque lasciando la possibilità ai cittadini di presentare anche altre loro proposte per la riorganizzazione dell'AECB e senza dover perdere posti di lavoro nel Comune;
c) qualora dalla constatazione di nullità dei detti contratti ne derivassero danni e/o pretese di risarcimento danni contro il Comune, il lod.le Tribunale amministrativo voglia decretare la responsabilità degli organi comunali, risp. la responsabilità personale dei singoli incaricati (Presidente e(o) Consiglieri comunali) che hanno preso le decisioni incostituzionali (Art. 13 Costituzione comunale) e voglia obbligare detti singoli incaricati, il presidente e ogni singolo Consigliere comunale ad assumersi personalmente tutte le spese e danni derivanti da questo loro agire anticostituzionale e irresponsabile;
d) il CC debba presentare eventuali sue proposte di riordino AECB, risp. ev. revisione del Regolamento AECB e/o di contratti all'assemblea in lingua italiana (Art. 3 Costituzione comunale) e consegnandone copia 15 giorni prima dell'assemblea ad ogni economia domestica (Art. 22 Costituzione comunale).
5. Tutte le spese giudiziarie e ripetibili + 8% di IVA a carico della controparte, risp. a carico personalmente degli organi responsabili dell'illecito agire.”
Per i ricorrenti i contratti in lingua tedesca conclusi con la … SA - non essendo la riorganizzazione dell’AECB stata approvata dall’assemblea comunale mediante una modifica del regolamento comunale riguardante la fornitura di elettricità - sarebbero nulli. I contratti pregiudicherebbero poi al cittadino la possibilità di determinarsi sulle tariffe dell’energia elettrica come sarebbe suo preciso diritto. Poiché il regolamento AECB prevederebbe una via di ricorso interna, a titolo precauzionale sarebbe stato interposto ricorso anche alla commissione del consiglio comunale. Il rappresentate della … SA in seno alla commissione AECB farebbe gli interessi di una delle parti e quindi sarebbe contrario alla normativa comunale. La decisione di riorganizzare l’AECB violerebbe poi l’unità della materia, in quanto spettando al cittadino la decisione in merito alla tariffa dell’energia dovrebbe spettare allo stesso gremio anche la decisione sulla ristrutturazione dell’AECB, essendo l’una inscindibile dall’altra. I cittadini sarebbero stati privati del diritto di scegliere il tipo di riorganizzazione, di stabilire i mezzi finanziari che intendevano impiegare a tale scopo e del diritto volto a mantenere quali impiegati comunali i posti di lavoro per elettricisti dell’AECB.
4. Nella risposta di causa dell’8 novembre 2012, il Comune concludeva all’irricevibilità del ricorso giudiziario. I sei ricorrenti, che giustificherebbero il loro ricorso adducendo la privazione del diritto a potersi determinare sulle tariffe energetiche, non sarebbero toccati da una simile decisione più di qualsiasi altro cittadino per cui la via del ricorso giudiziario sarebbe esclusa. Anche volendo considerare l’istanza quale ricorso costituzionale, la legittimazione farebbe difetto per gli stessi motivi. Nel merito, le richieste degli istanti sarebbero prive di fondamento. La delega delle mansioni dell’AECB a terzi per ovviare ad una situazione divenuta insostenibile e per la durata di tre anni sarebbe stata presa dai competenti organi e tale scelta non comprometterebbe il costo dell’energia elettrica per gli utenti, essendo previsto di proporre all’assemblea comunale l’approvazione di immutate tariffe energetiche anche per il 2013. I contratti sottoscritti con la … SA e la … SA, in lingua tedesca, sarebbero la logica conseguenza alla decisione presa dal consiglio comunale durante la seduta del 26 marzo 2012, nell’ambito della quale era anche stato preventivato un esborso di ca. fr. 180'000.--. Anche la costituzione del nuovo gruppo di lavoro di cui farebbero parte il presidente comunale, un membro della commissione del consiglio e un rappresentate di … SA non darebbe adito a critiche non avendo tale commissione potere decisionale nell’ambito dei compiti amministrativi e burocratici ad essa assegnati e non essendo possibile stabilire quale potrebbe essere il possibile conflitto di interessi che la nomina di un rappresentate della … SA potrebbe costituire. La dipartita dell’elettricista comunale non sarebbe stata voluta dall’autorità comunale, che tra tre anni potrebbe comunque nuovamente decidere se riprendere a gestire direttamente l’erogazione di energia elettrica e quindi impiegare nuovamente un elettricista a tale scopo.
5. Mentre nella richiesta di voler prendere posizione sul ricorso del 29 ottobre 2012 le parti venivano invitate ad astenersi da qualsiasi misura d’esecuzione fino alla presa di una decisione sul richiesto conferimento dell’effetto sospensivo, il 12 novembre 2012 il giudice dell’istruzione statuiva materialmente sulla richiesta e non conferiva al ricorso effetto sospensivo. Gli istanti chiedevano allora la ricusa del giudice dell’istruzione, il quale con lettera del 27 novembre 2012 si eccepiva da subito per tutta la durata del procedimento.
6. Nella replica del 7 dicembre 2012, i ricorrenti ribadivano la loro legittimazione al ricorso in quanto utenti dell’AECB e dovendo temere in futuro un aumento delle tariffe energetiche. Il consiglio comunale e il presidente comunale avrebbero eccedute le loro competenze finanziarie e con questo violata la Costituzione comunale (Costc). Anche la precarietà della situazione a livello comunale non potrebbe giustificare il comportamento assunto dell’esecutivo comunale senza consultare il Sovrano, giacché l’attuale presidente sarebbe stato durante la legislatura precedente vicepresidente comunale e quindi certamente informato sulla problematica. Anche se la situazione avesse richiesta una pronta reazione, l’esecutivo comunale sarebbe comunque stato tenuto ad indire un’assemblea comunale ed a sottoporre al popolo i necessari cambiamenti legislativi a seconda delle scelte che il Sovrano avrebbe inteso fare. Poiché l’unica persona specializzata in questioni riguardanti l’energia e facente parte della commissione istituita dal consiglio comunale sarebbe pure il rappresentante del fornitore di energia, il conflitto di interessi sarebbe evidente. Anche il preteso mantenimento delle tariffe dell’energia sarebbe una strategia a corto termine onde celare quelli che saranno gli inevitabili aumenti futuri del servizio a seguito della ristrutturazione operata.
7. Duplicando in data 21 gennaio 2013 il Comune si riconfermava nelle proprie precedenti allegazioni e proposte. Nell’ambito dell’assemblea comunale del 25 novembre 2012 i cittadini avrebbero approvato la proposta di mantener invariate per il 2013 le tariffe dell’energia elettrica che sarebbero tra le tariffe più basse di tutta la Svizzera. L’assemblea comunale avrebbe poi parimenti approvato il preventivo per il 2013 e separatamente, come conseguenza di una proposta scaturita dalle fila dei presenti, le posizioni riguardanti la fornitura di energia elettrica. Con la delega dei compiti alle due società terze, i costi di questo ramo dell’amministrazione comunale andrebbero compensati con quelli invece sostenuti dal comune, per cui dalla delega fuori sede non risulterebbero dei costi eccedenti l’ambito di competenze assegnata al consiglio comunale.
8. Nell’ulteriore scritto del 30 gennaio 2013 i ricorrenti ribadivano le loro convinzioni, rimandando al mittente le insinuazioni fatte nella duplica quanto al preteso coinvolgimento personale nella vertenza del rappresentate di parte e le elucubrazioni sulle intenzioni perseguite con la richiesta fatta dagli istanti di sospendere il procedimento in vista di un eventuale accordo bonale. In ogni caso il protocollo dell’assemblea comunale del 25 novembre 2012 allegato non riporterebbe fedelmente le perplessità e paure espresse da alcuni cittadini per la perdita del controllo della società elettrica comunale e quelle del precedente presidente comunale quanto all’illegalità dei contratti sottoscritti.
Considerando in diritto:
1. a) Giusta l’art. 16 del regolamento per la fornitura di elettricità (RFE), in caso di divergenze o contestazioni, ogni utente ha il diritto di ricorrere alla commissione del consiglio comunale entro 10 giorni con le relative prove. Contro la decisione della commissione del consiglio comunale è poi dato il ricorso al consiglio comunale entro 20 giorni. A titolo precauzionale, gli istanti hanno proposto ricorso anche alla commissione del consiglio comunale. Se però la commissione del consiglio comunale e poi il consiglio comunale stesso fossero competenti a statuire sul ricorso la decisione di queste istanze intermedie andrebbe presa prima di quella del Tribunale amministrativo, che giudica quale ultima istanza cantonale in materia di diritto pubblico. Come le parti non sembrano neppure contestare, l’art. 16 RFE si riferisce unicamente alle controversie che possono insorgere tra l’AECB ed i suoi utenti in materia di fornitura di energia, mentre le questioni sollevate in questa sede, come la costituzionalità dei contratti sottoscritti e la ristrutturazione dell’AECB esulano manifestamente dal contesto previsto dalla norma comunale. Per far valere le censure sollevate nel ricorso è stato quindi a giusto titolo adito direttamente il Tribunale amministrativo.
b) Formalmente la questione della ricusa del vicepresidente del Tribunale amministrativo si è già risolta dopo che il 27 novembre 2012 il diretto interessato si eccepiva immediatamente per tutta la durata del procedimento.
2. a) I ricorrenti sostengono in primo luogo che le decisioni del consiglio comunale o del presidente comunale di delegare la gestione e l’amministrazione dell’approvvigionamento dell’elettricità a ditte terze siano incostituzionali e che vadano pertanto annullate. Parimenti andrebbe annullata la decisione di istituire la Commissione AECB, per presunta suspicione di un suo membro. Ai sensi dell’art. 49 cpv. 1 LGA, il ricorso giudiziario, è ammissibile contro tutta una serie di decisioni emanate da autorità comunali, cantonali, ecclesiastiche o dal governo. In principio possono formare oggetto di ricorso soltanto le decisioni, ovvero i provvedimenti adottati dall'autorità iure imperii, in casi concreti ed individuali, per costituire, modificare o sopprimere diritti od obblighi degli amministrati fondati sul diritto pubblico o per accertarne l'esistenza, l'inesistenza o l'estensione. In dottrina e giurisprudenza la decisione è definita come quell'atto d'imperio che tocca la situazione giuridica del singolo cittadino, astringendolo a fare, omettere o tollerare alcunché, o che regola altrimenti in modo autoritativo - con carattere vincolante e possibilità di esecuzione coercitiva - i suoi rapporti con lo Stato (DTF 128 I 170 cons. 4 e riferimenti, 117 Ia 107 cons. 5d, 109 Ib 255 cons. 1a, 104 Ia 29 cons. 4d, 101 Ia 14 cons. 3a e 74 cons. 4d).
b) Nell’evenienza in oggetto è evidente che la decisione di delegare esternamente l’approvvigionamento elettrico, di sottoscrivere i contratti in oggetto (da chiunque sia stata presa) e quella di istituire una determinata commissione non erano destinate ai sei ricorrenti, ma che questi provvedimenti costituissero delle risoluzioni dell’autorità comunale nell’ambito della gestione di un particolare settore dell’amministrazione. Come stabilito anche di recente nella sentenza del Tribunale amministrativo U 12 109 del 2 ottobre 2012, in merito ad una fattispecie molto simile alla presente e nell’ambito della quale veniva chiesto l’intervento del Tribunale amministrativo per destituire una commissione o nominarne una nuova, in virtù delle competenze previste all’art. 49 LGA il Tribunale amministrativo non esercita funzioni di vigilanza sull’attività dello Stato in generale, ma è incaricato dell’applicazione della giustizia in un caso concreto. Le “decisioni” qui in discussione, non avendo il carattere di decisione amministrativa nel senso esposto nel considerando che precede (non essendo rivolte ai ricorrenti e non venendo a modificare i loro diritti in un concreto rapporto di diritto pubblico) non possono pertanto fare l’oggetto di un ricorso giudiziario giusta l’art. 49 cpv. 1 LGA.
c) Ai sensi dell’art. 49 cpv. 3 LGA, sono considerate decisioni, accanto al diniego di giustizia e alla ritardata giustizia che esulano manifestamente dal presente contesto, anche atti materiali che attentano ai diritti e ai doveri di persone. In applicazione a questo disposto, il ricorso giudiziario è ammesso per quelli che vengono definiti degli atti materiali o reali, ovvero dei provvedimenti che non assumono carattere di decisione nel senso descritto in precedenza, ma che sono comunque concretamente suscettibili di pregiudicare i diritti ed i doveri dei cittadini. Nella prassi sono stati considerati tali il divieto di raggiungere un determinato luogo a seguito di un fermo della polizia (sentenza del Tribunale amministrativo U 03 74 e 75, benché sotto l’egida della precedente legislazione non fossero ancora considerati deferibili al Tribunale amministrativo) o ad esempio i materiali di voto (sentenza del Tribunale amministrativo V 12 5 prevista per la pubblicazione nella PTA 2012 no. 4). In casu, è evidente che la decisione riguardante la nomina della commissione AECB non possa essere considerata un atto reale nel senso della citata norma. Infatti la misura non riguarda e non tocca gli interessi degli istanti in modo diverso da qualsiasi altro abitante del comune, trattandosi di una mera scelta di carattere amministrativo sulla quale il Tribunale amministrativo non è legittimato ad esercitare alcuna funzione di vigilanza (sentenza del Tribunale amministrativo U 12 109). Il fatto che nell’ambito della commissione in discussione sieda un membro supposto essere di parte e la cui nomina è quindi presunta violare l’ordinamento comunale sull’incompatibilità delle cariche non ha assolutamente alcuna concreta incidenza sulla situazione dei sei ricorrenti. Semmai essi assurgono a salvaguardia degli interessi del comune in generale e quindi tacciano l’operato degli organi comunali come un atto di cattiva amministrazione. Queste censure avverso l’agire dell’autorità vanno però fatte valere mediante il ricorso di vigilanza e non tramite il ricorso giudiziario.
3. a) Nella misura in cui però i ricorrenti invocano la violazione del principio della legalità, ritenendo contrarie all’ordinamento comunale le competenze arrogatesi dal consiglio comunale o dal suo solo presidente, essi adducono la violazione del principio della separazione dei poteri (DTF 121 I 22, cons. 3/a). Giusta la prassi del Tribunale federale, il principio della separazione dei poteri costituisce un diritto costituzionale dei cittadini (DTF 131 I 291 cons. 2.1, 128 I 327 cons. 2.1 e sentenza del Tribunale federale del 10 novembre 2005 1P.441/2005). Nel nostro cantone, accanto alla giurisdizione amministrativa, la Costituzione cantonale (CstC) conosce però anche una giurisdizione costituzionale. In applicazione all’art. 55 cpv. 2 CstC, in veste di Corte costituzionale, il Tribunale amministrativo giudica ricorsi per violazione di diritti costituzionali e politici nonché per violazione del principio della preminenza del diritto di rango superiore (cifra 1). Per questo l’art. 57 cpv. 1 LGA, assegna al Tribunale amministrativo la competenza per decidere i ricorsi contro atti legislativi (lett. a), attentati al diritto di voto, nonché elezioni e votazioni (lett. b) e decisioni definitive dei comuni in controversie di diritto pubblico (lett. c). Appellandosi alla sentenza del Tribunale amministrativo dell’8 dicembre 2009 (V 09 7 e 8), i ricorrenti reputano di poter invocare in questa sede la violazione del principio della legalità e della separazione dei poteri, indipendentemente dall’eventuale attentato al loro diritto di voto. Tale questione può nell’evenienza restare aperta, in quanto anche ammettendo che la cesura sollevata possa essere oggetto di un ricorso costituzionale (vedi sulla tematica Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurigo 2000, pag. 133, marginale 284) che non sia per attentati al diritto di voto occorre però che anche gli altri presupposti per interporre un tale rimedio giuridico, in particolare le condizioni quanto alla legittimazione (vedi cons. 5), siano soddisfatti.
b) Il ricorso costituzionale deve invece essere ammesso per quanto gli istanti invochino un attentato al loro diritto di voto. E’ considerata una violazione del diritto di voto qualsiasi ingerenza nei diritti politici del cittadino che si traduce in un’impossibilità di cooperare attivamente all’attività dello Stato in un ambito di competenza riservata al Sovrano. Quando, come nell’evenienza, un organo esecutivo o comunque un altro organo si arroga delle competenze sulle quali il popolo sarebbe tenuto a statuire, si è in presenza di una violazione sia del principio della separazione dei poteri che del diritto di voto. Il tribunale amministrativo ha già ammesso il ricorso per attentato al diritto di voto anche quando l’esecutivo comunale ometteva di sottoporre a votazione una questione sulla quale il popolo avrebbe dovuto esprimersi (sentenza del Tribunale amministrativo U 00 120 e U 01 12), in concomitanza con le tesi sostenute da buona parte della dottrina a questo riguardo e in assonanza alla precedente prassi del Tribunale federale stesso (cfr. Katharina Sameli, Der Rechtsschtz auf dem Gebiet der politischen Rechte, in: RDAT II-1994, pag. 272 s.; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zurigo 1990, pag. 157 s.; Andreas Auer, Politische Rechte und Gewaltentrennung, in: ZBl 82 pag. 345 s. e DTF 105 Ia 385 e 89 I 253).
4. a) Indipendentemente dalla possibilità teorica di proporre o meno ricorso costituzionale, il comune convenuto considera che gli istanti non siano comunque legittimati al ricorso. A questo proposito occorre distinguere tra gli attentati al diritto di voto e gli altri motivi per intentare un ricorso costituzionale. Giusta l’art. 58 cpv. 2 LGA, è legittimato a ricorrere contro attentati al diritto di voto, nonché contro elezioni e votazioni chiunque abbia diritto di voto nel rispettivo circondario elettorale o di votazione. Sotto questo aspetto pertanto i ricorrenti detengono la legittimazione al ricorso, non essendo contestato che godano dei diritti politici a livello comunale. In caso di ricorsi contro attentati al diritto di voto però, il termine per la presentazione del ricorso è di dieci giorni dalla rilevazione del motivo d'impugnazione, al più tardi tuttavia dopo la pubblicazione ufficiale dei risultati di un'elezione o votazione (art. 60 cpv. 2 lett. b LGA). Per i membri di un ente aventi diritto di voto, in caso di decisioni prese in assemblea, quale giorno della presa di conoscenza fa stato il giorno della presa della decisione. In caso di pubblicazione ufficiale, quest'ultima è determinante per l'inizio della decorrenza del termine (art. 60 cpv. 3 LGA). Per pubblicazione ufficiale ai sensi di tale disposto si intende la data della pubblicazione dei risultati degli scrutini avvenuti per urna (sentenza del Tribunale amministrativo V 12 6 prevista per la pubblicazione in PTA 2012 no. 3).
b) Nell’evenienza in esame, il vizio addotto dagli istanti riguarda la pretesa sottrazione all’assemblea comunale di una sua competenza. Il motivo di impugnazione doveva allora però essere già noto ai ricorrenti dopo la pubblicazione del comunicato stampa apparso su “…” il 29 marzo 2012 in merito alle decisioni prese dal consiglio comunale nella propria seduta del 26 marzo precedente. Le informazioni ufficiali ivi contenute riguardavano, infatti, già la delega esterna, i partner scelti e i costi dell’operazione. Sullo stesso mezzo d’informazione veniva poi l’8 agosto 2012 pubblicato il resoconto della seduta del consiglio comunale del 30 luglio 2012 riguardo alla ristrutturazione dell’AECB in atto e sui primi risultati di questa nuova forma di gestione. Già da mesi pertanto i ricorrenti erano informati sulla nuova ristrutturazione e sapevano quindi della pretesa violazione delle competenze materiali e finanziarie del consiglio comunale a scapito dell’assemblea comunale. Per questi motivi il ricorso presentato solo nel corso del mese di ottobre 2012 va considerato come tardivo. Del resto anche volendo considerare come determinante la data dell’assemblea comunale informativa del 2 ottobre 2012, il risultato non cambia, venendo il termine di ricorso a scadenza il venerdì 12 ottobre 2012. Il ricorso presentato il 27 ottobre 2012 è quindi tardivo anche sotto questo punto di vista (vedi anche per la prassi di questo Giudice quanto alla tempestiva impugnazione di vizi procedurali nell’ambito del ricorso contro attentati al diritto di voto la sentenza V 11 4 prevista per la pubblicazione in PTA 2012 no. 3; inoltre PTA 1997 no. 4, 1996 no. 4, 1988 no. 1 e 1985 no. 3).
5. a) In applicazione all’art. 60 cpv. 1 LGA, il termine di ricorso di 30 giorni è stato invece dagli istanti ossequiato per la presentazione del ricorso costituzionale giusta quanto esposto al considerando 3a. Per interporre ricorso costituzionale le condizioni per la legittimazione sono praticamente le stesse di quelle richieste per il ricorso giudiziario. A mente degli art. 50 e 58 cpv. 4 LGA è legittimato ad inoltrare ricorso chiunque sia interessato dall'atto normativo impugnato o dalla decisione impugnata e abbia un interesse tutelabile all'abrogazione o alla modifica degli stessi o chiunque vi sia autorizzato in base ad una prescrizione speciale. Prescrizioni speciali sulla legittimazione sono previste, accanto al ricorso per attentati al diritto di voto come già detto al considerando 4a, nel caso di ricorso contro atti normativi, nel qual caso occorre che in un prossimo futuro gli istanti possano essere lesi nei propri interessi tutelabili dall'applicazione della norma impugnata, e per far valere la violazione dell’autonomia comunale, dove la legittimazione spetta soltanto all'ente interessato.
b) A sostegno della legittimazione al ricorso, inizialmente i ricorrenti consideravano che la sottoscrizione dei contratti per la gestione e l’amministrazione esterne della fornitura di energia elettrica potesse pregiudicare il loro diritto a stabilire le tariffe annue dell’energia elettrica. Nel frattempo, ovvero il 25 novembre 2012, ha avuto luogo un’assemblea comunale nell’ambito della quale l’ammontare immutato di tali tariffe è stato approvato dal Sovrano comunale anche per il 2013, per cui questa censura si è rivelata infondata. Per il futuro, il comune convenuto non pone neppure in dubbio che la fissazione della tariffa spetterà ancora sempre al Sovrano. Il solo fatto che venga ventilata la possibilità di un aumento futuro delle tariffe a seguito della riorganizzazione decisa non basta certo per giustificare un interesse al ricorso, il quale deve essere attuale e concreto. Inoltre la normativa comunale non garantisce l’immutabilità delle tariffe, ma solo che sia l’assemblea comunale a determinarsi al riguardo. In seguito, gli istanti invocavano comunque una violazione dell’ordinamento comunale (principio della legalità), essendo la nuova organizzazione dell’AECB in contrasto con il relativo regolamento comunale. Per invocare tale censura gli insorgenti adducono la loro qualità di utenti dell’AECB. Il fatto di essere utenti dell’AEBC non legittima però concretamente i sei ricorrenti ad invocare la violazione del principio della legalità. Non è infatti dato sapere in che misura i diritti e doveri dei sei ricorrenti in quanto utenti dell’AECB possano considerarsi lesi dalla delega decisa e dal fatto che l’organizzazione attuale non corrisponda più a quanto previsto dalla normativa comunale. Ammettendo di ritenersi colpiti dal provvedimento come qualsiasi altro utente dell’azienda elettrica, i ricorrenti ammettono implicitamente che non sono colpiti né più né meno di qualsiasi altro utente dalla delega esterna decisa. Anche la volontà di mantenere posti di lavoro a livello comunale, censura comunque neppure proponibile in un ricorso costituzionale, non accorda agli istanti alcun interesse al ricorso. Non essendo oggettivamente toccati più di chiunque altro cittadino o utente comunale dalla riorganizzazione dell’AECB la legittimazione giusta quanto previsto agli art. 50 e 58 cpv. 3 LGA fa manifestamente difetto.
6. a) Resta da stabilire se i contratti in oggetto non siano per altri motivi affetti da nullità come pretendono gli istanti. La nullità di un atto amministrativo può essere invocata in ogni momento e può essere costatata d’ufficio da parte di tutte le autorità chiamate ad applicare il diritto (sentenza del Tribunale amministrativo U 11 99 prevista per la pubblicazione in PTA 2012 no.17; DTF 132 II 27 cons. 3.1, 130 III 434 cons. 3.3, 127 II 47 cons. 3g, 122 Ia 98 cons. 3a e 118 Ia 40 cons. 2a). Per prassi costante, una decisione amministrativa viziata è di regola annullabile, ma non nulla e la nullità dev'essere ammessa soltanto se il vizio di cui è affetto il provvedimento risulta particolarmente grave, evidente o, perlomeno, facilmente riconoscibile e se, inoltre, l'accertamento della nullità non mette in pericolo in modo serio la sicurezza del diritto. Oltre che nei casi espressamente previsti dalla legge, la nullità può dunque essere ammessa solo in via eccezionale (DTF 133 II 367 cons. 3.2, 132 II 346 cons. 2.1 e 130 III 434 cons. 3.3). L’imperativo della sicurezza del diritto e il principio della buona fede possono indurre a considerare il vizio come sanato anche a seguito del trascorrere di un determinato periodo di tempo. La dichiarazione di nullità può poi essere legata a difficoltà pratiche, qualora alla decisione fosse già stato dato irrimediabilmente seguito. Inoltre, anche i legittimi interessi di terzi possono opporsi ad una costatazione di nullità (vedi sulla questione la sentenza del Tribunale federale 5C.143/2005 cons. 2 e riferimenti del 2 febbraio 2006). Anche la dottrina riconosce solo a titolo del tutto eccezionale la nullità di contratti stipulati dall’autorità incompetente e comunque solo a condizione che la nullità non metta in pericolo la sicurezza del diritto (vedi Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6a ed., Zurigo/San Gallo 2010, marginale 1115).
b) Per quanto riguarda la specifica questione del rifornimento di energia elettrica, la legge sull'approvvigionamento elettrico del Cantone dei Grigioni (LAEl GR; CS 812.100) prevede espressamente che per l'adempimento dei loro compiti nell'ambito dell'approvvigionamento elettrico, i comuni possono costituire imprese di approvvigionamento elettrico (IAE) proprie, regionali o sovraregionali oppure delegare a terzi l'adempimento di questo compito (art. 3 cpv. 2 LAEI GR). Anche in conformità all’art. 7 della Costituzione comunale (Costc), il comune può affidare lo svolgimento di determinate funzioni a enti di diritto pubblico o privato, a istituiti, a fondazioni o privati. Sulla specifica competenza per prendere simili decisioni, contrariamente a quanto invece previsto per la collaborazione con altri comuni, corporazioni o istituti regionali (art. 19 lett. f Costc), la normativa comunale non contiene prescrizioni speciali. Giusta l’art. 19 lett. b Costc è però all'assemblea comunale che spetta l'autorizzazione di spese non previste nel preventivo da essa accettato e che sorpassano le competenze finanziarie di altri organi. Concretamente, poiché al consiglio comunale spetta l'approvazione di spese straordinarie non prevedibili fino ad un importo di fr. 100'000-- (art. 26 lett. k Costc), la delega in parola con dei costi annui di circa fr. 154'000.-- per la durata di tre anni doveva sottostare all’approvazione dell’assemblea comunale. In questo senso è dato nell’evenienza ammettere che l’esecutivo, non avendo sottoposta la questione all’assemblea comunale, si sia arrogata una competenza che non gli spettava. Per il resto, l’art. 3 Costc dichiara poi che la lingua ufficiale comunale è l’italiano.
c) Per gli istanti la decisione di sottoscrivere i contratti non sarebbe neppure stata presa dal consiglio comunale, ma dal solo presidente comunale. La censura non merita protezione. Il 26 marzo 2012, il consiglio comunale decideva di delegare per la durata di tre anni a ben determinate ditte una parte della gestione dell’amministrazione comunale e incaricava le due ditte di sostegno e il gruppo di lavoro di redigere i necessari contratti con l’indicazione dei relativi costi. Per questo, la sottoscrizione dei contratti da parte del presidente comunale e del cancelliere in data 16 maggio e 12 settembre 2012 non può essere considerata avvenuta su iniziativa di queste due persone, bensì in rappresentanza del consiglio comunale.
d) Resta da stabilire se la decisione di delegare a terzi parte dell’amministrazione comunale decisa dal consiglio comunale anziché dall’assemblea comunale possa comportare la nullità del provvedimento e quindi di riflesso anche dei contratti stipulati con le due ditte esterne all’amministrazione. La questione va risolta per la negativa. In principio, possono comportare la nullità di una decisione difetti particolarmente gravi come taluni vizi di procedura, quali l’incompetenza dell’autorità che ha statuito sulla questione (PTA 1990 ni. 1 e 35). Nell’evenienza però, pur ammettendo che il consiglio comunale abbia ecceduto le proprie competenze finanziarie, il provvedimento preso non può essere dichiarato nullo. In base al principio della buona fede, già dopo il primo comunicato stampa del 29 marzo 2012, doveva per i ricorrenti risultare evidente il sorpasso di competenze ora fatto valere. Essi avrebbero pertanto avuto modo di intervenire prima della sottoscrizione dei contratti con le ditte di supporto, anziché intervenire a riorganizzazione avvenuta per addurre la nullità di delega e contratti. Ad una dichiarazione di nullità si opporrebbero poi il principio della sicurezza del diritto e quello della fiducia che le ditte terze hanno riposto nella sottoscrizione dei contratti. In caso di nullità, infatti, le due imprese di supporto avrebbero fornito prestazioni per circa un anno senza una valida base legale, mentre le stesse non potevano aver alcun valido motivo per dubitare della perfetta liceità dei contratti in parola soprattutto dopo l’entrata in vigore della legge del 23 marzo 2007 sull’approvvigionamento elettrico (LAEl) e la relativa normativa cantonale (LAEI GR). Una dichiarazione di nullità sarebbe poi contraria all’interesse di tutta la collettività comunale, non essendo, anche dopo le dimissioni dell’elettricista comunale, assicurato in alcun modo l’approvvigionamento di energia elettrica all’insorgere della prima difficoltà. Infine, l’assemblea comunale ha approvato separatamente ed a grande maggioranza le poste del preventivo 2013 per i costi annui dei contratti in parola, avvallando quindi, almeno implicitamente, l’operato dell’esecutivo comunale. Del resto, quest’ultimo assicurava ai cittadini la possibilità di poter statuire sulla questione del mantenimento o meno della delega qui contestata alla scadenza della validità dei contratti tra tre anni. Pertanto l’attuale situazione potrà sempre essere eventualmente corretta in futuro, qualora la volontà del corpo elettorale comunale dovesse essere diversa da quella del consiglio comunale. Evidentemente, anche il fatto che i contratti in parola siano redatti in lingua tedesca anziché nella lingua ufficiale comunale non è certo motivo di nullità, trattandosi nell’evenienza concreta di una manchevolezza di carattere secondario e sempre ovviabile tramite una semplice traduzione e quindi con una misura meno incisiva della dichiarazione di nullità. Ne consegue che anche la pretesa nullità della delega e dei relativi contratti non si palesa tale. Vengono conseguentemente a cadere anche tutte le altre pretese fondate sulla nullità dei contratti avanzate dai ricorrenti. In questo senso viene respinta la richiesta di constatare la nullità della delega decisa dal consiglio comunale e dei successivi contratti.
7. Con l’introduzione il 1. gennaio 2007 della LGA, le competenze di questo Giudice hanno subito sostanziali modifiche soprattutto per quanto riguarda quella che precedentemente era la tipica materia oggetto di gravame di vigilanza al Governo cantonale. In questo senso ad esempio, è espressamente prevista la competenza del Tribunale amministrativo a statuire nell’ambito del ricorso giudiziario anche nei casi di diniego e di ritardata giustizia nonché nel caso di atti materiali che attentano ai diritti e doveri di persone (vedi art. 49 cpv. 3 LGA). In generale, il nuovo ordinamento sancisce la competenza di questo Giudice a statuire su questioni riguardanti un caso specifico, mentre restano riservate agli organi di vigilanza i temi di carattere generale. Nella misura in cui pertanto gli istanti intendono manifestare il loro malcontento per i pretesi atti di cattiva amministrazione comunale di cui si dolgono, potrebbe eventualmente rimanere loro aperta la via del ricorso di vigilanza alla competente autorità cantonale giusta quanto prevista agli art. 68 ss. LGA.
8. In conclusione, non è dato entrare nel merito del ricorso e viene respinta la richiesta di constatazione della nullità della delega in oggetto. Giusta l’art. 73 cpv. 1 LGA nella procedura di ricorso, la parte soccombente deve di regola assumersi le spese. Nell’evenienza si giustifica l’accollamento delle spese occasionate dal presente procedimento ai ricorrenti, responsabili in solido.
Il Tribunale decide:
1. a) Non si entra nel merito del ricorso.
b) Viene respinta la richiesta di constatare la nullità sia della delega decisa dal Consiglio comunale di … che dei successivi contratti sottoscritti dal Comune con … SA il 16 maggio 2012 e … SA il 12 settembre 2012.
2. Vengono prelevate
fr.
1’500.--
fr.
428.--
totale
fr.
1'928.--
il cui importo sarà versato dai ricorrenti, responsabili in solido, entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.