U 09 77
4a Camera
SENTENZA
del 2 marzo 2010
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente contributi comunali costruzione casa primaria
1. a) Nel 1992, … nata … e il suo, nel frattempo defunto, marito … hanno edificato sulla particella no. 2409 sul territorio del Comune di … una casa di vacanza che hanno usato a tale scopo fino al 1 dicembre 2001, quando si sono trasferiti dal Canton … a … per risiedere stabilmente in detto edificio.
In seguito al trasferimento di domicilio i coniugi … hanno formulato all’autorità amministrativa del Comune di … una richiesta di sussidio per la costruzione di casa d’abitazione primaria. Tale richiesta non è stata presentata avvalendosi di un’apposita modulistica o, in ogni caso, in forma scritta, bensì verbalmente.
b) In data 1 luglio 2003 il Municipio di … ha notificato ai coniugi … una lettera, sottoscritta dal sindaco e dal segretario comunale, tramite la quale, riferendosi alla richiesta d’erogazione di un sussidio per la costruzione di casa d’abitazione primaria, ha respinto la stessa. Il responso negativo è stato motivato con la carenza, nel caso specifico, delle premesse per l’erogazione di un tale sussidio, ai sensi delle quali il richiedente avrebbe dovuto essere proprietario al momento della costruzione dell’abitazione nonché avere avuto il proprio domicilio nel comune prima dell’inizio dei lavori.
c) Il 4 marzo 2004 … ha inoltrato al Comune di … una nuova richiesta di sussidio per la costruzione d’abitazione primaria in relazione alla propria dimora sulla particella no. 2409.
Tramite missiva del 28 giugno 2004, sottoscritta dal sindaco e dal segretario comunale, il Municipio di … ha comunicato all’interessata di aver preso atto della sua richiesta di rivedere la decisione del 1 luglio 2003, di avere nuovamente esaminato il caso e di non aver trovato elementi validi a influire sulla decisione precedente. La decisione del 1 luglio 2003 è quindi stata riconfermata ribadendo la mancanza delle condizioni imperative e cumulative per poter godere del beneficio del sussidio.
Con lettera del 7 dicembre 2004, indirizzata al Comune di …, l’interessata ha contestato l’interpretazione del regolamento per il promovimento delle abitazioni primarie applicata nel suo caso dall’autorità amministrativa e ha quindi chiesto di riconsiderare le conclusioni dello scritto del 28 giugno 2004, rispettivamente di emanare una decisione formale.
In seguito il legale dell’interessata ha ripetutamente sollecitato il comune a rivalutare la situazione e a emanare una decisione nel merito.
2. Tramite decisione del 27 luglio 2009 il Comune di … ha evaso la pratica in oggetto respingendo l’istanza di revisione del 7 dicembre 2004.
In base alla motivazione della decisione in oggetto la notifica del 1 luglio 2003 avrebbe dovuto essere considerata, a tutti gli effetti, quale decisione formale malgrado la carenza dell’indicazione dei rimedi legali. Secondo costante prassi la mancata indicazione dei rimedi legali non avrebbe implicato la nullità della decisione stessa bensì, in applicazione dell’art. 50 cpv. 2 della legge sulla giustizia amministrativa del Cantone dei Grigioni all’epoca in vigore (vLTA), avrebbe semplicemente prorogato il termine di impugnazione a due mesi dalla notifica. Gli stessi argomenti sarebbero stati pertinenti in relazione alla decisione del 28 giugno 2004. Alla luce di tale situazione legale la richiesta del 7 dicembre 2004 avrebbe dovuto essere trattata quale istanza di revisione ai sensi dell’art. 67 LGA. Nel caso concreto non sarebbe sussistita alcuna premessa per la revisione.
3. Tramite ricorso del 18 settembre 2009 … ha impugnato tempestivamente davanti al Tribunale amministrativo la decisione del Comune di … chiedendone la cassazione e il conseguente rinvio degli atti al comune convenuto con la formale imposizione di decidere nel merito.
In sostanza, la ricorrente sostiene come né lo scritto del 1 luglio 2003 né quello del 28 giugno 2004 possano essere considerati quali decisioni formali. Tale tesi sarebbe supportata dalla mancata indicazione negli scritti del loro carattere di decisione e dalla lacunosità dei protocolli delle sedute del Municipio, che a loro volta ometterebbero di precisare il carattere di decisione nonché di indicare il numero dei voti favorevoli e contrari. Inoltre ambedue le sedute del municipio sarebbero avvenute senza una convocazione scritta.
Omettendo di informare la ricorrente sulla conduzione di una procedura di revisione il comune le avrebbe di fatto impedito di formulare le proprie osservazioni ledendo così il suo diritto costituzionale di essere sentita. Inoltre, lasciando trascorrere praticamente cinque anni fra la richiesta di riconsiderazione formulata dalla ricorrente nel dicembre 2004 e l’emanazione della decisione in giudizio, il comune avrebbe altresì contravvenuto al principio della buona fede creando e conservando a favore della ricorrente stessa un’aspettativa che quindi non potrebbe più essere disattesa. L’inattività dell’autorità amministrativa per un lasso di tempo talmente lungo adempirebbe altresì ai presupposti di un diniego di giustizia sanzionabile.
4. Nella propria presa di posizione del 26 ottobre 2009 il comune convenuto ha proposto di respingere il ricorso.
Il comune precisa come, in effetti, il quesito sottoposto al giudizio del Tribunale amministrativo sia quello di verificare se gli scritti del 1 luglio 2003 e del 28 giugno 2004 rivestano o meno l’aspetto di una formale decisione comunale. I verbali delle sedute del municipio del 30 giugno 2003 e del 21 giugno 2004 attesterebbero inconfutabilmente la delibera da parte dell’autorità amministrativa al riguardo della richiesta di sussidiamento della ricorrente. In effetti, il municipio sarebbe entrato nel merito di detta richiesta, avrebbe valutato la situazione e sarebbe giunto alla conclusione della mancanza dei presupposti per l’erogazione del sussidio. Lo scritto del 1 luglio 2003 costituirebbe, in optima forma, la notifica di una decisione formale e indicherebbe pure esaustivamente i motivi della stessa. Le medesime conclusioni varrebbero per la comunicazione del 24 giugno 2004, tramite la quale il municipio avrebbe informato la richiedente di avere nuovamente esaminato il caso e di non avere riscontrato elementi atti a influire sulla precedente decisione. Anche tale scritto, analogo a quello del 1 luglio 2003 sia nella forma che nel contenuto, evidenzierebbe chiaramente come il municipio avrebbe considerato la notifica del 1 luglio 2003 quale decisione non modificabile. La carenza dell’indicazione sui rimedi giuridici non sarebbe atta ad inficiare le decisioni bensì avrebbe unicamente implicato per la ricorrente la possibilità di impugnare le stesse entro due mesi dalla notifica.
5. Sia nella replica che nella duplica le parti in causa approfondiscono gli argomenti oggetto dei precedenti scritti che vertono, da un canto, ad inficiare il carattere di decisione dei due atti del 1 luglio 2003 e del 28 giugno 2004 e, d’altro canto, a perorare detto carattere. Tali argomenti, per quanto utili ai fini del giudizio, saranno ripresi nei considerandi in diritto.
Considerando in diritto:
1. Il quesito giuridico che questa Corte è chiamata a risolvere consiste, in sostanza, nell’accertare se gli scritti del comune convenuto del 1 luglio 2003 e del 28 giugno 2004 rivestano o meno formale carattere di decisione e, in caso affermativo, di verificarne la validità o l’eventuale nullità ex tunc.
2. a) In seguito a una richiesta della ricorrente e del suo defunto marito, che non figura agli atti e che quindi non può che essere stata presentata verbalmente, il comune convenuto, il 1 luglio 2003, ha indirizzato agli interessati uno scritto dove risulta chiaramente indicata la materia trattata. In tale lettera l’autorità amministrativa, rinviando alla richiesta di sussidio, precisa di avere valutato attentamente i principi per l’erogazione di tale sussidio, anche sulla base di una perizia legale, e di essere giunto alla conclusione della mancanza di premesse per il ristorno retroattivo del contributo. Infatti, onde ottenere detto contributo, ai sensi del “regolamento per la concessione di sussidi alla costruzione di case d’abitazione” il richiedente deve adempire cumulativamente alle premesse di essere proprietario dell’abitazione in questione al momento della costruzione e di avere il domicilio nel comune prima dell’inizio dei lavori.
Quali decisioni affette da vizio formale per carenza di motivazione e, conseguentemente, lesive del diritto costituzionale del cittadino di essere sentito, nella propria prassi attuale il Tribunale amministrativo considera quelle decisioni alle quali la motivazione manca totalmente oppure dove la stessa è talmente lacunosa da rendere impossibile all’amministrato la comprensione dei motivi che hanno indotto l’autorità a prendere la disposizione in oggetto (cfr. PTA 1991 no. 12; STA 627/93, U 99 93). Ai sensi della prassi citata non costituisce invece una premessa formale indispensabile il fatto che l’atto amministrativo evidenzi espressamente il titolo di “decisione”. Giova inoltre rilevare che la mancata indicazione dei rimedi legali, pur se espressamente prevista per le decisioni amministrative, non implica la nullità o la cassazione delle stesse bensì, come previsto dall’art. 50 cpv. 2 della precedente legge sul Tribunale amministrativo (vLTA) rispettivamente dall’art. 9 cpv. 2 e 3 della precedente legge sulla procedura nelle pratiche amministrative e costituzionali (vLPAC), ambedue applicabili per quanto concerne l’accertamento della validità delle decisioni in giudizio, prorogava il termine d’impugnazione da 20 giorni a 2 mesi dalla notifica dell’atto.
Ai sensi della prassi illustrata, secondo le conclusioni del Tribunale amministrativo lo scritto del Comune di … del 1 luglio 2003 adempie ai presupposti formali e materiali che reggono le decisioni amministrative. In effetti, detto atto indica sia l’oggetto della delibera che i motivi del rifiuto dell’erogazione del sussidio stesso. Alla luce della motivazione addotta che, da un canto, rinvia al regolamento applicabile e, d’altro canto, precisa le premesse che non risultano adempite, gli amministrati erano perfettamente in grado di comprendere i motivi del rifiuto e di vagliare le premesse e le possibilità di un gravame contro lo stesso. Tale gravame, a causa della mancata indicazione dei rimedi legali, avrebbe potuto essere inoltrato al Tribunale amministrativo entro 2 mesi dalla ricezione della comunicazione. Ai fini del giudizio risulta irrilevante la circostanza per la quale la decisione amministrativa è stata emanata in seguito a una richiesta verbale. Come traspare dalla decisione stessa e da quanto in seguito perorato in questa sede, la richiesta degli amministrati era chiara ed inequivocabile ed è stata perfettamente recepita dal comune.
Dall’estratto della seduta del municipio del 30 giugno 2003, nel cui contesto è stata emanata la decisione, risulta chiaramente il motivo della decisione stessa, la constatazione da parte dei membri del municipio della mancata esistenza delle premesse per l’erogazione del sussidio e quindi il responso negativo al riguardo. Non possono perciò sussistere dubbi né sulla competenza né sulla procedura adottata dal municipio. Quanto contestato dalla ricorrente in relazione alla mancata convocazione scritta dei membri del municipio, alla definizione della trattanda e alla mancata indicazione dei pareri negativi e favorevoli espressi, non è atto ad inficiare la validità della decisione, a maggior ragione in considerazione di quanto previsto dagli art. 1 e 3 del regolamento interno del municipio del comune convenuto, per i quali il municipio fissa all’inizio della legislatura il giorno e l’ora della seduta settimanale, mentre i municipali non ricevono alcuna convocazione scritta. Inoltre, ai sensi dell’art. 9 di tale regolamento, in virtù della collegialità non vengono espressamente notati interventi o prese di posizione personali.
Riassumendo, lo scritto del comune convenuto del 1 luglio 2003, firmato dal sindaco e dal segretario, costituisce sia formalmente che materialmente una decisione amministrativa che è cresciuta in forza di giudicato trascorsi due mesi dalla notifica.
b) In data 4 marzo 2004 l’attuale ricorrente ha inoltrato al comune una nuova, concisa richiesta di sussidio per la casa d’abitazione sita sulla particella no. 2409. Tramite scritto del 28 giugno 2004 il comune, riferendosi espressamente alla richiesta, ha comunicato all’interessata di avere nuovamente esaminato il caso e di non avere trovato elementi atti a influire sulla precedente decisione che ha quindi riconfermato ribadendo l’impossibilità di concedere retroattivamente il sussidio per la carenza delle condizioni imperative e cumulative del rapporto di proprietà e del domicilio nel comune al momento della costruzione dell’abitazione oggetto della richiesta.
Vista la forza di giudicato della precedente decisione del 1 luglio 2003, il comune ha correttamente interpretato lo scritto della richiedente del 4 marzo 2004 quale istanza di revisione ai sensi dell’art. 11 vLPAC all’epoca applicabile. In tale contesto malgrado, come risulta dalla fattispecie documentata, il comune avrebbe potuto limitarsi a respingere l’istanza per motivi formali a causa della carenza delle premesse di revisione previste dall’art. 11 cpv. 1 lett. a-d vLPAC, detta autorità amministrativa è entrata in materia e ha emanato una decisione negativa in seguito all’accertamento della carenza dei presupposti per l’erogazione del sussidio previsti dallo specifico regolamento comunale. Secondo il Tribunale amministrativo, la decisione in oggetto, il cui contenuto riprende quello del precedente documento del 1 luglio 2003, ai sensi delle considerazioni precedenti adempie ai presupposti formali e materiali di decisione su istanza di revisione.
Il 7 dicembre 2004 la ricorrente ha inoltrato uno scritto al comune convenuto e, esprimendo il proprio disaccordo nei confronti di quanto comunicato il 28 giugno 2004, ha esposto i motivi per i quali, secondo il suo parere, il sussidio avrebbe dovuto essere erogato.
Tale scritto avrebbe potuto essere interpretato dal comune destinatario quale gravame contro la decisione del 28 giugno 2004 e quindi avrebbe potuto essere trasmesso per competenza al Tribunale amministrativo. Vista la mancata indicazione dei rimedi legali nella decisione del 28 giugno 2004, ai sensi dell’art. 50 cpv. 2 vLTA, il termine d’impugnazione risultava prorogato a due mesi dalla notifica. Essendo trascorso fra la notifica della decisione contestata e la lettera del 7 dicembre 2004 un termine di gran lunga superiore ai due mesi, al momento dell’inoltro di detta lettera la decisione di revisione era da tempo cresciuta in forza di giudicato per cui la mancata trasmissione della stessa al Tribunale amministrativo non ha implicato per l’interessata alcuno svantaggio. Invece di optare per tale soluzione il comune ha trattato lo scritto del 7 dicembre 2004 quale nuova domanda di revisione e ha quindi emanato la decisione oggetto del presente giudizio. Il comune ha respinto l’istanza di revisione di una decisione cresciuta in forza di giudicato per la carenza dei presupposti formali della revisione previsti dall’art. 67 LGA.
Ai sensi di tale norma l’autorità che ha deciso per ultima riesamina d’ufficio o su richiesta decisioni cresciute in giudicato se:
a) la parte scopre a posteriori fatti rilevanti o mezzi di prova che non poteva produrre tempestivamente;
b) la decisione è stata influenzata in seguito a un crimine o a un delitto;
c) una pregiudizievole di diritto civile o penale valutata dall’autorità è stata decisa diversamente dal tribunale civile o penale competente;
d) per svista l’autorità non ha valutato fatti rilevanti contenuti negli atti;
e) singoli punti del petito non sono stati giudicati.
Una domanda di revisione deve essere inoltrata all’ultima istanza entro 90 giorni dalla presa di conoscenza del motivo di revisione.
Nel proprio scritto al comune del 7 dicembre 2004 la ricorrente non adduce alcun motivo di revisione ai sensi delle premesse sopraccitate bensì si limita a presentare una interpretazione delle norme del regolamento per il promuovimento delle abitazioni primarie diversa da quella del comune. Da un approfondito esame della pratica questa Corte è giunta alla conclusione come, in effetti, indipendentemente dalle rivendicazioni della ricorrente, non esista alcun concreto motivo di revisione ai sensi dell’art. 67 LGA, per cui il comune convenuto ha correttamente respinto l’istanza.
c) Alla luce delle conclusioni esposte emerge una situazione legale della pratica esaustiva ai fini del giudizio per cui non appare necessario dar seguito ad ulteriori misure istruttorie, pur se richieste dalle parti, quali la deposizione dell’ex sindaco del comune convenuto e l’interrogatorio giudiziale della ricorrente stessa.
In via puramente abbondanziale giova infine precisare come l’allegazione della ricorrente, che non risulta documentata agli atti ed è quindi presumibilmente frutto di un’iniziativa personale, secondo la quale nell’anno 2007 l’allora sindaco le avrebbe proposto il versamento di un importo forfetario di fr. 6’000.-- per evadere la richiesta pendente, non riveste ai fini del giudizio alcuna rilevanza giuridica.
3. Visto l’esito del gravame, le spese processuali vengono poste a carico della ricorrente (art. 73 cpv. 1 LGA). In applicazione dell’art. 78 cpv. 2 LGA, il comune convenuto non gode del diritto all’assegnazione di ripetibili.
Il Tribunale decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. Vengono prelevate
fr.
1'500.--
fr.
230.--
totale
fr.
1'730.--
il cui importo sarà versato da … entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.