U 04 58
1a Camera
SENTENZA
del 31 agosto 2004
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente giorni di riposo pubblici e multa
1. Dal 1986, anche nei Grigioni il Venerdì Santo è stato dichiarato giorno di riposo pubblico e festa grande, mentre in Ticino resta un giorno lavorativo normale. A …, come in altri comuni limitrofi della …, i negozi venivano in occasione di questa festività tenuti aperti fino a mezzogiorno, non da ultimo anche per disincentivare la clientela locale dal recarsi ad effettuare i propri acquisti altrove. Il 23 marzo 2004, l’esecutivo comunale comunicava l’intenzione di non più autorizzare l’apertura dei negozi del paese il Venerdì Santo 9 aprile 2004, dopo che il diritto cantonale considererebbe questa ricorrenza non solo giorno di riposo pubblico, ma anche come una festa grande.
2. Venuto a conoscenza delle intenzioni municipali, …, proprietario di una macelleria-salumeria in paese, chiedeva subitamente all’esecutivo di ritornare sulla propria decisione, considerandola lesiva degli interessi dei piccoli commercianti locali e appellandosi alla prassi in vigore gli anni precedenti. Nel proprio scritto del 29 marzo 2004, il macellaio annunciava poi l’apertura del negozio di alimentari fino a mezzogiorno anche il Venerdì Santo. Il 6 aprile 2004, l’esecutivo comunicava al negoziante di mantenere le proprie posizioni e lo invitava a voler chiudere la macelleria-salumeria in occasione dell’imminente festa grande, richiamandogli le eventuali sanzioni applicabili in caso di inottemperanza all’ordine municipale. Il Venerdì Santo 9 aprile 2004, il macellaio teneva aperto il proprio negozio fino alle ore 12:00.
3. Dopo aver sentito l’interessato, con decisione 27 maggio 2004 il Comune di … infliggeva a … una multa di fr. 300.-- e le spese di fr. 100.-- per aver violato le disposizioni cantonali sui giorni di riposo pubblici.
4. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 18 giugno 2004, … postulava l’annullamento della decisione di multa e del decreto municipale del 24 marzo 2004. In qualità di Corte costituzionale, l’istante chiedeva a questo Giudice di annullare il decreto impugnato, essendo privo di una sufficiente base legale. Rivelandosi incostituzionale il decreto di chiusura dei negozi il Venerdì Santo, sarebbe parimenti priva di qualsiasi base legale anche la relativa decisione di multa.
5. Nella propria risposta di causa, il comune convenuto concludeva alla reiezione del ricorso. Per l’autorità comunale, in base ai disposti della legislazione cantonale in materia di giorni di riposo pubblici, non sarebbe ammesso tenere aperto dei negozi per la vendita al dettaglio durante le feste grandi e l’istante sarebbe conseguentemente stato punito in virtù della normativa cantonale e non di quella comunale. La competenza legislativa dei comuni si limiterebbe, infatti, a stabilire delle giornate di riposo locali, ma non potrebbe certo estendersi alla definizione delle eccezioni ai giorni di riposo ed in particolare alle feste grandi stabiliti dal diritto cantonale.
Considerando in diritto:
1. La libertà economica garantita ora dall’art. 27 cpv. 1 della Costituzione federale (CF) e precedentemente dall’art. 31 della vCF (allora denominata libertà di commercio e d’industria) protegge ogni attività economica privata esercitata a titolo professionale, volta al conseguimento di un guadagno o di un reddito (DTF 128 I 29 cons. c/aa, 125 I 267 cons. 2b, 276 cons. 3a e 124 I 310 cons. 3a). Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un’attività economica privata e il suo libero esercizio (art. 27 cpv. 2 CF). Questa garanzia costituzionale può essere invocata per contestare misure statali che limitano l’attività lucrativa del cittadino (DTF 121 I 328 cons. 2a), segnatamente questi può appellarsi al diritto menzionato per opporsi alla limitazione degli orari di apertura del proprio commercio (DTF ZBl 88/1987 pag. 451). La libertà economica non impedisce tuttavia ai cantoni di apportare delle restrizioni di polizia al diritto di esercitare liberamente un’attività economica al fine di tutelare l’ordine pubblico, la salute, i buoni costumi e la buona fede nei rapporti commerciali come pure di prevedere delimitazioni fondate su motivi di politica sociale. Conformemente all’art. 36 CF, le restrizioni dei diritti fondamentali (e quindi anche della libertà economica) devono però avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. Le restrizioni devono poi essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. Esse devono essere proporzionate allo scopo. I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza.
2. a) Per limitare la libertà economica dell’istante, il comune convenuto invoca la diretta applicazione della legge cantonale sui giorni di riposo pubblici (LGRP). Tale normativa stabilisce i giorni di riposo pubblici e regola la protezione della quiete pubblica in questi giorni. La legge distingue tra i giorni di riposo pubblici e le feste grandi. Sono considerati giorni di riposo pubblici, le domeniche e le feste di Capodanno, Venerdì Santo, Lunedì di Pasqua, Ascensione, Lunedì di Pentecoste, Natale e Santo Stefano (art. 2 cpv. 1 LGRP). Le feste grandi sono il Venerdì Santo, la Domenica di Pasqua, la Domenica di Pentecoste, la Festa federale di preghiera e il Giorno di Natale (art. 2 cpv. 2 LGRP). Le autorità comunali sono autorizzate a designare per il loro territorio altre feste confessionali quali giorni di riposo locali (art. 3 LGRP). La distinzione tra giorni di riposo pubblici e feste grandi si traduce nella particolare salvaguardia della quiete pubblica che caratterizza queste ultime. In generale, giusta l’art. 4 LGRP, nei giorni di riposo pubblici sono vietate tutte le attività atte a disturbare la quiete e la dignità proprie di questi giorni oppure il culto divino o a offendere i sentimenti religiosi altrui, segnatamente: manifestazioni, lavori e attività causanti rumore o connessi con altre immissioni di disturbo, soprattutto nelle vicinanze delle chiese durante i culti divini, lavori di costruzione, scavo o simili, lavori nei campi e nei boschi e la vendita ambulante. Accanto a queste restrizioni generali, nelle feste grandi sono inoltre vietati gli spettacoli, le rappresentazioni teatrali, i balli pubblici, gli esercizi di tiro e le manifestazioni sportive. Le eccezioni al principio della quiete pubblica sono oggetto dell’art. 6 LGRP. Conformemente a questo disposto, nei giorni di riposo pubblici sono consentiti specialmente i lavori necessari in stabilimenti e imprese che dipendono da un esercizio ininterrotto, i lavori agricoli dipendenti dalle condizioni atmosferiche, per quanto vi sia pericolo di deprezzamento o di rovina del raccolto, i servizi e i lavori, per quanto necessari al mantenimento dell’offerta turistica e i soccorsi. La regolamentazione a norma di legge degli orari di apertura dei negozi, resta riservata ai comuni (art. 7 LGRP).
b) Per l’esecutivo comunale le riserve di cui agli art. 3 e 7 LGRP si riferirebbero unicamente alla possibilità per i comuni di stabilire dei giorni di riposo locali e di regolamentare gli orari di apertura dei negozi in questi giorni. Questa restrittiva concezione non trova alcun riscontro nelle relative disposizioni cantonali. Per i negozi in generale, la legge non prevede alcuna restrizione di sorta. Tali attività commerciali non fanno, infatti, parte delle eccezioni elencate all’art. 4 LGRP e tanto meno sono oggetto dell’elenco delle attività espressamente vietate durante le feste grandi di cui all’art. 5 LGRP. Il fatto che l’art. 4 cpv. 1 lett. d LGRP vieti espressamente la vendita ambulante lascia supporre, al contrario, che quella al dettaglio sia permessa. E’ comunque indubbio che l’elenco delle attività vietate in generale nei giorni di riposo pubblici e di quelle proibite in sovrappiù durante le feste grandi non sia esaustivo, come pure incompleto è l’elenco delle eccezioni di cui all’art. 6 LGRP. Concretamente, nulla lascia intendere che i negozi sottostiano ad un preciso divieto cantonale. Anzi, la riserva di cui all’art. 7 LGRP permette di concludere propriamente il contrario. Se nella legge sui giorni di riposo pubblici viene previsto che siano i comuni a regolare gli orari di apertura dei negozi, questa disposizione non può che riferirsi soprattutto agli orari di apertura durante le feste. Questo significa che spetta ai comuni statuire sulla materia, non sussistendo alcuna regolamentazione al proposito a livello cantonale. Già nel proprio Messaggio dell’11 febbraio 1985, il Governo cantonale riteneva di dover lasciare ai comuni - senza alcuna restrizione di sorta - la competenza per decidere sugli orari di apertura dei negozi nei giorni di riposo. Essendo poi il fabbisogno di ogni comune diverso da un altro, non si giustificava alcuna regolamentazione particolare a livello cantonale (cfr. Messaggio del Governo al Gran Consiglio 1985-1986 pag. 21). Questa riserva veniva delucidata anche in occasione dei dibattimenti parlamentari. La competenza di legiferare in materia di orari di apertura dei negozi veniva con la nuova legge delegata interamente ai comuni, senza alcuna limitazione cantonale. In questo contesto i comuni erano liberi di vietare qualsiasi apertura o di stabilire invece determinati orari di apertura per gli esercizi necessari al mantenimento dell’offerta turistica (Protocollo del Gran Consiglio del maggio 1985, pag. 152). Ne consegue che la tesi dell’autorità comunale, stando alla quale il divieto di tenere aperti i negozi durante le feste grandi si imporrebbe in applicazione della legislazione cantonale, si rivela manifestamente errata.
3. a) Il comune convenuto non si è dotato di una regolamentazione propria sugli orari di apertura dei negozi ed in particolare in merito alla loro possibile apertura durante i giorni di riposo pubblici e le feste grandi. Unica disposizione comunale a questo riguardo è la decisione 24 marzo 2004 del municipio “di non autorizzate l’apertura ai negozi del paese durante la giornata del Venerdì Santo, 9 aprile 2004”. Per rientrare nelle competenze del municipio, lo scritto del 24 marzo 2004 dovrebbe essere un’ordinanza d’esecuzione giusta l’art. 28 lett. 1a dello Statuto comunale. Non esistendo a livello comunale alcuna legge sull’apertura dei negozi e non essendo la questione regolamentata a livello cantonale, lo scritto in oggetto non può però essere un provvedimento esecutivo, giacché sprovvisto di una qualsiasi base legale. Giusta l’art. 18 dello Statuto comunale, è all’assemblea comunale che spetta il compito di promulgare le leggi comunali. In assenza di rispettive disposizioni comunali, forza è di costatare che la questione degli orari di apertura dei negozi nel comune in oggetto non è stata regolamentata. Per quanto è stato esposto nei considerandi che precedono, in assenza di un’esplicita base legale, il libero esercizio dell’attività economica dell’istante non poteva essere limitato. Non essendo incorso in alcuna violazione di disposizioni legali, è evidente che al ricorrente non poteva neppure essere accollata una multa.
b) Nel proprio ricorso, l’istante chiede che venga annullato anche il decreto municipale in oggetto, nell’ambito del controllo costituzionale astratto. Questa richiesta non può essere soddisfatta giacché lo scritto del 24 marzo 2004 non può costituire norma legale. In quanto mero atto d’esecuzione concreto (chiusura dei negozi il Venerdì Santo 9 aprile 2004) che ha già esplicato definitivamente i propri effetti la comunicazione non è impugnabile con un ricorso costituzionale. Del resto dall’annullamento del provvedimento il ricorrente non potrebbe oggi più trarre alcun vantaggio.
4. In conclusione, il ricorso è accolto e la decisione di multa impugnata annullata. L’esito della controversia giustifica l’integrale accollamento delle spese occasionate dal presente procedimento alla parte soccombente, la quale è pure tenuta a rifondere all’istante, ricorso alla collaborazione di un patrocinatore legale, un’equa indennità a titolo di ripetibili (art. 75 LTA).
Il Tribunale decide:
1. Il ricorso è accolto e la decisione di multa annullata.
2. Vengono prelevate
fr.
1'200.--
fr.
136.--
totale
fr.
1'336.--
il cui importo sarà versato dal Comune di … entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
3. Il Comune di … versa a … fr. 1'200.-- a titolo di ripetibili.