prestazioni assicurative AI (ritardata giustizia)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

S 23 32

3a Camera in qualità di Tribunale delle assicurazioni

PresidenzaPaganini

GiudiciPedretti e von Salis

AttuariaLanfranchi

SENTENZA

del 16 maggio 2023

nella vertenza di diritto delle assicurazioni sociali

A._____,

ricorrente

contro

Istituto delle assicurazioni sociali del Cantone dei Grigioni,

opponente

concernente prestazioni assicurative AI (ritardata giustizia)

I. Ritenuto in fatto:

1. Il 23 giugno 2021 A._____ ha inoltrato la domanda di prestazioni presso l'istituto delle assicurazioni sociali del Cantone dei Grigioni.

2. Con lettera del 21 gennaio 2022, l'Ufficio AI ha comunicato a A._____ di voler procedere a un accertamento della gestione dell'economia domestica.

3. L'appuntamento per l'accertamento della gestione dell'economia domestica è stato fissato per il 24 ottobre 2022. A causa di malattia della persona incaricata è stato necessario posticipare la data originaria del 31 agosto 2022 (l'appuntamento è stato disdetto telefonicamente due giorni prima).

4. Il 16 settembre 2022 A._____ si è rivolta per e-mail all'Ufficio AI, lamentando il fatto che dopo 15 mesi che aveva fatto domanda di prestazioni non aveva ancora ricevuto una decisione.

5. Il 22 settembre 2022 l'Ufficio AI si è scusato per iscritto del fatto che non ha potuto avere luogo l'accertamento pattuito e ha confermato allo stesso tempo l'appuntamento del 24 ottobre 2022 già accordato telefonicamente con la persona incaricata.

6. Il 24 ottobre 2022 è avvenuto l'accertamento della gestione dell'economia domestica presso il domicilio di A._____.

7. Il 31 gennaio 2023, A._____ ha inoltrato un'e-mail all'Ufficio AI, criticando il protrarsi della procedura.

8. Il 3 marzo 2023, l'Ufficio AI ha informato la ricorrente che era necessario un accertamento medico presso il Servizio medico regionale (SMR) e che il SMR l'avrebbe informata con scritto separato sui particolari relativi all'accertamento.

9. L'8 marzo 2023 A._____ (di seguito ricorrente) ha inoltrato ricorso per ritardata giustizia al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni, lamentandosi sostanzialmente di aver atteso ben 21 mesi dalla presentazione della domanda di prestazioni prima che sia stato ordinato l'accertamento medico presso il SMR.

10. Con lettera del 13 marzo 2023 il SMR ha comunicato alla ricorrente che l'accertamento avrebbe avuto luogo il 31 marzo 2023 dalle ore 11.30 alle 12.30 presso il SMR a B._____ con il dott. C._____.

11. L'Ufficio AI ha inoltrato la sua presa di posizione il 24 marzo 2023, chiedendo che il ricorso sia respinto. L'Ufficio AI fa riferimento in particolare all'aumento del carico di lavoro dovuto alla pandemia e alla cancellazione del primo appuntamento concordato per il 31 agosto 2022 a causa della malattia della persona incaricata.

12. Non c'è stato un secondo scambio di scritti.

II. Considerando in diritto:

1. Giusta l'art. 52 cpv. 1 della Legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA; RS 830.1), le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate. A norma dell’art. 56 cpv. 1 LPGA le decisioni su opposizione e quelle contro cui un’opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso. Secondo l'art. 56 cpv. 2 LPGA il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione. L’art. 56 cpv. 2 LPGA include sia i ricorsi per ritardata giustizia che per denegata giustizia (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, Zurigo et. al. 2020, 4a edizione, art. 56 marg. 24). Nei Grigioni, lo stesso principio è sancito anche all’art. 49 cpv. 3 della Legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100), il quale parifica alle decisioni impugnabili anche la denegata o ritardata giustizia. Secondo la prassi del Tribunale federale (sentenza 1P.253/2004 consid. 3.1 del 20 aprile 2005 e riferimenti), nel caso di denegata giustizia, l'autorità competente rimane del tutto inattiva o esamina l'istanza in modo insufficiente (DTF 135 I 6 consid. 2.1, 117 Ia 116 consid. 3a, 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati); in quello di ritardata giustizia essa non si pronuncia entro un termine adeguato (DTF 107 Ib 160 consid. 3b e 3c; sentenza 1P.315/2001 del 20 giugno 2001, consid. 2), tenuto conto della natura dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (DTF 107 Ib 164 consid. 3b e riferimenti).

2. L'oggetto di un ricorso per denegata o ritardata giustizia è soltanto la verifica del preteso diniego o del sostenuto ritardo. In caso di accoglimento di un ricorso per ritardata o denegata giustizia, il Tribunale ordina all’assicuratore sociale di concludere entro un termine ragionevole la procedura, rispettivamente di dar seguito alla richiesta misura, ma il giudice non può sostituire l’indagine che compete all’assicuratore con propri atti di verifica e di istruttoria e non deve neppure, conseguentemente, analizzare il merito della fattispecie. Il giudizio si limita all’accertamento, o meno, di una ritardata o denegata giustizia, senza che sia possibile decidere sulla fondatezza del diritto a prestazioni assicurative (sentenza del Tribunale amministrativo U 09 8 del 26 marzo 2009 consid. 2; S 2014 85 del 11 novembre 2014 consid. 1b).

3. Nel caso in esame, l'oggetto è la questione se vi è una ritardata giustizia oppure no.

3.1 La ricorrente fondamentalmente sostiene che la durata di 21 mesi dalla domanda di prestazioni sia eccessiva, per cui l'Ufficio AI non avendo preso una decisione avrebbe commesso una ritardata giustizia.

3.2 L'Ufficio AI invece fa valere che il ritardo è dovuto al fatto che la persona incaricata si era ammalata e che in generale la pandemia di coronavirus aveva comportato un ulteriore aumento della mole di lavoro già elevata del Servizio di accertamento dell'Ufficio AI e che aveva dunque allungato i tempi per l'evasione dei singoli casi. In considerazione di tali circostanze non vi sarebbero i presupposti per credere che l'Ufficio AI non porti avanti ingiustamente risp. non abbia portato a termine ingiustamente l'accertamento delle pretese della ricorrente. Pertanto l'Ufficio AI non avrebbe commesso una ritardata giustizia.

3.3 Nei procedimenti dinnanzi agli organi giudiziari e amministrativi, ogni persona ha diritto a un trattamento uguale ed equo e a essere giudicata entro un termine ragionevole (art. 29 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, Cost.; RS 101). Questa disposizione sancisce il principio di celerità e vieta il ritardo ingiustificato di una decisione (SVR 2007 IV n. 44 p. 144, I 946/05 consid. 5.1). È irrilevante a quali ragioni - se a causa di una cattiva condotta delle autorità o di altre circostanze - sia dovuto il ritardo; è esclusivamente decisivo che l'autorità non agisca (STF 8C_634/2012 del 18 febbraio 2013 consid. 3.1).

3.4 Nel caso specifico va sottolineato che nei procedimenti relativi alle assicurazioni sociali, il principio di celerità è di grande importanza (cfr. STF 8C_210/2013 del 10 luglio 2013 consid. 3.2.1). La LPGA prevede espressamente una decisione entro un termine ragionevole nella procedura di opposizione (art. 52 cpv. 2 LPGA) e una procedura rapida nel procedimento dinnanzi al tribunale cantonale (art. 61 lett. a LPGA). Nei procedimenti di chiarimento delle assicurazioni sociali, l'obbligo di indagine dell'amministrazione (art. 43 LPGA) è in qualche modo in conflitto con il diritto a un rapido svolgimento del procedimento. In linea di principio, l'esigenza di una procedura rapida non prevale sul principio dell'indagine (SVR 2007 IV n. 44 p. 144, I 946/05 consid. 5).

3.5 La LPGA e la Legge federale sull'assicurazione per l'invalidità (LAI; RS 831.20) non prevedono un termine entro il quale l'assicurazione per l'invalidità deve emettere la propria decisione. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale sussiste una ritardata giustizia e quindi una violazione dell'art. 29 cpv. 1 Cost. se un'autorità giudiziaria o amministrativa si mostra disposta a prendere una decisione, ma non lo fa entro il termine che appare ragionevole in considerazione della natura del caso e di tutte le altre circostanze. Una ritardata giustizia è data se le circostanze che portano al prolungamento irragionevole del procedimento non sono oggettivamente giustificate. Secondo la prassi giudiziaria, sussiste una ritardata giustizia in caso di inattività da parte dell'assicuratore per più di nove risp. dodici mesi fino al compimento del successivo passo procedurale (cfr. Kieser, op. cit., art. 56 marg. 35). Al contrario, è stata negata una ritardata giustizia quando, sebbene le indagini erano durate complessivamente quasi due anni, l'assicuratore aveva comunque agito regolarmente (cfr. SVR 2003 IV n. 14, I 57/02 consid. 4 e 5). In ogni modo la compatibilità della durata del procedimento con il diritto alla tutela legale entro un periodo di tempo ragionevole deve essere esaminata nel singolo caso specifico. I periodi di stallo del procedimento non possono essere imputati all'autorità senza ulteriori approfondimenti, in quanto sono spesso inevitabili in un procedimento. Laddove nessun singolo periodo di questo tipo è criticabile, si applica la considerazione complessiva (DTF 124 I 139 consid. 2c p. 141; SVR 2007 IV n. 44 p. 144, I 946/05 consid. 5.2). A questo proposito vanno soppesate la difficoltà del caso, il comportamento delle parti e l'importanza della questione per la persona interessata (DTF 119 Ib 311 consid. 5.b). In questo contesto va aggiunto che è compito dello Stato garantire il diritto di ogni cittadino alla protezione giuridica. Se questo diritto legale del cittadino è compromesso dal sovraccarico di lavoro e dalla mancanza di personale di un'autorità giudiziaria, è responsabilità dello Stato di diritto prendere le misure necessarie e appropriate per ripristinare la garanzia della protezione giuridica. L'aumento della mole di lavoro e la carenza di personale non possono giustificare la violazione del diritto costituzionale (BGE 103 V 198 consid. 5c).

4. Per poter valutare se vi è una ritardata giustizia occorre innanzitutto esaminare quali sono i passi procedurali necessari. In questo contesto è decisivo anche il metodo di calcolo del grado d'invalidità.

4.1 Per gli assicurati esercitanti un’attività lucrativa il grado d'invalidità è valutato con il metodo generale della confrontazione dei redditi alla cui base solitamente vi è una perizia medica, mentre per gli assicurati non esercitanti un'attività lucrativa la valutazione del grado d'invalidità avviene in funzione dell’incapacità di svolgere le mansioni consuete applicando il *metodo specifico del confronto dei campi di attività,*il cui risultato solitamente si basa sul rapporto effettuato durante il sopralluogo (cfr. Circolare sull’invalidità e sulla rendita nell’assicurazione per l’invalidità [CIRAI], valida dal 1° gennaio 2022, marg. 3200 segg. e 3600 segg.). Nel caso in cui una persona esercita un'attività lucrativa a tempo parziale e svolge anche le mansioni consuete (p.e. l'economia domestica), il grado d’invalidità è valutato con il metodo misto, il quale richiede di valutare il grado d’invalidità sia nell'ambito dell'attività lucrativa che nell'ambito dell'economia domestica, per cui, in linea di principio, sono necessari entrambi gli accertamenti, vale a dire una perizia medica e un sopralluogo (cfr. CIRAI, marg. 3700 segg.).

4.2 Dagli atti e precisamente dal Case Report UAI GR non è possibile evincere se l'Ufficio AI abbia già stabilito definitivamente il metodo di calcolo (vedi Case Report, pag. 24). Risulta però che la ricorrente in precedenza ha lavorato sia a tempo parziale che a tempo pieno e da alcuni anni si occupa dell'economia domestica a casa sua a tempo pieno (cfr. atti AI doc. 23 pag. 1 e doc. 24 pag. 2; Case Report pag. 4). La stessa ha però dichiarato che oggi senza danno alla salute lavorerebbe al 100 % (vedi atti AI doc. 23 e doc. 24 pag. 4). Da un'annotazione dell'Ufficio AI del 19 gennaio 2022 risulta che "in questo caso è importante verificare le quote in attività lucrativa e nell'ambito domestico" (cfr. atti AI doc. 17). Sembra dunque che l'Ufficio AI stesse procedendo al calcolo del grado d'invalidità secondo il metodo misto. Esso richiede il chiarimento della capacità lavorativa e dunque una perizia medica da un lato e la valutazione dell'incapacità lavorativa nelle mansioni consuete (in casu nell'economia domestica) e quindi un sopralluogo dall'altro. La scelta del metodo di calcolo non è oggetto della presente procedura, per cui non è necessario entrare nel merito. Basta affermare che - alla luce del quadro esposto - è comprensibile che l'Ufficio AI abbia ritenuto necessari sia un chiarimento della gestione dell'economia domestica (ovvero un sopralluogo) che una visita medica, per cui entrambi gli accertamenti costituiscono dei passi procedurali necessari.

5. In merito alla ritardata giustizia di seguito è da esaminare se fra i singoli passi procedurali è passato troppo tempo, vale a dire più di nove ovvero (al massimo) dodici mesi. Nel caso in cui nessun lasso di tempo raggiunge la soglia succitata, è determinante la valutazione complessiva (cfr. DTF 124 I 139 consid. 2c).

5.1 Dagli atti risulta che dalla richiesta di prestazioni (avvenuta il 23 giugno 2021) fino all'ordine di chiarimento della gestione dell'economia domestica da parte dell'Ufficio AI (avvenuto il 21 gennaio 2022) sono trascorsi sette mesi. L'appuntamento originariamente fissato per il 31 agosto 2022 (quindi dopo altri sette mesi) è poi stato posticipato di due mesi (al 24 ottobre 2022) a causa della malattia della persona incaricata. Dal chiarimento della gestione dell'economia domestica del 24 ottobre 2022, il cui rapporto è stato presentato il 29 novembre 2022, all'ordine di accertamento presso il SMR del 3 marzo 2023 sono passati tre risp. quattro mesi.

5.2 Nel caso in esame, il lasso di tempo più critico è quello fra l'ordine di chiarimento della gestione dell'economia domestica (del 21 gennaio 2022) e il termine in cui è effettivamente avvenuto il sopralluogo (cioè il 24 ottobre 2022). Detto lasso di tempo è di nove mesi, per cui si avvicina alla soglia della ritardata giustizia ai sensi della succitata giurisprudenza. Va però osservato che l'appuntamento originariamente era fissato per il 31 agosto 2022, quindi a distanza di sette mesi ed è poi stato posticipato a causa della malattia della persona incaricata. A questo proposito l'Ufficio AI afferma che si è impegnato a fissare i nuovi appuntamenti in D._____ appena possibile. Tuttavia, vista la distanza logistica sarebbe tenuto a svolgere più accertamenti in contemporanea, fatto che richiederebbe organizzazione. Tenendo conto del fatto (sfortunato) della malattia della persona incaricata e che anche posticipando l'appuntamento il lasso di tempo critico non raggiunge la soglia massima di dodici mesi, questo tribunale è giunto alla conclusione che per quanto riguarda l'accertamento dell'economia domestica non sussiste una ritardata giustizia.

5.3 Per quanto riguarda gli altri lassi di tempo – ovvero dalla domanda di prestazioni all'ordine di accertamento dell'economia domestica e dal sopralluogo avvenuto il 24 ottobre 2024 (il cui rapporto è stato presentato il 29 novembre 2022), alla comunicazione del 3 marzo 2023, secondo la quale era necessaria una visita medica presso il SMR, il cui termine è poi stato fissato per il 31 marzo 2023 – non sono mai passati nove risp. dodici mesi. Dunque anche in merito a questi lassi di tempo non sussiste una ritardata giustizia ai sensi della succitata giurisprudenza. Inoltre, è indiscusso che sia necessaria una visita medica presso l'SMR a B._____.

5.4 Resta però il fatto che l'Ufficio AI già il 19 gennaio 2022 aveva annotato che "in questo caso è importante verificare le quote in attività lucrativa e nell'ambito domestico". Perciò la durata complessiva di oltre un anno che ci è voluta per ordinare e organizzare i relativi accertamenti non è del tutto comprensibile. Innanzitutto la ricorrente è sempre stata disponibile, non ha mai mancato un appuntamento e ha collaborato in modo impeccabile, per cui il protrarsi della procedura non è attribuibile a lei (cfr. atti AI pag. 29). L'importanza della questione per la ricorrente è ovvia e il suo interesse ad una decisione imminente comprensibile. D'altronde, a favore dell'Ufficio AI va tenuto conto che si tratta di un caso abbastanza complesso, verosimilmente già solo per la determinazione del metodo di calcolo e plausibilmente anche riguardo alla verifica delle rispettive quote in attività lucrativa e nell'ambito domestico. Al fine di valutare la domanda di prestazioni l'Ufficio AI ha raccolto varie informazione riguardanti la ricorrente, come l'estratto del conto individuale (atti AI doc. 6), i rapporti medici e di decorso del dr. med. E._____ (atti AI doc. 9 e 16) e del dr. med. F._____ (atti AI doc. 25). Inoltre va tenuto conto che l'Ufficio AI è in contatto con l'SMR e precisamente con il dott. C._____ già da settembre 2021 e che in data 20 settembre 2021, 20 dicembre 2021, 19 gennaio 2021 e 22 febbraio 2022 ha chiesto dei pareri in merito al caso in esame e ha tenuto informato l'SMR sullo stato della procedura, prima di incaricare lo stesso di eseguire una visita medica (cfr. Case Report pag. 4, 5 e 22). Alla luce di una valutazione complessiva, sebbene dalla domanda di prestazioni del 23 giugno 2021 al momento della presentazione del ricorso (8 marzo 2023) siano passati più di 20 mesi, l'Ufficio AI non è rimasto del tutto inattivo e ha agito regolarmente, per cui questo tribunale è giunto alla conclusione che non vi è una ritardata giustizia. Va però rilevato che la durata totale della procedura appare relativamente lunga. Si sottolinea che l'aumento della mole di lavoro – anche se è dovuto a un evento straordinario come la pandemia o alla carenza o assenza di personale – non giustifica il protrarsi della procedura (vedi sopra consid. 3.5). Un dilungamento della procedura non può nemmeno essere giustificato da difficoltà logistiche dovute al fatto che la ricorrente risiede in D._____.

6. Riassumendo, non è da obbiettare se l'Ufficio AI per valutare il diritto a delle prestazioni ha ritenuto opportuno sia un accertamento nella gestione dell'economia domestica che un accertamento medico presso il SMR. Entrambi gli accertamenti costituiscono dunque dei passi procedurali necessari. Per quanto riguarda i singoli lassi di tempo tra i necessari passi intrapresi non sussiste una ritardata giustizia. Inoltre, valutando la durata complessiva della procedura si può affermare che essa appare ancora ammissibile. In sintesi, non sussistono i presupposti per poter affermare una ritardata giustizia, per cui il ricorso va respinto. Tuttavia, in applicazione del principio di celerità e di proporzionalità, l'Ufficio AI è comunque tenuto a portare avanti la procedura il più rapidamente possibile e a prendere una decisione nel merito entro un congruo termine (ammesso che ciò non sia già avvenuto).

7. In caso di controversie relative a prestazioni, la procedura dinanzi al tribunale cantonale è soggetta a spese se la singola legge interessata lo prevede (art. 61 lett. fbis LPGA). Nel caso in esame non vi è una controversia relativa a prestazioni, bensì un ricorso per ritardata giustizia. In principio, la procedura davanti a questo tribunale è soggetta a spese di giustizia (art. 73 cpv. 1 LGA). Richiamata la lunga durata complessiva della procedura amministrativa in corso, che ha comprensibilmente indotto la ricorrente a sollevare ricorso, si rinuncia al prelievo di dette spese.

III. Per questi motivi il Tribunale giudica:

1. Il ricorso è respinto.

2. Non si prelevano spese.

3. [Vie di diritto]

4. [Comunicazione]