TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
S 13 73
2a Camera in qualità di Tribunale delle assicurazioni
presieduta da
Stecher, giudice, e composta dalla giudice Moser e dal
presidente Meisser, attuaria Krättli-Keller
SENTENZA
del 18 marzo 2014
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____,
rappresentato dall'Avvocato Stefania Vecellio,
ricorrente
contro
Ufficio per l'industria, arti e mestieri e lavoro dei Grigioni,
convenuto
concernente prestazioni assicurative LADI
1. A._____ si iscriveva il 18 maggio 2011 alla disoccupazione e rivendicava il diritto all’indennità giornaliera a partire dal 1. agosto successivo. Con scritto del 13 agosto 2012, X._____ comunicava all’assicurato che il diritto alle indennità giornaliere di disoccupazione veniva ad esaurirsi il 3 agosto 2012, avendo l’interessato riscosse le 260 indennità giornaliere a cui aveva diritto. Parallelamente, l’assicurato veniva reso attento al fatto che il suo termine quadro veniva a scadenza il 31 luglio 2013, ma che con l’esaurimento del diritto alle indennità giornaliere veniva a cessare automaticamente la copertura assicurativa in caso di infortunio come pure il versamento degli assegni per figli. A._____ veniva di conseguenza invitato a prendere contatto con il competente ufficio regionale di collocamento per valutare la sua situazione personale. Il 23 agosto 2012, l’assicurato sottoscriveva l’annuncio di mutazione, giusta il quale si annullava dal collocamento con effetto dal 22 agosto 2012. Il 3 settembre successivo l’annullamento dal collocamento veniva confermato all’assicurato per iscritto.
2. In data 22 febbraio 2013, A._____ faceva formale domanda per ottenere degli assegni per il periodo d’introduzione e allegava alla richiesta il contratto di lavoro come ausiliario contabile concluso con il Comune O.1._____ con relativo piano d'introduzione professionale.
3. Con decisione 8 aprile 2013 l’Ufficio cantonale dell’industria, delle arti e mestieri e lavoro (UCIAML) rifiutava la richiesta, adducendo che l’assicurato non era più iscritto alla disoccupazione. La tempestiva opposizione, mediante la quale l’assicurato chiedeva di poter beneficiare degli assegni per il periodo d'introduzione richiesti in quanto la domanda sarebbe stata presentata prima dello scadere del termine quadro, veniva respinta in data 21 maggio 2013. In sostanza, non essendo più iscritto alla disoccupazione dall’agosto 2012, il richiedente non avrebbe più diritto a prestazioni da parte di tale assicurazione e, anche considerando la domanda introdotta come un nuovo annuncio alla disoccupazione non sarebbero soddisfatti i presupposti legali per aver diritto agli assegni richiesti.
4. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo dei Grigioni in data 20 giugno 2013, A._____ chiedeva l’annullamento del provvedimento impugnato e la concessione degli assegni per il periodo d'introduzione. In sostanza, il ricorrente reputava di soddisfare perfettamente tutti i presupposti legali per avere diritto alle prestazioni richieste. In particolare, l’assicurato non si sarebbe mai ritirato dal collocamento e l’UCIAML non sarebbe in grado di provare il contrario.
5. Nella propria presa di posizione del 6 agosto 2013 l’UCIAML postulava la reiezione del ricorso. Dopo aver annullato la propria iscrizione al collocamento, l’assicurato non avrebbe più diritto alle prestazioni che ora pretenderebbe. I presupposti per l’erogazione di provvedimenti inerenti il mercato del lavoro da parte dell’assicurazione contro la disoccupazione non sarebbero più soddisfatti.
6. Nelle successive osservazioni del 26 agosto 2013, A._____ non contestava più di essersi annullato dal collocamento, ma contestava di aver ricevuto conferma di tale fatto il 3 settembre 2012. Egli precisava comunque di non aver capito la portata della propria scelta, mentre sarebbe stato compito del responsabile dell’ufficio di collocamento informarlo meglio riguardo alle eventuali conseguenze dell'annullamento sottoscritto. Omettendo di informare debitamente l’assicurato, come invece sarebbe stato loro preciso compito, gli organi incaricati dell’assicurazione contro la disoccupazione avrebbero violato i loro doveri e sarebbero tenuti a subirne le relative conseguenze.
7. L’UCIAML rinunciava a duplicare.
8. Da parte del Giudice dell'istruzione veniva allora richiesto il protocollo dei colloqui avuti dall'assicurato con il proprio consulente presso l'ufficio di collocamento. Al ricorrente veniva di seguito dato il diritto di esprimersi sulla nuova documentazione trasmessa. Il 13 febbraio 2013, l'assicurato evidenziava come la tematica degli assegni per il periodo d'introduzione fosse già stata discussa tra le due parti e che pertanto il ricorrente avrebbe dovuto essere informato in merito alle conseguenze su tale diritto dell'annullamento dell'iscrizione al collocamento.
Considerando in diritto:
1. In esito al secondo scambio di scritti processuali non è più contestato che l'assicurato abbia annullata l'iscrizione al collocamento dal 22 agosto 2012, sottoscrivendo il relativo formulario. La questione di sapere se egli abbia ricevuto la conferma dell’annullamento dal collocamento il 3 settembre 2012 può nell'evenienza rimanere aperta, in quanto anche se la comunicazione gli fosse stata debitamente notificata, la problematica del caso in oggetto rimarrebbe comunque la stessa. Controversa è infatti la questione di sapere se l'assicurato fosse stato sufficientemente informato sulle conseguenze del suo agire allorquando si è annullato dal collocamento. Tale argomento è stato sollevato per la prima volta in sede di ricorso, ma il petito volto all'annullamento della decisione di rifiuto degli assegni per il periodo d'introduzione è rimasto invariato, per cui il cambiamento della motivazione, anche se avvento per la prima volta in questa sede va considerato ammissibile. All'UCIAML è stata del resto trasmessa la replica con le nuove motivazioni di ricorso e lo stesso ufficio ha rinunciato a duplicare (vedi art. 61 cpv. 1 lett. d della legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali [LPGA; RS 830.1]). In seguito anche le nuove osservazioni sulla documentazione data in edizione sono state debitamente trasmesse alla parte convenuta.
2. a) Il 1° gennaio 2003 è entrato in vigore l'art. 27 LPGA che regola l' informazione e la consulenza e recita: gli assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali, nei limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone interessate sui loro diritti e obblighi (cpv. 1). Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla consulenza in merito ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia gli assicuratori nei confronti dei quali gli interessati devono far valere i loro diritti o adempiere i loro obblighi (cpv. 2 all'inizio). Il primo capoverso dell'art. 27 LPGA prevede un obbligo di informazione generale e permanente nei confronti di una cerchia indeterminata di persone, che non deve avvenire unicamente su richiesta degli interessati, bensì regolarmente e d’ufficio, e a cui viene fatto fronte ad esempio tramite la consegna di opuscoli informativi, direttive, inserzioni, internet, ecc. (DTF 131 V 476 cons. 4.1; DLA 2002 pag. 194). Per quanto attiene al diritto alla consulenza enunciato all'art. 27 cpv. 2 LPGA, va segnalato che ogni assicurato può esigere che il proprio assicuratore gli fornisca consulenza in merito ai suoi diritti e obblighi. Quest'obbligo concerne soltanto l'ambito di competenza dell'assicuratore in questione e le informazioni possono esse fornite anche da non giuristi, come del resto prima dell'entrata in vigore della LPGA (vedi sul tema sentenze dal Tribunale federale C 241/04 del 9 maggio 2006 cons. 6, C 157/05 del 28 ottobre 2005 cons. 4.2.; U. Kieser, ATSG - Kommentar, 2. ed., Zurigo-Basilea-Ginevra 2009, ad art. 27 pag. 402 ss.; U. Meyer, Grundlagen, Begriff und Grenzen der Beratungsplicht der Sozialversicherungsträger nach Art. 27 Abs. 2 ATSG in: Sozialversicherungsrechtstagung 2006, R. Schaffhauser/F. Schlauri (ed.), pag. 9 ss.; E. Imhof/Ch. Zünd, ATSG und Arbeitslosenversicherung in: SZS 2003 pag. 306 s.; R. Spira, Du droit d'être renseigné et conseillé par les assureurs et les organes d'exécution des assurances sociales (art. 27 LPGA) in: SZS 2001 pag. 524 ss.). Contrariamente alle informazioni di carattere generale, la consulenza deve riferirsi al caso specifico (cfr. FF 1999 IV 3953).
b) La norma di cui all'art. 27 cpv. 2 LPGA garantisce il diritto all'informazione e consulenza. Nel caso classico, questa consulenza ha luogo su istanza della persona assicurata ed in relazione ad una precisa situazione o ad una determinata problematica. La questione di sapere se la disposizione si applichi anche qualora l'assicurato non richieda esplicitamente ragguagli è più delicata. In principio, la consulenza non presuppone una richiesta mirata, ma necessita di uno spunto concreto. Un dovere di consulenza generale e d'ufficio senza che vi sia una situazione o occasione concreta che lo giustifichi non esiste. Per far insorgere un dovere di consulenza basta però che per l'assicuratore competente si riconoscibile la necessità di informare l'assicurato che il suo atteggiamento o la sua inattività potrebbero pregiudicare il diritto a prestazioni. Per stabilire cosa siano i fondamenti del dovere di consulenza occorre ispirarsi al principio della buona fede. Nel senso che l'autorità è tenuta a prestare la consulenza imposta della situazione dopo una diligente analisi dello stato di fatto e di diritto. Al riguardo non occorre ricercare nelle condizioni di vita dell'interessato o segnalare alternative o spazi di manovra per situazioni alla quali non vi è alcun motivo di pensare. Sostanzialmente con la consulenza l'amministrazione dovrebbe poter evitare - nei casi chiari e senza che siano necessari chissà quali accertamenti - che l'assicurato prenda delle decisioni a lui pregiudizievoli dal profilo assicurativo (vedi sulla tematica U. Meyer, op. cit., pag. 25 s.).
c) In termini di casistica, nella DTF 133 V 249 e DLA 2007 no. 10 pag. 193, l’Alta Corte ha stabilito che l'assicuratore non ha un obbligo di informazione e di consulenza ai sensi dell'art. 27 LPGA, fintanto che, prestando l'usuale attenzione, non può riconoscere che la situazione in cui si trova la persona assicurata è tale da pregiudicarne il diritto a prestazioni. Con sentenze del 27 marzo 2006 C 141/05 e dell'8 maggio 2006 C 301/05, l'allora Tribunale federale delle assicurazioni reputava che l'amministrazione avesse violato il dovere di consulenza non informando l’assicurata che il fatto di rimanere iscritta quale socia senza diritto di firma della Sagl per la quale aveva lavorato come dipendente o di mantenere la carica di consigliera di amministrazione della ditta in cui aveva lavorato come dipendente le pregiudicava il diritto alle indennità di disoccupazione. La DTF 131 V 472 riguardava il caso di un assicurato ritenuto non idoneo al collocamento, essendo il lasso di tempo fra la presentazione della domanda di prestazioni e l’inizio del soggiorno linguistico all’estero - di cui aveva peraltro informato i funzionari dell’ufficio regionale di collocamento durante il primo colloquio - troppo breve per poterlo collocare. In applicazione all'art. 27 cpv. 2 LPGA, l'Alta Corte federale concludeva che l’ufficio regionale di collocamento avrebbe dovuto avvertire l’assicurato che la prevista partenza a breve scadenza non permetteva di collocarlo. In questa importante decisione il Tribunale federale ha stabilito che gli assicurati devono essere resi attenti - dagli organi incaricati dell'applicazione del diritto delle assicurazioni sociali - se il loro comportamento dovesse pregiudicare il diritto a prestazioni (DTF 131 V 476 cons. 4.1).
3. a) Nell'evenienza in oggetto, in data 13 agosto 2012 l'assicurato veniva reso attento alla scadenza del termine quadro il 31 luglio 2013 ed all'esaurimento del diritto alle 260 indennità giornaliere a far stato dal 4 agosto 2012, nonché alle conseguenze di tale fatto sulla copertura assicurativa per infortunio e sugli assegni familiari. Per meglio valutare la sua situazione personale visti tali cambiamenti, veniva invitato a contattare il competente ufficio regionale di collocamento. Come risulta dai protocolli dei colloqui avuti il 2 luglio e il 2 agosto 2012, il consulente era perfettamente a conoscenza dal fatto che l'assicurato stava esaurendo il proprio diritto all'indennità giornaliera. Parimenti evidente era l'interesse dell'assicurato ad ottenere degli assegni per il periodo d'introduzione, in quanto la questione era stata ripetutamente discussa con il consulente (vedi protocolli del 31 maggio e del 2 agosto 2012). Il data 31 maggio 2012, l'assicurato veniva informato che detti assegni potevano essere concessi anche dopo l'esaurimento delle indennità giornaliere, fintanto che restava aperto il termine quadro, e per un massimo di sei mesi. In occasione del colloquio con il proprio consulente avuto il 2 agosto 2012, veniva con l'assicurato discussa la non ancora avvenuta conclusione di un contratto con un potenziale datore di lavoro e quindi il rinvio della data di compilazione della domanda in vista dell'ottenimento degli assegni per il periodo d'introduzione. Alla luce di tali protocolli è quindi indiscutibile che anche al momento dell'esaurimento del diritto alle indennità giornaliere il ricorrente mantenesse un grande interesse all'ottenimento degli assegni per il periodo d'introduzione e che attendesse solo la conclusione di un eventuale contratto di lavoro per presentare formalmente la relativa richiesta.
b) La fattispecie in esame richiedeva pertanto che il consulente dell'assicurato avvertisse esplicitamente lo stesso che annullandosi dal collocamento egli avrebbe perso il diritto agli assegni per il periodo d'introduzione. In questo senso, dagli atti all'incarto, non risulta che una simile consulenza sia stata fornita. Nel colloquio avuto il 31 maggio 2012, l'informazione fornita era incompleta. In detta sede veniva precisata la possibilità di far valere il diritto a tali assegni anche dopo l'esaurimento del diritto all'indennità giornaliera, fintanto che fosse rimasto aperto il termine quadro e per un massimo di sei mesi. Non era stato però in detta occasione fatto alcun accenno al fatto che per ottenere tali aiuti fosse indispensabile non annullarsi dal collocamento. Anche dal protocollo dei colloqui del 2 luglio e 2 agosto successivi non è dato dedurre alcuna specifica informazione al riguardo. Poiché l'assicurato intendeva richiedere gli assegni per il periodo d'introduzione ed essendo tale interessamento noto al suo consulente in materia di disoccupazione, quest'ultimo ha violato il proprio dovere di consulenza, omettendo di rendere attento l'assicurato sulla perdita del diritto agli assegni in caso di annullamento dal collocamento. Giusta le informazioni ricevute, l'assicurato poteva in buona fede ritenere che fino alla scadenza del termine quadro permanesse il diritto ad ottenere degli assegni per il periodo d'introduzione.
c) In vista dell'esaurimento del diritto all'indennità giornaliera, all'assicurato era stato consegnato un promemoria. Da questo risulta che "Anche dopo la cessazione del diritto alle indennità di disoccupazione vi è la possibilità, a determinate condizioni, di beneficiare di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro fino alla scadenza del termine quadro". Giusta la prassi del tribunale federale, tramite la consegna di opuscoli informativi o di promemoria viene ossequiato il dovere generale di informazione ai sensi dell’art. 27 cpv. 1 LPGA, ma non il dovere di consulenza ex art. 27 cpv. 2 LPGA (sentenza del Tribunale federale C 141/05 del 27 marzo 2006 cons. 4.2). Relativamente alla concreta fattispecie, l'informazione contenta nel promemoria corrispondeva del resto a quanto comunicato all'istante dal suo consulente in occasione del colloquio del 31 maggio 2012. Ai fini del presente giudizio è però decisivo che l'assicurato non fosse stato esplicitamente avvertito in merito alla perdita del diritto a chiedere l'assegno qualora si fosse annullato dal collocamento. Da tutta la documentazione prodotta non risulta che questa fondamentale informazione fosse stata debitamente fornita al disoccupato.
4. a) Il principio della buona fede, applicabile a tutto l'ambito dell'attività dello Stato, conferisce ad ogni individuo la facoltà di esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse e sia coerente nei propri comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 cons. 6.1, 130 I 26 cons. 8.1, 125 I 219 cons. 2c, 122 II 123 cons. 3b/cc e 121 I 181 cons. 2a). Giusta la giurisprudenza, l'omissione di fornire un'informazione qualora sussista un obbligo d'informare o qualora le circostanze concrete avessero comportato un obbligo di informare l'assicurato in applicazione all'art. 27 cpv. 2 LPGA à parificato ad una informazione errata che può comportare l'obbligo per l’amministrazione di rispondere per la sua omissione e quindi di erogare all'assicurato le prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione a cui avrebbe avuto diritto in piena conoscenza della situazione (DTF 131 V 480 cons. 5). Presupposti per potersi avvalere del principio della buona fede sono: l'autorità deve anzitutto essere intervenuta in una circostanza concreta nei confronti di una persona determinata (DTF 125 I 274 cons. 4c); essa deve avere, o essere reputata avere, agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l'errore dell'atto sul quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi fondato su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che non può più modificare senza subire un pregiudizio (DTF 121 V 66 cons. 2a); infine, e in ogni caso, la situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le sue disposizioni (DTF 131 II 636 cons. 6, 129 I 170 cons. 4.1 e 122 II 123 cons. 3b/cc).
b) Nel caso in esame, fermo restando che non sono intervenuti cambiamenti legislativi che potrebbero incidere sul presente contenzioso, per i motivi esposti in precedenza è pacifico che l'amministrazione non ha, in un caso specifico, prestata la sufficiente consulenza avvertendo l'assicurato che l'annullamento dal collocamento avrebbe pregiudicato i suoi diritti all'assegno per il periodo d'introduzione. L'omissione è stata perpetrata tramite il consulente al collocamento, abilitato ad agire in qualità di organo d'esecuzione dell'assicurazione contro la disoccupazione. Per l'assicurato l'incompletezza dell'informazione ottenuta non era manifestamente riconoscibile e lo ha indotto ad annullandosi dal collocamento e quindi a pregiudicare il proprio diritto ad ottenere l'assegno ora richiesto. In ossequio al principio della buona fede quindi, l’amministrazione deve rispondere della propria omissione e concedere all'assicurato le prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione a cui l'istante avrebbe avuto diritto se non si fosse annullato dal collocamento.
5. In conclusione il ricorso è accolto e la decisione su opposizione impugnata è annullata. Gli atti sono rinviati all'UCIAML affinché statuisca sul diritto agli assegni per il periodo d'introduzione come se l'assicurato non si fosse annullato dal collocamento. Giusta l'art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA, la procedura è gratuita e l'assicurato, ricorso alla collaborazione di una rappresentate legale ha diritto alla rifusione delle spese di rappresentanza in applicazione art. 61 cpv. 1 lett. g LPGA. Queste ripetibili ammontano conformemente alla nota d'onorario introdotta in data 12 febbraio 2014 a fr. 4'243.20 (IVA compresa).
Il Tribunale decide:
1. Il ricorso è accolto e la decisione 21 maggio 2013 è annullata. Gli atti sono rinvitati all'UCIAML per la presa di una nuova decisione nel senso dei considerandi.
2. La procedura è gratuita.
3. L'UCIAML versa a A._____, fr. 4'243.20 (IVA compresa) a titolo di ripetibili.
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