TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 13 183
5a Camera
presieduta da
Priuli, vicepresidente, e composta dal presidente Meisser e dal giudice Audétat, attuaria Krättli-Keller
SENTENZA
del 3 dicembre 2013
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____,
ricorrente
contro
Comune X._____,
convenuto
concernente domanda di costruzione e ripristino
1. A._____ è proprietario sul territorio del Comune X._____ della particella sopraedificata no. 1870 e dei fondi ni. 1868 e 1864 destinati a vigneto. Per agevolare i lavori di risanamento al fabbricato sul terreno no. 1870, il proprietario posava sull’adiacente particella no. 1872 - di proprietà della fondazione B._____ - un container modulare quale installazione di cantiere. Al termine dei lavori edilizi e grazie al consenso della fondazione proprietaria, A._____ faceva formale domanda di costruzione per la sostituzione del container di cantiere con due box in lamiera zincata, destinati a rimessa per attrezzature e macchinari agricoli.
2. Con decisione 16 luglio 2013, il Comune X._____ rifiutava a A._____ la licenza di costruzione. La zona residenziale 2 dove sarebbero situati i due fondi soggiacerebbe all’obbligo di piano di quartiere per cui il progetto contravverrebbe al blocco edilizio gravante la zona. Parallelamente al petente veniva richiesto l’allontanamento dell’istallazione di cantiere posata senza licenza edilizia.
3. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 16 agosto 2013 (data del timbro postale), A._____ chiedeva l’annullamento del provvedimento impugnato e il rilascio della regolare licenza edilizia per la posa dei due box in lamiera. Il preteso obbligo di piano di quartiere che graverebbe sulla zona in oggetto sarebbe stato abrogato con l’entrata in vigore delle nuove disposizioni cantonali in materia di pianificazione. In ogni caso poi l’istante avrebbe diritto ad essere trattato come gli altri proprietari della zona ai quali sarebbero state rilasciate licenze di costruzioni anche per l’erezione di analoghe infrastrutture.
4. Nella propria presa di posizione il Comune X._____ postulava la reiezione del ricorso. La zona in oggetto sarebbe ancora sempre sottoposta all’obbligo di piano di quartiere, ma la relativa procedura non sarebbe ancora stata avviata. Pertanto un’autorizzazione non entrerebbe al momento in considerazione e la zona andrebbe considerata come una zona agricola. Indipendentemente poi dall’atteggiamento assunto in precedenza, l’autorità edilizia comunale sarebbe fermamente intenzionata ad abbandonare la discutibile prassi richiamata dall’istante per attenersi alla normativa legale.
5. Replicando, il ricorrente ribadiva la conformità del progetto presentato allo scopo di zona e la compatibilità con l’ambiente circostante della prevista costruzione. Dal canto suo il comune convenuto rinunciava a duplicare.
Considerando in diritto:
1. E’ controverso il rifiuto di accordare al ricorrente la licenza edilizia per la posa di due box in lamiera.
2. a) Dal profilo formale, l’istante contesta in primo luogo l’assenza dell’indicazione di una base legale per motivare il rifiuto deciso. In principio, una decisione è sufficientemente motivata quando il destinatario è in grado di rendersi conto delle ragioni che stanno alla base del provvedimento (DTF 123 I 34 cons. 2c, 122 IV 8 cons. 2c). In definitiva, l’insieme dei motivi deve permettere all’interessato di afferrare le ragioni a fondamento del provvedimento per poterlo eventualmente deferire, con piena cognizione di causa, all’istanza superiore (DTF 136 I 236 cons. 5.2, 134 I 88 cons. 4.1, 124 II 146 cons. 2a, 121 I 57 cons. 2c e 119 Ia cons. 4d).
b) Nel caso in esame, la motivazione addotta per rifiutare il rilascio della licenza di costruzione era “il blocco edilizio che gravava la zona” d’ubicazione del fondo. Pur senza invocare una espressa base legale, l’esistenza di una situazione pari alla zona di pianificazione era il principale motivo invocato dall’autorità comunale per negare il rilascio di una licenza di costruzione, argomentazione che si rivela essere del tutto corretta come verrà meglio esposto in seguito. Anche se la motivazione era quindi redatta in modo alquanto semplice e ridotto, il contenuto della stessa bastava per rendere edotto l’istante in merito agli argomenti che si opponevano al rilascio dell’autorizzazione richiesta. Del resto che l’istante avesse perfettamente compresi i motivi del rifiuto risulta palesemente dal suo ricorso. La critica non merita di conseguenza protezione.
3. a) Giusta il piano delle zone del comune convenuto, la particella no. 1872 è sita in zona residenziale 2 con obbligo di piano di quartiere (R2 PQ). Con l’entrata in vigore della nuova legge cantonale sulla pianificazione del territorio (LPTC; CS 801.100) il 1. novembre 2005 e della relativa ordinanza (OPTC; CS 801.110), il relativo capitolo della legge edilizia comunale (LE) dedicato alla pianificazione di quartiere veniva interamente sostituito dalle nuove disposizioni cantonali. Queste riguardano però la definizione ovvero il contenuto e lo scopo che deve avere un piano di quartiere e la relativa procedura, compresa quella riguardante l’eventuale necessaria ricomposizione particellare. In questo senso, come precisato dalla legislazione comunale, le nuove disposizioni sostituiscono quelle prima in vigore. La sostituzione nella LE delle disposizioni comunali in materia di pianificazione di quartiere con quelle cantonali non ha alcuna rilevanza sull’estensione del piano delle zone stesso ed in particolare sull’obbligo di piano di quartiere che grava sull’area qui in discussione. Parimenti restano in vigore le disposizioni della LE quali l’art 49a LE che regola lo sfruttamento, le distanze da confine e le altezze della costruzione nella zona con obbligo di piano di quartiere, disposizioni riprese poi anche dallo schema delle zone di cui all’art. 57 LE. Contrariamente a quanto ritiene il ricorrente, con l’entrata in vigore delle nuove diposizioni cantonali in materia di pianificazione di quartiere e con la loro adozione da parte della normativa comunale, l’obbligo di piano di quartiere della zona R2 qui in discussione non è pertanto venuto a cadere, bensì è rimasto come tale in vigore.
b) Giusta l’art. 26 LPTC, il piano delle zone suddivide il territorio comunale in diverse zone di utilizzazione (cpv. 1 prima frase). In base al capoverso 4 di tale disposto, nel piano delle zone possono essere designati territori, nei quali viene eseguita una pianificazione consecutiva (pianificazione di area, pianificazione di quartiere). La determinazione di una pianificazione consecutiva ha l'effetto di una zona di pianificazione per l'area interessata. La pianificazione consecutiva viene avviata d'ufficio o su richiesta di interessati. Ai sensi dell’art. 21 cpv. 2 LPTC, nella zona di pianificazione non può essere intrapreso nulla che possa ostacolare o contrastare la nuova pianificazione. In particolare progetti di costruzione possono essere autorizzati, soltanto se non sono in contrasto né con le pianificazioni e prescrizioni passate in giudicato né con quelle nuove previste. Nell’evenienza in esame, è quindi in conformità a quanto previsto dal diritto cantonale che l’autorità edilizia ha considerato l’area in oggetto come zona di pianificazione, definendola come soggetta al blocco edilizio. In principio, nelle zone edilizie con obbligo di piano di quartiere non è possibile il rilascio di licenze edilizie senza previa approvazione del piano di quartiere (vedi sul tema PTA 1989 no. 52 nonché le sentenze del Tribunale amministrativo R 02 15 e A 02 32), a meno che si tratti di interventi che possono escludere un qualsiasi conflitto con l’ordinamento esistente e futuro giusta quanto previsto all’art. 21 cpv. 2 LPTC. Poiché nell’evenienza non è stato elaborato ancora alcun piano di quartiere, non è neppure possibile stabilire se il progetto presentato possa entrare in conflitto con l’ordinamento futuro. Già per questo motivo il rilascio di una licenza edilizia non è possibile.
c) Per le zone con obbligo di piano di quartiere, la pianificazione consecutiva può avvenire d’ufficio o su richiesta di interessati. Nel caso in esame, l’istante non pretende l’avvio di una procedura di piano di quartiere. Questa dovrebbe, a seconda delle necessità, però essere avviata d’ufficio. Relativamente alla mancata elaborazione del necessario piano di quartiere, l’autorità comunale lascia trasparire la possibilità di rivedere interamente il proprio ordinamento delle zone, in particolare l’estensione della zona edificabile, dopo il previsto scorporamento del tratto di autostrada che attualmente taglia in due il paese e che verrà sostituito, dal 2016, dalla nuova circonvallazione X._____. In effetti, una simile modifica delle condizioni a fondamento della pianificazione locale lascia apparire del tutto difendibile l’argomentazione addotta (vedi sui presupposti per procedere ad una rielaborazione dei piani la sentenza del Tribunale federale 1 C_598/2013 del 6 dicembre 2013 e la DTF 123 I 182 cons. 3a e riferimenti.), anche se il lungo lasso di tempo trascorso dall’adozione del piano delle zone e la relativa inattività da parte degli organi comunali dà effettivamente adito a qualche perplessità. Adesso, però, a seguito della modifica delle condizioni locali i motivi addotti dall’autorità comunale per non dare immediatamente avvio al piano di quartiere appaiono pertinenti e difendibili. Per questo, relativamente alla presente controversia è in ogni caso attualmente escluso che l’istante possa pretendere il rilascio di una licenza di costruzione per i due box in lamiera oggetto della domanda di fabbrica, non essendo già soddisfatta la condizione dell’obbligo di piano di quartiere che grava sull’area e non essendo neppure possibile imporre senz’altro all’autorità comunale l’avvio di tale procedura.
4. a) Malgrado l’assenza di un piano di quartiere, è indubbio che nel tempo siano state rilasciate delle licenze di costruzione e che le stesse riguardassero anche almeno in parte opere analoghe a quanto sarebbe nelle intenzioni dell’istante erigere. Con questo, il ricorrente chiede la parità di trattamento nell’illegalità. In principio, non esiste un diritto alla parità di trattamento nell’illegalità (DTF 126 V 392 cons. 6a; 124 IV 47 cons. 2c, 122 II 451; 116 Ia 140), in quanto il principio della supremazia della legge è reputato prevalere su quello dell’uguaglianza di trattamento (DTF 117 Ib 266 cons. 3f, 414 cons. 8c, 112 Ib 387 cons. 6). Il fatto che la legge non sia stata in altri casi applicata o non lo sia stata giustamente non accorda ancora al cittadino il diritto di essere posto parimenti al beneficio di un regime illegale. Questo vale però solo se la pratica illegale è riferita ad un caso o ad alcuni casi isolati. Per contro, se l’autorità rifiuta di scostarsi in altre situazioni dalla propria pratica illegale, il privato ha il diritto di pretendere di essere posto al beneficio della prassi illegale alla stessa stregua degli altri (DTF 127 I 2 cons. 3a, 123 II 253 cons. 3c e 115 Ia 83 cons. 2). In tali casi il principio della parità di trattamento è reputato prevalere su quello della legalità (DTF 122 II 451 cons. 4a e 112 Ib 387 cons. 6). Se l’autorità non si esprime su quella che sarà la prassi futura, vi è da presumere che in futuro si atterrà alla normativa legale (DTF 122 II 452 cons. 4a e riferimenti).
b) Nella propria presa di posizione sul ricorso, l’autorità edilizia comunale afferma chiaramente la propria intenzione di abbandonare la discutibile prassi finora seguita e che ha portato a disseminare la zona di piccoli manufatti secondari fortemente pregiudizievoli dal profilo dell’impatto paesaggistico e autorizzati a titolo di precario. Con questo è già evidente che l’istante non può pretendere di essere posto al beneficio di una prassi che l’autorità intende comunque abbandonare, anche perché ritenuta pregiudizievole dal profilo degli interessi pubblici in gioco. Come emerge chiaramente dalla documentazione fotografica agli atti, l’area che sottostà all’obbligo di piano di quartiere è in ampia parte non ancora edificata. In questo senso pertanto, lo scopo che si prefigge l’autorità, astenendosi in futuro dal rilascio di licenze edilizie per piccoli manufatti di natura secondaria, è tuttora proprio a salvaguardare l’aspetto paesaggistico locale considerata la bassa edificabilità che ancora caratterizza la zona.
c) Malgrado l’assenza di un piano di quartiere, per degli interventi di risanamento, ampliamento o trasformazione di costruzioni esistenti il rilascio di una licenza di costruzione può poi in parte essere giustificato da considerazioni legate alla proporzionalità o al rispetto dei diritti acquisiti, mentre l’istante pretende il rilascio di una licenza di costruzione per un nuovo impianto esclusivamente adibito a magazzino agricolo. Invocando il principio della proporzionalità, il ricorrente sembra ritenere possibile almeno il rilascio di una licenza di costruzione per un precario. La tesi non merita però protezione, contrastando un simile intervento con l’interesse pubblico alla salvaguardia del paesaggio, come già espressamente fatto valere dal comune convenuto. Ne consegue che il rifiuto deciso merita in questa sede conferma.
5. a) Nell’ambito dei lavori di miglioria alla propria abitazione, l’istante ha eretto sul fondo no. 1872 una baracca di cantiere. Ai sensi dell’art. 40 cpv. 1 numero 22 OPTC, le installazioni di cantiere purché non provochino immissioni rilevanti non necessitano di una licenza edilizia. In conformità a quanto previsto all’art. 86 cpv. 3 LPTC, i comuni hanno la facoltà di sottoporre all'obbligo di notifica progetti di costruzione non sottoposti all'obbligo di licenza edilizia nella legge edilizia. Di questa facoltà il comune convenuto sembra aver fatto uso tramite ordinanza municipale valida fino all’entrata in vigore della nuova LE, prevedendo l’obbligo di notifica prima dell’inizio dei lavori. Contrariamente a quanto preteso dall’istante pertanto, la posa della baracca di cantiere in oggetto avrebbe giustamente dovuto essere notificata all’autorità comunale prima della sua esecuzione. In base all’art. 40 cpv. 4 OPTC, edifici e impianti ai sensi del capoverso 1 numero 22 devono essere eliminati dopo la scadenza della durata ammessa. La superficie utilizzata deve essere riportata allo stato originario. Le parti di edifici o di impianti eliminate devono essere smaltite o conservate in un posto autorizzato.
b) Nel caso in parola, per stessa ammissione del ricorrente i lavori di miglioria alla propria abitazione sono terminati. Il motivo per cui l’infrastruttura era stata costruita viene di conseguenza a cadere. Ne consegue che da tale momento va smantellato anche il relativo impianto di cantiere che l’istante ha eretto giusta quanto previsto all’art. 40 cpv. 1 numero 22 OPTC in applicazione a quanto sancito al capoverso 4 dello stesso disposto. Anche sotto questo aspetto pertanto la decisione impugnata sfugge a qualsiasi critica e merita protezione. Se l’allontanamento del container non fosse ancora avvenuto, si giustifica di accordare al ricorrente un relativo termine per procedere nel senso statuito dall’autorità edilizia comunale.
6. In conclusione la decisione di rifiutare il rilascio della licenza di costruzione e di allontanamento del container di cantiere sul fondo no. 1872 merita in questa sede conferma e il ricorso deve essere respinto. Per le spese fa stato l'art. 73 cpv. 1 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 370.100) giusta il quale nella procedura di ricorso la parte soccombente deve di regola assumersi le spese. Per le ripetibili, l'art. 78 LGA prevede che la parte soccombente viene di regola obbligata a rimborsare alla parte vincente tutte le spese necessarie causate dalla procedura (cpv. 1). Ai comuni e alle organizzazioni cui sono affidati compiti di diritto pubblico non vengono di regola assegnate ripetibili, se vincono la causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali (cpv. 2). L' esito della controversia giustifica pertanto l'accollamento dei costi occasionati dal presente procedimento al ricorrente, mentre il comune non ha diritto a ripetibili.
Il Tribunale decide:
1. Il ricorso è respinto. All’istante viene accordato un termine di 30 giorni dalla cresciuta in giudicato della presente sentenza per procedere all’eliminazione del container di cantiere sul fondo no. 1872.
2. Vengono prelevate
fr.
1'500.--
fr.
257.--
totale
fr.
1'757.--
il cui importo sarà versato da A._____, entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
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