R 06 72
4a Camera
SENTENZA
del 21 novembre 2006
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente multa edilizia (EFZ)
2. Il 13 giugno 2006 alla committente veniva rilasciata la licenza edilizia per i lavori di ristrutturazione alla casa e con decisione 27/28 giugno 2006 a … veniva inflitta una multa per infrazione formale alla normativa edilizia comunale per un importo di fr. 10'000.--. Il 10 agosto successivo, dopo il completamento dell’incarto, veniva accordata la licenza edilizia anche per la costruzione della piscina.
3. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 18 agosto 2006, … postulava, in via principale, l’annullamento della decisione di multa e, in via eventuale, un’equa riduzione dell’ammontare della stessa. Sostanzialmente la ricorrente considera di non essere incorsa in alcuna colpa, avendo affidato l’esecuzione dei lavori al progettista, che a sua volta considerava non necessitare di una licenza di costruzione per meri lavori di ristrutturazione. La violazione sarebbe poi solamente di carattere formale, per cui l’entità della multa sarebbe in ogni caso sproporzionata alla colpa della committente. Infine, la situazione di reddito dell’istante non le permetterebbe di far fronte ad un ammontare della multa tanto elevato.
4. Nella propria presa di posizione, il Comune di … chiedeva la reiezione del ricorso e la conferma della decisione impugnata. Fuori dalle zone edificabili e per dei lavori di ristrutturazione di tale entità e in ogni caso per la costruzione a nuovo della piscina sarebbe necessario il rilascio di una licenza edilizia. Avendo agito in manifesto dispregio della normativa comunale e avendo perseverato in questo comportamento, l’istante sarebbe stata giustamente punita con una multa ossequiosa in ogni caso della sua situazione patrimoniale concreta.
5. Replicando l’istante confermava le proprie precedenti argomentazioni, mentre il comune convenuto rinunciava a duplicare. Dal canto suo, l’Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni (UST), rifacendosi alla propria prassi, non prendeva posizione sulla decisione di multa emanata dall’autorità comunale.
Considerando in diritto:
1. E’ controversa la legittimità della multa inflitta alla ricorrente e sussidiariamente l’ammontare della stessa. Dal 1. gennaio 2007 è in vigore la nuova legge sulla giustizia amministrativa (LGA). Giusta le disposizioni transitorie della LGA, le procedure pendenti al momento dell'entrata in vigore della presente legge vengono portate a termine dinanzi alla rispettiva istanza secondo il diritto precedente. Conseguentemente alla presente vertenza vengono ancora applicate le disposizioni della legge sul tribunale amministrativo (LTA).
2. a) Il 1. novembre 2005 sono entrate in vigore la legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC) e la relativa ordinanza di applicazione (OPTC). In termini di diritto transitorio, le disposizioni direttamente applicabili della nuova legge hanno la precedenza su prescrizioni comunali divergenti (art. 107 cpv. 2 LPTC). Sono considerati direttamente applicabili il diritto edilizio formale di cui agli art. 85 – 96 LPTC, che include, accanto alla procedura di licenza edilizia, anche le conseguenze previste per l’inosservanza delle prescrizioni edilizie. Giusta l’art. 86 cpv. 1 LPTC edifici e impianti possono essere costruiti, modificati, demoliti o destinati ad altro scopo solo con una licenza scritta dell’autorità edilizia comunale (cpv. 1). Il Governo ha dal canto suo fatto uso della possibilità di stabilire eccezioni al principio dell’obbligatorietà della licenza edilizia (art. 86 cpv. 2 LPTC) elencando all’art. 40 OPTC quali interventi potessero essere portati a termine senza una licenza di fabbrica. Giusta il diritto cantonale, ai comuni resta comunque impregiudicata la facoltà di sottoporre all’obbligo di notifica progetti di costruzione altrimenti non sottoposti all’obbligo di licenza edilizia (art. 86 cpv. 3 LPTC). Il comune convenuto si è immediatamente arrogato questa facoltà e ha deciso di richiedere la notifica all’autorità comunale di tutti i progetti di costruzione di cui all’art. 40 OPTC. Su questa necessità, la popolazione locale è stata debitamente informata mediante pubblicazione sul Foglio ufficiale cantonale del 1. dicembre 2005.
b) Ai sensi dell’art. 91 cpv. 1 LPTC, progetti di costruzione possono essere iniziati non appena la licenza edilizia è accordata per iscritto. Nella fattispecie, non è controverso che i lavori di ristrutturazione alla casa e quelli di scavo per la piscina siano iniziati prima del rilascio della formale licenza di costruzione in palese dispregio a quanto sancito all’art. 91 cpv. 1 LPTC. Per quanto riguarda la piscina, per espressa ammissione del progettista, si erano iniziati i lavori di scavo per sondare la roccia sottostante per poi interrompere immediatamente gli stessi in attesa dell’approvazione (cfr. scritto del 22 marzo 2006 dello studio d’architettura incaricato dell’esecuzione dei lavori). In seguito, dopo l’intimazione del fermo dei lavori del 5 maggio 2006, il progettista confermava di aver solamente voluto terminare lo scavo eliminando la roccia superflua. Con questo è però dimostrato che anche per quanto riguarda i lavori di scavo per la piscina, l’interruzione non è avvenuta immediatamente dopo l’intervento dell’autorità edilizia comunale nel marzo 2006 bensì solo in seguito.
c) Per quanto riguarda i lavori di ristrutturazione interna, l’istante li considera cadere sotto la normativa di cui all’art. 40 cpv. 1 cifra 1 OPTC e pertanto non sottoposti all’obbligo di una licenza edilizia. Per il resto l’istante adduce di aver ignorato la necessità di notificare l’intervento, come preteso dall’esecutivo comunale. Evidentemente, il fatto di ignorare la normativa comunale o le misure prese dall’esecutivo e debitamente pubblicate tramite i richiesti mezzi d’informazione, non esonera l’istante dalla propria responsabilità. Pretendere poi che per i lavori in parola non fosse necessario richiedere una licenza di costruzione è nelle concrete circostanze pretestuoso. In data 14 febbraio 2006, l’istante ha fatto formalmente presentare al progettista una domanda di costruzione per la “ristrutturazione interna” e per una “nuova piscina”. Sul separato modulo di domanda di costruzione per EFZ, veniva chiesta la licenza edilizia per le opere di rinnovamento di bagno, cucina, nuovo riscaldamento con pompa di calore e per la costruzione di una nova piscina con sauna all’interno del piano cantina. Dal comportamento dell’istante era pertanto fin dal principio chiara la necessità di ottenere una licenza di costruzione anche per i lavori di ristrutturazione del fabbricato. Come poi giustamente addotto dal comune convenuto, l’intervento non poteva certo cadere sotto la normativa di cui all’art. 40 cpv. 1 cifra 1 OPTC. Essendo stata demolita completamente la scala interna e rifatti interamente i servizi igenici, la cucina e l’impianto di riscaldamento, la ristrutturazione non poteva conformarsi all’intervento previsto all’art. 40 cpv. 1 cifra 1. Questo è a non averne dubbi anche il parere del competente UST, che ha accolto favorevolmente la richiesta in base all’art. 42 OPTC; disposto che si riferisce a quegli interventi edilizi per cui è necessaria una formale domanda di costruzione e non solo la notifica dell’intervento. Avendo pertanto iniziato i lavori senza essere stata previamente in possesso di una licenza edilizia, l’istante è incorsa in una violazione della normativa edilizia.
d) A norma dell’art. 60 LPTC, l’autorità edilizia comunale esamina l’esecuzione dei progetti di costruzione circa la loro conformità alla licenza edilizia. Giusta la normativa comunale, alle persone incaricate del controllo va concesso in ogni momento il libero accesso al cantiere (art. 105 cpv. 3 della legge ediliza, LE). Ne consegue che i controlli effettuati non danno adito ad alcuna critica e che le censure addotte dalla ricorrente appaiono prive di qualsiasi fondamento.
3. a) Ai sensi dell’art. 93 LPTC, per l’osservanza delle prescrizioni legali, la conformità degli edifici ed impianti realizzati con i piani autorizzati e le modine, nonché per il rispetto delle disposizioni accessorie sono competenti i committenti, i proprietari, altre persone autorizzate e le persone incaricate della progettazione e dell’esecuzione di progetti di costruzione. Il disposto conferma la prassi (DTF 91 I 302 cons. 3b) stando alla quale è da considerare perturbatore non soltanto chi ha cagionato il perturbamento o il pericolo, bensì anche chi può disporre delle persone o cose che hanno dato luogo alla situazione lesiva. Tale nozione corrisponde in larga misura alla distinzione oggi generalmente riconosciuta in dottrina tra perturbatore per comportamento e perturbatore per situazione. Perturbatore per comportamento è chi cagiona mediante il comportamento proprio o di terzi di cui è responsabile (figli minori, ausiliari di un imprenditore ecc.) un pericolo o un perturbamento contrario alle disposizioni di polizia. Perturbatore per situazione è invece colui che ha la responsabilità di eliminare i pericoli o i perturbamenti conseguenti ad una situazione contraria alle disposizioni di polizia, nella quale si trova una cosa determinata. La responsabilità per situazione incombe a chi, quale proprietaria o detentrice di un potere di fatto, ha la disponibilità della cosa da cui è scaturito il perturbamento (DTF 101 Ib 414 cons. 5 e riferimenti). L’art. 95 cpv. 2 prima frase LPTC stabilisce che è punibile l’infrazione intenzionale o dovuta a negligenza, commessa dalle persone competenti di sensi dell’art. 93 LPTC.
b) Nell’evenienza, l’istante non si considera responsabile dell’accaduto, giacché non si sarebbe personalmente occupata dei lavori alla casa, ma avrebbe incaricato di tutto il proprio architetto, coadiuvato dalla figlia con il rispettivo marito. Il fatto che l’istante non abbia direttamente ordinato l’inizio dei lavori è ai fini del giudizio ininfluente. La ricorrente è giuridicamente l’unica proprietaria dell’omonima villa e in tale qualità detiene il pieno potere decisionale sulle sorti dell’immobile. In questa qualità essa è pure stata sentita dall’autorità edilizia comunale in data 20 marzo 2006 ed è alla proprietaria che è stato intimato il fermo dei lavori del 5 maggio 2006. Dal 20 marzo 2006 essa era quindi già indubbiamente a conoscenza dell’infrazione che veniva perpetrata. A propria discolpa, la ricorrente non pretende neppure di aver dato delle chiare direttive ai perturbatori per comportamento o che questi non si siano attenuti agli ordini loro impartiti. Essa adduce semplicemente di aver rimesso l’intera pratica in altre mani e di essersi fidata delle assicurazioni che l’architetto le avrebbe fatto al proposito. L’argomentazione, oltre a non escludere una responsabilità per negligenza, non può evidentemente più trovare validità a partire dal momento in cui la proprietaria era stata resa attenta dall’autorità edilizia dell’inizio dei lavori senza la necessaria licenza edilizia. Al più tardi a partire da tale momento spettava alla ricorrente sincerarsi della situazione e chiedere al progettista di volersi attenere alle direttive dell’autorità comunale. Conseguentemente, la committente e proprietaria è responsabile della violazione alle disposizioni della LPTC che le vengono accollate.
4. a) A norma dell’art. 95 cpv. 1 LPTC chi viola la presente legge oppure decreti o decisioni del Cantone basati su di essa, viene punito con una multa da 200 a 40'000 franchi. Scopo della multa è quello di scoraggiare la contravventrice dal compiere ulteriori infrazioni, rispettivamente di favorire l'osservanza della legge. Il giudice commisura la pena alla colpa dell’autrice. Tiene conto della sua vita anteriore e delle sue condizioni personali, nonché dell’effetto che la pena avrà sulla sua vita. La colpa è determinata secondo il grado di lesione o esposizione a pericolo del bene giuridico offeso, secondo la riprensibilità dell’offesa, i moventi e gli obiettivi perseguiti, nonché, tenuto conto delle circostanze interne ed esterne, secondo la possibilità che l’autrice aveva di evitare l’esposizione a pericolo o la lesione. Quando deve verificare l'importo di una multa il Tribunale amministrativo dispone di pieno potere cognitivo, trattandosi di un procedimento penale ai sensi dell'art. 6 CEDU (DTF 115 Ia 409 cons. 3b, PTA 1989 no. 31, STA R 03 89 e RDAT II-1995 no. 19)
b) Nell’evenienza, la ricorrente è stata punita con una multa di fr. 10'000.--. Con ciò è stata ritenuta nei confronti della colpita indubbiamente una colpa grave. La valutazione operata non regge alle censure di ricorso. E’ incontestato che la violazione accollata all’istante sia unicamente di carattere formale e non materiale. Anche se successivamente all’emanazione della decisione di multa, tutti gli interventi sono stati autorizzati. La committente non ha pertanto omesso di richiedere una licenza o costruito qualcosa a cui non avesse diritto, ma ha iniziati i lavori senza aspettare il rilascio della necessaria licenza edilizia. Trattandosi pertanto solo di una violazione formale, l’entità della multa non trova in questo contesto una sufficiente giustificazione. Per questo motivo si impone una riduzione della sanzione che vada oltre la metà della stessa.
c) Se per quanto riguarda i lavori eseguiti non è possibile concludere ad una situazione grave, ne va diversamente per quanto riguarda la colpa dell’interessata. Non è infatti tollerabile che i lavori vengano iniziati ancora durante l’esposizione pubblica del progetto e continuati anche dopo il tempestivo intervento dell’autorità e dopo un espresso fermo dei lavori. Già dopo lo scritto del 20 marzo 2006, doveva per l’istante palesarsi la gravità della situazione. Che un’ingiunzione dell’autorità possa essere messa in discussione e ignorata sulla base di semplici asserzioni fatte dal progettista non è in ogni caso scusabile. Permettendo la continuazione dei lavori, l’istante ha dimostrato di infischiarsene delle leggi e degli ordini impartiti da chi è chiamato a farle rispettare. Tale comportamento va considerato gravemente lesivo delle disposizioni formali dell’ordinamento edilizio.
5. a) Nel proprio ricorso, l’istante chiede un’ulteriore riduzione della sanzione pecuniaria in considerazione della sua reale situazione di reddito, che non sarebbe conforme ai dati ritenuti dall’autorità fiscale. Come il Tribunale amministrativo ha ritenuto in STA R 05 99, una comprovata modifica della situazione di reddito o di sostanza della persona colpita può giustificare la correzione di una multa. Infatti, per procedere ad una corretta commisurazione della pena, il Giudice deve vagliare la situazione anche tenendo conto delle condizioni personali dell’interessata. Qualora a titolo di pena sia prevista una sanzione pecuniaria, il Giudice fissa l'importo della stessa in modo che la perdita finanziaria che la persona subisce costituisca una pena corrispondente alla sua colpa, garantendo in tal modo la parità di trattamento tra amministrati, nella misura in cui vengono puniti in modo economicamente più sostanzioso persone facoltose e in modo meno incisivo persone con un reddito meno importante (DTF 101 IV 16).
b) Il 19 maggio 2006, l’autorità comunale invitava la ricorrente a voler esporre la propria situazione finanziaria onde poter determinare l’importo della multa. La ricorrente non dava seguito alla richiesta pur essendo stata resa attenta che in caso di inottemperanza l’autorità avrebbe fondato il proprio giudizio sui dati fiscali dell’ultima tassazione. Giusta quest’ultimi, la ricorrente disponeva nel 2004 di un reddito di fr. 89'500.-- e di una sostanza di fr. 1'904'000.--. Per questo Giudice, la presa in considerazione dell’ultima tassazione fiscale cresciuta in giudicato come base per determinare la situazione patrimoniale dell’istante sfugge a qualsiasi censura. Le non meglio comprovate argomentazioni esposte dall’istante nel proprio ricorso non sono in alcun modo atte a mettere anche solo in dubbio l’esattezza o l’attendibilità della tassazione fiscale a suo tempo accettata dall’amministrata. Poiché è solitamente sulla base dei dati fiscali che viene determinata la situazione patrimoniale della persona colpita da una sanzione pecuniaria, spettava alla ricorrente comprovare la loro erroneità. In questo contesto, l’istante si è limitata a contestare i dati fiscali senza però alcun supporto concreto in termini di prove. Come giustamente addotto dal comune convenuto, a favore dell’inoppugnabilità dei dati fiscali depone non solo l’accettazione degli stessi da parte dell’interessata, ma anche l’ingente investimento di circa 1 milione di franchi che l’istante è disposta a sobbarcarsi per quella che vorrebbe essere una semplice casa di vacanza. Per il resto, la contraria allegazione di parte attrice, stando alla quale l’investimento verrebbe più propriamente sostenuto dalla famiglia della figlia, non trova alcun concreto riscontro negli atti. Ne consegue che la determinazione della situazione di reddito dell’interessata non dà in questa sede adito a critiche.
6. In conclusione il ricorso è parzialmente accolto e la multa viene ridotta a fr. 4'000.--. L’esito della controversia giustifica una ripartizione proporzionale delle spese occasionate dal presente procedimento tra la parte ricorrente, in ragione della metà, e quella convenuta, per l’altra metà. Le ripetibili vengono compensate (art. 75 LTA).
Il Tribunale decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto e la decisione impugnata è riformata nel senso che la multa inflitta a … viene ridotta a fr. 4'000.--.
2. Vengono prelevate
fr.
2'000.--
fr.
216.--
totale
fr.
2'216.--
il cui importo sarà versato per metà da … e per l’altra metà dal Comune di …, entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
3. Le ripetibili vengono compensate.