R 06 57 e 58
4a Camera
SENTENZA
del 10 novembre 2006
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente piano di quartiere
1. Secondo la pianificazione locale del Comune di …, la particella no. 625 e parte del fondo no. 627 a … sono site in zona residenziale R2 nonché soggette all’obbligo del piano di quartiere.
L’area della particella no. 627 sottoposta all’obbligo del piano di quartiere risulta già completamente edificata e urbanizzata. La particella no. 625, con una superficie di 3998 m2, è invece priva di costruzioni e di impianti di urbanizzazione.
Durante la primavera 2003, il Municipio di … ha aperto la procedura di piano di quartiere per l’area in questione, sfociata nella decisione d’approvazione del 26 novembre 2003, in seguito revocata dal Municipio stesso nell’ambito della procedura di ricorso intentata contro il piano di quartiere in sede di Tribunale amministrativo (ricorsi R 04 2 e 3).
2. Tramite disposizione del 24 marzo 2004 il Municipio di … ha decretato l’esposizione pubblica del piano di quartiere … rielaborato in seguito alle opposizioni presentate nell’ambito della procedura precedente. Sono quindi stati esposti pubblicamente per la durata di 20 giorni il regolamento del piano di quartiere, il piano delle strutture 1:500, il piano di urbanizzazione 1:500 nonché la relazione.
3. a) In data 7 aprile 2004 il …, proprietario della particella no. 608, ha inoltrato al Municipio di … una tempestiva opposizione contro il piano di quartiere in oggetto postulando di negarne l’approvazione. In via eventuale l’opponente ha chiesto di modificare il piano non concedendo un aumento della possibilità di sfruttamento, fissando le dimensioni delle strutture edilizie contraddistinte dai numeri B, C, D e E, unendo i corpi D e E in un’unica struttura, prevedendo dei tetti piani ed un’altezza massima degli edifici di 5,5 metri, nonché vincolando la concessione della licenza edilizia all’accertamento di un confacente approvvigionamento idrico.
b) In data 13 aprile 2004, …, proprietaria della particella no. 609, a propria volta, ha inoltrato al Municipio di … una tempestiva opposizione chiedendo la cassazione integrale del piano di quartiere e la conseguente apertura di una nuova procedura nel rispetto delle osservazioni formulate tramite l’opposizione stessa. Secondo l’opponente, il piano di quartiere avversato condurrebbe ad un insediamento abitativo sregolato e privo di qualsiasi concetto pianificatorio esplicito. Il piano in oggetto paleserebbe, in particolare, delle lacune sostanziali nell’ottica degli allacciamenti interni e esterni come pure in quella dei parcheggi. Il grado di pendenza previsto per le falde dei tetti sarebbe inoltre eccessivo e non conforme allo stile architettonico ... Non sarebbe inoltre conforme l’applicazione delle norme ordinarie della LE nei confronti della particella no. 627 inclusa nel piano di quartiere che, di fatto, pur se inserita nel perimetro del piano di quartiere stesso, sarebbe esonerata dall’applicarne le disposizioni. L’obbligatorietà della consulenza architettonica nel contesto della sovraedificazione dell'area confermerebbe implicitamente il mancato raggiungimento degli obiettivi che dovrebbero essere perseguiti dalle disposizioni del piano di quartiere.
c) Tramite decisione del 6 giugno 2006, il Municipio di … ha approvato il piano di quartiere respingendo contestualmente l’opposizione del dott. … e di ... In sostanza, il municipio ha accertato la conformità del piano di quartiere alle disposizioni del diritto edilizio comunale, cantonale e federale accertando come il piano di quartiere avversato prevederebbe un’edificazione razionale in armonia con le strade esistenti, con l’orientamento del terreno e con la configurazione dello stesso.
4. a) Tramite tempestivo ricorso (R 06 57), inoltrato al Tribunale amministrativo il 28 giugno 2006, il dott. … ha impugnato la citata decisione chiedendone l’annullamento e postulando il rinvio degli atti all’autorità convenuta al fine di elaborazione di un nuovo piano di quartiere ai sensi delle contestazioni ricorsuali.
Anzitutto, il ricorrente evidenzia come la decisione impugnata del 6 giugno 2006 si riferisca ad una precedente decisione del 23 agosto 2004 di cui non sarebbe mai stato messo al corrente e chiede, a salvaguardia del proprio diritto di essere sentito, l’edizione di tale decisione.
L’interessato contesta la divergenza fra gli atti indicati nel bando d’esposizione pubblica del piano di quartiere e quelli effettivamente esposti, fra i quali figurerebbero delle planimetrie indicanti i profili altitudinali delle case. Di conseguenza, si sarebbe creata una situazione di incertezza sul fatto se dette planimetrie fossero o meno parte integrante del piano di quartiere approvato. Partendo dal presupposto che i documenti in questione siano da considerare quali componenti vincolanti del piano di quartiere, malgrado non contemplati dal bando di pubblicazione, il ricorrente ritiene leso il proprio diritto di essere sentito.
Il comune avrebbe introdotto la possibilità di un aumento dell’indice di sfruttamento nella misura del 10% senza vagliare in modo approfondito la problematica dell’inserimento architettonico delle costruzioni, basandosi semplicemente sulla relazione tecnica stesa dal professionista incaricato e quindi anteponendo la stessa al proprio dovere di esame e di giudizio sull’esistenza o meno dei presupposti di cui all’art. 9.3 LE. L’estensione dell’indice di sfruttamento sarebbe quindi censurabile sia nell’ottica procedurale che in quella materiale.
Le disposizioni del regolamento del piano di quartiere e del piano delle strutture non adempirebbero ai presupposti fissati dall’art. 9.2 cpv. 1 e 2 LE che imporrebbero di regolare, tramite il piano delle strutture, gli aspetti architettonici e strutturali degli edifici come pure le singole volumetrie. In tal senso, dai piani esposti non sarebbe possibile evincere con chiarezza le singole dimensioni degli edifici e le relative distanze. In ogni caso, l’altezza degli edifici, prevista al culmine del tetto in 9,5 metri, sarebbe eccessiva e disturberebbe l’aspetto architettonico dell’agglomerato di “…” privando, in maniera incisiva, la particella no. 608 di luce e vista. La carenza normativa del piano di quartiere, in particolare per quanto concerne l’altezza massima degli edifici, permetterebbe la realizzazione di case sovradimensionate a totale scapito dell’ambiente circostante e in palese lesione dei diritti dei vicini a tutela dei quali si imporrebbe di prescrivere la realizzazione di tetti piani.
b) Con ricorso del 28 giugno 2006 (R 06 58), … ha impugnato tempestivamente davanti al Tribunale amministrativo la decisione del municipio chiedendone l’annullamento e il conseguente rinvio degli atti all’autorità comunale al fine di una nuova procedura.
La ricorrente, in sostanza, contesta come su una necessità minima di 21 posteggi, in applicazione dell’art. 11.3 cpv. 1 LE, il piano delle strutture pubblicato preveda solo 7 posti auto che, al limite, potrebbero aumentare a 11. L'inserimento urbanistico del quartiere in oggetto contrasterebbe palesemente con le aree limitrofe già edificate in quanto le costruzioni del quartiere sarebbero inserite a raggio mentre quelle esistenti seguirebbero linee verticali o orizzontali. Inoltre, i volumi previsti sarebbero maggiori e più ingombranti di quelli esistenti e le altezze non armonizzerebbero con quelle delle case circostanti. Applicando le norme previste dal piano di quartiere sarebbe possibile costruire edifici con un’altezza massima di 9,5 metri in gronda e di 11,5 metri al culmine per cui, nonostante la pendenza del terreno, le nuove case sovrasterebbero perlomeno parte degli edifici nelle immediate vicinanze dell’area di quartiere. Rinviando ad una valutazione peritale, la ricorrente sostiene come, applicando le norme del piano di quartiere relative alle linee delle strutture e di allineamento nonché alle altezze e distanze, sarebbero ammissibili delle costruzioni completamente sproporzionate ed in disarmonia con la morfologia del terreno che colliderebbero con il principio che impone l’armonizzazione con le costruzioni esistenti. Fra l’altro si creerebbe un notevole danno ai vicini a causa della privazione di vista e luce.
Il piano di quartiere, nel cui regolamento non figurerebbe alcuna prescrizione sull’altezza dei singoli edifici, sulle quote dei colmi e delle gronde, sui volumi delle previste costruzioni nonché sui materiali da utilizzare, non adempirebbe ai presupposti minimi di norme vincolanti previsti per un simile strumento urbanistico. In sostanza sarebbero previste inaccettabili deroghe alle prescrizioni della LE che, di fatto, trasformerebbero l’area in questione da zona edilizia R2 in una zona R3. D’altro canto, nella decisione impugnata il comune non avrebbe addotto validi argomenti a comprova di un interesse pubblico, prevalente su quello privato dei vicini, per le deroghe in questione.
Non sarebbero inoltre rispettate le norme di sicurezza antincendio con conseguente creazione di una situazione di pericolo per la salute pubblica. Le linee di struttura e il piano di quartiere permetterebbero infatti la costruzione ravvicinata di fabbricati fino ad una distanza di 50 centimetri, per quanto concerne gli edifici H e G, mentre tutti gli altri edifici sarebbero previsti ad una distanza inferiore a 5 metri, in palese contrasto con le disposizioni di sicurezza che impongono una distanza minima di 5 metri fra le singole costruzioni.
Pure l’allacciamento interno ed esterno del quartiere non sarebbe conforme agli specifici requisiti urbanistici a causa dell’eccessivo numero di accessi singoli, previsti con imbocco diretto sulla strada comunale, particella no. 1065. I singoli posteggi e gli accessi, che implicherebbero delle pericolose e complicate manovre per gli utenti, contrasterebbero palesemente con le direttive emanate al riguardo dall’unione dei professionisti svizzeri della strada (VSS).
La ricorrente considera come la particella no. 627 inclusa nel perimetro del piano di quartiere, sarebbe, di fatto, stata esonerata dall'applicazione delle disposizioni del piano di quartiere con l’argomento della sua completa sovraedificazione e urbanizzazione. Detta situazione contrasterebbe palesemente con i concetti fondamentali del piano di quartiere che imporrebbero di applicare le specifiche disposizioni nei confronti di tutta l’area inclusa nel perimetro o, al limite, di escludere, a tutti gli effetti, dei singoli fondi nei confronti dei quali non sussisterebbero le premesse per l’inclusione nel piano di quartiere.
In conclusione, la ricorrente, alla luce delle lacune e manchevolezze evidenziate, chiede al Tribunale amministrativo di commissionare una perizia giudiziaria sul piano di quartiere contestato.
5. Tramite prese di posizione dell’8, rispettivamente dell’11 settembre 2006, il comune convenuto chiede, per quanto ricevibili, di respingere i ricorsi.
Nell’ottica procedurale il comune propone, anzitutto, il congiungimento delle due pratiche di ricorso in oggetto in quanto caratterizzate, in sostanza, da identiche problematiche e analoghe contestazioni.
Il comune approfondisce quindi la problematica della legittimazione ricorsuale precisando come, al riguardo di ogni singola censura, sarebbe opportuno valutare in quale misura la stessa riguardi un tema che tange i ricorrenti in maniera superiore al resto della collettività così da configurare una violazione dei diritti degni di protezione degli stessi.
In effetti, il piano di quartiere in giudizio sarebbe stato approvato dal Comune di … in occasione della seduta del 23 agosto 2004, mentre la notifica della decisione sarebbe stata tenuta in sospeso fino al versamento di un congruo anticipo sulle spese di progettazione avvenuto nel mese di aprile 2006. In sostanza, in occasione della seduta del 18 aprile 2006, il municipio avrebbe confermato la precedente decisione del 23 agosto 2004 procedendo quindi alla notifica della stessa.
Le sezioni in scala 1:200 figuranti fra gli atti del piano di quartiere non costituirebbero parte integrante dello stesso e per questo non figurerebbero nel decreto di esposizione pubblica e nella conseguente decisione di approvazione, bensì sarebbero servite unicamente per illustrare agli interessati la quota del pianterreno di ogni edificio. Di conseguenza, tali sezioni rivestirebbero puramente carattere indicativo. In ogni caso, l’altezza massima degli edifici sarebbe di 7,5 metri e corrisponderebbe perciò a quanto previsto dalla LE per la zona R2.
Il supplemento del 10% sull’indice di sfruttamento, nell’ottica pratica, tenuto conto della superficie utile lorda (SUL) massima consentita dal piano delle strutture, si ridurrebbe ad una maggiore edificabilità del 2,05%, corrispondente ad un indice dello 0,51 invece dello 0,5 previsto dalla LE.
La relazione, parte integrante degli atti del piano di quartiere, costituirebbe, proprio per questo, un documento ufficiale allestito dai professionisti incaricati dal comune che lo ha notificato approvandolo con il piano. Tale documento illustrerebbe in dettaglio le peculiarità del piano di quartiere fornendo un'esaustiva motivazione delle relative disposizioni e quindi anche sulla maggiorazione dell'indice di sfruttamento nella misura del 10%.
Il piano di quartiere regolerebbe, in maniera consona a un simile strumento urbanistico, le volumetrie e la struttura dei fabbricati limitandone, in modo preciso, l'altezza a 7,5 metri e le dimensioni in virtù di una lunghezza massima da 15 a 18 metri e di una larghezza massima da 11 a 14 metri nonché di una superficie utile lorda per edificio di 255 m2.
Tramite il piano delle strutture sarebbero previste delle estese aree libere che, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, permetterebbero un uso razionale della superficie soggetta al piano di quartiere.
Prevedendo il piano di quartiere una linea delle strutture in base alla quale ogni nuovo edificio dovrebbe rispettare una distanza minima di 5 metri dalla strada comunale, risulterebbe una regolamentazione delle distanze più restrittiva di quella prevista dalla LE che imporrebbe il discostamento dalla strada nella misura di 3 metri e quello dal fondo confinante nella misura di 2,5 metri.
Anche per quanto concerne i posti auto il piano di quartiere non conterrebbe alcuna deroga alle disposizioni della LE bensì imporrebbe ulteriori limitazioni in materia. L'art. 13 del regolamento del piano di quartiere imporrebbe infatti ad ogni edificio di disporre di un posteggio integrato. Di conseguenza, nel caso di edificazione delle otto case, verrebbero realizzati otto posteggi interni oltre a quelli esterni realizzabili sui piazzali davanti ai fabbricati, evidenziati nel piano delle strutture, giungendo così ad un totale di almeno 24 posteggi.
Il piano di quartiere avversato non lederebbe il principio dell'inserimento urbanistico, in quanto gli edifici lungo la strada sarebbero orientati come quelli a monte della carreggiata mentre le costruzioni più a valle sarebbero inserite perpendicolarmente alle case a livello del terreno esistente. D'altro canto sarebbe molto difficoltoso rispettare la tipologia delle costruzioni circostanti in quanto eterogenee fra loro stesse.
Il comune convenuto respinge la critica della mancata introduzione nel piano di quartiere di norme obbligatorie per le altezze, i volumi ecc. con l'argomento che, per quanto non regolato esaustivamente dal piano di quartiere stesso, sarebbero applicabili le disposizioni della LE.
Nel caso in giudizio, inoltre, il piano delle strutture conterrebbe delle disposizioni precise sulla strutturazione, sull'allineamento, sulla direzione del colmo, sulla larghezza massima e sulla profondità massima degli edifici.
La riduzione della distanza fra gli edifici prevista dal piano di quartiere sarebbe conforme ai disposti dell'art. 5.3 cpv. 3 e 9.3 cpv. 2 LE e non violerebbe le prescrizioni a tutela degli incendi, prevedendo in tale evenienza l'applicazione di particolari misure di protezione al momento dell'edificazione, così come fissata dalle direttive emanate in materia dall'Ufficio di polizia del fuoco dei Grigioni.
Attualmente, la particella no. 625, oggetto del piano di quartiere, sarebbe allacciata tramite una strada comunale considerata, nell'ottica urbanistica, quale strada di quartiere. Detta struttura viaria servirebbe quale collegamento unicamente per otto edifici unifamiliari. Qualora venissero realizzati tutti gli edifici ammissibili nell'area di quartiere, la strada servirebbe quale allacciamento per ca. 16 case senza perciò essere soggetta ad un traffico eccessivo. Di conseguenza, i 4 imbocchi che collegano il quartiere alla strada comunale non creerebbero alcuna situazione di pericolo e costituirebbero perciò una soluzione adeguata.
Per quanto concerne la problematica della particella no. 627, i ricorrenti non godrebbero della legittimazione al ricorso. In ogni caso, la soluzione di non imporre al fondo sovraedificato e completamente urbanizzato le norme del piano di quartiere sarebbe equa e non colliderebbe con i principi basilari dell'urbanizzazione.
Pure al riguardo della chiave di ripartizione dei costi di realizzazione del piano di quartiere non sarebbe, in casu, data la legittimazione al ricorso. Anche in tale contesto, però, la questione sarebbe stata regolata tramite il decreto di approvazione del piano di quartiere che avrebbe accollato tutti i costi di progettazione e attuazione ai proprietari della particella no. 625. La costruzione e il finanziamento delle opere di urbanizzazione sarebbe stata regolata dagli art. 22 - 25 del regolamento del piano di quartiere.
6. Tramite presa di posizione dell'11, rispettivamente del 18 settembre 2006, la Comunione ereditaria fu …, proprietaria della particella no. 625, ha proposto, per quanto ricevibili, di respingere i ricorsi.
A prescindere dalla circostanza per la quale la legittimazione dei ricorrenti sarebbe limitata dal loro effettivo interesse di fatto e di diritto a contestare il piano di quartiere, gli stessi avrebbero sollevato delle censure di carattere appellatorio, non meglio concretizzate ed in palese contrasto con una fattispecie documentata.
7. In data 8 novembre 2006, il Tribunale amministrativo ha esperito un sopralluogo a …, nel cui ambito, oltre a prendere visione dello stato di fatto, ha concesso alle parti presenti la possibilità di esprimersi verbalmente nel merito del contenzioso. Per quanto rilevanti ai fini del giudizio, gli argomenti addotti in sede di sopralluogo saranno disquisiti nei considerandi in diritto.
Considerando in diritto:
1. a) Il 1. gennaio 2007 è entrata in vigore la nuova legge sulla giustizia amministrativa (LGA). Giusta la disposizione transitoria di cui all’art. 85 cpv. 2 LGA, le procedure pendenti al momento dell’entrata in vigore della presente legge vengono portate a termine dinanzi alla rispettiva istanza secondo il diritto precedente. Conseguentemente alle presenti vertenze vengono ancora applicate le disposizioni della legge sul tribunale amministrativo (LTA).
b) In considerazione dell'identicità dei petiti e dell'analogia delle motivazioni dei due ricorsi, preso atto che, in effetti, non sono ravvisabili particolari necessità di tutela delle parti coinvolte che hanno potuto prendere reciproca visione degli scritti e partecipato al sopralluogo, dando seguito alla proposta del comune convenuto, questa Corte, ai fini dell'economia processuale, ha deciso di riunire le pratiche in un'unica procedura, in applicazione dell'art. 32 cpv. 2 LTA.
2. Ai sensi dell’art. 52 LTA, è legittimato al ricorso chiunque risulti colpito dalla decisione contestata e goda di un interesse tutelabile alla sua abrogazione o modifica. La legittimazione al ricorso descritta dall’art. 52 LTA corrisponde testualmente ai parametri di legittimazione previsti dall’art. 103 lett. a OG. Onde uniformare i requisiti di legittimazione al ricorso a livello cantonale con quelli a livello federale, il Tribunale amministrativo, dopo diversi aggiornamenti della propria prassi, tramite la decisione R 03 69, ripresa in PTA 2003 no. 34, ha stabilito come l’art. 52 LTA debba essere interpretato in modo unitario in tutti i campi di pertinenza della Corte amministrativa.
La revisione della prassi riguarda l’interpretazione della norma per la quale gode del requisito di tutelabile non solo l’interesse garantito da una disposizione legale bensì pure un mero interesse di fatto all’abrogazione o modifica della decisione impugnata. In tal senso, come premesso, si persegue, a prescindere da eventuali disposizioni speciali, una prassi unitaria per l’accertamento della legittimazione al ricorso. Di conseguenza, l’art. 52 LTA viene interpretato alla stessa stregua dell’art. 103 lett. a OG e della relativa giurisprudenza. Un’interpretazione della legittimazione al ricorso sulla base dei parametri applicabili per il diritto federale appare, a maggior ragione, appropriata, tenendo conto che, in molteplici pratiche, la normativa procedurale cantonale deve, in ogni caso, garantire delle premesse ricorsuali pari a quelle del diritto federale, qualora una decisione possa essere impugnata tramite i rimedi legali ordinari davanti al Tribunale federale (art. 98a OG; DTF 122 II 132, 121 II 74).
In base alla prassi precedentemente descritta, la legittimazione al ricorso, ai sensi dell’art. 52 LTA, viene riconosciuta quando il cittadino, colpito da una decisione, comprova un interesse, anche se meramente di fatto, all’abrogazione o modifica della disposizione stessa. In ogni caso, l’interessato deve sempre ancora essere toccato dalla decisione in maniera tale da rendere concreto l’interesse al giudizio nel merito della pratica. Detto interesse deve rivestire intensità tale da poter essere giudicato quale personale e quindi superiore a quello della collettività. Colui che intende impugnare una decisione amministrativa deve quindi dimostrare che, nel caso della mancata abrogazione o modifica della stessa, egli sarebbe soggetto a degli effettivi svantaggi. Di conseguenza, detto interesse, e contrario, implica la salvaguardia di una situazione di fatto a vantaggio del ricorrente, perseguibile tramite la contestazione ricorsuale di un cambiamento che comporterebbe degli svantaggi materiali o ideali (DTF 122 II 369, 121 II 361, 120 Ib 487). Tale prassi permette quindi di differenziare il ricorso di diritto amministrativo dal gravame popolare che continua ad essere inammissibile. Inoltre, l’interesse, di regola, deve essere attuale, con la conseguenza che la decisione giudiziaria deve risultare atta ad incidere sulla situazione legale o di fatto del ricorrente, così da evitare delle pratiche dal mero carattere accademico volte unicamente a chiarire una situazione legale astratta (DTF 120 Ib 308).
Secondo la costante prassi, spetta al ricorrente motivare al Tribunale la propria legittimazione illustrando, a mano della fattispecie concreta, i motivi per i quali egli sarebbe colpito in misura maggiore a quella della collettività nonché gli svantaggi legali o di fatto che comporta nei suoi confronti la decisione stessa.
b) I ricorrenti sono proprietari delle particelle no. 608, rispettivamente no. 609, ubicate nelle immediate vicinanze dell'area del piano di quartiere dalla quale sono separati dall'attuale strada comunale di quartiere. Ai sensi della prassi sopraccitata i due proprietari sono quindi legittimati al ricorso in quanto il carattere e l'intensità della sovraedificazione del quartiere possono certamente ripercuotersi sulla qualità e quindi sul valore dei loro fondi. La legittimazione ricorsuale è perciò indubbiamente data per quanto concerne il piano di quartiere nell'ottica dell'insediamento urbanistico, delle caratteristiche edificatorie, dell'allacciamento ecc.. Non esiste invece la legittimazione al ricorso, in relazione alla problematica dell'esonero della particella no. 627 dall'applicazione delle norme del piano di quartiere in quanto detto fondo, sovraedificato e urbanizzato, è ubicato a valle della particella no. 625 e non è atto a implicare neppure un ipotetico svantaggio per i ricorrenti. Per lo stesso motivo la legittimazione ricorsuale non è data nemmeno per quanto concerne la ripartizione dei costi di allestimento del piano di quartiere e di realizzazione delle strutture urbanistiche interne, a prescindere che la stessa risulta effettivamente regolata.
3. a) Nell’ambito dell’esame sulla conformità dei piani di quartiere, in applicazione dell’art. 33 della Legge federale sulla pianificazione territoriale (LPT), il Tribunale amministrativo gode di una piena cognizione di giudizio. In tal senso la Corte cantonale non è tenuta ad esaminare unicamente se l’autorità convenuta, nell’ambito dell’allestimento del piano di quartiere, abbia abusato del proprio potere discrezionale perpetrando quindi una lesione di diritto, ma deve altresì giudicare se tale potere discrezionale sia stato esercitato correttamente e in modo razionale. Il Tribunale amministrativo però, nella propria funzione di istanza di ricorso cantonale, deve porsi un ragionevole riserbo nel giudizio su problematiche locali che implicano la conoscenza del luogo e che sono quindi particolarmente vicine all’autorità comunale (cfr. DTF 1P.54/1997; STA R 04 122; PTA 1993 ni. 43 e 44).
L’autorità di ricorso deve, in particolar modo, vegliare affinché gli interessi urbanistici prioritari perseguiti dalle disposizioni del diritto superiore cantonale e federale quali, per esempio, quello della chiara separazione fra gli agglomerati urbani e l’altro territorio, siano salvaguardati. In tale contesto, il Tribunale amministrativo, nell’esercizio del proprio ruolo istituzionale, è tenuto a esercitare la propria funzione di controllo senza però sostituirsi all’autorità comunale competente e quindi giudicando le misure pianificatorie comunali sulla base della loro situazione di fatto e di diritto.
Nel caso in giudizio, come si vedrà in seguito, l’oggetto del contenzioso è connesso più alla componente locale e agli aspetti soggettivi che agli interessi pianificatori superiori, per cui, a maggior ragione, l’istanza di ricorso deve osservare un opportuno ritegno (cfr. STA R 05 4).
b) Ai sensi dell’art. 51 cpv. 1 e 2 della Legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC), entrata in vigore il 1. novembre 2005 e qui applicabile, il piano di quartiere disciplina nel dettaglio, nell’ambito dell’ordinamento base, la struttura e l’urbanizzazione delle zone edificabili con pianificazione consecutiva o di altri territori parziali della zona edificabile. Il piano di quartiere è composto dalle disposizioni del piano di quartiere e, a seconda dello scopo, dal piano delle strutture di quartiere e dal piano di urbanizzazione di quartiere.
Secondo l’art. 52 LPTC, le disposizioni del piano di quartiere contengono prescrizioni in merito alla configurazione di edifici e impianti, all’esecuzione, alla manutenzione e al rinnovamento dell’urbanizzazione del quartiere, nonché in merito alla suddivisione delle spese di pianificazione e urbanizzazione. Possono completare le prescrizioni edili dell’ordinamento base e fissare le tappe per l’esecuzione dell’urbanizzazione e della sovraedificazione del quartiere.
Il piano delle strutture di quartiere stabilisce l'inserimento di costruzioni e impianti e le superfici da mantenere libere. Può contenere disposizioni più ampie, segnatamente per quanto concerne le volumetrie, la loro utilizzazione e strutturazione.
Il piano di urbanizzazione di quartiere stabilisce gli impianti necessari all'urbanizzazione del quartiere. Esso può prescrivere degli impianti collettivi come parchi giochi, impianti per il parcheggio e l’attrezzatura del quartiere.
Ai sensi dell’art. 9.1 cpv. 2 LE, il piano di quartiere contiene, secondo le necessità, le prescrizioni particolari del piano di quartiere, il piano di urbanizzazione, il piano delle strutture, la chiave di ripartizione dei costi, le rettifiche di confini e ricomposizioni particellari.
Nella procedura del piano di quartiere devono essere rispettate le prescrizioni edilizie generali e quelle delle zone.
Se la zona pianificata comprende un’area soggetta al piano di quartiere definita nel piano delle zone o nel piano generale delle strutture o comprende una superficie omogenea di almeno 3000 m2 nella zona residenziale o di 2000 m2 nella zona nucleo e nella zona ampliamento del nucleo, l’autorità edilizia deve concedere le seguenti eccezioni alle prescrizioni delle zone se è garantito un buon inserimento nella caratteristica locale:
lo sfruttamento previsto per la rispettiva zona può venire aumentato al massimo del 10%;
le distanze dai confini e tra gli edifici, l’edificazione contigua e la struttura dei tetti possono essere definite liberamente sulla base di criteri architettonici;
l’altezza massima degli edifici può venire aumentata di 2 metri.
Nei confronti dei terreni vicini, che non fanno parte della zona del piano di quartiere, valgono, in ogni caso, le distanze dai confini e fra gli edifici previste dallo schema delle zone per la rispettiva zona (art. 9.3 LE).
4. a) Con decreto del 24 marzo 2004, il comune convenuto ha emanato il bando di esposizione pubblica del piano di quartiere in giudizio indicando, quali atti rilevanti, il regolamento del piano di quartiere, il piano delle strutture 1:500, il piano di urbanizzazione 1:500, nonché la relazione. La procedura adottata dal comune, preso atto degli strumenti normativi resi parte integrante del piano di quartiere, deve essere ritenuta conforme ai requisiti di scopo e contenuto sanciti dall’art. 51 cpv. 2 LPTC e dall’art. 9.1 cpv. 2 LE. Per quanto concerne le sezioni in scala 1:200 e la proposta di parcellazione 1:500, allegati alla documentazione, si prende atto che gli stessi, come precisato dal convenuto, rivestono unicamente carattere esplicativo e non possono essere ritenuti vincolanti in quanto non inclusi negli atti indicati quali componenti integranti del piano di quartiere. Di conseguenza, non rivestendo detta documentazione portata vincolante, le contestazioni ricorsuali nel merito non appaiono rilevanti ai fini del giudizio.
b) Come evidenziato dal comune convenuto, a prescindere dalla particella no. 627, già edificata e urbanizzata, il piano di quartiere riguarda solamente la particella no. 625, appartenente a una comunione ereditaria. Di conseguenza, a prescindere dalle disposizioni a tutela dell’ambiente e dei vicini, appare lapalissiano come, perlomeno per quanto concerne lo sfruttamento interno della particella, debba essere concessa ai proprietari la massima libertà, pur nel rispetto degli interessi urbanistici superiori. In tal senso il piano di quartiere è stato elaborato così da poter realizzare otto case unifamiliari o bifamiliari con relativo giardino.
Come risulta dal piano delle strutture, nel perimetro del quartiere sono state previste sette aree da adibire alla sovraedificazione, rinunciando però ad una particellazione vera e propria in virtù del fatto che, come precedentemente accennato, la particella in questione costituisce una proprietà unica. Di conseguenza, i proprietari godranno della facoltà di sovraedificazione mantenendo una particella unica, ma pur soggetti al vincolo d’ubicazione e di SUL previsto dal piano delle strutture.
Secondo questa Corte, la sopraccitata particolarità del piano di quartiere è conforme ai disposti degli art. 51 e 52 LPTC nonché a quelli dell’art. 9.3 LE.
c) Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, la sovraedificazione dell’area interessata è regolata dal regolamento del piano di quartiere in modo concreto, anche in virtù di restrizioni nei confronti di quanto permesso dalla LE alla quale, per quanto non stabilito diversamente, rinvia lo stesso art. 5 di detto regolamento.
L’art. 8 del regolamento del piano di quartiere, rinviando all’art. 5.1 in unione all’art. 9.3 cpv. 2 LE, prevede un aumento dell’indice di sfruttamento del 10%. La particella in questione misura 3998 m2 e si trova in zona residenziale R2. Di conseguenza, indipendentemente dal piano di quartiere, l’indice di sfruttamento corrisponde allo 0,5 con una possibilità di sovraedificazione di 1999 m2 di SUL.
In base al piano delle strutture, sulla particella in questione è prevista una sovraedificazione massima di 2040 m2 di SUL con un incremento effettivo di 41 m2, corrispondente ad una maggiorazione del 2%. Indubbiamente, il beneficio di maggior possibilità edificatoria, previsto a favore del quartiere in forza delle citate disposizioni della LE, appare minimo e non è certo atto a causare un’attività edificatoria eccessiva e quindi incompatibile con il quadro ambientale. Di conseguenza, la disposizione in oggetto del piano di quartiere risulta legalmente corretta.
d) Il regolamento del piano di quartiere non prevede alcuna norma sull’altezza dei fabbricati per cui, in virtù del rinvio dell’art. 5 di detto regolamento, sono applicabili le relative disposizioni della LE che in zona R2 prevedono un’altezza massima di 7,5 metri. La relazione, parte integrante del piano di quartiere, a pag. 3, precisa come, per motivi di insediamento e di protezione degli interessi dei vicini, non sia previsto un aumento dell’altezza degli edifici. Ai sensi dell’art. 5.6 LE, quale altezza del fabbricato vale l’altezza media di tutti gli angoli esterni principali della costruzione calcolata dal terreno naturale fino al punto di intersezione con la linea del tetto. Per quanto concerne la zona R2, l’art. 5.8 cpv. 1 LE, che regola la struttura del tetto, permette di realizzare tetti a falde o piani. Da parte sua, il regolamento del piano di quartiere, all’art. 11, impone la realizzazione di tetti con due spioventi, e quindi a falde, con una pendenza dal 40 al 50%.
Alla luce di tale situazione appare indiscutibile come il piano di quartiere, per quanto concerne l’altezza e la struttura del tetto dei fabbricati, non permetta ai proprietari di realizzare strutture più alte o con un tetto diverso da quelle ammissibili dalla LE in vigore. Giova rilevare come anche la pendenza del tetto a falde, fissata nella misura dal 40 al 50%, non possa essere considerata anomala, a maggior ragione se si tiene conto che, qualora i tetti fossero coperti tramite lastre di beola, la pendenza prevista costituisce il limite inferiore. Anche per quanto concerne l’altezza degli edifici e la struttura dei tetti gli argomenti ricorsuali non appaiono perciò pertinenti.
e) Le disposizioni della LE non prevedono limitazioni della larghezza dei fabbricati mentre impongono, in zona R2, una lunghezza massima di 20 metri. Da parte sua, il piano delle strutture in unione agli art. 14-20 del regolamento del piano di quartiere fissa la SUL massima per edificio a 255 m2, circoscrivendo pure l’area edificabile massima. Da tali dati si può perciò evincere come la larghezza massima possibile per gli edifici sia di 11 metri (con l’eccezione dell’edificio C, la cui facciata a nord potrebbe estendersi fino a 14 metri). La lunghezza massima possibile per i singoli edifici varia invece da 15 metri, per l’edificio H, fino a 18 metri, per l’edificio B. In relazione agli edifici C e D i proprietari godono della facoltà di realizzare due costruzioni singole oppure due case contigue. Giova rilevare come le costruzioni a schiera siano ammesse dall’art. 5.5 cpv. 1 LE che, al riguardo non prescrive alcuna larghezza massima.
Risulta quindi come il piano di quartiere, anche per quanto concerne dimensioni e volumetrie degli edifici, ponga dei limiti chiari e ravvisabili, riducendo addirittura le possibilità concesse dalle disposizioni della LE.
f) Ai sensi dell’art. 16 del regolamento del piano di quartiere, l’area libera all’interno del piano di quartiere non è edificabile. Detta superficie può essere utilizzata per orti e giardini. Come precedentemente accennato, il piano di quartiere prevede 7 settori sovraedificabili tramite 8 edifici con una SUL massima di 2040 m2 per cui, anche nella peggiore delle ipotesi, praticamente metà della particella resterà inedificata con sufficiente spazio da adibire alle aree libere e, in minima parte, a accesso e parcheggio.
g) Ai sensi dell'art. 5.3 cpv. 1 LE in unione allo schema delle zone, la distanza minima dal confine alla quale le costruzioni principali devono attenersi misura 2,5 metri, mentre quella dalle strade si estende a 3 metri (art. 5.4 LE). Per quanto concerne il piano di quartiere in giudizio, l'art. 9 del regolamento prescrive che, verso l'esterno, gli edifici devono rispettare le distanze minime previste dalla LE. Inoltre, l'art. 19 di detto regolamento rinvia all'osservanza delle linee delle strutture dalle quali risulta come gli edifici dovranno distare almeno 5 metri dalla strada di quartiere comunale con l'eccezione dell'angolo nord-ovest dell'edificio A che dista 3 metri da detta strada. Anche in tale contesto, quindi, il regolamento del piano di quartiere appare più restrittivo dalla LE con la conseguenza che detto piano impone agli edifici che sorgeranno nel quartiere una distanza maggiore nei confronti delle particelle dei ricorrenti di quella prevista dalla normativa edilizia ordinaria.
h) Ai sensi dell'art. 11.3 cpv. 1 LE, per ogni nuova costruzione o riattazione importante, il proprietario deve dotare il proprio fondo di una superficie sufficiente di parcheggio in ragione di un autoveicolo ogni 100 m2 di SUL, al minimo però di un parcheggio per ogni abitazione.
Secondo l'art. 13 del regolamento del piano di quartiere, le nuove costruzioni dovranno disporre di un numero sufficiente di posteggi ai sensi dell'art. 11.3 LE. Per ogni edificio almeno un posteggio dovrà essere integrato nello stabile. La costruzione di corpi accessori da adibire ad autorimessa è vietata.
Alla luce della superficie massima edificabile, la LE e il regolamento del piano di quartiere impongono la realizzazione di almeno 21 posteggi, dei quali 8 dovranno essere integrati nelle costruzioni stesse. Gli altri 13 posteggi, come risulta dal piano delle strutture, trovano invece posto all'esterno su delle aree appositamente previste. In tale contesto occorre precisare come, dal piano delle strutture, risultino altresì predisposti 16 posteggi esterni onde soddisfare le esigenze degli 8 edifici con una superficie massima di 255 m2 ciascuno. Nel merito delle contestazioni ricorsuali che lamentano la mancata conformità dei parcheggi, a causa dei presunti spazi angusti, nonché l'irrazionale regolamentazione della circolazione dovuta allo sbocco diretto sulla strada di quartiere comunale, questa Corte non può che condividere l'operato dei pianificatori che hanno tenuto conto della limitata utenza del piazzale e della strada di quartiere interna nonché di quella della strada di quartiere comunale che, anche in futuro, sarà destinata ad allacciare un numero esiguo di abitazioni.
Alla luce di tale situazione, l'allacciamento del quartiere alla strada comunale non può essere ritenuto atto a creare una situazione di pericolo o, in ogni caso, ad intralciare il traffico.
i) Le contestazioni ricorsuali lamentano pure la lesione delle direttive antincendio da parte del piano di quartiere in quanto le linee di struttura permetterebbero, nel caso degli edifici H e G, la costruzione ravvicinata ad una distanza di 50 cm, mentre la distanza fra gli edifici B-C, D-E e G-F sarebbe inferiore a quella minima di 5 metri.
Ai sensi dell'art. 5.3 cpv. 3 LE, due o più costruzioni sullo stesso fondo devono rispettare le distanze fra edifici prescritte per la relativa zona. Per nuove costruzioni senza finestre, le distanze possono essere ridotte con l'accordo dei proprietari. Tenor l'art. 9.3 LE, nell'ambito del piano di quartiere, le distanze dai confini e tra gli edifici possono essere definite liberamente sulla base dei criteri architettonici. Conseguentemente, l'art. 9 del piano di quartiere e il piano delle strutture, che derogano al rispetto delle distanze minime, sono conformi alle citate disposizioni della LE. La sovraedificazione in deroga alla distanza minima fra edifici, ovviamente, implicherà l'attuazione delle misure di sicurezza opportune conformemente alle prescrizioni della polizia del fuoco.
Come correttamente sostenuto dal comune convenuto, bisogna inoltre tenere conto che i sette settori, che il piano indica quali destinati alla sovraedificazione, circoscrivono delle aree massime nel cui interno la casa, dipendentemente dalle caratteristiche strutturali, potrà occupare pure uno spazio più ridotto con conseguente rispetto delle distanze minime fra edifici. In ogni caso, come detto, in caso di costruzione ravvicinata, bisognerà adottare le necessarie misure antincendio che, a loro volta, dovranno essere approvate dai competenti organi della polizia del fuoco.
5. Alla luce delle conclusioni giudiziali appare quindi accertato come il piano di quartiere in giudizio adempia ai presupposti giuridici che reggono tale strumento urbanistico, ponendo delle chiare basi urbanistiche per la futura sovraedificazione dell’area interessata. Al riguardo occorre precisare ulteriormente che non ricade fra le prerogative dei tecnici incaricati di allestire il piano di quartiere quella di sostituirsi agli architetti e quindi di regolare in modo esaustivo le caratteristiche delle singole costruzioni. Al contrario, lo scopo del piano di quartiere è quello di permettere la sovraedificazione di un’area definita sfruttando razionalmente il terreno tramite edifici ben inseriti nel quadro ambientale e architettonico della zona. Come prescritto dall’art. 9.19 LE, prima della costruzione dei singoli edifici e di impianti nell’area del piano di quartiere deve essere espletata la regolare procedura di licenza edilizia ai sensi della LE, nel cui contesto, in ottemperanza all’art. 73 LPTC, l’autorità amministrativa dovrà esaminare le problematiche dell’inserimento nell’ambiente e nel paesaggio dei singoli edifici. Nel caso concreto, inoltre, l’art. 10 del regolamento del piano di quartiere, che pure rinvia ai requisiti di omogeneità degli edifici, prescrive la consulenza architettonica. Appare quindi chiaro che, qualora il piano di quartiere contenesse eccessive prescrizioni e limitazioni, vanificherebbe l’autonomia del proprietario e dell’architetto il cui progetto sarà, in ogni caso, oggetto d’esame, ai sensi delle disposizioni sopraccitate, nell’ambito della procedura di licenza edilizia.
I ricorsi, per quanto ricevibili, devono perciò essere respinti.
6. In considerazione dell’esito dei ricorsi che, ai sensi delle conclusioni giudiziali, per quanto ricevibili, devono essere respinti, le spese procedurali vengono accollate, nella ragione della metà ciascuno, ai ricorrenti stessi i quali, in applicazione della costante prassi, devono altresì rifondere al comune convenuto un’equa somma a titolo di ripetibili (art. 75 LTA).
Il Tribunale decide:
1. Per quanto ricevibili, i ricorsi sono respinti.
2. Vengono prelevate
fr.
5'000.--
fr.
500.--
totale
fr.
5'500.--
il cui importo sarà versato per metà dal … e per l’altra metà da … entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
3. Il … e … sono tenuti a versare, a titolo di ripetibili, la somma complessiva di fr. 3’000.--, nella misura di fr. 1’500.-- ciascuno (IVA inclusa), al Comune di ...