R 05 99
4a Camera
SENTENZA
del 22 novembre 2005
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente multa edilizia
2. Nel novembre 2003, la commissione edilizia imponeva a … un nuovo fermo dei lavori e richiedeva al committente l’introduzione di una domanda di costruzione per l’ampliamento di una tettoia esistente, eseguito senza alcuna licenza edilizia. A due riprese, il 4 e 12 dicembre 2003, … inoltrava la documentazione richiesta. Il 15 marzo 2005, il committente veniva informato dell’apertura di una procedura di multa per violazione della legislazione edilizia e invitato a voler esporre la propria situazione di reddito e di sostanza .
3. Con decisione 24 aprile/21 luglio 2005, previa autorizzazione dipartimentale per edifici fuori dalle zone edificabili (EFZ), il Consiglio comunale di … rilasciava la licenza di costruzione per l’ampliamento della tettoia effettuato nel 2003 e infliggeva all’amministrato una multa di fr. 4'000.-- per l’erezione della piccola stalla per vitelli nel 1998 e l’ampliamento dell’esistente tettoia nel 2003, senza rispettiva previa licenza.
4. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 2 settembre 2005, … chiedeva un’equa riduzione dell’importo della multa. Il ricorrente non contesta di aver a due riprese violato le disposizioni formali in materia edilizia, avendo eretto e ampliato due impianti senza essere in possesso della licenza di costruzione. L’infrazione perpetrata nel 1998 sarebbe però andata prescritta e sulla stessa l’interessato non avrebbe mai potuto esprimersi. La multa sarebbe poi in ogni caso sproporzionata alla colpa del reo, trattandosi solo di violazioni formali dell’ordinamento edilizio ed essendo il committente un povero contadino di montagna senza grandi fonti di reddito e senza alcuna sostanza.
5. Nella propria risposta di causa, il Comune di … chiedeva la reiezione del ricorso. Il ricorrente andrebbe punito per ambedue le infrazioni commesse, avendo proceduto alla costruzione della piccola stalla per i vitelli deturpando una zona di rispetto e non essendo stato possibile procedere in precedenza nei suoi confronti in seguito al cambiamento personale intervenuto a livello di segretario comunale. Per il comune convenuto, con il rilascio della licenza edilizia nel 2005, al ricorrente sarebbe stato rilasciato il permesso per la tettoia e per la precedente costruzione, dopo che la procedura era semplicemente stata sospesa. I due fabbricati sarebbero da considerare anche contrari al diritto materiale, ma sarebbero stati approvati dopo che il committente avrebbe ripetutamente esposto l’intenzione di tramandare l’azienda agricola al figlio e lasciare che questi erigesse in futuro una nuova stalla. Tenendo poi conto di tutti gli elementi della situazione concreta, in particolare della recidiva, del pregiudizio paesaggistico che la baraccopoli comporterebbe, della gravità delle infrazioni commesse e della situazione di reddito del colpevole, per l’esecutivo comunale la multa inflitta non darebbe adito ad alcuna critica.
6. Replicando, il ricorrente contestava l’avvio di una formale procedura di multa per l’infrazione commessa nel 1998 e, a suo modo di vedere, andata prescritta. Per il resto venivano contestate le basi per il calcolo della multa, fondandosi queste sul reddito conseguito nel 2003 e pari a fr. 67'500.--anziché sui fr. 26'800.-- che l’istante dichiarava nel 2004, dopo la cessione dell’azienda agricola al figlio e la conseguente perdita dei sussidi agricoli.
7. Dal canto suo, il comune convenuto duplicando ribadiva l’inoppugnabilità del provvedimento preso per i motivi già esposti in precedenza. Per la determinazione della situazione di reddito sarebbe stata considerata rilevante l’ultima tassazione fiscale di cui il ricorrente sarebbe in possesso e non la successiva dichiarazione fiscale non ancora oggetto di una tassazione definitiva.
Considerando in diritto:
1. a) E’ controversa la legittimità dell’ammontare della muta inflitta al ricorrente per violazione della normativa in materia edilizia e principalmente la prescrizione della pena per almeno una delle due azioni punibili. Il 1. novembre 2005 è entrata in vigore la nuova legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC). Ai sensi delle relative disposizioni transitorie, le disposizioni direttamente applicabili della nuova legge hanno la precedenza su prescrizioni comunali divergenti (l’art. 107 cpv. 2) e per i rimedi giuridici fa stato il nuovo diritto (art. 108 LPTC). Sono considerati direttamente applicabili il diritto edilizio formale di cui agli art. 85 – 96 LPTC. Per quanto riguarda la prescrizione della contravvenzione, la nuova normativa comunale conferma il diritto anteriore (vedi art. 59 cpv. 4 vLPTC), nella misura in cui prevede che la punibilità cada in prescrizione dopo cinque anni dalla conclusione dell’azione punibile (cfr. art. 95 cpv. 4 LPTC).
b) La prima incontestata infrazione che viene accollata all’istante era stata perpetrata nell’autunno del 1998 ed era comprovatamente venuta a conoscenza dell’autorità comunale già il mese di novembre 1998, allorquando al committente veniva imposto il fermo dei lavori. La multa oggetto del presente ricorso sulla base anche dell’infrazione del 1998 è stata intimata all’istante oltre sei anni e mezzo dopo (il 21 luglio 2005) il reato, motivo per cui la possibilità di punire l’azione è andata indubbiamente prescritta. Per il comune, la prescrizione sarebbe però stata ripetutamente interrotta. È incontestato che anche la prescrizione di pretese di diritto pubblico possa essere interrotta (DTF 124 II 543 cons. 4b). L'effetto interruttivo è provocato da ogni atto mediante il quale la pretesa è rivendicata dal debitore in modo idoneo (RDAF II-2002 pag. 392, cons. 3d e ZBl 99/1998 pag. 49, cons. 3). Nell’evenienza, anche se il risultato del caso concreto sarebbe comunque lo stesso, la prescrizione non era stata certo interrotta con lo scritto della commissione edilizia del 13 aprile 1999, giacché tale richiesta concerneva solo la domanda di costruzione in sanatoria, ma non faceva alcun riferimento all’apertura di una procedura penale amministrativa. Un’interruzione della prescrizione non è avvenuta neppure da ultimo mediante lo scritto della commissione edilizia del 4 dicembre 2003, come preteso da controparte. Il completamento degli atti richiesto il 4 dicembre 2003 riguardava la procedura apertasi con il fermo dei lavori del 24 novembre precedente, dopo l’ampliamento di una esistente tettoia e la relativa domanda di costruzione presentata il 2 dicembre 2003 dal committente per l’ ”aggiunta alla tettoia già esistente”. In questo senso, la pretesa che la procedura avviata nel novembre 2003 includesse anche la precedente stalla per vitelli non trova alcuna conferma negli atti all’incarto e si palesa infondata.
c) Per il comune convenuto, l’inattività dell’autorità comunale sarebbe riconducibile a una sfortunata serie di eventi, tra cui la dipartita del segretario comunale e la conseguente lacuna di informazioni sull’attività comunale venutasi così a creare. Anche questo argomento non giova alla tesi di controparte. Una restituzione dei termini di prescrizione non è possibile senza l’apertura di un procedimento penale amministrativo entro cinque anni dall’azione punibile, indipendentemente dai motivi che vengono addotti a giustificazione del ritardo. Per i motivi che precedono, la possibilità di perseguire penalmente il ricorrente per l’erezione della stalla per vitelli effettuata nel 1998 è andata definitivamente prescritta. Questo rende superflua la questione di sapere se l’intervento fosse contrario anche al diritto materiale allora in vigore (divieto di costruzioni deturpanti in zona di rispetto) o solo alle disposizioni formali in materia di obbligo della licenza di costruzione.
d) Il ricorrente è stato punito per aver eretto una stalla per vitelli e ampliato una tettoia esistente con fr. 4'000.--. Il fatto che per l’infrazione commessa nel 1998 il ricorrente non possa più essere punito comporta una riduzione della sanzione pecuniaria di oltre la metà. Infatti nella valutazione effettuata dall’autorità comunale la prima costruzione sarebbe stata anche contraria al diritto materiale in una zona di rispetto e quindi evidentemente di maggiore gravità rispetto al semplice ampliamento della tettoia esistente, approvato a posteriori nell’ambito di una regolare procedura per EFZ (vedi anche cons. 2 che segue).
2. Il ricorrente riconosce il benfondato della multa in applicazione all’art. 123 della legge edilizia comunale (LE), per aver operato l’ampliamento dell’esistente tettoia senza essere stato previamente in possesso della licenza di costruzione giusta quanto previsto l’art. 17 LE. In questo contesto basti ricordare che anche con l’entrata in vigore della nuova LPTC prevale l’obbligo di licenza edilizia per una costruzione dalle dimensioni di quella in oggetto e pari a 72 m2 (vedi art. 40 OPTC). Contrariamente a quello che sembra essere il parere del comune convenuto questa costruzione è stata approvata dal dipartimento cantonale allora competente in materia di EFZ e per la stessa è stata rilasciata la formale licenza di costruzione. Si tratta pertanto di una costruzione conforme ai disposti del diritto materiale. Se, come preteso dal comune, la costruzione non si fosse conformata all’ordinamento edilizio, la licenza di costruzione non avrebbe potuto essere rilasciata e solo in tal caso si sarebbe posta la questione di una eventuale rinuncia al ripristino dello stato legale in ossequio al principio della proporzionalità. Ne consegue che l’istante può essere punito solo per una violazione formale della LE e che di conseguenza viene a cadere un’ulteriore motivazione a sostegno dell’ingente importo della multa.
3. a) Nel proprio ricorso, l’istante chiede una ulteriore riduzione della sanzione in considerazione della sua diversa situazione di reddito rispetto agli anni precedenti. Onde procedere ad una corretta commisurazione della pena, il Giudice deve vagliare la situazione tenendo conto dei motivi a delinquere, della vita anteriore e delle condizioni personali del reo (art. 63 CP). Qualora a titolo di pena sia prevista una sanzione pecuniaria, il Giudice fissa l'importo della stessa secondo la condizione del condannato in modo che la perdita finanziaria che questi subisce costituisca una pena corrispondente alla sua colpa. Per giudicare le condizioni del condannato si deve specialmente considerare il reddito e il patrimonio, lo stato civile e gli oneri di famiglia, la professione, il guadagno, l'età e la salute (art. 48 cpv. 2 CP). Il disposto vuole garantire la parità di trattamento tra amministrati, punendo in modo economicamente più sostanzioso persone facoltose e in modo meno incisivo persone con un reddito meno importante (DTF 101 IV 16).
b) Giusta l’ultima tassazione fiscale cresciuta in giudicato, il reddito del ricorrente nel 2003 era di fr. 67'500.--. In base alla dichiarazione d’imposta consegnata nel 2005 e riferita alla situazione patrimoniale dell’anno 2004, l’istante, dopo la cessione dell’azienda agricola al figlio, dichiara un reddito annuo di soli fr. 26'800.--. In principio, determinante ai fini del giudizio è la situazione come si presentava al momento dell’emanazione della decisione di multa. Per il 2005 non vi è però ancora decisione di tassazione cresciuta in giudicato. In principio, in questi casi è evidentemente dato ricorrere ai dati dell’anno precedente o all’ultima tassazione cresciuta in giudicato, per quanto questi dati possano essere considerati riflettere schematicamente la situazione patrimoniale della persona che si intende punire con la sanzione pecuniaria. Come si è detto, il fattore di reddito è uno dei tanti che va tenuto in considerazione nella commisurazione della pena e il ricorso ad un certo schematismo in riferimento agli anni precedenti è indubbiamente possibile per quanto questi dati possano essere considerati comprovare essenzialmente lo stato economico del colpito anche per il momento determinante ai fini della multa. Dove però, come nell’evenienza, l’autorità è a conoscenza di motivi oggettivi (cessione dell’azienda agricola al figlio) suscettibili di incidere in modo determinante sulla situazione pecuniaria dell’amministrato, si impone una giusta presa in considerazione di tali fattori per determinare l’incidenza degli stessi sulla situazione finanziaria del reo. A questo proposito, l’autorità comunale non contesta che l’istante abbia ceduto la propria azienda agricola al figlio. Con ciò è però stata anche resa del tutto credibile la diminuzione delle entrate in termini di sussidi agricoli e quindi del reddito imponibile. Questa considerazione giustifica pertanto un’ulteriore riduzione della sanzione pecuniaria.
c) Per quanto esposto in precedenza, a carico del ricorrente resta la violazione formale della normativa edilizia comunale per un importante ampliamento dell’esistente tettoia. Anche in considerazione del precedente del 1998, l’istante era perfettamente a conoscenza della necessità di disporre di una licenza di costruzione prima dell’inizio dei lavori e quindi la sua colpa deve essere considerata di una certa entità. Infatti, con il suo comportamento egli ha - non da ultimo - comprovato una certa indifferenza nei confronti dell’ordinamento comunale e dei suoi tutori. Non va però dimenticato che la violazione in parola è solo formale e che le condizioni di reddito e sostanza dell’interessato sono modeste. Tenendo quindi in considerazione tutte le circostanze del caso concreto, questo Giudice reputa equa una riduzione dell’importo della multa a fr. 1'000.--.
4. In conclusione il ricorso viene accolto e la decisione impugnata riformata nel senso che l’importo della multa è ridotto a fr. 1'000.--. L’esito della controversia giustifica l’accollamento delle spese occasionate dal presente procedimento al comune soccombente, i quale è pure tenuto a rifondere al ricorrente, avvalsosi della collaborazione di un patrocinatore legale, un’equa indennità a titolo di ripetibili (art. 75 LTA).
Il Tribunale decide:
1. Il ricorso è accolto e la multa oggetto della decisione impugnata viene ridotta a fr. 1'000.--.
2. Vengono prelevate
fr.
1'200.--
fr.
170.--
totale
fr.
1'370.--
il cui importo sarà versato dal Comune di … entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
3. Il Comune di … versa a … fr. 1'000.-- (IVA inclusa) a titolo di ripetibili.