R 05 107
4a Camera
SENTENZA
del 10 novembre 2006
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente revisione pianificazione locale …
1. In base alla pianificazione locale del 6 settembre 1981, il quartiere “…”, situato su un ripido pendio lungo la sponda destra della … sul territorio del Comune di …, si trovava in zona residenziale estensiva. Secondo il piano generale di urbanizzazione, la zona in questione era allacciata da due percorsi pedonali. In seguito la parte inferiore dell’area è stata resa accessibile tramite una strada ripida e stretta, con una pendenza fino al 30%, mentre l’accesso alle particelle superiori è restato limitato al percorso pedonale.
Il 24 giugno 2001, i cittadini del Comune di … hanno approvato la revisione della pianificazione locale, nel cui contesto l’area in oggetto è stata nuovamente inserita in zona residenziale (R2). Il piano generale di urbanizzazione prevedeva l’allacciamento della zona tramite la strada di quartiere no. 18 “…” nonché in virtù di due percorsi pedonali.
2. In data 13 luglio 2001, …, proprietari delle particelle no. 988 e 989, …, proprietaria della particella no. 1283, …, proprietarie della particella no. 2006, e …, proprietario della particella no. 1276, hanno inoltrato al Governo del Cantone dei Grigioni un tempestivo gravame contro il decreto popolare di revisione della pianificazione locale chiedendo, in sostanza, la soppressione della strada di quartiere no. 18 o, alternativamente, il rinvio degli atti al comune convenuto al fine di nuova decisione in merito al tracciato della strada, rispettivamente alla problematica dell’allacciamento viario del quartiere.
Detti interessati hanno contestato la struttura viaria in oggetto sia nell’ottica delle caratteristiche tecniche che in quella della sua funzione di allacciamento delle singole particelle che non sarebbe stata adempita.
Dal punto di vista formale il gravame ha pure evidenziato la presunta lesione delle norme sulla ricusa da parte di funzionari coinvolti nella procedura di revisione della pianificazione.
3. a) Dopo aver concesso alle parti interessate la possibilità di inoltrare la propria presa di posizione nel merito e dopo avere esperito un sopralluogo, il Governo, con decisione del 1 ottobre 2002, ha sospeso la procedura invitando contestualmente il comune a riesaminare la problematica dell’allacciamento del quartiere in questione e quindi a vagliare approfonditamente possibili alternative, in particolare nell’ottica del vaglio degli interessi contrapposti, dell’analisi dei costi in relazione ai vantaggi e delle premesse per la concessione del permesso di dissodamento. In data 27 luglio 2004, il comune ha inoltrato al Governo una perizia dal titolo “Confronto delle varianti di accesso veicolare alla località …”, stesa dallo studio … SA, chiedendo contestualmente di dar seguito alla procedura.
b) Il 18 aprile 2005, i ricorrenti hanno inoltrato la loro presa di posizione in relazione alla perizia dello studio … SA chiedendo di rinviare la stessa al comune convenuto per completazione e valutazione dei dati in contraddittorio. Nell’ambito di tale presa di posizione, i ricorrenti hanno nuovamente sollevato la problematica dell’obbligo di ricusa, a loro parere disatteso da talune persone investite di mansioni ufficiali nell’ambito della procedura di revisione della pianificazione locale. Inoltre, il municipio avrebbe omesso di concedere ai ricorrenti stessi la possibilità di esprimersi sulla perizia prima di trasmettere la stessa al Governo cantonale. Si sarebbe altresì omesso di chiedere una decisione preliminare all'autorità competente sulla questione del dissodamento, tralasciando così il necessario coordinamento delle varie componenti procedurali e presentando al Governo un carteggio incompleto. I ricorrenti hanno inoltre analizzato le singole varianti lamentando come, in effetti, la perizia costituisse un alibi e perseguisse unicamente lo scopo di avvallare la conformità della strada prevista.
4. Tramite decisione del 29 agosto 2005, comunicata il 5 settembre seguente, il Governo ha respinto il gravame di …, di … e di … (…, pendente lite, si erano ritirate in seguito all’alienazione del loro fondo), approvando di conseguenza il piano generale di urbanizzazione anche in relazione alla strada no. 18.
Nell’ottica formale, il Governo ha, anzitutto, concluso come al municipale …, al presidente della Commissione di pianificazione … e al membro della stessa commissione … non potesse essere rimproverata la lesione dell’obbligo di ricusa in quanto la loro funzione non avrebbe avuto presupposti di carattere decisionale e quindi non sarebbe stata atta ad influenzare l’esito della revisione della pianificazione locale.
Il comune, inviando direttamente al Governo la relazione dello studio … SA senza consultare preventivamente i ricorrenti e quindi senza concedere loro la possibilità di esprimersi sulla valutazione delle varianti, non avrebbe leso il diritto di essere sentiti degli stessi che avrebbero invece avuto la facoltà di prendere posizione in merito alla perizia in preludio all’emanazione della decisione governativa.
Dopo aver concluso come la realizzazione di una strada d’allacciamento per le particelle del quartiere site in zona edilizia ricadesse fra gli obblighi di urbanizzazione del comune stesso che dovrebbe garantire alle zone edificabili un accesso stradale per quanto tecnicamente possibile e finanziariamente sostenibile, il Governo si è espresso sulle varianti valutate dallo studio incaricato dal comune riconoscendo allo stesso di aver ottemperato a quanto previsto dalla decisione di sospensione della procedura del 1 ottobre 2002.
L’autorità cantonale è quindi giunta alla conclusione della fattibilità di ambedue le varianti principali esaminate. In tal senso la variante no. 1, che prevede l’accesso dal basso, sarebbe caratterizzata da un percorso stradale più breve, a tutto vantaggio degli utenti. Il Governo, vista la fattibilità di ambedue le varianti, ha quindi rinviato al margine di apprezzamento nelle pratiche di pianificazione goduto, ai sensi dell’art. 2 cpv. 3 della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), dalle autorità locali che, nel caso specifico, permetterebbe al comune di scegliere autonomamente la variante preferita.
5. Tramite tempestivo ricorso del 27 settembre 2005, …, … e … hanno impugnato la decisione del Governo davanti al Tribunale amministrativo chiedendo, in via principale, lo stralcio definitivo della strada di quartiere no. 18 dal piano di urbanizzazione comunale e, in via subordinata, la cassazione della decisione stessa e il rinvio degli atti all’autorità locale ai fini di nuovi accertamenti e decisione.
I ricorrenti evidenziano come tutti i proprietari della zona interessata dalla prevista strada, ad eccezione di …, avrebbero manifestato la propria opposizione alla struttura viaria sottoscrivendo un documento presentato sia al comune che al Governo. Anzitutto, sarebbe stato violato l’obbligo generale di coordinamento nell’ambito della complessa procedura in quanto la perizia dello studio … SA non sarebbe stata, a livello comunale, sottoposta agli interessati. Inoltre, il municipio avrebbe omesso, in preludio all’inoltro della perizia al Governo, di chiarire la problematica legata al dissodamento del bosco. Tramite tale agire l’autorità comunale avrebbe altresì leso il diritto di essere sentiti degli interessati non permettendo loro di contestare le conclusioni del perito e, soprattutto, di esprimersi sui criteri di ponderazione degli interessi.
Nel caso in giudizio ci si troverebbe pure confrontati con una palese violazione delle norme sulla ricusa previste dall’art. 11 dello statuto comunale (StC), ai sensi del quale un membro dell’autorità comunale dovrebbe ricusarsi nelle discussioni, deliberazioni e votazioni se egli stesso, il suo coniuge, i suoi congiunti e parenti fino al grado stabilito dall’art. 10 vi hanno un interesse personale immediato. Tale norma sarebbe applicabile nei confronti di tutte le autorità comunali. …, padre di …, proprietario di una particella inclusa nel quartiere, avrebbe caldeggiato la realizzazione della strada no. 18. In tale contesto …, presidente della Commissione edilizia, avrebbe preso attivamente parte alle discussioni relative alla struttura viaria in questione. Inoltre, l’ing. …, membro della Commissione di pianificazione, avrebbe eseguito, su incarico della commissione stessa presieduta da …, lo studio di fattibilità, dal punto di vista ingegneristico, della strada. La stessa persona avrebbe, in seguito, partecipato alle sedute che hanno condotto all’inserimento di detta strada nel piano generale di urbanizzazione. Anche il municipale … avrebbe partecipato alle sedute e alle delibere relative alla revisione della pianificazione, malgrado dipendente dello studio di ingegneria …, incaricato della verifica tecnica in relazione alla realizzazione della strada no. 18. Secondo i ricorrenti sarebbe lapalissiano che detto municipale, impiegato con mansioni dirigenziali dello studio di ingegneria che ha accertato la fattibilità della strada in questione, avesse avuto un interesse concreto, diretto, personale ed immediato alla decisione nel merito.
Il comune, basandosi, senza ulteriori accertamenti, sulla relazione dello studio … SA, avrebbe omesso di effettuare la ponderazione sulla compatibilità della strada con le norme federali e cantonali a tutela del bosco, lasciando così aperte le problematiche dell’ammissibilità del dissodamento e della compatibilità dell’opera con la tutela del paesaggio. Lo stesso Governo, non effettuando alcuna verifica nel merito, avrebbe omesso di valutare una importante premessa per l’approvazione della pianificazione, quale quella della compatibilità dell’opera con la protezione della natura e del paesaggio.
La strada no. 18 non costituirebbe la soluzione adeguata all’urbanizzazione della zona di “…” in quanto, come avvallato dall’opposizione di tutti i proprietari, ad eccezione di …, detta struttura viaria, di fatto, servirebbe unicamente ad allacciare la proprietà di quest’ultimo che, fra l’altro, godrebbe di soluzioni alternative meno onerose per l’urbanizzazione dei suoi fondi. Già in precedenza le caratteristiche morfologiche del luogo avrebbero indotto il comune a rinunciare all’allacciamento delle singole particelle prevedendo la realizzazione di un ampio parcheggio a valle delle stesse. Alla luce di detta fattispecie, ponderando i vari interessi contrapposti, prevarrebbe la soluzione di una totale rinuncia alla realizzazione della struttura viaria.
La prevista strada no. 18 non sarebbe inoltre conforme alle premesse tecniche per una simile opera di allacciamento viario, sia a causa dell’eccessiva pendenza (fino al 25%) sia della situazione di latente pericolo che si creerebbe sul luogo d’imbocco, ad angolo retto, con la via esistente caratterizzata da una pendenza del 30%. Nella propria ponderazione degli interessi il Governo avrebbe quindi completamente omesso di valutare la situazione di pericolo che si creerebbe realizzando una strada dalle caratteristiche tecniche risultanti dagli atti.
I ricorrenti concludono considerando come la decisione impugnata contravvenga a quanto disposto dall’art. 3 cpv. 1 e 2 della legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC) che impone a chi è investito di compiti pianificatori di tutelare al meglio gli interessi privati e pubblici degni di protezione e di soppesarli reciprocamente. Nel merito, sia il comune che il Governo non avrebbero optato per la soluzione migliore, sia nell’ottica del perseguimento dello scopo che in quella finanziaria e, a maggior ragione, in quella della tutela dei proprietari coinvolti.
6. Tramite la presa di posizione del 19 ottobre 2005, il Governo propone di respingere il ricorso rimandando principalmente alla motivazione della decisione impugnata. L’autorità cantonale convenuta respinge inoltre l’accusa di violazione dell’obbligo di coordinamento della procedura in relazione al permesso di dissodamento. Il piano generale di urbanizzazione, approvato nell’ambito della revisione della pianificazione locale, non sarebbe parificabile a un progetto viario in quanto la strada prevista potrebbe, nell’ambito della realizzazione, divergere sensibilmente dal piano generale con conseguenti ripercussioni sulla superficie da dissodare. Di conseguenza, la domanda di dissodamento sarebbe proponibile solo in presenza di un progetto stradale concreto. In ogni caso, il competente ufficio forestale interpellato avrebbe prospettato il rilascio di tale autorizzazione al momento opportuno.
Il diritto di essere sentiti dei proprietari risulterebbe altresì salvaguardato dalla possibilità di prendere posizione sulla perizia dello studio … SA concessa loro dal Governo prima dell’emanazione della decisione in giudizio.
7. Nella propria presa di posizione del 31 ottobre 2005 il comune convenuto propone di respingere integralmente il ricorso. Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, la strada no. 18 sarebbe avversata solo da una parte dei proprietari fondiari della zona. L’inoltro della perizia dello studio … SA al Governo, senza previe esposizione pubblica e consultazione degli interessati, non costituirebbe una lesione del diritto di essere sentiti degli stessi in quanto tale referto tecnico non potrebbe essere considerato né un piano di utilizzazione né uno strumento pianificatorio ai sensi dell’art. 37 LPTC, soggetti ad esposizione pubblica. La possibilità di presa di posizione concessa ai ricorrenti dal Governo prima dell’emanazione della decisione avrebbe, in ogni caso, permesso agli stessi di esporre in modo esaustivo i propri argomenti.
Neppure le norme sulla ricusa risulterebbero lese. In base al principio costituzionale della parità di trattamento, tutti i membri di un’autorità sarebbero sottoposti all’obbligo di ricusa quando la scelta che devono operare potrebbe collidere con i loro interessi personali. Tale principio, concretizzato nell’art. 23 cpv. 1 della legge cantonale sui comuni e nell’art. 11 StC, prevederebbe, quale condizione assoluta, l’esistenza di un interesse personale immediato. In sostanza, la decisione influenzabile da un membro dell’autorità pubblica dovrebbe implicare per lo stesso il conseguimento di un vantaggio materiale o l’eliminazione di un pregiudizio. Alla luce di tale normativa, l’attività di …, padre di …, dell’ing. … e di …, pur tenendo conto dei ruoli ricoperti da dette persone nell’ambito della procedura di pianificazione, non sarebbe stata caratterizzata dalla possibilità di perseguire un interesse personale immediato.
Il comune respinge il rimprovero di non avere effettuato tutti i necessari accertamenti e di non avere quindi vagliato la situazione e le possibili varianti in modo approfondito, giungendo alla conclusione del prevalere degli interessi a sostegno della realizzazione della strada no. 18 così come prevista. La rinuncia alla realizzazione della struttura viaria implicherebbe, di fatto e di diritto, la mancata urbanizzazione delle particelle edificabili site nella zona interessata, collidendo quindi con le disposizioni urbanistiche del diritto federale che imporrebbero ai comuni l’allacciamento dei fondi edificabili. Di conseguenza, dovendo realizzare tale allacciamento, non sarebbe legalmente ammissibile lo stralcio della strada no. 18 senza una soluzione alternativa. Proprio vagliando tutte le alternative possibili nonché tenendo conto degli interessi alla tutela del paesaggio e degli interessi privati dei singoli proprietari, la strada no. 18 si sarebbe rivelata quale opera meglio conforme allo scopo perseguito. Le caratteristiche tecniche di tale strada sarebbero imposte dalle peculiarità morfologiche della zona e costituirebbero un compromesso sostenibile sia nell’ottica dei costi che in quella della sicurezza viaria.
8. a) Nella replica presentata il 5 dicembre 2005 i ricorrenti ribadiscono, in sostanza, gli argomenti presentati tramite lo scritto di ricorso, sottolineando e precisando le precedenti contestazioni. In conclusione, lamentando la lacunosità della perizia dello studio … SA nonché la mancata ponderazione da parte del comune e del Governo di elementi essenziali quali, fra l’altro, gli interessi pubblici e privati e la sicurezza viaria in relazione a tutte le possibili varianti, i ricorrenti hanno proposto al Tribunale amministrativo di commissionare una perizia giudiziaria.
b) Il 21 dicembre 2005, il Governo ha ribadito il petito presentato con la presa di posizione rinviando agli argomenti della stessa e precisando di non essere intenzionato, nell’ottica della ponderazione degli interessi ritenuta esaustiva, a recedere dalla propria decisione.
c) Pure il comune convenuto, nella propria duplica del 16 gennaio 2006, ha approfondito gli argomenti oggetto della presa di posizione, opponendosi alla perizia giudiziaria chiesta dai ricorrenti in quanto la situazione di fatto sarebbe stata sufficientemente documentata e il quesito da risolvere non dipenderebbe da nuovi accertamenti bensì unicamente da una ponderazione degli interessi sulla base della fattispecie accertata.
9. Tramite decisione procedurale del 7 febbraio 2006, il Giudice istruttore del Tribunale amministrativo ha comunicato alle parti in causa l’accoglimento della richiesta di perizia tecnico-giudiziaria, proponendo il nominativo di uno specialista e concedendo alle stesse la possibilità di esprimersi in merito alla scelta della persona e di formulare i relativi quesiti peritali.
In seguito alla presentazione dei quesiti peritali da parte degli interessati, tramite decisione del 20 marzo 2006, la Presidenza del Tribunale amministrativo ha conferito all’ing. … il mandato di allestire una perizia giudiziaria rispondendo ai quesiti dettagliatamente elencati nella decisione stessa.
In data 30 maggio 2006, il perito giudiziario ha presentato al Tribunale amministrativo la propria perizia tecnica. Anzitutto, il professionista ha sottoposto a verifica le varianti oggetto di esame e comparazione da parte dello studio … SA, cioè la variante 1, costituita dalla prevista strada no. 18 con allacciamento del quartiere dal basso, e la variante 2 con allacciamento del quartiere da monte, passando per ... Infine, il perito espone una soluzione alternativa, a suo parere, degna di considerazione, costituita da una terza soluzione.
Per quanto concerne la variante 1, il perito evidenzia ben sei punti conflittuali. Il raccordo fra la via esistente, con una pendenza pari al 30%, e la strada no. 18, così come previsto dal progetto di massima del giugno 1999, sarebbe praticamente irrealizzabile a causa di ben tre motivi quali la visibilità ostacolata dal muro a monte, i necessari radicali interventi per permettere l’imbocco e la pendenza trasversale in prossimità dell’intersezione fra le due strade che sarebbe troppo elevata e quindi non permetterebbe la realizzazione dell’opera senza causare un forte pericolo di slittamento laterale dei veicoli. Il tornante, ubicato a ca. 20 metri dallo sbocco della nuova strada d’accesso, non sarebbe tecnicamente conforme per cui, al fine di permettere la viabilità di tale curva a livello di strada di quartiere, sarebbe necessario ridurne la pendenza longitudinale con conseguente ripercussione in relazione alla pendenza della parte diritta della strada.
Il tracciato orizzontale della parte media della strada sarebbe stato elaborato in modo molto rudimentale e non terrebbe quindi conto delle caratteristiche morfologiche della zona, omettendo altresì di perseguire il fine di contenere il più possibile i muri di sostegno a monte e a valle della struttura viaria. Strade caratterizzate da una pendenza quali quella in giudizio andrebbero progettate in modo da evitare tornanti e curve strette, così da non ostacolare una corretta visibilità. Inoltre, simili strutture dovrebbero essere dotate di piazzole di scambio a intervalli regolari. Il raccordo della diramazione della strada di quartiere presso la progressiva 140, caratterizzato da una pendenza del 25%, risulterebbe estremamente ripido. Considerando un raggio di raccordo verticale appropriato, la strada in questione raggiungerebbe una pendenza ancora maggiore. Malgrado l’ottimizzazione del tracciato, il paesaggio, attualmente intatto, subirebbe massicci interventi a causa dei muri di sostegno necessari.
In relazione alla variante 1bis, costituita dal prolungamento del tratto stradale oggetto della variante 1, il perito ritiene gli accertamenti effettuati dal comune e dallo studio tecnico incaricato quali insufficienti e, riferendosi al sopralluogo esperito, constata la propria impossibilità di valutazione oggettiva tenendo particolarmente conto del terreno ripido e di conseguenza insidioso.
In merito alla variante 2 e alla relativa documentazione presentata dallo studio … SA, il perito giudiziario lamenta la mancanza di un progetto di massima e, basandosi sui propri riscontri, considera il tragitto quale scomodo e dispendioso a causa della notevole distanza fra la strada principale e il quartiere da urbanizzare. In ogni caso, tale variante sarebbe tecnicamente realizzabile premessa la costruzione dei necessari muri di sostegno che, contrariamente a quelli previsti per la variante 1, sarebbero in buona parte mimetizzati dalla vegetazione.
Il perito giudiziario conclude come, considerando gli aspetti economici, di viabilità e, probabilmente, anche ecologici, il quartiere "…" andrebbe urbanizzato tramite una strada, possibilmente breve e diretta, proveniente dal basso, come nel caso della variante 1. Per una valutazione esaustiva i dati a disposizione sarebbero però carenti. In particolare per la variante 1, quale presunta miglior soluzione, mancherebbero diverse indicazioni essenziali per l'accertamento della fattibilità. In tale contesto dovrebbero essere esaminate e risolte le diverse situazioni conflittuali esposte.
Infine, il perito propone l'esame di una ulteriore variante stradale lungo il tracciato della via carraia esistente. Nell'ottica di tale soluzione, probabilmente, la strada di quartiere potrebbe essere progettata garantendo una visualità sufficiente, con delle curve a raggi più ampi e con diverse piazze di scambio, perseguendo una pendenza più o meno costante del 20-21%.
10. a) Nella presa di posizione del 2 ottobre 2006 al riguardo della perizia giudiziaria, i ricorrenti, rifacendosi alle varie situazioni conflittuali evidenziate dal perito, condividono pienamente le conclusioni dello stesso sulla carenza delle necessarie verifiche per l'accertamento della fattibilità del progetto di realizzazione della strada no. 18. In particolare, onde garantire l'agibilità confacente della struttura viaria tramite gli accorgimenti ventilati dal perito, sarebbe necessaria una sottrazione di terreno edificabile di gran lunga maggiore a quella risultante dal progetto in giudizio con conseguente sensibile incremento dei costi di realizzazione dell'opera. In relazione alla variante 2 la perizia giudiziaria confuterebbe sostanzialmente la valutazione dello studio … SA in particolare riferimento all'impatto ambientale. Nel caso dell'accoglimento del ricorso e del rinvio degli atti al comune al fine di nuova decisione, l'autorità locale, ovviamente, dovrebbe vagliare pure l'ulteriore variante proposta dal perito giudiziario. I ricorrenti invocano, infine, viste l'urbanizzazione esistente e le difficoltà tecniche in ogni caso connesse alla realizzazione dell'allacciamento, lo stralcio definitivo della strada no. 18.
b) Nella presa di posizione del 26 agosto 2006 il Governo evidenzia come pure il perito giudiziario abbia giudicato la variante 1 migliore della variante 2. Per quanto concerne la nuova variante proposta dal perito il Governo rinvia alle considerazioni del comune che meglio conoscerebbe la situazione locale.
c) Nella propria presa di posizione del 2 ottobre 2006 il comune giudica la perizia giudiziaria quale incompleta e non conforme alle richieste formulate. Di conseguenza, il perito dovrebbe essere sollecitato a completare il proprio studio effettuando i rilievi necessari delle quote, così da poter rispondere esaustivamente ai quesiti posti. Contestualmente, il perito dovrebbe chiarire la fattibilità della ulteriore variante da lui proposta.
Considerando in diritto:
1. Il 1. gennaio 2007 è entrata in vigore la nuova legge sulla giustizia amministrativa (LGA). Giusta la disposizione transitoria di cui all’art. 85 cpv. 2 LGA, le procedure pendenti al momento dell’entrata in vigore della presente legge vengono portate a termine dinanzi alla rispettiva istanza secondo il diritto precedente. Conseguentemente alle presenti vertenze vengono ancora applicate le disposizioni della legge sul tribunale amministrativo (LTA).
2. a) Ai sensi dell’art. 52 LTA, è legittimato al ricorso chiunque risulti colpito dalla decisione contestata e goda di un interesse tutelabile alla sua abrogazione o modifica. La legittimazione al ricorso descritta dall’art. 52 LTA corrisponde testualmente ai parametri di legittimazione previsti dall’art. 103 lett. a OG. Onde uniformare i requisiti di legittimazione al ricorso a livello cantonale con quelli a livello federale, il Tribunale amministrativo, dopo diversi aggiornamenti della propria prassi, tramite la decisione R 03 69, ripresa in PTA 2003 no. 34, ha stabilito come l’art. 52 LTA debba essere interpretato in modo unitario in tutti i campi di pertinenza della Corte amministrativa.
La revisione della prassi riguarda l’interpretazione della norma per la quale gode del requisito di tutelabile non solo l’interesse garantito da una disposizione legale bensì pure un mero interesse di fatto all’abrogazione o modifica della decisione impugnata. In tal senso, come premesso, si persegue, a prescindere da eventuali disposizioni speciali, una prassi unitaria per l’accertamento della legittimazione al ricorso. Di conseguenza, l’art. 52 LTA viene interpretato alla stessa stregua dell’art. 103 lett. a OG e della relativa giurisprudenza. Un’interpretazione della legittimazione al ricorso sulla base dei parametri applicabili per il diritto federale appare, a maggior ragione, appropriata, tenendo conto che, in molteplici pratiche, la normativa procedurale cantonale deve, in ogni caso, garantire delle premesse ricorsuali pari a quelle del diritto federale, qualora una decisione possa essere impugnata tramite i rimedi legali ordinari davanti al Tribunale federale (art. 98a OG, DTF 122 II 132, 121 II 74).
b) In base alla prassi precedentemente descritta, la legittimazione al ricorso, ai sensi dell’art. 52 LTA, viene riconosciuta quando il cittadino, colpito da una decisione, comprova un interesse, anche se meramente di fatto, all’abrogazione o modifica della disposizione stessa. In ogni caso, l’interessato deve sempre ancora essere toccato dalla decisione in maniera tale da rendere concreto l’interesse al giudizio nel merito della pratica. Detto interesse deve rivestire intensità tale da poter essere giudicato quale personale e quindi superiore a quello della collettività. Colui che intende impugnare una decisione amministrativa deve quindi dimostrare che, nel caso della mancata abrogazione o modifica della stessa, egli sarebbe soggetto a degli effettivi svantaggi. Di conseguenza, detto interesse, e contrario, implica la salvaguardia di una situazione di fatto a vantaggio del ricorrente, perseguibile tramite la contestazione ricorsuale di un cambiamento che comporterebbe degli svantaggi materiali o ideali (DTF 122 II 369, 121 II 361, 120 Ib 487). Tale prassi permette quindi di differenziare il ricorso di diritto amministrativo dal gravame popolare che continua ad essere inammissibile. Inoltre, l’interesse, di regola, deve essere attuale, con la conseguenza che la decisione giudiziaria deve risultare atta ad incidere sulla situazione legale o di fatto del ricorrente, così da evitare delle pratiche dal mero carattere accademico volte unicamente a chiarire una situazione legale astratta (DTF 120 Ib 308).
Secondo la costante prassi, spetta al ricorrente motivare al Tribunale la propria legittimazione illustrando, a mano della fattispecie concreta, i motivi per i quali egli sarebbe colpito in misura maggiore a quella della collettività nonché gli svantaggi, legali o di fatto, che comporta nei suoi confronti la decisione stessa.
Quali proprietari di fondi siti nell'area edificabile, la cui urbanizzazione è prevista tramite la strada no. 18, i ricorrenti godono indubbiamente della legittimazione al ricorso ai sensi dell'art. 52 LTA.
3. Come giustamente considerato dal Governo, il piano generale di urbanizzazione costituisce un piano particolareggiato ai sensi della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT; DTF 111 Ib pag. 14/15, cons. 3b). In quanto tale esso configura l'utilizzazione ammessa nei piani delle zone disciplinando, fra l'altro, l'accesso stradale in maniera vincolante. Tale strumento urbanistico funge da base per i progetti esecutivi di urbanizzazione che sfociano quindi nella realizzazione materiale delle strade previste.
Di conseguenza, il piano generale di urbanizzazione è soggetto alle disposizioni sulla protezione giuridica sancite dall'art. 33 LPT che prevedono il riesame completo da parte di almeno una istanza cantonale. Nel Cantone dei Grigioni tale prima istanza di gravame, ai sensi dell'art. 37a cpv. 1 vLPTC, è rappresentata dal Governo che giudica con pieno potere cognitivo (art. 37a cpv. 2 vLPTC; oggi art. 102 LPTC dell’11 maggio 2004, entrata in vigore il 1. novembre 2005).
Il Tribunale amministrativo, statuendo su una decisione di gravame ad esso deferita, agisce come una seconda istanza cantonale la cui cognizione è quella sancita dall'art. 53 LTA (PTA 1999 no. 44 e 1996 no. 42, DTA 640/96 e per la conformità di tale cognizione all'art. 6 cifra 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo cfr. Herzog, Art. 6 EMRK und die kantonale Verwaltungsrechtspflege, pag. 368 e riferimenti, DTF 119 Ia 95 cons. 5, 117 Ia 501 cons. 2c-f e 115 Ia 190 cons. 4). Il potere d'esame del Tribunale amministrativo si limita perciò ad un controllo di diritto, ossia a giudicare se l'autorità abbia fatto un uso eccessivo o illecito del proprio potere discrezionale (cfr. Herzog, op. cit. pag. 370). Poiché nei Grigioni la pianificazione locale è di competenza dei comuni (vedi art. 10 LPT in concomitanza con l'art. 4 cpv. 1 vLPTC rispettivamente oggi art. 3 LPTC), questi godono di una certa libertà di apprezzamento nel disciplinare l'utilizzazione del territorio comunale e al Tribunale amministrativo non è concesso sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'autorità comunale. La prova che l'autorità abbia adottato una soluzione opportuna basta per confermare la decisione, anche se l'autorità di ricorso, tra le varie soluzioni possibili, nel caso concreto, avrebbe operato una scelta diversa. D'altro canto, una correzione in questa sede è possibile, non solo se la soluzione adottata è insostenibile, bensì anche quando gli interessi sovracomunali della pianificazione lascino apparire la scelta operata come poco opportuna o gli scopi e i principi della pianificazione non siano stati debitamente presi in considerazione o vengano addirittura contraddetti.
4. a) Ai sensi dell'art. 19 cpv. 2 LPT, il compito di urbanizzare il proprio territorio ricade principalmente sui comuni. Fra i compiti di urbanizzazione ricade pure quello di garantire alle zone edificabili un confacente collegamento stradale.
Tale principio può essere derogato qualora la realizzazione della struttura viaria non sia tecnicamente possibile oppure quando i costi connessi alla stessa siano sproporzionati al cospetto dei vantaggi conseguibili. In simili eventualità il comune, onde ottemperare al proprio compito d'urbanizzazione, deve vagliare le possibili soluzioni alternative per rendere accessibili al meglio gli insediamenti. Fermo restando il vaglio degli interessi pubblici e privati contrapposti, l'opposizione dei proprietari della zona interessata non esonera il comune dai propri compiti urbanistici imposti dal diritto pubblico.
b) In effetti, l'insediamento di "…", abbarbicato sul fianco della montagna lungo la sponda destra della …, è caratterizzato da una marcata pendenza a malapena mitigata dai terrazzamenti tipici della zona alpina. Proprio a causa di tale peculiarità, di cui una delegazione del Tribunale amministrativo ha avuto modo di prendere atto in occasione di un sopralluogo esperito nel contesto di una precedente pratica (cfr. STA R 04 29), risulta estremamente difficoltoso garantire l'allacciamento stradale alle particelle edificabili e agli edifici dell'agglomerato. Tale difficoltà trova riscontro nella circostanza per la quale pure taluni edifici esistenti da anni non possono ritenersi allacciati secondo i crismi delle necessità attuali. Infatti, le uniche strutture di collegamento esistenti sono costituite dai passaggi pedonali e da una strada con una pendenza che raggiunge il 30%.
Alla luce di tale situazione bisogna perciò concludere che il comune, nell'ambito della procedura di revisione della pianificazione locale, abbia ottemperato ai propri compiti urbanistici, perseguendo un allacciamento confacente per il quartiere "…" e trovandosi quindi confrontato con le difficoltà tecniche riassunte nella fattispecie.
c) Nell'ambito della pratica di gravame contro la strada no. 18, il Governo, tramite decisione del 1 ottobre 2002, ha sospeso la procedura accertando come non esistessero i presupposti per un esame esaustivo sulla conformità della struttura viaria e quindi ha rinviato gli atti al comune sollecitandolo a esaminare in modo approfondito la soluzione dell'allacciamento, in modo particolare studiando e paragonando le possibili alternative nell'ottica del vaglio degli interessi contrapposti, dell'analisi dei prezzi in relazione ai vantaggi ecc..
Le conclusioni della perizia dello studio … SA, sulle quali il Governo ha basato la decisione del 28 agosto 2005, sono state contestate dai ricorrenti in sede di Tribunale amministrativo, in particolare riferimento alla ponderazione degli interessi pubblici e privati, alla protezione del luogo e ai necessari permessi di dissodamento, alla tutela del paesaggio e alla sicurezza stradale. Alla luce delle dettagliate censure dei ricorrenti, preso atto delle componenti specialistiche della pratica e quindi dando seguito ad una specifica richiesta di carattere procedurale formulata dai ricorrenti stessi, il Tribunale amministrativo ha ritenuto opportuno commissionare una perizia giudiziaria nel cui contesto le parti in causa hanno formulato i propri quesiti.
Come risulta dagli atti, il perito incaricato dal Tribunale ha riscontrato nel progetto di massima relativo alla strada no. 18 ben sei situazioni altamente conflittuali senza proposte di soluzione plausibili. Detto perito ha concluso come, a causa della carenza dei dati e dei rilievi necessari, non fosse possibile valutare con cognizione di causa la variante migliore. In particolare relazione alla variante 1, costituita dalla strada no. 18, mancherebbero elementi essenziali per stabilirne la fattibilità.
Infine, il perito ha descritto sommariamente una terza variante, a suo parere degna d'esame, proponendone lo studio di fattibilità.
Come precedentemente illustrato, il Governo è tenuto a giudicare i gravami contro la pianificazione comunale con piena cognizione d'esame.
Da parte sua, il Tribunale amministrativo, quale seconda istanza cantonale di ricorso, è vincolato alla cognizione d'esame statuita dall'art. 53 LTA, che implica il giudizio su ogni violazione di diritto, compreso l'uso eccessivo o illecito del potere discrezionale.
Nel caso in questione, come risulta dalla perizia giudiziaria, per quanto concerne la strada di quartiere, il comune non si è limitato ad adottare, nell'ambito di un corretto uso del proprio potere discrezionale, una soluzione d'allacciamento possibile prediligendo la stessa ad altre varianti, bensì ha inserito nel piano generale di urbanizzazione una strada senza averne accertato con sicurezza la fattibilità tecnica e, in ogni caso, senza avere ponderato l'impatto ambientale e l'aspetto finanziario, nell'ottica degli accorgimenti edilizi che si renderebbero necessari per la realizzazione dell'opera su un terreno estremamente difficoltoso. Alla luce di tale situazione, la decisione pianificatoria del comune appare arbitraria in quanto collide con i citati principi della procedura di urbanizzazione. La mancanza di accertamenti e rilievi tecnici da parte del comune, come accertato dal perito giudiziario, non solo impedisce di valutare la fattibilità, i costi e l'effettivo impatto ambientale della strada no. 18, bensì esclude pure la possibilità di un confronto con le possibili varianti che, a propria volta, non sono state oggetto di un'elaborazione sufficiente.
Per i motivi addotti, il decreto comunale d'approvazione della nuova pianificazione del 24 giugno 2001, limitatamente alla strada no. 18, e la conseguente decisione del Governo del 29 agosto 2005 devono essere annullati e gli atti rinviati al comune convenuto al fine di nuovo studio dell'allacciamento del quartiere in questione tenendo conto delle premesse e delle conclusioni della perizia giudiziaria.
5. Preso atto che il ricorso deve essere accolto nel citato senso per motivi di ordine materiale e che gli atti vengono rinviati al comune al fine di nuovo ed esaustivo esame dell'urbanizzazione, specificatamente dell'allacciamento viario del quartiere in questione, si rende superfluo il giudizio sulle ulteriori contestazioni ricorsuali di carattere formale, in particolare sulla problematica della ricusa sollevata nei confronti del Presidente della Commissione edilizia, di un membro della Commissione di pianificazione e di un municipale. In via abbondanziale giova però considerare, all'attenzione dell'autorità comunale nel proseguio della pratica, che la prassi sulla ricusa nell'ambito della procedura di revisione della pianificazione è stata recentemente approfondita da una sentenza del Tribunale Federale. Secondo la suprema Corte federale, la ricusa di un membro della Commissione di pianificazione o del Consiglio comunale, considerate autorità amministrative, è retta dal diritto cantonale e dai principi sanciti dagli art. 29 cpv. 1 e 8 cpv. 1 della Costituzione Federale (CF). In tale contesto, la garanzia costituzionale derivante dall'art. 30 cpv. 1 CF non può essere invocata indiscriminatamente nei confronti di autorità non investite di mansioni giudiziarie. Bisogna invece tenere conto delle particolarità del caso specifico e dei compiti svolti dall'autorità in questione. Il Tribunale Federale, giudicando un caso analogo a quello in giudizio, caratterizzato dalla problematica dell'azzonamento di una particella appartenente al suocero del presidente della Commissione di pianificazione, premettendo l'applicazione delle norme sulla ricusa anche in relazione agli atti preparatori precedenti la decisione formale, ha stabilito che, qualora l'agire del funzionario lasci trasparire la parvenza oggettiva del perseguimento di interessi di parte, deve essere riconosciuta la lesione del dovere di ricusa. Diversa appare la situazione quando il presidente o un membro dell'autorità investita della gestione della procedura di pianificazione, come pure i loro congiunti, possiedono proprietà fondiarie nel perimetro interessato dalla procedura, ma la destinazione pianificatoria di detti fondi appare indiscussa e incontestata. In tale evenienza, venendo meno la palese collisione di interessi, non si impone la ricusa degli interessati. In caso contrario, a maggior ragione viste le dimensioni di gran parte dei comuni grigionesi e la scarsità di persone disposte a svolgere mansioni pubbliche, si correrebbe il serio pericolo di paralizzare gli esecutivi locali e le loro commissioni (cfr. su tutta la problematica la DTF citata in ZBL 12/2005, pag. 634 seg.).
6. Visto l'esito del ricorso le spese procedurali vengono poste a carico del comune convenuto, il quale dovrà altresì rifondere ai ricorrenti, avvalsisi del patrocinio di un avvocato, un'equa somma a titolo di ripetibili (art. 75 LTA).
Il Tribunale decide:
1. Il ricorso è accolto con conseguente annullamento della decisione comunale del 24 giugno 2001, limitatamente alla strada di quartiere no. 18 “…” del piano generale di urbanizzazione traffico 1:2000 e della rispettiva decisione su gravame nonché di approvazione del Governo del 29 agosto 2005. Gli atti sono trasmessi al comune al fine di nuova decisione ai sensi dei considerandi del presente giudizio.
2. Vengono prelevate
fr.
4'000.00
fr.
7'878.70
fr.
524.00
totale
fr.
12'402.70
il cui importo sarà versato dal Comune di … entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
3. Il Comune di … è tenuto a versare ai ricorrenti …, … e …, l'importo complessivo di fr. 3’000.-- (IVA inclusa) a titolo di ripetibili.
L’interposto ricorso al Tribunale federale è stato dichiarato inammissibile (1P.118/2007).