tasse di allacciamento canalizzazione e CIDA

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

A 14 11

4a Camera

presieduta da

Priuli, vicepresidente, e composta dai giudici Stecher e Audétat, attuaria Krättli-Keller

SENTENZA

del 24 giugno 2014

nella vertenza di diritto amministrativo

A._____,

rappresentata da B._____,

ricorrente

contro

Comune di X._____,

convenuto

concernente tasse di allacciamento canalizzazione e CIDA

1. A._____ è proprietaria della particella edificabile no. 609 sul territorio del Comune di X._____. Su detto fondo essa edificava una casa d'abitazione primaria giusta la licenza edilizia rilasciatale il 30 giugno 2010. La costruzione veniva ultimata nell'estate 2013, dopo che la committente aveva ottenuta una seconda licenza edilizia il 17 aprile 2013 per la sistemazione esterna e l'erezione di un canile e di un locale per gli attrezzi.

2. Il 3/6 febbraio 2014, alla proprietaria venivano notificate le tasse per l'allacciamento al collettore comunale e all'impianto di depurazione (CIDA). Ambedue gli importi erano calcolati sul valore a nuovo dell'immobile di fr. 919'500.-- giusta la stima ufficiale del 2013 e compresivi di IVA. Per il primo allacciamento al collettore comunale alla committente veniva fatturato un importo complessivo di fr. 11'916.--, corrispondente all'1.2 % del valore a nuovo del fabbricato (fr. 11'034.--) e all'IVA di fr. 882.70, mentre per l'allacciamento alla CIDA la tassa era di fr. 8'937.55, in base allo 0.9 % del valore a nuovo del fabbricato (fr. 8'275.50) e all'IVA di fr. 662.05.

3. Nel ricorso datato 28 febbraio 2014 ma recante il timbro postale 3 marzo 2014 proposto al Tribunale amministrativo dall'architetto incaricato del progetto di costruzione, abilitato il 5 marzo 2014 dal Giudice dell'istruzione a rappresentare la sua cliente in via del tutto eccezionale, A._____ chiedeva la riduzione delle due tasse a seguito della deduzione dal valore dell'immobile dell'IVA, dei costi delle attrezzature d'esercizio e di quelli dovuti alla sistemazione esterna. La casa in oggetto adempierebbe tutti i requisiti per la certificazione quale costruzione energeticamente autosufficiente (Minergie-A) e tale peculiarità avrebbe inciso sui costi di costruzione in ragione di ca. fr. 165'000.--, includendo tale importo anche l'impianto per il recupero dell'acqua piovana. Per l'istante la parte di questi costi pari a fr. 64'000.-- e figuranti sotto il capitolo attrezzature d'esercizio non concernerebbero direttamente il fabbricato e dovrebbero essere escluse dal calcolo delle tasse di allacciamento. Anche i costi della sistemazione esterna pari a fr. 173'750.-- e del canile di fr. 7'200.-- non dovrebbero essere inclusi nel valore del fabbricato sul quale verrebbero richieste le due tasse.

4. Nella presa di posizione del 21 marzo 2014, il Comune di X._____ riconosceva il ben fondato del ricorso per quanto riguardava la necessità di dedurre dal valore a nuovo dell'immobile quello del canile per un importo di fr. 7'200.--. Per il resto la parte convenuta ribadiva l'inoppugnabilità delle preteste fatte valere nei confronti della ricorrente, sia per l'applicazione alle due tasse in oggetto dell'IVA che per i valori ritenuti determinanti per l'imposizione.

5. Replicando, il 4 aprile 2014, la ricorrente ribadiva le proprie precedenti allegazioni precisandole e chiedendo all'autorità comunale di differenziare tra i costi dell'edificio come tali tassabili e quelli preliminari, d'esercizio ed esterni che sarebbero del tutto estranei alla costruzione e che andrebbero quindi dedotti dal valore imponibile per la tassa di allacciamento al collettore e al depuratore.

6. Il 5 maggio 2014 il Comune di X._____ duplicava nel senso già perorato in precedenza. La tassa andrebbe calcolata sul valore a nuovo e la determinazione di tale valore non sarebbe di competenza dell'autorità comunale, ma degli organi di stima. La ricorrente non avrebbe contestato il valore a nuovo della stima e questo sarebbe pertanto vincolante per l'autorità comunale. Lo schematismo sancito dal regolamento comunale corrisponderebbe alla volontà del legislatore e non spetterebbe all'esecutivo interpretare diversamente la norma in parola.

Considerando in diritto:

1. La controversia verte sull'ammontare delle tasse di allacciamento al collettore comunale e all'impianto di depurazione, in particolare è contestato il valore a fondamento della tassazione. La riduzione di tale valore in ragione di un ammontare di fr. 7'200.--, per il canile, è stata dall'autorità comunale accolta nella risposta di causa, per cui relativamente a tale importo il ricorso è divenuto privo di oggetto in seguito al riconoscimento del ben fondato della pretesa ricorsuale.

2. a) A livello federale, la costruzione di canalizzazioni pubbliche e di stazioni centrali di depurazione per le acque di scarico inquinate, come quelle per le quali vengono percepite le tasse in esame, è prevista dall'art. 10 della legge sulla protezione delle acque (LPAc; RS 814.20). Giusta l'art. 3a LPAc, i costi delle misure prese secondo la LPAc sono sostenuti da chi ne è causa. L'art. 60a LPAc, ribadisce il principio di causalità ancorato nell'art. 3a LPAc in relazione al finanziamento dei costi di costruzione, esercizio, manutenzione, risanamento e sostituzione degli impianti indicati nell'art. 10 LPAc, prescrivendo che sono i Cantoni a provvedere affinché i costi di costruzione, esercizio, manutenzione, risanamento e sostituzione degli impianti per le acque di scarico che servono per scopi pubblici siano finanziati mediante emolumenti o altre tasse conformemente al principio di causalità. L'ammontare delle tasse è fissato tenendo conto in particolare: a) del tipo e della quantità di acque di scarico prodotte; b) degli ammortamenti necessari a mantenere il valore degli impianti; c) degli interessi e d) degli investimenti pianificati per la manutenzione, il risanamento e la sostituzione degli impianti nonché per il loro adattamento alle esigenze legali o per l'ottimizzazione del loro esercizio. Se l'introduzione di tasse a copertura dei costi e conformi al principio di causalità dovesse pregiudicare lo smaltimento ecologico delle acque di scarico, detto smaltimento può, se necessario, essere finanziato in altro modo. I detentori degli impianti per le acque di scarico devono costituire le necessarie riserve finanziarie. Le basi per il calcolo delle tasse sono a disposizione del pubblico.

b) Entro questi limiti, che impongono all'ente pubblico di tenere rendiconti specifici per la costruzione, l'esercizio, la manutenzione, il risanamento e la sostituzione degli impianti per le acque di scarico (sentenza 2P.45/2003 del 28 agosto 2003 cons. 5.3; Erik Lustenberger, Gefahrenabwehr und Kostenpflicht am Beispiel der Sanierung privater und öffentlicher Kanalisationen, in URP 2009 pag. 370, 393 ss.), i Cantoni regolano il prelievo degli emolumenti in modo autonomo, segnatamente tramite la riscossione di tasse uniche di allacciamento e di tasse di utilizzazione (Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in URP 1999 pag. 539, 553 ss. con rinvii; Fréderic Maeder, Zur Erhebung von Kanalisationsabgaben, in BR 1984 pag. 4, 8 ss.; Marie-Claire Pont Veuthey, Les taxes de raccordement: Qualification et régime juridique, in BR 1997 pag. 35, 37 ss. e Hans W. Stutz, Schweizerisches Abwasserrecht, 2008, pag. 190 ss.). Il principio di causalità permette essenzialmente di definire la cerchia delle persone tenute al loro pagamento. Dal punto di vista della commisurazione, le tasse citate soggiacciono per contro ai principi della copertura dei costi e dell'equivalenza. Il principio della copertura dei costi, anch'esso ancorato nell'art. 60a LPAc, esige una ragionevole correlazione fra il gettito globale delle tasse di allacciamento e di utilizzazione e l'ammontare complessivo dei costi generati, ivi compresi ammortamenti e riserve (art. 60a cpv. 3 LPAc; DTF 126 I 188 cons. 3a.aa e 124 I 20 cons. 6c). Il principio dell'equivalenza, che discende dal principio della proporzionalità, dispone invece che l'ammontare della singola tassa deve rimanere in rapporto adeguato con la prestazione fornita dall'ente pubblico (DTF 126 I 188 cons. 3a.bb). Il divieto dell'arbitrio e il principio dell'uguaglianza di trattamento, pongono infine ulteriori limitazioni all'esazione (DTF 106 Ia 243 cons. 3b; Daniela Wyss, Kausalabgaben, 2009, pag. 56 ss.). In questo contesto, il Tribunale federale ha comunque ripetutamente deciso che, salvo nei casi in cui la loro applicazione porti a risultati manifestamente ingiustificati, le tasse in oggetto possono essere prelevate anche in base a criteri schematici (sentenze 2C_847/2008 dell'8 settembre 2009 cons. 2 e 2C_656/2008 del 29 maggio 2009 cons. 3.3; quest'ultima, con esplicito riferimento alla facoltà di far capo al valore di stima dei fabbricati).

c) Il Cantone dei Grigioni ha fatto uso dello spazio di manovra riconosciuto ai Cantoni dalla LPAc attraverso la legge d'introduzione della legge federale sulla protezione delle acque dell'8 giugno 1997 (LCPac; CS 815.100), il cui art. 21 prevede che per la costruzione, l'esercizio, la manutenzione, il risanamento e la sostituzione di impianti pubblici di evacuazione e di depurazione i comuni riscuotono contributi e tasse atti a coprire i costi e conformi al principio di causalità. Sempreché vi siano circostanze particolari, i comuni assumono le spese rimanenti a debito delle risorse comuni. I detentori di impianti di evacuazione e di depurazione costituiscono adeguate riserve per la manutenzione, il risanamento e la sostituzione. L'art. 22 LCPac prevede poi che per la costruzione e l'esercizio di impianti di depurazione pubblici e privati, l'obbligo di allacciamento, le condizioni di allacciamento, la procedura ed il finanziamento dei costi di costruzione e d'esercizio devono essere disciplinati dai comuni nella legge edilizia ed in un regolamento delle acque di scarico (vedi sulla tematica la sentenza del Tribunale federale 2C_103/2010-2C_113/2010 del 27 settembre 2010 cons. 4).

3. a) Sulla base dell'art. 22 LCPac, il comune convenuto ha quindi a sua volta legiferato in materia, prevedendo di principio il prelievo di tasse di allacciamento uniche e di tasse annuali d'esercizio. Per le tasse di allacciamento uniche, giusta l'art. 38 del regolamento comunale sulle canalizzazioni (RC), la tassa di allacciamento è calcolata in base al valore di stima ufficiale in vigore (VAN, valore a nuovo escluso il terreno). Sono soggetti alla riscossione delle tasse di allacciamento al collettore comunale tutti gli edifici e impianti allacciati alla rete delle canalizzazioni e la tassa ammonta all'1.2 % del VAN (art. 41 cpv. 1 e 2 RC). Relativamente alla CIDA, al momento dell'entrata in vigore del presente regolamento, per tutti gli edifici e gli impianti è esigibile la tassa di allacciamento pari allo 0.9 % del VAN (art. 42 cpv. 1 e 2 RC).

b) Come si è detto, nella fissazione dell'ammontare delle tasse la giurisprudenza ammette l'adozione d'importanti schematizzazioni al fine di non complicare in modo sproporzionato l'incasso, specialmente quando differenziazioni non sono giustificate dal loro ammontare. Ciò in considerazione del fatto che una valutazione economica del diritto di utilizzare le infrastrutture o una quantificazione precisa di vantaggi particolari è spesso alquanto difficile, se non impossibile. Ad esempio, per le tasse di allacciamento e d'uso di acquedotti, canalizzazioni e impianti di distribuzione d'energia accanto al valore del fabbricato possono entrare in considerazione anche altri criteri quali i valori di altre abitazioni, la superficie abitabile o la cubatura (vedi sul tema Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in: URP 1999 pag. 557 ss.). Tuttavia, queste tasse devono essere allestite in base a criteri oggettivamente sostenibili e non devono operare distinzioni prive di motivi ragionevoli (DTF 126 I 180 cons. 3a/bb e 122 I 279 cons. 6c e riferimenti).

c) L'ammissibilità della tassa per l'allacciamento alla canalizzazione e al depuratore sulla base del valore del fabbricato è stata dal Tribunale federale a più riprese confermata (vedi ad esempio la sentenza 2P.232/2006 del 16 aprile 2007 cons. 3 e 4), essendo il valore dell'immobile in una certa relazione con il vantaggio che il fabbricato trae dall'allacciamento, senza che l'alta Corte federale intravvedesse la necessità di operare altre distinzioni in funzione della concreta situazione della costruzione. Un'eccezione a questo principio viene dalla giurisprudenza operata solo per costruzioni il cui valore non ha alcuna relazione con l'effettivo alto o basso consumo di acqua. In questi casi la tassa non può essere calcolata solo ed esclusivamente sul valore del fabbricato. Tali eccezioni si verificano quasi esclusivamente per costruzioni industriali con grandi volumetrie e pochissimo consumo di acqua. Per contro, per i comuni che prelevano la tassa in percento del valore del fabbricato, il Tribunale federale non ha mai preteso che anche per le abitazioni venissero operate eccezioni per situazioni particolari. Nella sentenza 2C_847/2008 dell'8 settembre 2009, il Tribunale federale precisava che la facoltà di operare una differenziazione anche per le abitazioni poteva essere lasciata all'autonomia comunale, in ossequio però al principio dell'uguaglianza di trattamento. In questo senso, per il Tribunale federale, la normativa comunale non potrebbe prevedere una riduzione del VAN dei fabbricati solo per la costruzione di edifici in base a principi di efficienza energetica ed ecologia, ma tali eccezioni dovrebbero pure allora parimenti considerare i maggiori costi derivanti dalla costruzione di un'abitazione adattata ai bisogni di persone diversamente abili, a seguito all'adozione di speciali sistemi energetici (per esempio ad energia solare) o ancora dall'edificazione di abitazioni particolarmente lussuose. Per questo, nella citata sentenza 2C_847/2008 riguardante un comune grigionese, il Tribunale federale considerava contrario al principio della parità di trattamento il calcolo della tassa di allacciamento alla canalizzazione su di un VAN ridotto fino al massimo del 30 % solo per case minergia come previsto dal regolamento comunale, sancendo detto disposto una inammissibile disparità di trattamento tra i contribuenti.

4. a) Nell'evenienza non viene contestato il principio del prelievo schematico in base al VAN del fabbricato e non viene neppure contestato che la normativa comunale non preveda eccezioni a questo riguardo. La ricorrente pretende però che nella concreta applicazione del valore di stima vengano tenuti in considerazione e quindi dedotte delle spese per fattori specifici al tipo di abitazione eretta, quali i maggiori costi per consentire la costruzione di una casa energeticamente autosufficiente e per la sistemazione esterna. Con l'imposizione del VAN del fabbricato secondo la stima ufficiale è evidente che il legislatore comunale operava un certo schematismo, giudicato del tutto difendibile anche da questo Giudice (sentenze del Tribunale amministrativo A 13 10 del 23 aprile 2013, A 09 47 dell'8 dicembre 2009, V 07 4 del 9 maggio 2008 e A 05 1 del 24 maggio 2005). Infatti, giusta gli art. 11 e 12 dell'ordinanza sulle stime ufficiali (OStim; CS 850.110), il valore a nuovo corrisponde alle spese necessarie per la costruzione nello stesso luogo di un fabbricato uguale per genere, dimensioni e strutturazione. Per la stima di nuove costruzioni e di modifiche edilizie ci si deve basare sul conteggio dei costi di costruzione. Non si tiene conto di costi eccezionalmente bassi o alti dovuti a prezzi di favore, a ribassi, a prestazioni proprie, a modifiche nella pianificazione e nell'esecuzione dei lavori e neppure dei costi di demolizione. Sono determinanti i prezzi di costo medi nell'ubicazione del fabbricato. Giusta l'OStim pertanto, il VAN del fabbricato non si fonda esclusivamente sui costi di costruzione del fabbricato secondo le norme elaborate della società svizzera degli ingegneri e architetti (SIA), ma pur prendendo spunto da tali costi, considera però anche altri elementi. Ne discende che le deduzioni che la ricorrente opera invocando dette norme o chiedendo la loro diretta applicazione non possono essere udite. Nell'evenienza in esame, giusta la stima ufficiale del 25 novembre 2013, il valore a nuovo della casa veniva stabilito a fr. 912'300.-- e questa stima cresceva incontestata in giudicato. Non vi sono pertanto motivi per rimettere in questione il calcolo del VAN come tale.

b) Per quanto esposto nei considerandi che precedono, una riduzione del VAN e quindi delle due tasse di allacciamento - in ragione dell'ammontare dei maggiori costi derivanti da una casa minergia - come richiesto dall'istante non è senz'altro possibile senza una espressa base legale che regoli tali eccezioni, in quanto un incremento dei costi di costruzione potrebbe anche essere imputato ad altri motivi, di cui l'esecutivo dovrebbe poter parimenti tenerne conto. In ossequio al principio della parità di trattamento pertanto, quanto perorato dall'istante sarebbe possibile solo qualora la normativa comunale avesse regolata la questione in modo esauriente o quando l'entità della sproporzione tra i costi dell'abitazione e l'utilizzazione effettiva dell'infrastruttura dovesse essere talmente manifesta da giustificare un'eccezione alla regola. Per questo, il solo fatto che una casa minergia abbia comportato maggiori costi di costruzione, che solitamente non superano il 10 - 15 % (vedi sentenza del Tribunale federale 2C_847/2008 dell'8 settembre 2009), non giustifica ancora l'applicazione di un diverso paramento di quello nell'evenienza fondato sul calcolo del VAN del fabbricato previsto dal RC.

c) La ricorrente considera però che i costi delle attrezzature che includono l'impianto fotovoltaico e per la captazione dell'acqua piovana vadano dedotti dal VAN. Anche questa argomentazione non trova giustificazione. E' palese che l'impianto per la produzione di energia faccia parte integrante della casa. Ma anche per quello concernente la captazione delle acque meteoriche il discorso è uguale, sia che l'acqua captata serva all'irrigazione o che di questa venga valorizzato l'eventuale calore. Ambedue le infrastrutture hanno comunque una diretta attinenza con la casa d'abitazione e la seconda è propria ad influenzare il volume delle acque di scarico, anche se dovesse ridurne la portata. Nell'ambito dello schematismo operato dal RC non è dato intravvedere motivi per cui i costi di tali infrastrutture potrebbero venire dedotti dal VAN del fabbricato.

d) Anche la deduzione dei costi della sistemazione esterna non è proponibile nei termini che l'istante pretende. In primo luogo va precisato che giusta la distinta presentata anche la sistemazione esterna ha richiesta la posa di canalizzazioni. Fanno poi parte di questi lavori anche le pavimentazioni in ghiaia e cemento, le rampe ed i muri di sostegno per la rampa ed ad altri scopi. Dalla distinta dei costi emerge pertanto chiaramente che gran parte dell'importo dei lavori inerenti la sistemazione esterna non può essere imputato all'erezione di muri che non hanno alcuna attinenza con l'abitazione stessa, come potrebbero essere dei ripari valangari speciali, delle importanti opere di bonifica o comunque delle infrastrutture che esulano manifestamente dal comune concetto di giardino o di sistemazione esterna. Dal conteggio allegato emerge invece propriamente il contrario, nel senso che gli interventi oggetto della sistemazione esterna sembrano rientrare nel normale assetto che si intende dare al giardino e che pertanto vanno considerati come parte integrante dell'abitazione. In questo senso, quanto preteso dalla ricorrente non trova alcun riscontro negli atti presentati e quindi la pretesa che la sistemazione esterna riguardi essenzialmente dei muri che non hanno nulla a che vedere con l'abitazione non è stata debitamente comprovata. In ogni caso le spese per la costruzione di muri di sostegno per delle rampe o per degli ordinari terrazzamenti per il giardino non possono essere dedotte dal VAN del fabbricato, ma vanno considerati come degli usuali costi di sistemazione esterna della casa in relazione con il consumo di acqua.

5. a) Relativamente al computo dell'IVA non è contestato che le due tasse di allacciamento in oggetto vadano soggette all'IVA. Infatti, le tasse di allacciamento soggiacciono all’IVA alla corrispondente aliquota che per l'acqua in condotte è ridotta al 2.5 %, mentre per le acque luride, l'elettricità, il gas, la televisione via cavo ecc. è quella normale e corrisponde attualmente all'8 % (vedi art. 25 cvp. 1 e 2 lett. a della legge federale concernente l'imposta sul valore aggiunto [LIVA; RS 641.20]). L'istante ritiene però che il calcolo del VAN del fabbricato debba essere fatto senza l'IVA, altrimenti verrebbe operata una inammissibile tassazione della tassa. In questo senso, l'istante parte dal presupposto che il VAN del fabbricato figurante sulla stima ufficiale sia comprensivo di IVA.

b) In realtà, il VAN dell'abitazione riportato sulla stima ufficiale non corrisponde esattamente ai costi d'investimento effettuati dall'istante e tantomeno vi è motivo per considerare che l'importo stabilito nella stima ufficiale sia comprensivo dell'IVA. In base, infatti, alle posizioni della ricapitolazione, e prendendo quali valori determinanti solo i costi dell'edificio (senza IVA fr. 706'712.--), delle attrezzature (senza IVA fr. 58'813.--) e dei lavori esterni (senza IVA fr 159'845.--), ne risulta un ammontare di fr. 925'370.-- (comprensivo del canile), che è quindi superiore al VAN del complesso edilizio riportato sulla stima ufficiale e corrispondente a soli fr. 919'500.-- (con il canile). L'affermazione stando alla quale verrebbero calcolate delle tasse su altre tasse non si rivela pertanto corretta. Parimenti ne va dei lavori preparatori che giusta il calcolo sopra presentato sono stati complessivamente esclusi dal calcolo del VAN del fabbricato.

6. In conclusione, per quanto il ricorso non sia stato riconosciuto, esso deve essere respinto. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza (art. 73 cpv. 1 della legge sulla giustizia amministrativa [LGA; CS 370.100]) e vanno poste a carico della ricorrente anche se il comune convenuto ha in parte riconosciuto il ben fondato del ricorso. La misura di tale riconoscimento, avvenuta già in sede di primo scambio di scritti processuali e la cui entità è alquanto ridotta, giustifica comunque una riduzione delle spese occasionate dal presente procedimento.

Il Tribunale decide:

1. Nella misura in cui non è divenuto privo di oggetto in seguito a riconoscimento il ricorso è respinto.

2. Vengono prelevate

• una tassa di Stato ridotta di

fr.

1'000.--

• e le spese di cancelleria di

fr.

266.--

totale

fr.

1'266.--

il cui importo sarà versato da A._____ entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.

3. [Vie di diritto]

4. [Comunicazioni]