TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
A 13 32 + 33
4a Camera
presieduta da
Priuli, vicepresidente, e composta dal giudice Stecher e dal presidente Meisser, attuaria ad hoc Zanolari
SENTENZA
del 30 ottobre 2013
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____ SA, ,
rappresentata dall'Avvocato Edy Albisetti,
ricorrente
contro
Comune X._____,
rappresentato dall'Avvocato lic. iur. Andrea Toschini,
convenuto
concernente tasse di allacciamento (acqua potabile, elettricità)
1. In margine al rilascio della licenza edilizia del 5 aprile/7 maggio 2007 per l’edificazione della “V._____” del complesso immobiliare Y._____ sulle particelle no. 2692, 2190 e 2193, registro fondiario X._____, a Z._____, con spese di costruzione valutate a fr. 6.825 milioni, il Comune X._____ in data 4 maggio 2007 ha notificato alla A._____ SA la tassa provvisoria per l’allacciamento alla rete comunale dell’acqua potabile di fr. 95'550.00 (IVA esclusa), alla rete dell’energia elettrica di fr. 120'581.95, alla canalizzazione di fr. 146'874.00 e all’impianto di depurazione di fr. 128'514.75 (per gli ultimi tre IVA 7.6% inclusa).
2. In base alla stima ufficiale d’assicurazione dell’immobile del 24 agosto 2011, la quale accerta il valore a nuovo delle PPP ancora di proprietà della A._____ SA, il Comune X._____ ha notificato alla stessa in data 18 giugno 2012 la tassa definitiva di allacciamento alle reti comunali dell’acqua potabile per 56 PPP di complessivamente fr. 55'867.40 (tasso 1.4%, tassa definitiva di fr. 143'903.20 dedotta la tassa provvisoria anticipata di fr. 89'196.44) e dell’energia elettrica per 38 PPP di complessivamente fr. 103'603.70 (IVA 7.6% inclusa; tasso 1.5%, tassa definitiva fr. 179'082.10 dedotta la tassa provvisoria anticipata di fr. 75'444.40). Con decisione del 12 aprile 2013 il Comune X._____ ha respinto il reclamo della A._____ SA del 19 luglio 2012, con il quale questa chiedeva l’annullamento delle tassazioni definitive, riducendo in considerazione di un errore di calcolo le tasse d’allacciamento alla rete dell’acqua potabile di fr. 1'133.65 e confermando il saldo da versare per l’allacciamento alle reti dell’acqua potabile di fr. 54'733.75 e dell’energia elettrica di fr. 103'637.70 (per l’ultimo importo IVA 7.6% inclusa).
3. In data 14 maggio 2013 la A._____ SA inoltrava due tempestivi ricorsi praticamente uguali al Tribunale amministrativo dei Grigioni, chiedendo l’annullamento della decisione del 12 aprile 2013, in via eventuale la riduzione della tassa definitiva per l’allacciamento alle reti dell’acqua potabile di fr. 6'380.55 e dell’energia elettrica di fr. 45'137.55. Secondo la ricorrente sarebbero stati versati per l’allacciamento alla rete dell’acqua potabile fr. 95'550.50 e non come affermato dal comune convenuto fr. 89'169.45 e per l’allacciamento alla rete dell’energia elettrica fr. 120'581.95 e non fr. 75'440.40. Nel presente caso sarebbero da rispettare in merito alla riscossione di tasse d’allacciamento i principi della copertura dei costi, dell'equivalenza e di causalità. A proposito della base legale per le tasse in questione l’assemblea comunale avrebbe approvato il 30 novembre 2010 i regolamenti per il prelevamento delle tasse di allacciamento e delle tasse di erogazione dell’acqua potabile rispettivamente alle tasse di allacciamento e alle tariffe per la fornitura di energia elettrica, entrambi entrati in vigore il 1° gennaio 2011, che revocherebbero nelle disposizioni transitorie i regolamenti finora validi, senza sostituirli. I determinanti fatti sarebbero avvenuti nel 2009 con l’allacciamento dello stabile alle reti comunali. Da un lato i nuovi regolamenti entrati in vigore il 1° gennaio 2011 non potrebbero quindi essere applicati, mentre dall’altro le precedenti disposizioni dell’art. 14 cpv. 3 dell’ordinanza per il prelevamento delle tasse di allacciamento e delle tasse di erogazione dell’acqua potabile rispettivamente dell’art. 15 cpv. 3 dell’ordinanza per le tasse di allacciamento e per l’erogazione di energia non sarebbero più in vigore, di modo che non esisterebbe una base legale per la tassazione, di particolare importanza considerando la prassi del Tribunale federale nel settore delle contribuzioni. Dunque il comune convenuto avrebbe dovuto notificare le tasse definitive entro la fine del 2010. In via subordinaria, se il principio della legalità dovesse essere rispettato, la ricorrente proponeva la contestazione inerente il soggetto fiscale. Le tasse avrebbero dovuto essere notificate alla comunità dei comproprietari ai sensi dell’art. 712l CC. In questo caso si dovrebbe tenere conto di tutti gli acconti già corrisposti dalla ricorrente a titolo di tassa provvisoria come proprietaria al momento della domanda.
4. Nelle sue prese di posizione il comune convenuto postulava la reiezione dei ricorsi nella misura in cui sarebbero ricevibili. Come sarebbe già evidenziato dal Tribunale amministrativo in STA A 09 49 e A 09 52 concernenti le tasse di allacciamento sia alla rete dell’acqua potabile che alla rete dell’energia elettrica del comune convenuto, gli oggetti fiscali sarebbero, in mancanza di una base legale, i singoli proprietari dell’edificio al momento della domanda di allacciamento e non la comunione dei comproprietari. La ricorrente si sarebbe inoltre limitata a richiamare i principi della copertura dei costi, dell’equivalenza e di causalità senza formalmente eccepire che sarebbero violati e senza indicare in che modo la tassa percepita risulterebbe in contrasto con tali principi, per cui su questo punto il ricorso non sarebbe ricevibile. Nel presente caso la ricorrente sarebbe stata nel 2009, momento determinante per l’allacciamento, la proprietaria delle PPP soggette alla tassazione definitiva, e rimarrebbe dunque debitrice. Inoltre l’acconto non potrebbe essere restituito in caso di cambiamento di proprietà. Le disposizioni transitorie dei nuovi regolamenti comunali sarebbero state allestite in base al modello dell’Associazione grigionese per lo sviluppo del territorio (BVR) e corrisponderebbero dunque alle norme transitorie usuali di legislazione modello. Evidentemente con tale disposizione il legislatore comunale non avrebbe creato un vuoto legislativo, ma unicamente modificato i rispettivi campi d’applicazione del nuovo e del vecchio diritto.
5. La ricorrente affermava nelle sue repliche, che le contestazioni del comune convenuto risulterebbero palesemente in contraddizione con i documenti inoltrati. Il vuoto legislativo sarebbe stato effettivamente creato dal comune convenuto stesso con l’esplicita abrogazione della legge precedente. Infatti esisterebbero innumerevoli legislazioni cantonali e comunali che avrebbero regolato la questione in modo completamente diverso e corretto.
6. Nelle sue dupliche il comune convenuto osservava, che gli atti citati dalla ricorrente per motivare la contraddizione delle esposizioni della controparte sarebbero di un contesto diverso da quello qui in esame. Inoltre le questioni giuridiche in merito alla definizione dell’oggetto fiscale e in merito alla tassazione delle comunità dei comproprietari sarebbero già state decise dal Tribunale amministrativo. In merito al diritto intertemporale il comune convenuto sottolineava, citando i principi dottrinali e giurisprudenziali, che rimarrebbe applicabile il diritto in vigore al momento della realizzazione dello stato di fatto giuridicamente determinante.
Considerando in diritto:
1. Prima di procedere all’esame del contenzioso nell’ottica materiale occorre evidenziare che nell'interesse di un'efficace evasione, il Tribunale amministrativo basandosi sull’art. 6 lett. a della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 370.100) unisce in un unico oggetto le procedure A 13 32 e 33, siccome concernono la stessa decisione impugnata, materie simili e le stesse parti. Nei seguenti considerandi vengono quindi presi in considerazione in modo equivalente tutti gli atti inoltrati nelle due procedure in merito alle tassazioni di allacciamento alle reti sia dell’acqua potabile che dell’energia elettrica.
2. Il diritto tributario distingue fra le imposte, le tasse, i contributi preferenziali e i contributi surrogatori. Determinante ai fini dell’accertamento della natura giuridica del tributo dovuto all’ente pubblico, secondo costante prassi, non appare la definizione dello stesso nella relativa norma, bensì la reale causa per la quale il cittadino è chiamato al versamento. Mentre le imposte costituiscono dei tributi dovuti allo Stato senza controprestazione diretta, le tasse caratterizzano il singolo indennizzo da parte del cittadino all’amministrazione pubblica per una prestazione da questa ricevuta. Gli oneri preferenziali sono, a loro volta, dei contributi ai costi di gestione di una struttura pubblica, imposti a una determinata cerchia di persone che trae particolare vantaggio da detta struttura. Gli stessi appaiono giustificati dai vantaggi particolari che il singolo cittadino gode in virtù della struttura pubblica. I contributi surrogatori che, come le tasse e gli oneri preferenziali, appartengono alla categoria dei tributi causali, costituiscono dei tributi dovuti dall’amministrato a titolo di compensazione per un’altra prestazione basata sul diritto pubblico alla quale egli sarebbe legalmente tenuto (cfr. IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, tomo II, 5a ed., Basilea 1976, pag. 758 ss.; DTF 106 Ia 241, 242; PTA 1989 no. 69). Le tasse, quali indennizzi pecuniari dovuti dal cittadino per una particolare prestazione dell’amministrazione pubblica, sono suddivise in tasse amministrative e tasse d’utilizzazione (cfr. DTF 95 I 505, 506 ss.). In tal senso, le tasse si distinguono dalle imposte in quanto non dovute incondizionatamente, bensì a titolo di pagamento di una ben definita prestazione da parte dello Stato (cfr. DTF 97 I 329, 334). I contributi d’allacciamento costituiscono, a causa del loro scopo, degli oneri preferenziali che il cittadino versa allo Stato onde contribuire ai costi di gestione e manutenzione di una struttura pubblica dalla quale trae dei vantaggi particolari. Secondo la dottrina e giurisprudenza illustrate dal Tribunale federale nella propria sentenza 2P.45/2003 del 28 agosto 2003, la tassa di allacciamento, in virtù del proprio scopo, viene considerata quale tributo unico (taxe unique).
3. a) Onde poter esigere il versamento di una retribuzione a titolo di tassa, l’amministrazione pubblica necessita di una base legale in senso formale che deve almeno stabilire le premesse, la misura dell’impostazione e la cerchia dei soggetti fiscali (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6a ed., Zurigo/San Gallo 2010, n. 2625c).
b) L’oggetto della vertenza in giudizio è limitato al dovere di conguaglio per le tasse di allacciamento alle reti di distribuzione dell’acqua potabile e dell’energia elettrica stabilito dalla decisione di tassazione definitiva notificata alla ricorrente.
c) La tassa di allacciamento alla rete di distribuzione dell’acqua potabile è regolata dall’ordinanza per il prelevamento delle tasse di allacciamento e delle tasse di erogazione dell’acqua potabile del comune convenuto, emanata dall’assemblea di detto comune nel 1976 nonché aggiornata tramite decisione assembleare dell’11 novembre 1993 (in seguito ordinanza 1993). Tale ordinanza costituisce quindi una base legale valida per la riscossione delle tasse di allacciamento e di erogazione dell’acqua potabile. Ai sensi dell’art. 1 della citata ordinanza, il comune è legittimato a prelevare sia una tassa unica, che serve al finanziamento delle spese di costruzione degli acquedotti e alla creazione di un fondo di riserva per il loro ampliamento e rinnovamento, che una tassa annuale di consumo per finanziare le spese di esercizio e di manutenzione. Ai sensi dell’art. 2 dell’ordinanza, chi intende allacciarsi alla rete comunale di erogazione dell’acqua potabile è tenuto a pagare una tassa di allacciamento. Il diritto di allacciarsi all’acquedotto viene stabilito unicamente con il pagamento della tassa richiesta. La tassa di allacciamento è dovuta dal proprietario dell’edificio al momento della domanda. Tale norma circoscrive quindi in modo chiaro ed inequivocabile il carattere del tributo, le premesse e il soggetto fiscale. La misura del tributo è invece fissata dall’art. 3 dell’ordinanza. Ai sensi dell’art. 4, con l’autorizzazione ad allacciarsi viene emessa una fattura provvisoria per la tassa di allacciamento. Il 50% della tassa di allacciamento deve essere pagato quando viene rilasciata l’autorizzazione, il resto prima di mettere in esercizio l’allacciamento. La fattura definitiva verrà allestita quando sarà noto l’ammontare del VAE. L’art. 2 dell’ordinanza non lascia adito ad interpretazioni di sorta e prevede l’onere della tassa d’allacciamento alla rete di distribuzione dell’acqua potabile a carico del proprietario dell’edificio che ha presentato la domanda di allacciamento. Il chiaro disposto di cui all’art. 2 cpv. 2 dell’ordinanza, per il quale la tassa di allacciamento è dovuta dal proprietario dell’edificio al momento della domanda, trova peraltro conforto nella prassi del Tribunale federale riassunta nella sentenza 103 Ia 26. Secondo le considerazioni della Corte federale, la tassa di allacciamento costituisce una controprestazione in denaro di carattere di diritto pubblico per la concessione dell’allacciamento a un impianto pubblico. Le premesse legali per l’incasso di tale tassa si concretizzano perciò, in linea di principio, al momento nel quale l’allacciamento viene eseguito (DTF 102 Ia 69, 72 e 103 Ia 26, 28) e quindi l’onere del versamento della tassa ricade per principio sul proprietario che si allaccia alla struttura ponendo così la premessa legale per l’insorgere di tale obbligo contributivo. Rinviando al trattato di FLEINER (Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, 8a ed., Zurigo 1963, pp. 429/30 n. 37) il Tribunale federale considera pure come, nei casi dove l’ammontare definitivo della tassa di allacciamento viene deciso e fatturato solo in seguito all’adempimento delle premesse legali, determinante ai fini dell’accertamento del soggetto fiscale non sarebbe il momento dell’emanazione della decisione formale di tassazione bensì quello in cui è sorto il motivo legale a sostegno della tassa stessa. La tassazione si limiterebbe quindi a concretizzare e quantificare un obbligo legale già esistente. Di conseguenza, colui sul quale, ai sensi della prassi illustrata, ricade l’onere tributario non verrebbe svincolato dallo stesso anche nel caso di cambiamento delle premesse legali prima della decisione di tassazione. Quando la specifica legge prevede a carico di una persona l’onere tributario, tale onere resta invariato, anche se la tassazione avviene in seguito (vedi STA A 09 49 e A 09 52).
d) Il contributo d’allacciamento alla rete d’erogazione dell’energia elettrica trova la propria base legale nel regolamento dell’azienda elettrica comunale, emanato dall’assemblea comunale il 16 marzo 1973, e nella relativa ordinanza per le tasse di allacciamento e per l’erogazione d’energia emanata il 18 dicembre 2000, aggiornata il 2 dicembre 2002 (in seguito ordinanza 2002). Ai sensi dell’art. 2 lett. b del regolamento, per l’esecuzione di un allacciamento il comune è legittimato a prelevare una tassa d’allacciamento che serve all’ammortamento degli impianti. L’ammontare della tassa di allacciamento viene stabilito dall’ordinanza di applicazione. Giusta l’art. 15 cifra 1 del regolamento, l’ordinanza per l’applicazione di tasse di allacciamento e per l’erogazione di energia elettrica ai singoli abbonati costituisce parte integrante del regolamento stesso. Ai sensi degli art. 7 e 8 del regolamento nonché degli art. 2 e 19 dell’ordinanza, i soggetti fiscali, nel contesto dell’imposizione della tassa d’allacciamento, sono i singoli utenti. Detti atti normativi non prevedono in alcuna disposizione la possibilità di prevedere quale soggetto fiscale la comunione dei comproprietari (vedi STA A 09 49 e A 09 52).
e) Intertemporalmente risulta che le ordinanze 1993 e 2002 sono state in seguito sostituite con l’entrata in vigore il 1° gennaio 2011 dal regolamento per il prelevamento delle tasse di allacciamento e delle tasse di erogazione dell’acqua potabile (in seguito regolamento acqua del 30.11.2010) rispettivamente il 21 novembre 2011 dal regolamento relativo alle tasse di allacciamento e alle tariffe per la fornitura di energia elettrica (in seguito regolamento elettricità del 21.11.2011). Entrambi i regolamenti stabiliscono sotto il titolo “entrata in vigore” che “le prescrizioni (…) sono applicabili a tutte le domande d’allacciamento e a tutti i progetti di costruzione non ancora approvati al momento della sua entrata in vigore” e che “al momento dell’entrata in vigore (…) sono abrogate tutte le precedenti prescrizioni del Comune in contraddizione con lo stesso (…)”. Nella vertenza si pone quindi la domanda, se per la procedura sia applicabile il precedente o il nuovo diritto.
Tenor costante prassi occorre in mancanza di disposizioni intertemporali chiare rinviare ai principi generali sviluppati in materia di diritto intertemporale che dichiarano applicabile, in caso di modifica delle basi legali, l'ordinamento in vigore al momento della realizzazione dei fatti che devono essere valutati giuridicamente o che producono conseguenze giuridiche (DTF 112 Ib 39, 42 ss. e 122 V 85, 89, confermate in DTF 129 V 1, 4 e 130 V 329, 333 riprendendo tacitamente la critica dottrinale di KÖLZ [Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR NF 102/II p 101 ss.], BORGHI [Il diritto amministrativo intertemporale, ZSR NF 102/II 1983, p. 385 ss.], MEYER/ARNOLD [Intertemporales Recht ZSR 124 I 2005, p. 115 ss.], PULVER [Le droit transitoire – parent pauvre de la législation?, LeGes 2005/3 p. 91 ss.]). In altre parole, tali situazioni sono rette dal diritto precedente, anche se abrogato o in mancanza di disposizioni intertemporali, in considerazione dei fatti determinanti che sono intervenuti in un momento nel quale era ancora in vigore la legge precedente (cfr. DTF 101 Ib 410, 412 s.).
Nei presenti casi le disposizioni transitorie ai sensi dell’art. 14 del regolamento acqua del 30.11.2010 e dell’art. 15 del regolamento elettricità del 21.11.2011, anche se sono formulate in modo incauto, non lasciano dubbio che, in virtù del senso e dello scopo della legge da interpretare, per le nuove fattispecie va applicata la legge nuova, mentre per quelle avvenute prima è legittimo applicare la legge precedente, anche se contestualmente abrogata.
f) Siccome nei presenti casi i fatti determinanti sono avvenuti con gli allacciamenti alle reti dell’acqua potabile e dell’energia elettrica nel 2009 – fatti che non vengono contestati dalla ricorrente – il comune era legittimato anche nel 2012, in virtù delle ordinanze 1993 e 2002, a notificare le decisioni di tassazione definitive alla ricorrente che, ai sensi delle conclusioni precedenti nei cons. 3.c e d, formalmente era soggetto fiscale, perché figurava come proprietaria nel momento determinante dell’allacciamento dell’immobile alle reti comunali.
g) Per quanto riguarda il richiamo alla violazione dei principi di copertura dei costi e dell’equivalenza, la ricorrente effettivamente non formula obiezioni concrete tali da rispondere al suo dovere di motivazione, ma si limita ad argomenti generici, appellatori e quindi inammissibili in sede di ricorso.
4. In conclusione, le decisioni in giudizio risultano conformi alla legge poiché le tassazioni definitive, a proposito del conguaglio dei contributi d’allacciamento alle reti dell’acqua potabile e dell’energia elettrica, potevano essere notificate alla ricorrente. Di conseguenza, gli importi di fr. 54'733.75 e 103'637.70 (IVA 7.6% inclusa), fatturati a titolo di conguaglio per i contributi d’allacciamento, sono confermati e il ricorso deve essere respinto nella misura in cui è ricevibile.
5. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza (art. 73 cpv. 1 LGA) mentre al comune convenuto, che ha agito nell’esercizio delle proprie attribuzioni ufficiali, non spettano ripetibili (art. 78 cpv. 2 LGA).
Il Tribunale decide:
1. Il ricorso è respinto nella misura in cui è ricevibile.
2. Vengono prelevate
fr.
5'000.--
fr.
248.--
totale
fr.
5'248.--
il cui importo sarà versato dalla A._____ SA entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
[Vie di diritto]
[Comunicazione]