Entscheiddatum: 02.05.2017Publikationsdatum: 12.05.2017
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Corte VI F-5790/2016
Sentenza del 2 maggio 2017 Composizione Giudici Daniele Cattaneo (presidente del collegio), Antonio Imoberdorf, Philippe Weissenberger, cancelliere Reto Peterhans. Parti 1. A._______, 2. B._______, 3. C._______, rappresentati da Rosario Mastrosimone, Servizio giuridico di SOS Ticino, Antenna Profughi, Via E. Dunant 2, casella postale 1339, 6830 Chiasso, ricorrenti, contro Segreteria di Stato della migrazione (SEM), Quellenweg 6, 3003 Berna, autorità inferiore. Oggetto Rifiuto dell'autorizzazione d'entrata nello spazio Schengen (visto per motivi umanitari).
Fatti:
A. In data 24 maggio 2016 A._______ e B._______, cittadini siriani nati rispettivamente il (...) ed il (...), insieme alla figlia C._______, anch'essa cittadina siriana, nata il (...), hanno sollecitato il rilascio di un visto umanitario presso la rappresentanza elvetica a Beirut (Libano) per recarsi in Svizzera, presso i fratelli di B._______, D._______ e E._______, entrambi richiedenti l'asilo residenti a F._______.
B. Con decisione del 6 giugno 2016 l'Ambasciata di Svizzera a Beirut ha rifiutato il rilascio del visto richiesto dagli interessati mediante il modulo standard Schengen.
C. Il 29 giugno 2016 i richiedenti, rappresentati da D._______, hanno inoltrato opposizione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM) contro la citata decisione della rappresentanza svizzera a Beirut ed hanno versato l'anticipo spese richiesto. Nella loro opposizione A._______, B._______ e C._______ hanno innanzitutto sostenuto che la motivazione dell'Ambasciata di Svizzera a Beirut, secondo cui la loro partenza dal territorio elvetico allo scadere dell'eventuale visto non sarebbe garantita, non è pertinente nel caso di specie, in quanto è stato sollecitato il rilascio di un visto per motivi umanitari e non un visto Schengen di tipo C.
Gli opponenti hanno altresì rimproverato alla rappresentanza elvetica di non avere esaminato la sussistenza di motivi per il rilascio di un visto umanitario. Essi hanno descritto la loro precaria situazione, ed in particolare il rischio di essere vittime di bombardamenti e di persecuzioni nel loro villaggio da parte di gruppi estremisti in ragione della loro fede cristiana, ciò che li ha costretti a fuggire.
D. In data 22 agosto 2016 la SEM ha respinto la citata opposizione. L'autorità inferiore ha considerato che la partenza dallo spazio Schengen dei richiedenti al termine della validità del visto non sarebbe garantita tenuto conto della situazione socioeconomica in cui versa la Siria e viste le loro condizioni personali. Per questi motivi la SEM ha ritenuto di non potere autorizzare l'entrata in Svizzera dei richiedenti sulla scorta di un visto Schengen di tipo C.
L'autorità federale ha altresì confermato la decisione della rappresentanza svizzera a Beirut di rifiutare il rilascio di un visto con territorialità limitata (VTL) per motivi umanitari, ritenendo che, malgrado la difficile situazione del paese di origine dei richiedenti e sebbene questi ultimi siano di religione cristiana, essi non si trovano in una situazione di rigore caratterizzata da un pericolo diretto, serio e concreto per la loro integrità fisica. La SEM ha peraltro rilevato che attualmente A._______ risiede in Libano.
E. A._______, B._______ e C._______, agendo per il tramite del loro rappresentante, sono insorti avverso la decisione della SEM del 22 agosto 2016 mediante ricorso del 21 settembre 2016 dinanzi al Tribunale amministrativo federale (di seguito: Tribunale), postulandone l'annullamento e la conseguente autorizzazione ad entrare in Svizzera. Essi hanno in subordine chiesto la restituzione degli atti alla SEM per una nuova valutazione delle domande di visto. I ricorrenti hanno precisato di non avere richiesto il rilascio di un visto Schengen di tipo C, ma di avere unicamente postulato la concessione di un visto con territorialità limitata per motivi umanitari. Essi hanno ribadito come un tale visto dovrebbe essere concesso in ragione delle gravi persecuzioni che hanno reso impossibile e continuano a rendere impossibile la loro vita. I richiedenti hanno rimproverato all'Ambasciata di Svizzera a Beirut prima e alla SEM poi di non avere proceduto ad un attento esame della specificità della domanda di visto, ed in particolare dei motivi per cui il rapimento di A._______, le violenze e le minacce di cui è stata vittima la famiglia, il rapimento del fratello di B._______ e le circostanze che li hanno obbligati a lasciare il loro villaggio non sarebbero rilevanti. I ricorrenti non hanno compreso il ragionamento seguito dall'autorità inferiore, la quale non ha assimilato la loro situazione ad una particolare emergenza, inserita in un conflitto armato particolarmente grave o in un contesto di minacce personali reali ed imminenti, per cui si necessita la protezione da parte delle autorità. A._______, B._______ e C._______ hanno al contrario sostenuto di avere dimostrato che la loro vita è esposta ad un pericolo serio, grave e concreto. Essi hanno infine chiesto di essere esentati dal versamento delle spese giudiziarie e del relativo anticipo.
F. Il Tribunale ha accolto la richiesta di esenzione dal versamento di un anticipo spese il 5 ottobre 2016 e nel contempo ha invitato l'autorità inferiore ad esprimersi in merito al ricorso presentato da A._______, B._______ e C._______ il 21 settembre 2016.
G. In data 2 novembre 2016 la SEM si è riconfermata nella decisione impugnata, considerando che i ricorrenti non hanno addotto argomentazioni che le permettono di modificare l'apprezzamento della fattispecie.
H. Il 28 novembre 2016 i ricorrenti hanno ottemperato alla richiesta di produrre una procura valida in favore del loro rappresentante formulata dal Tribunale mediante ordinanza del 17 novembre 2016. Essi hanno precisato che non è stato possibile trasmettere il documento originale poiché la moglie, contrariamente al marito che si trova in Libano, è tuttora in Siria, paese da cui non è possibile effettuare invii postali.
I. In data 20 gennaio 2017 A._______, B._______ e C._______ hanno inoltrato al Tribunale la procura originale in favore di D._______, oltre ad uno scritto di B._______, la quale ha riassunto le vicissitudini della famiglia ed esposto l'attuale situazione. Essa ha precisato in particolare di essere riparata presso i genitori, che il marito si è rifugiato in Libano, mentre non si hanno notizie del fratello gemello, soldato dell'esercito regolare siriano.
Diritto:
1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 LTAF, giusta l'art. 31 LTAF il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 PA prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
1.2 In particolare, le decisioni in materia di rifiuto dell'autorizzazione d'entrata in Svizzera rese dalla SEM - la quale costituisce un'unità dell'amministrazione federale come definita all'art. 33 lett. d LTAF - possono essere impugnate dinanzi al Tribunale, che statuisce in via definitiva (art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 lett. c cifra 1 LTF).
1.3 Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura davanti al Tribunale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).
1.4 A._______, B._______ e C._______ hanno diritto di ricorrere (art. 48 cpv. 1 PA), ed il loro ricorso, presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è ricevibile (art. 50 e 52 PA).
Ai sensi dell'art. 49 PA, i motivi di ricorso sono la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità cantonale non abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato in nessun caso dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA). Rilevante è in primo luogo la situazione di fatto al momento del giudizio (DTAF 2014/1 consid. 2 e giurisprudenza ivi citata).
La legislazione svizzera sugli stranieri non garantisce né il diritto d'entrata in Svizzera né quello al rilascio di un visto. La Confederazione elvetica, come tutti gli altri Stati, non è di principio tenuta ad autorizzare l'entrata di stranieri sul suo territorio. Tale decisione viene presa dalla Svizzera autonomamente in accordo con il diritto internazionale pubblico (cfr. DTAF 2014/1 consid. 4.1.1 e relativi riferimenti). Tuttavia la normativa di Schengen, ripresa dalla Svizzera con la conclusione degli accordi d'associazione a Schengen, limita le prerogative degli Stati firmatari in quanto, da un lato, la regolamentazione prevede delle condizioni uniformi per l'entrata nello spazio Schengen e per il rilascio dei relativi visti e, dall'altro, obbliga gli Stati firmatari a rifiutare l'entrata ed il rilascio di un visto qualora le condizioni previste non siano adempiute. Inoltre, se l'autorità competente per statuire sulla domanda di visto conclude all'adempimento da parte del richiedente delle condizioni per l'ottenimento e che non esiste alcun motivo di rifiuto, il visto deve in principio essere concesso. Nell'effettuare questo esame l'autorità dispone di un ampio margine di apprezzamento. Di conseguenza, come il Tribunale ha già rilevato a più riprese nella sua giurisprudenza, la normativa di Schengen non conferisce né un diritto all'entrata nello spazio Schengen né un diritto al rilascio di un visto (cfr. ibidem).
Inoltre, malgrado i Tribunali svizzeri e le autorità siano autonomi nell'applicazione e nell'interpretazione dell'acquis di Schengen, in quanto non esiste un obbligo giuridico di tenere conto dell'interpretazione data dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE), il Tribunale, contribuisce all'applicazione e interpretazione uniforme del diritto Schengen. Di conseguenza, prende in considerazione la giurisprudenza della CGUE, evitando di scostarsene senza motivi oggettivi (cfr. DTAF 2014/1 consid. 4.1.2 e relativi riferimenti).
4.1 Le disposizioni sulla procedura in materia di visto nonché sull'entrata e sulla partenza dalla Svizzera si applicano soltanto in quanto gli accordi di associazione alla normativa di Schengen, elencati nell'allegato 1 numero 1 alla LStr (RS 142.20), non contemplino disposizioni divergenti (art. 2 cpv. 4 e 5 LStr).
4.2 Per quanto riguarda le condizioni d'entrata in Svizzera per un soggiorno non superiore a 90 giorni, l'art. 2 cpv. 1 dell'ordinanza concernente l'entrata e il rilascio del visto del 22 ottobre 2008 (OEV, RS 142.204), nel suo tenore del 4 maggio 2016, in vigore dal 16 maggio 2016, rinvia all'art. 6 del regolamento (UE) n. 399/2016 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 marzo 2016 che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (Codice frontiere Schengen, GU L 77 del 23 marzo 2016, pagg. 1-52). Le condizioni d'entrata così previste corrispondono, sostanzialmente, a quelle elencate all'art. 5 LStr.
4.3 I richiedenti devono essere in possesso di uno o più documenti di viaggio validi che consentano di attraversare la frontiera e se richiesto, di un visto valido (art. 6 par. 1 lett. a e b Codice frontiere Schengen), nonché giustificare lo scopo e le condizioni di soggiorno e disporre di mezzi finanziari sufficienti (art. 6 par. 1 lett. c Codice frontiere Schengen, nonché art. 14 par. 1 lett. a-c del regolamento [CE] n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti [Codice dei visti, GU L 243/1 del 15 novembre 2009, pagg. 1-58]). Inoltre, non devono essere segnalati nel Sistema d'informazione Schengen (SIS) ai fini della non ammissione e non essere considerati una minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni internazionali di uno degli Stati membri (art. 6 cpv. 1 lett. d ed e Codice frontiere Schengen). Infine, sarà valutata in modo particolare la volontà dei richiedenti di lasciare gli Stati membri, prima della scadenza del visto richiesto (art. 21 par. 1 Codice dei visti; art. 5 cpv. 2 LStr).
4.4 Se le condizioni di rilascio di un visto uniforme per lo spazio Schengen non sono adempiute uno Stato membro può, a titolo eccezionale, rilasciare un visto con validità territoriale limitata per motivi umanitari o di interesse nazionale oppure in virtù di obblighi internazionali (art. 2 cpv. 4 e art. 12 cpv. 4 OEV, art. 25 par. 1 lett. a Codice dei visti e art. 6 par. 5 lett. c Codice frontiere Schengen).
4.5 Con la modifica urgente della LAsi (RS 142.31) del 28 settembre 2012, il Legislatore ha deciso di sopprimere la possibilità di depositare domande di asilo presso le ambasciate svizzere all'estero (cfr. art. 20 vLAsi, RU 1999 2262). L'abrogazione di tale disposizione, avvenuta il 29 settembre 2012, ha reso necessaria la possibilità di accordare la protezione della Svizzera alle persone direttamente e gravemente minacciate che si trovano all'estero. Per questo motivo è stato modificato l'art. 2 cpv. 4 OEV, che concretizza l'art. 25 par. 1 lett. a Codice dei visti e l'art. 6 par. 5 lett. c Codice frontiere Schengen, grazie al quale il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) e la SEM possono, in determinati casi, accordare un visto d'entrata in Svizzera per motivi umanitari, derogando alle condizioni generali previste dalla normativa di Schengen concernenti il rilascio dei visti. La persona che entra in Svizzera in virtù di un visto umanitario deve depositare una domanda di asilo in Svizzera. Se ciò non avviene, essa dovrà lasciare la Svizzera dopo un soggiorno di tre mesi.
4.6 Un visto umanitario può essere rilasciato se, nel caso concreto, si può ritenere che la vita o l'integrità fisica di una persona sono direttamente, seriamente e concretamente minacciate nel suo paese d'origine o di provenienza. La persona interessata deve trovarsi in una situazione di particolare emergenza che renda indispensabile l'intervento delle autorità, da qui la necessità di concederle un visto d'entrata in Svizzera. Ciò può essere il caso per esempio in situazioni di conflitto armato estremamente gravi, situazioni di guerra particolarmente cruente o per sfuggire a una minaccia personale reale ed imminente. La domanda di visto va esaminata con cura tenendo conto della minaccia attuale, della situazione personale e della situazione prevalente nello Stato d'origine o di provenienza. È imperativo esaminare attentamente le specificità della domanda di visto. Se l'interessato si trova già in uno Stato terzo, di norma si può considerare che non è più minacciato (cfr. DTAF 2015/5 consid. 4.1.3).
4.7 Le condizioni d'entrata nel quadro della procedura di rilascio del visto sono pertanto più restrittive di quelle vigenti nel quadro delle domande di asilo dall'estero (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 26 maggio 2010 concernente la modifica della legge sull'asilo, FF 2010 3889, pagg. 3923-3924; Istruzione della SEM n. 322.126 del 25 febbraio 2014 relativa alle domande di visto per motivi umanitari [di seguito: Istruzione visto umanitario]).
4.8 Va considerato che in data 7 marzo 2017 la CGUE ha emanato una sentenza concernente i visti con territorialità limitata nella quale ha ritenuto che l'art. 25 par. 1 lett. a Codice dei visti non è applicabile ai casi in cui una persona proveniente da uno Stato terzo intenda richiedere un visto con territorialità limitata - la cui durata è in principio limitata - con lo scopo di depositare una domanda di protezione internazionale dal paese che emanerebbe il visto. La CGUE ha invece osservato che in simili casi è unicamente applicabile il diritto interno dello Stato membro implicato (cfr. sentenza della CGUE del 7 marzo 2017 C-638/16 PPU, X e X contro Stato belga).
4.9 Il Tribunale ritiene nondimeno che la giurisprudenza europea appena citata non impedisce alla Svizzera di continuare ad applicare la prassi in materia di visti con territorialità limitata per motivi umanitari sviluppata in funzione dell'art. 2 cpv. 4 OEV. La CGUE ha in effetti stabilito che spetta ad ogni Stato Schengen determinare sulla base del proprio diritto interno i criteri per il rilascio di un tale visto per le persone che intendono chiedere protezione. Da questo punto di vista, e fino al probabile adattamento del quadro giuridico, gli art. 5 e 6 LStr, nonché l'OEV costituiscono delle basi legali sufficienti affinché sia possibile procedere ad un esame delle condizioni d'entrata in Svizzera per i cittadini di Stati terzi che hanno sollecitato un visto presso una rappresentanza elvetica a causa del loro bisogno di protezione ai sensi della Convenzione sullo statuto dei rifugiati del 28 luglio 1951 (RS 0.142.30), e di conseguenza permettergli di soggiornare in questo paese per il tempo necessario ad esaminare la loro domanda d'asilo.
5.1 A._______, B._______ e C._______ sono di nazionalità siriana, di conseguenza al fine di potere entrare in Svizzera necessitano dell'ottenimento di un visto (cfr. art. 4 OEV; nonché il regolamento [CE] n. 539/2001 del Consiglio del 15 marzo 2001 [GU L 81 del 21 marzo 2001, pagg. 1-7]).
5.2 Nella fattispecie, come del resto non risulta contestato nel ricorso (cfr. atto ricorsuale del 21 settembre 2016, atto 1 dell'incarto TAF, pag. 3) e come rettamente ritenuto dall'autorità inferiore nella decisione impugnata alla quale si rinvia, un visto Schengen di tipo C non può essere concesso in quanto le condizioni per il rilascio non sono adempiute. In particolare, tenuto conto del contesto di guerra civile e violenza generalizzata in Siria, nonché della situazione personale dei richiedenti, essi non hanno fornito garanzie che lascerebbero la Svizzera al momento della scadenza del visto.
6.1 Non essendo adempiute le condizioni per il rilascio di un visto Schengen di tipo C, di seguito verrà analizzato se sono dati i presupposti per la concessione di un VTL ai sensi dell'art. 2 cpv. 4 OEV e sulla base dell'Istruzione visto umanitario.
6.2 Preliminarmente, va rilevato che il Tribunale non è vincolato dalle istruzioni emesse dalla SEM. Tuttavia, senza un valido motivo non dovrebbe scostarsene in quanto queste istruzioni garantiscono soprattutto la parità di trattamento e permettono un'interpretazione adeguata al caso di specie delle norme giuridiche applicabili (cfr. Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, Vol. I, 3a ed. 2012, pagg. 427-430).
6.3 Lo scrivente Tribunale ritiene per i motivi che seguono che, come rettamente rilevato dall'autorità inferiore nel provvedimento querelato, gli interessati non si trovano in una situazione di particolare emergenza che rende indispensabile l'intervento delle autorità.
6.4 Va innanzitutto rilevato che quand'anche i ricorrenti abbiano fornito elementi a sostegno delle difficili condizioni in cui si trovano, la loro situazione personale non appare diversa da quella dei connazionali nelle medesime condizioni.
6.5 In particolare per quanto concerne A._______ il Tribunale rileva che attualmente lo stesso non si trovi più in Siria, bensì in Libano. Come si è visto (cfr. consid. 4.6 supra, con rimando alla DTAF 2015/5 consid. 4.1.3) la giurisprudenza in materia di rilascio di visti per motivi umanitari ha già avuto modo di precisare che i richiedenti i quali si trovano in una nazione terza rispetto a quella d'origine non sono più considerati minacciati. Nel caso concreto A._______ si è richiamato a persecuzioni subite in Siria, mentre non vi sono indicazioni che in Libano egli sia in qualche maniera minacciato o esposto a pericoli verso la sua persona.
In merito alla situazione di B._______ e C._______ il Tribunale costata che esse non sembrano avere lasciato il territorio siriano. Nella domanda di rilascio del visto, in sede di opposizione ed in occasione dello scritto del 20 gennaio 2017 esse hanno dichiarato di essere state costrette a lasciare G._______, villaggio a maggioranza cristiana (come i ricorrenti) situato nel governatorato di H._______, dove vivevano, poiché lo stesso sarebbe stato oggetto di pesanti bombardamenti da parte di gruppi armati islamisti, i quali avrebbero anche minacciato di rapire le interessate. Queste ultime si sarebbero dunque recate a I._______, località di residenza dei genitori di B._______, dove sussisterebbe comunque il rischio di essere ferite in scontri tra gruppi armati rivali. Le richiedenti hanno dichiarato di essere state ferite prima della fuga e che lo stato di salute dei genitori di B._______ sarebbe alquanto precario, anche in ragione dell'uccisione di uno dei figli, soldato dell'esercito regolare siriano, per mano del gruppo terroristico autonominatosi Daesh.
Lo scrivente Tribunale riconosce la problematicità delle condizioni di vita di B._______ e C._______, tuttavia agli atti non figurano elementi indicanti che esse si trovino in condizioni diverse rispetto a quelle dell'insieme della popolazione residente nella regione in cui esse si trovano. Le interessate non hanno al contrario allegato l'esistenza di minacce o pericoli concreti verso la loro persona. L'affermazione secondo cui sarebbero rimaste ferite non è suffragata da ulteriori precisazioni in merito alla gravità di tali ferite e non è supportata da alcun elemento probatorio.
6.6 In sintesi, sebbene la situazione personale di B._______ e C._______ sia indubbiamente difficile, visto il clima di violenza generalizzata che contraddistingue la regione in cui si trovano attualmente, non vi sono elementi o indizi concreti per potere concludere che esse si trovano in un contesto tale da rendere indispensabile l'intervento delle autorità. Alla medesima conclusione occorre giungere per quanto concerne A._______, poiché quest'ultimo risiede attualmente in Libano, paese in cui vigono condizioni di sicurezza che non giustificano il rilascio di un VTL per motivi umanitari.
Pertanto, alla luce di quanto precede, l'autorità inferiore ha rettamente ritenuto che gli interessati non si trovano in una situazione di pericolo concreta giustificante la concessione di un visto per motivi umanitari, il ricorso non merita tutela e la decisione impugnata deve essere confermata.
Visto l'esito della procedura, le spese processuali andrebbero poste a carico dei ricorrenti (art. 63 cpv. 1 PA). Tuttavia, tenuto conto delle circostanze particolari del caso in esame, della domanda di esenzione formulata nel ricorso del 21 settembre 2016 e della situazione precaria dei richiedenti, si rinuncia a prelevare tali spese (art. 63 cpv. 1 in fine PA in combinato disposto con l'art. 6 lett. b del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]).
Considerato il respingimento del ricorso non sono assegnate spese ripetibili.
Non essendo impugnabile con ricorso in materia di diritto pubblico dinanzi al Tribunale federale, la presente pronuncia è definitiva (art. 83 lett. c cifra 1 LTF).
(dispositivo alla pagina seguente)
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
Il ricorso è respinto.
Non si prelevano spese processuali.
Non sono assegnate spese ripetibili.
Comunicazione a:
ricorrenti (raccomandata)
autorità inferiore (n. di rif. [...], [...] e [...]; incarti di ritorno)
Il presidente del collegio: Il cancelliere: Daniele Cattaneo Reto Peterhans
Data di spedizione: