Entscheiddatum: 19.07.2017Publikationsdatum: 02.08.2017
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Corte VI F-4280/2016
Sentenza del 19 luglio 2017 Composizione Giudici Daniele Cattaneo (presidente del collegio), Yannick Antoniazza-Hafner, Jenny de Coulon Scuntaro, cancelliere Reto Peterhans. Parti 1. A._______, 2. B._______, rappresentati da C._______, ricorrenti, contro Segreteria di Stato della migrazione (SEM), Quellenweg 6, 3003 Berna, autorità inferiore. Oggetto Autorizzazione d'entrata nello spazio Schengen.
Fatti:
A. Il 10 marzo 2016 A._______ e B._______, cittadini cinesi nati rispettivamente in data (...) e (...), hanno sollecitato il rilascio di un visto umanitario presso la rappresentanza elvetica a Kathmandu per recarsi in Svizzera presso il padre residente a D._______.
B. Con decisione notificata in data 22 aprile 2016, l'Ambasciata di Svizzera a Kathmandu ha rifiutato il rilascio del visto richiesto dagli interessati mediante il modulo standard Schengen.
C. Il 17 maggio 2016 i richiedenti, rappresentati dal padre C._______, hanno inoltrato opposizione alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM) contro la citata decisione della rappresentanza svizzera a Kathmandu ed hanno versato l'anticipo spese richiesto. Nella loro opposizione A._______ e B._______ hanno innanzitutto sostenuto che la motivazione della citata Ambasciata, secondo cui la loro partenza dal territorio elvetico allo scadere dell'eventuale visto non sarebbe garantita, non è pertinente nel caso di specie, in quanto è stato sollecitato il rilascio di un visto per motivi umanitari e non un visto Schengen di tipo C.
Gli opponenti hanno altresì rimproverato alla rappresentanza elvetica di non avere esaminato la sussistenza di motivi per il rilascio di un visto umanitario. Essi hanno descritto la loro precaria situazione, ed in particolare il fatto di avere dovuto lasciare il Tibet e raggiungere il Nepal in tenera età, in quanto il padre aveva anch'esso lasciato la sua terra d'origine, mentre la madre era stata arrestata. In Nepal gli interessati non dispongono di alcuna rete familiare e sono stati affidati alle cure di un uomo, con cui non sussiste alcun rapporto di parentela, che a causa delle precarie condizioni finanziarie non è in grado di occuparsi dei giovani richiedenti.
D. In data 15 giugno 2016 la SEM ha respinto la citata opposizione. L'autorità inferiore ha considerato che la partenza dallo spazio Schengen degli interessati al termine della validità del visto non sarebbe garantita tenuto conto della situazione socioeconomica in cui versa il loro paese e viste le condizioni personali in cui si trovano (giovane età, mancanza di mezzi finanziari propri, assenza di precedenti viaggi nell'area Schengen, ecc.). Per questi motivi la SEM ha ritenuto di non potere autorizzare l'entrata in Svizzera dei richiedenti sulla scorta di un visto Schengen di tipo C.
L'autorità federale ha altresì confermato la decisione della rappresentanza svizzera a Kathmandu di rifiutare il rilascio di un visto con territorialità limitata (VTL) per motivi umanitari, ritenendo che, malgrado la precaria situazione degli interessati, essi non hanno dimostrato di essere direttamente, seriamente e concretamente minacciati nel pese d'origine o in quello di residenza. A mente della SEM i richiedenti, trovandosi in Nepal, potrebbero chiedere l'aiuto dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, ma le loro condizioni non denotano un rigore particolare che renda indispensabile l'intervento delle autorità elvetiche.
E. A._______ e B._______, sempre agendo per il tramite del padre, sono insorti avverso la decisione della SEM del 15 giugno 2016 mediante ricorso dell'8 luglio 2016 dinanzi al Tribunale amministrativo federale (di seguito: Tribunale), postulandone l'annullamento e la conseguente autorizzazione ad entrare in Svizzera. Dopo avere brevemente riassunto la loro situazione, i ricorrenti hanno precisato di non avere richiesto il rilascio di un visto Schengen di tipo C, per il quale essi riconoscono di non adempiere le condizioni, ma di avere unicamente postulato la concessione di un visto con territorialità limitata per motivi umanitari. Essi hanno ribadito come un tale visto dovrebbe essere concesso in ragione delle loro condizioni di eccezionale fragilità ed abbandono, rimproverando all'autorità intimata di non avere analizzato la situazione, ma di essersi limitata ad esprimere una motivazione generica e standardizzata. Gli interessati hanno altresì precisato che l'uomo che li ha temporaneamente presi a carico in Nepal, non è più in grado di prendersene cura a causa di documentati problemi di salute. Essi hanno infine chiesto di essere esentati dal versamento delle spese giudiziarie e del relativo anticipo.
F. Quest'ultima richiesta è stata respinta dal Tribunale mediante decisione incidentale del 7 ottobre 2016. I ricorrenti hanno tempestivamente versato l'anticipo spese richiesto.
G. Chiamata ad esprimersi, in data 25 novembre 2016 la SEM si è riconfermata nella decisione impugnata, considerando di avere attentamente analizzato la situazione dei ricorrenti ed ha ritenuto che questi ultimi non abbiano addotto argomentazioni che le permettono di modificare l'apprezzamento della fattispecie. L'autorità intimata ha altresì ribadito come A._______ e B._______ non risiedano più in Tibet, ma trovandosi in Nepal avrebbero la possibilità di rivolgersi all'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati.
H. Il 30 gennaio 2017 gli interessati hanno presentato un atto di replica, nel quale hanno ricordato le loro precarie condizioni di vita, in particolare l'assenza di una figura genitoriale che li assista, la mancanza di documenti d'identità e la conseguente impossibilità di andare a scuola. Essi hanno inoltre allegato alcune fotografie che documenterebbero la loro difficile situazione. A._______ e B._______ hanno infine considerato che la Cina, in qualità di maggiore investitore in Nepal, esige da quest'ultima nazione un certo tipo di politica nei confronti dei rifugiati tibetani e come in ragione della loro età e situazione concreta non sia adeguata la soluzione proposta dalla SEM di rivolgersi alle Nazioni Unite al fine di ottenere protezione.
I. Con duplica del 20 marzo 2017 l'autorità inferiore ha considerato che la replica presentata dai ricorrenti non le permette di modificare l'apprezzamento della fattispecie, essa si è pertanto richiamata a quanto espresso in precedenza ed ha nuovamente postulato la reiezione del gravame.
J. Il 29 marzo 2017 A._______ e B._______ hanno inoltrato uno scritto al Tribunale dal quale si evince che il padre residente in Svizzera è stato assunto da un'azienda del Luganese ed è di conseguenza finanziariamente indipendente. La recente cronaca ha tuttavia evidenziato le difficoltà economiche incontrate dalla citata impresa di orticoltura, non è pertanto data a sapere l'attuale situazione economica del genitore dei ricorrenti.
In merito a detta missiva, ed al suo contenuto, si dirà nella misura in cui essa si riveli necessaria nell'ambito del presente procedimento.
Diritto:
1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 LTAF, giusta l'art. 31 LTAF il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 PA prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
1.2 In particolare, le decisioni in materia di rifiuto dell'autorizzazione d'entrata in Svizzera rese dalla SEM - la quale costituisce un'unità dell'amministrazione federale come definita all'art. 33 lett. d LTAF - possono essere impugnate dinanzi al Tribunale, che statuisce in via definitiva (art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 lett. c cifra 1 LTF).
1.3 Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura davanti al Tribunale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).
1.4 A._______ e B._______ hanno diritto di ricorrere (art. 48 cpv. 1 PA), ed il loro ricorso, presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è ricevibile (art. 50 e 52 PA).
Ai sensi dell'art. 49 PA, i motivi di ricorso sono la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità cantonale non abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato in nessun caso dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA). Rilevante è in primo luogo la situazione di fatto al momento del giudizio (DTAF 2014/1 consid. 2 e giurisprudenza ivi citata).
La legislazione svizzera sugli stranieri non garantisce né il diritto d'entrata in Svizzera né quello al rilascio di un visto. La Confederazione elvetica, come tutti gli altri Stati, non è di principio tenuta ad autorizzare l'entrata di stranieri sul suo territorio. Tale decisione viene presa dalla Svizzera autonomamente in accordo con il diritto internazionale pubblico (cfr. DTAF 2014/1 consid. 4.1.1 e relativi riferimenti). Tuttavia la normativa di Schengen, ripresa dalla Svizzera con la conclusione degli accordi d'associazione a Schengen, limita le prerogative degli Stati firmatari in quanto, da un lato, la regolamentazione prevede delle condizioni uniformi per l'entrata nello spazio Schengen e per il rilascio dei relativi visti e, dall'altro, obbliga gli Stati firmatari a rifiutare l'entrata ed il rilascio di un visto qualora le condizioni previste non siano adempiute. Inoltre, se l'autorità competente per statuire sulla domanda di visto conclude all'adempimento da parte del richiedente delle condizioni per l'ottenimento e che non esiste alcun motivo di rifiuto, il visto deve in principio essere concesso. Nell'effettuare questo esame l'autorità dispone di un ampio margine di apprezzamento. Di conseguenza, come il Tribunale ha già rilevato a più riprese nella sua giurisprudenza, la normativa di Schengen non conferisce né un diritto all'entrata nello spazio Schengen né un diritto al rilascio di un visto (cfr. ibidem).
Inoltre, malgrado i Tribunali svizzeri e le autorità siano autonomi nell'applicazione e nell'interpretazione dell'acquis di Schengen, in quanto non esiste un obbligo giuridico di tenere conto dell'interpretazione data dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE), il Tribunale, contribuisce all'applicazione e interpretazione uniforme del diritto Schengen. Di conseguenza, prende in considerazione la giurisprudenza della CGUE, evitando di scostarsene senza motivi oggettivi (cfr. DTAF 2014/1 consid. 4.1.2 e relativi riferimenti).
4.1 Le disposizioni sulla procedura in materia di visto nonché sull'entrata e sulla partenza dalla Svizzera si applicano soltanto in quanto gli accordi di associazione alla normativa di Schengen, elencati nell'allegato 1 numero 1 alla LStr (RS 142.20), non contemplino disposizioni divergenti (art. 2 cpv. 4 e 5 LStr).
4.2 Per quanto riguarda le condizioni d'entrata in Svizzera per un soggiorno non superiore a 90 giorni, l'art. 2 cpv. 1 dell'ordinanza concernente l'entrata e il rilascio del visto del 22 ottobre 2008 (OEV, RS 142.204), nel suo tenore del 4 maggio 2016, in vigore dal 16 maggio 2016, rinvia all'art. 6 del regolamento (UE) n. 399/2016 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 marzo 2016 che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen, GU L 77 del 23 marzo 2016, pagg. 1-52). Le condizioni d'entrata così previste corrispondono, sostanzialmente, a quelle elencate all'art. 5 LStr.
4.3 I richiedenti devono essere in possesso di uno o più documenti di viaggio validi che consentano di attraversare la frontiera e se richiesto, di un visto valido (art. 6 par. 1 lett. a e b codice frontiere Schengen), nonché giustificare lo scopo e le condizioni di soggiorno e disporre di mezzi finanziari sufficienti (art. 6 par. 1 lett. c codice frontiere Schengen, nonché art. 14 par. 1 lett. a-c del regolamento [CE] n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti [codice dei visti, GU L 243/1 del 15 novembre 2009, pagg. 1-58]). Inoltre, non devono essere segnalati nel sistema d'informazione Schengen (SIS) ai fini della non ammissione e non essere considerati una minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni internazionali di uno degli Stati membri (art. 6 cpv. 1 lett. d ed e codice frontiere Schengen). Infine, sarà valutata in modo particolare la volontà dei richiedenti di lasciare gli Stati membri, prima della scadenza del visto richiesto (art. 21 par. 1 codice dei visti; art. 5 cpv. 2 LStr).
4.4 Se le condizioni di rilascio di un visto uniforme per lo spazio Schengen non sono adempiute uno Stato membro può, a titolo eccezionale, rilasciare un visto con validità territoriale limitata per motivi umanitari o di interesse nazionale oppure in virtù di obblighi internazionali (art. 2 cpv. 4 e art. 12 cpv. 4 OEV, art. 25 par. 1 lett. a codice dei visti e art. 6 par. 5 lett. c codice frontiere Schengen).
4.5 Con la modifica urgente della LAsi (RS 142.31) del 28 settembre 2012, il legislatore ha deciso di sopprimere la possibilità di depositare domande di asilo presso le ambasciate svizzere all'estero (cfr. art. 20 vLAsi, RU 1999 2262). L'abrogazione di tale disposizione, avvenuta il 29 settembre 2012, ha reso necessaria la possibilità di accordare la protezione della Svizzera alle persone direttamente e gravemente minacciate che si trovano all'estero. Per questo motivo è stato modificato l'art. 2 cpv. 4 OEV, che concretizza l'art. 25 par. 1 lett. a codice dei visti e l'art. 6 par. 5 lett. c codice frontiere Schengen, grazie al quale il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) e la SEM possono, in determinati casi, accordare un visto d'entrata in Svizzera per motivi umanitari, derogando alle condizioni generali previste dalla normativa di Schengen concernenti il rilascio dei visti. La persona che entra in Svizzera in virtù di un visto umanitario deve depositare una domanda di asilo in Svizzera. Se ciò non avviene, essa dovrà lasciare la Svizzera dopo un soggiorno di tre mesi.
4.6 Un visto umanitario può essere rilasciato se, nel caso concreto, si può ritenere che la vita o l'integrità fisica di una persona sono direttamente, seriamente e concretamente minacciate nel suo paese d'origine o di provenienza. La persona interessata deve trovarsi in una situazione di particolare emergenza che renda indispensabile l'intervento delle autorità, da qui la necessità di concederle un visto d'entrata in Svizzera. Ciò può essere il caso per esempio in situazioni di conflitto armato estremamente gravi, situazioni di guerra particolarmente cruente o per sfuggire ad una minaccia personale reale ed imminente. La domanda di visto va esaminata con cura tenendo conto della minaccia attuale, della situazione personale e di quella prevalente nello Stato d'origine o di provenienza. È imperativo esaminare attentamente le specificità della domanda di visto. Se l'interessato si trova già in uno Stato terzo, di norma si può considerare che non è più minacciato (cfr. DTAF 2015/5 consid. 4.1.3).
4.7 Le condizioni d'entrata nel quadro della procedura di rilascio del visto sono pertanto più restrittive di quelle vigenti nel quadro delle domande di asilo dall'estero (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 26 maggio 2010 concernente la modifica della legge sull'asilo, FF 2010 3889, pagg. 3923-3924; Istruzione della SEM n. 322.126 del 25 febbraio 2014 relativa alle domande di visto per motivi umanitari [di seguito: Istruzione visto umanitario]).
4.8 Va considerato che in data 7 marzo 2017 la CGUE ha emanato una sentenza concernente i visti con territorialità limitata nella quale ha ritenuto che l'art. 25 par. 1 lett. a codice dei visti non è applicabile ai casi in cui una persona proveniente da uno Stato terzo intenda richiedere un visto con territorialità limitata - la cui durata è in principio limitata - con lo scopo di depositare una domanda di protezione internazionale dal paese che emanerebbe il visto. La CGUE ha invece osservato che in simili casi è unicamente applicabile il diritto interno dello Stato membro implicato (cfr. sentenza della CGUE del 7 marzo 2017 C-638/16 PPU, X e X contro Stato belga).
4.9 Il Tribunale ritiene nondimeno che la giurisprudenza europea appena citata non impedisce alla Svizzera di continuare ad applicare la prassi in materia di visti con territorialità limitata per motivi umanitari sviluppata in funzione dell'art. 2 cpv. 4 OEV. La CGUE ha in effetti stabilito che spetta ad ogni Stato Schengen determinare sulla base del proprio diritto interno i criteri per il rilascio di un tale visto per le persone che intendono chiedere protezione. Da questo punto di vista, e fino al probabile adattamento del quadro giuridico, gli art. 5 e 6 LStr, nonché l'OEV costituiscono delle basi legali sufficienti affinché sia possibile procedere ad un esame delle condizioni d'entrata in Svizzera per i cittadini di Stati terzi che hanno sollecitato un visto presso una rappresentanza elvetica a causa del loro bisogno di protezione ai sensi della Convenzione sullo statuto dei rifugiati del 28 luglio 1951 (RS 0.142.30), e di conseguenza permettergli di soggiornare in questo paese per il tempo necessario ad esaminare la loro domanda di asilo (cfr. sentenza del TAF F-7298/2016 del 19 giugno 2017 consid. 4.1, 4.2 e 4.3).
5.1 A._______ e B._______ sono di nazionalità cinese (essi sono infatti originari del Tibet) e risiedono in Nepal, di conseguenza al fine di potere entrare in Svizzera necessitano dell'ottenimento di un visto (cfr. art. 4 OEV; nonché il regolamento [CE] n. 539/2001 del Consiglio del 15 marzo 2001 che adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto di attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo [GU L 81 del 21 marzo 2001, pagg. 1-7]).
5.2 Nella fattispecie, come del resto non risulta contestato nel ricorso (cfr. atto ricorsuale dell'8 luglio 2016, atto 1 dell'incarto TAF, pag. 3) e come rettamente ritenuto dall'autorità inferiore nella decisione impugnata, alla quale si rinvia, un visto Schengen di tipo C non può essere concesso in quanto le condizioni per il rilascio non sono adempiute. In particolare, tenuto conto dell'età, delle condizioni economiche dei richiedenti, della presenza in Svizzera del padre e del contesto socioeconomico vigente sia in Nepal, paese in cui risiedono, sia in Tibet, regione di provenienza, essi non hanno fornito garanzie che lascerebbero la Svizzera al momento della scadenza del visto.
6.1 Non essendo adempiute le condizioni per il rilascio di un visto Schengen di tipo C, di seguito verrà analizzato se sono dati i presupposti per la concessione di un VTL ai sensi dell'art. 2 cpv. 4 OEV e sulla base dell'Istruzione visto umanitario.
6.2 Preliminarmente, va rilevato che il Tribunale non è vincolato dalle istruzioni emesse dalla SEM. Tuttavia, senza un valido motivo non dovrebbe scostarsene in quanto queste istruzioni garantiscono soprattutto la parità di trattamento e permettono un'interpretazione adeguata al caso di specie delle norme giuridiche applicabili (cfr. Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, Vol. I, 3a ed. 2012, pagg. 427-430).
6.3 Lo scrivente Tribunale ritiene per i motivi che seguono che, come rettamente rilevato dall'autorità inferiore nel provvedimento querelato, gli interessati non si trovano in una situazione di particolare emergenza che rende indispensabile l'intervento delle autorità.
6.4 Va innanzitutto rilevato che quand'anche i ricorrenti abbiano fornito elementi a sostegno delle loro precarie condizioni di vita, in particolare dal punto di vista economico e per quanto concerne la loro presa a carico, occorre tuttavia rilevare come essi non corrano un rischio diretto, serio e concreto per la propria integrità fisica. Va poi sottolineato che gli insorgenti non hanno allegato l'esistenza di minacce o pericoli per la propria persona, inoltre non risulta che essi siano oggetto di persecuzioni. A._______ e B._______ sono originari del Tibet, regione che hanno lasciato per trasferirsi in Nepal, e come precedentemente osservato (cfr. consid. 4.6 supra, con rimando alla DTAF 2015/5 consid. 4.1.3) la giurisprudenza in materia di rilascio di visti per motivi umanitari ha già avuto modo di precisare che i richiedenti i quali si trovano in una nazione terza rispetto a quella d'origine non sono più considerati minacciati. Ma a ben vedere nel caso concreto i richiedenti non si sono prevalsi di minacce verso la loro persona, ma unicamente alla difficile situazione personale, la quale tuttavia non costituisce un elemento atto a giustificare la concessione di un VTL per motivi umanitari.
Pertanto, alla luce di quanto precede, l'autorità inferiore ha rettamente ritenuto che gli interessati non si trovano in una situazione di pericolo concreta giustificante la concessione di un visto per motivi umanitari, il ricorso non merita tutela e la decisione impugnata deve essere confermata.
Visto l'esito della procedura, le spese processuali di fr. 700.-, che seguono la soccombenza, sono poste a carico dei ricorrenti (art. 63 cpv. 1 e 5 PA nonché art. 3 lett. b del regolamento sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale del 21 febbraio 2008 [TS-TAF, RS 173.320.2]).
Non essendo impugnabile con ricorso in materia di diritto pubblico dinanzi al Tribunale federale, la presente pronuncia è definitiva (art. 83 lett. c cifra 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
Il ricorso è respinto.
Le spese processuali di fr. 700.- sono poste a carico dei ricorrenti e sono prelevate sull'anticipo del medesimo importo versato in data 27 ottobre 2016.
Comunicazione a:
ricorrenti (raccomandata)
autorità inferiore (n. di rif. [...], [...], incarti di ritorno; allegato: scritto dei ricorrenti del 29 marzo 2017 con documento annesso)
Il presidente del collegio: Il cancelliere: Daniele Cattaneo Reto Peterhans
Data di spedizione: