Entscheiddatum: 16.05.2018Publikationsdatum: 21.08.2019
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Decisione confermata dal TF con sentenza del 12.09.2018 (2C_541/2018) Corte VI F-1619/2018
Sentenza del 16 maggio 2018 Composizione Giudici Daniele Cattaneo (presidente del collegio), Antonio Imoberdorf, Fulvio Haefeli, cancelliere Reto Peterhans. Parti A._______, patrocinato dall'avv. Yasar Ravi, Via Soldino 22, casella postale 747, 6903 Lugano, ricorrente, contro Segreteria di Stato della migrazione (SEM), Quellenweg 6, 3003 Berna, autorità inferiore. Oggetto Divieto d'entrata.
Fatti:
A. A._______, cittadino italiano, è nato il (...). In Italia, paese in cui risulta avere sempre vissuto, egli è stato condannato in data 20 luglio 2011 a tre anni e tre mesi di reclusione, mediante il rito del patteggiamento, per i reati di associazione per delinquere e ripetuta truffa. Successivamente, e meglio il 21 maggio 2014, è stato affidato in prova al servizio sociale, ed in data 1° luglio 2015 è stata disposa la riduzione della pena per quarantacinque giorni. Il casellario giudiziale italiano dell'interessato reca inoltre un'iscrizione risalente al 19 maggio 2006, in quest'occasione nei suoi confronti è stata ordinata la sorveglianza speciale per un periodo di due anni. Detta misura risulta essere stata revocata in data 15 febbraio 2008.
B. Il 20 luglio 2015 A._______ ha presentato una domanda di rilascio di un permesso di dimora UE/AELS con attività lucrativa alla Sezione della popolazione del Canton Ticino (SPOP), la quale dopo avere richiesto per il tramite dell'Ufficio federale di giustizia (UFG) un estratto del casellario giudiziale italiano alla competente autorità della vicina Penisola, ha sottoposto il caso alla Segreteria di Stato della migrazione (SEM). Quest'ultima il 1° dicembre 2015 ha tentato di contattare l'interessato per comunicargli che, alla luce dei precedenti penali in Italia, aveva l'intenzione di emanare un divieto d'entrata e gli ha fissato un termine per prendere posizione in merito.
C. A._______ non ha ritirato il testé citato invito a prendere posizione, ragione per cui in data 1° febbraio 2016 la SEM ha emanato nei suoi confronti una decisione di divieto d'entrata in Svizzera e nel Liechtenstein della durata di dieci anni, valida dunque fino al 31 gennaio 2026.
L'autorità federale ha motivato detta pronuncia con la gravità della violazione e dell'esposizione a pericolo dell'ordine e della sicurezza pubblici risultanti dalla condotta dell'interessato, che, come precedentemente rilevato, è stato condannato in Italia ad una pena detentiva di tre anni e tre mesi per i reati di associazione per delinquere in concorso e ripetuta truffa in concorso. La SEM ha considerato che nella fattispecie è giustificata una limitazione del diritto alla libera circolazione delle persona sancito dall'ALC (RS 0.142.112.681), visto che il pericolo di recidiva non può essere escluso, e che A._______ non può richiamarsi a relazioni personali in Svizzera da preservare ai sensi dell'art. 8 CEDU. L'autorità inferiore ha infine considerato che non avendo dato seguito all'invito ad esprimersi egli non ha invocato interessi privati atti a prevalere su quello pubblico alla salvaguardia dell'ordine e della sicurezza pubblici mediante il suo allontanamento dal territorio elvetico.
D. Il tentativo di trasmettere la pronuncia del 1° febbraio 2016 a A._______ per via consolare non ha avuto esito positivo, in quanto l'invio raccomandato del Consolato generale di Svizzera a Milano del 16 febbraio 2016 (recapitato il 18 febbraio 2016) non è stato ritirato dall'interessato.
E. La decisione del 1° febbraio 2016 è stata portata a conoscenza di A._______ il 20 maggio 2016, in occasione di un controllo del Corpo delle guardie di confine, dopodiché in data 17 giugno 2016 quest'ultimo, agendo per il tramite del proprio patrocinatore, ha impugnato detto provvedimento dinanzi al Tribunale amministrativo federale (di seguito: Tribunale o TAF). Il ricorrente ha concluso all'annullamento del divieto d'entrata pronunciato nei suoi confronti ed alla restituzione dell'effetto sospensivo tolto dalla SEM ad un eventuale ricorso.
A sostegno del proprio gravame A._______ ha innanzitutto precisato che la moglie ed i figli minorenni vivono in Ticino dal luglio 2015, di avere depositato una domanda di rilascio di un permesso per frontaliere nel Canton Grigioni l'11 maggio 2016 e di essersi recato in territorio elvetico in qualità di lavoratore distaccato senza che le autorità abbiano avuto nulla da eccepire fino al 20 maggio 2016, allorquando la decisione impugnata gli è stata notificata. Egli ha in seguito elencato i suoi interessi privati a potersi recare nel territorio della Confederazione, sostenendo come non si possa pronunciare una divieto d'entrata fintanto che la domanda di rilascio del permesso per frontaliere sia pendente dinanzi alle competenti autorità, dichiarando di essere stato assunto da una società attiva in B._______ e richiamandosi alla presenza in Svizzera della moglie e dei due figli. A._______ ha altresì sottolineato come i reati commessi in Italia risalgono ad un'epoca ormai remota, essendo stati perpetrati nel periodo compreso tra il 2006 ed il 2009 e contro beni giuridici che non figurano tra quelli sensibili ai sensi della giurisprudenza in materia di divieti d'entrata, per queste ragioni sarebbe sbagliato considerarlo come un una minaccia attuale, potenziale, effettiva per l'ordine e la sicurezza pubblici. L'insorgente ha poi contestato l'esistenza di un rischio di recidiva, non avendo più commesso atti delittuosi. Con riferimento alla presenza in Svizzera dei familiari, il ricorrente ha definito il divieto d'entrata emanato dalla SEM come lesivo del principio della libertà personale e del diritto al rispetto della vita privata e familiare ai sensi dell'art. 8 CEDU.
Quo invece alla richiesta di restituzione dell'effetto sospensivo A._______ ha lamentato una carente motivazione della decisione dell'autorità inferiore, nonché la violazione del principio di proporzionalità.
F. Invitata dal Tribunale ad esprimersi in merito alla richiesta di restituzione dell'effetto sospensivo la SEM ha preso posizione in data 8 luglio 2016, domandandosi se la decisione impugnata non fosse già stata notificata al momento del mancato ritiro del plico raccomandato, che la conteneva, da parte del ricorrente. L'autorità inferiore ha in seguito ricordato le circostanze della condanna subita da A._______ in Italia, come i reati commessi si siano protratti per un lungo periodo di tempo e come l'interessato rimanga in affidamento ai servizi sociali e le sue libertà di movimento e di dimora restino limitate.
In merito al richiamo all'art. 8 CEDU la SEM ha osservato che il ricorrente ed i familiari non vivono sotto lo stesso tetto e che detta disposizione non può essere invocata qualora le persone coinvolte hanno liberamente deciso, come nella fattispecie, di vivere in paesi differenti.
Quo alla domanda di restituzione dell'effetto sospensivo l'autorità inferiore ha considerato che né i giorni di lavoro notificati in Svizzera, precedenti alla decisione impugnata, né la domanda di rilascio di un permesso per frontaliere per potere lavorare presso l'azienda della moglie nel Canton Grigioni, rappresentano elementi atti a giustificare la sospensione della validità del divieto d'entrata.
G. Il 4 agosto 2016 la SEM ha respinto la richiesta di salvacondotto formulata dal ricorrente il 7 giugno 2016 al fine di assistere alla cerimonia di chiusura dell'anno scolastico dei figli.
H. A._______ ha presentato un allegato di replica, rispetto alle citate osservazioni della SEM, in data 29 agosto 2016, nel quale ha in primo luogo contestato di dovere sovvertire la presunzione di notifica della decisione impugnata, dal momento che non doveva aspettarsi alcuna comunicazione da parte dell'autorità inferiore visto il lungo tempo trascorso tra la condanna subita in Italia e l'emanazione della decisione qui attaccata.
Nel merito della decisione di divieto d'entrata il ricorrente ha nuovamente sostenuto di non rappresentare una minaccia per l'ordine e la sicurezza pubblici, siccome i reati commessi risalgono a diversi anni orsono. A mente di A._______ appare iniquo gravarlo degli effetti di un divieto d'entrata quando in realtà l'autorità preposta è stata inattiva per diversi anni, permettendo nel frattempo un suo impiego in Svizzera. L'insorgente ha in seguito rammentato che la condanna inflitta il 20 luglio 2011 rappresenta il primo giudizio penale a suo carico, egli ha altresì evidenziato come in Italia le pene siano più severe di quelle comminate nella Confederazione, nonché come i rapporti stilati dalle competenti autorità della vicina Penisola in materia di sorveglianza delle persone condannate denotano un significativo miglioramento della condotta del ricorrente.
Con riferimento a quanto affermato dall'autorità inferiore in merito alla sua situazione familiare, A._______ ha puntualizzato di non avere potuto seguire la moglie ed i figli in Svizzera poiché impossibilitato ad agire in tal senso a causa dell'obbligo di mantenere il domicilio in Italia, imposto dal periodo di prova in affidamento ai servizi sociali e legato alla predetta condanna. L'intenzione della famiglia A._______ sarebbe invece quella di vivere unita in territorio elvetico, mentre la decisione oggetto del presente procedimento non permette nemmeno più al ricorrente di rendere visita alla moglie ed ai figli.
I. Lo stesso giorno A._______ ha trasmesso al Tribunale alcuni documenti - tra cui due autorizzazioni a recarsi in Svizzera da parte delle autorità italiane - ritenuti atti a dimostrare l'assenza di un'attuale e concreta minaccia per l'ordine e la sicurezza pubblici.
J. Il 22 settembre 2016 il Tribunale ha respinto la richiesta di restituzione dell'effetto sospensivo ed ha nel contempo fissato un termine al ricorrente per versare un anticipo a copertura delle presunte spese processuali.
K. A._______ in data 17 ottobre 2016 ha inoltrato al Tribunale una copia del rapporto dell'Ufficio esecuzione penale esterna di C._______ indirizzato al Magistrato di sorveglianza di D._______, affermando di non essere più sottoposto ad alcuna misura di controllo in Italia. Da detto documento si evince un'evoluzione positiva e costruttiva del progetto di vita del ricorrente, comprendente l'allontanamento dalla famiglia della moglie, legata al crimine organizzato.
L. Il 21 ottobre 2016 l'insorgente ha nuovamente trasmesso al Tribunale copia di due decisioni prese dalle autorità italiane nei suoi confronti. Nella prima, emanata dal Tribunale di E._______ il 13 ottobre 2016 viene decisa la cessazione delle misure di sorveglianza nei confronti di A._______, ordinate il 16 maggio 2014. La seconda, datata 15 ottobre 2016, proviene dai Carabinieri di F._______ e riguarda la notifica del poc'anzi citato provvedimento del Tribunale di E._______ e della revoca delle restrizioni imposte al ricorrente.
M. A._______ ha tempestivamente proceduto al pagamento dell'anticipo spese richiesto dal Tribunale, il quale in data 25 novembre 2016 ha invitato l'autorità inferiore ad inoltrare una risposta al ricorso del 17 giugno 2016.
N. Il 29 novembre 2016 la SEM ha nuovamente rifiutato di concedere al ricorrente un salvacondotto.
O. L'autorità inferiore ha presentato le proprie osservazioni in data 9 gennaio 2017, reiterando i dubbi in merito all'ammissibilità del ricorso, considerato come A._______ abbia a due riprese rifiutato di prendere conoscenza delle comunicazioni fatte pervenire dalle autorità elvetiche, sebbene in ragione dell'obbligo di soggiorno avrebbe potuto ritirarle.
Nel merito del ricorso la SEM ha considerato che i comportamenti delittuosi dell'interessato giustificano l'emanazione di un divieto d'entrata di durata superiore a cinque anni e che la documentazione fornita dal ricorrente non permette una diversa valutazione. Al contrario ha ritenuto che sono emersi elementi fino ad allora sconosciuti, come le lesioni personali gravi perpetrate per futili motivi dall'interessato nel 2006, valse una condanna in primo grado a sei anni e tre mesi di reclusione, nonché l'inchiesta in materia di organizzazione criminale che lo ha coinvolto. La SEM ha ritenuto che, malgrado l'archiviazione di detto procedimento, il matrimonio con una persona appartenente ad una famiglia mafiosa sia un elemento atto a confermare la necessità della misura impugnata.
P. Il 25 gennaio 2017 l'autorità federale ha respinto la richiesta di sospensione del divieto d'entrata formulata da A._______ il 23 gennaio 2017.
Q. Quest'ultimo in data 26 gennaio 2017 ha preso posizione in merito alle osservazioni della SEM del 9 gennaio 2017, riconfermandosi in quanto già dichiarato in merito alla notificazione della decisione oggetto del presente procedimento, nonché ribadendo di non rappresentare un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici. Al proposito l'insorgente ha citato gli ultimi atti delle autorità italiane in merito alle nel frattempo ritirate misure di controllo della sua persona. A sostegno dell'accoglimento del ricorso egli si è nuovamente richiamato al lungo tempo trascorso dagli ultimi atti delittuosi ed alla sua situazione familiare.
R. L'8 febbraio 2017 la SEM ha respinto un'ulteriore richiesta di salvacondotto presentata da A._______ il 6 febbraio 2017.
S. In data 21 febbraio 2017 l'autorità inferiore ha presentato un atto di duplica nel quale si è riconfermata nei motivi e nelle conclusioni precedentemente espressi.
T. Il Tribunale ha emanato una sentenza di inammissibilità il 26 giugno 2017, nella quale ha ritenuto che il gravame del 17 giugno 2016 non fosse tempestivo, in quanto la decisione impugnata era stata considerata come notificata sette giorni dopo il recapito in Italia dell'invio raccomandato del Consolato generale di Svizzera a Milano (avvenuto il 18 febbraio 2016), contenente appunto la pronuncia oggetto di questo procedimento.
U. A._______ è insorto contro la sentenza di cui sopra mediante ricorso in materia di diritto pubblico inoltrato il 31 agosto 2017 al Tribunale federale. Quest'ultimo in data 7 marzo 2018 ha accolto il gravame nella misura in cui era ammissibile ed ha rinviato la causa allo scrivente Tribunale per nuovo giudizio. Nella sua sentenza l'Alta corte federale ha sostanzialmente ritenuto che la notificazione della decisione di divieto d'entrata concernente il ricorrente era avvenuta il 20 maggio 2016 e di conseguenza il ricorso del 17 giugno 2016 è tempestivo.
V. In data 17 aprile 2018 A._______ ha postulato la sospensione del divieto d'entrata. La SEM ha respinto detta richiesta mediante decisione del 2 maggio 2018.
W. Con scritto datato 3 maggio 2018 (data del timbro postale: 4 maggio 2018; data di entrata: 7 maggio 2018) il ricorrente ha chiesto al Tribunale di emanare una sentenza in conformità con quanto deciso dal Tribunale federale ed ha altresì postulato la concessione dell'effetto sospensivo al suo gravame.
Diritto:
1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 LTAF, giusta l'art. 31 LTAF il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 PA prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
1.2 In particolare, le decisioni in materia di divieto d'entrata in Svizzera rese dalla SEM - la quale costituisce un'unità dell'amministrazione federale come definita all'art. 33 lett. d LTAF - possono essere impugnate dinanzi al Tribunale che nella presente fattispecie statuisce quale autorità di grado inferiore al Tribunale federale (art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 11 par. 1 e 3 ALC e l'art. 83 lett. c cifra 1 LTF; cfr. inoltre la sentenza del TF 2C_270/2015 del 6 agosto 2015 consid. 1).
1.3 Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura davanti al Tribunale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).
1.4 A._______ ha diritto di ricorrere (art. 48 cpv. 1 PA) ed il suo ricorso, presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge (cfr. quanto esposto in narrativa alla lett. U.), è ricevibile (art. 50 e 52 PA).
Ai sensi dell'art. 49 PA i motivi di ricorso sono la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità cantonale non abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato in nessun caso dai motivi del gravame (art. 62 cpv. 4 PA). Rilevante è in primo luogo la situazione di fatto al momento del giudizio (DTAF 2014/1 consid. 2 e giurisprudenza ivi citata).
3.1 Conformemente all'art. 67 cpv. 1 LStr (RS 142.20), la SEM vieta l'entrata in Svizzera, fatto salvo il cpv. 5, ad uno straniero allontanato se, l'allontanamento è eseguito immediatamente in virtù dell'art. 64d cpv. 2 lett. a-c LStr (cpv. 1 lett. a); lo straniero non ha lasciato la Svizzera entro il termine impartitogli (cpv. 1 lett. b). La SEM può inoltre vietare l'entrata in Svizzera allo straniero che ha violato o espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero (art. 67 cpv. 2 lett. a LStr); ha causato spese d'aiuto sociale (cpv. 2 lett. b); si trova in carcerazione preliminare, in vista di rinvio coatto o cautelativa (cpv. 2 lett. c). Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata massima di cinque anni. Può essere pronunciato per una durata più lunga se l'interessato costituisce un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici (art. 67 cpv. 3 LStr). Infine l'autorità a cui compete la decisione può, per motivi umanitari o altri motivi gravi, rinunciare a pronunciare un divieto d'entrata oppure sospenderlo definitivamente o temporaneamente (art. 67 cpv. 5 LStr).
3.2 In merito alle nozioni di ordine e di sicurezza pubblici, occorre osservare che esse costituiscono il concetto sovraordinato dei beni da proteggere nel contesto della polizia. Il primo termine comprende l'insieme delle nozioni di ordine, la cui osservanza dal punto di vista sociale ed etico costituisce una condizione indispensabile della coabitazione ordinata delle persone; mentre il secondo termine, la sicurezza pubblica, significa l'inviolabilità dell'ordine giuridico obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita, salute, libertà, proprietà, ecc.), nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è violazione della sicurezza e dell'ordine pubblici segnatamente se sono commesse infrazioni gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni delle autorità nonché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto pubblico o privato (messaggio del Consiglio federale dell'8 marzo 2002 concernente la LStr, FF 2002 3327, pag. 3424 [di seguito: messaggio LStr]).
3.3 In particolare l'art. 80 cpv. 1 dell'ordinanza del 24 ottobre 2007 sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa (OASA, RS 142.201) sancisce che vi è violazione della sicurezza e dell'ordine pubblici in caso di mancato rispetto di prescrizioni di legge e di decisioni delle autorità (lett. a), in caso di mancato adempimento temerario di doveri di diritto pubblico o privato (lett. b) o se la persona interessata approva o incoraggia pubblicamente un crimine contro la pace, un crimine di guerra, un crimine contro l'umanità o un atto terroristico oppure fomenta l'odio contro parti della popolazione (lett. c). Vi è esposizione della sicurezza e dell'ordine pubblici a pericolo, se sussistono indizi concreti che il soggiorno in Svizzera dello straniero in questione porti con notevole probabilità ad una violazione della sicurezza e dell'ordine pubblici (art. 80 cpv. 2 OASA). In tal senso dovrà quindi essere emessa una prognosi negativa a meno che i motivi che hanno condotto l'interessato ad agire violando la sicurezza e l'ordine pubblici non sussistano più (Marc Spescha, in: Spescha et al. [ed.], Migrationsrecht, 4a ed. 2015, ad art. 67 LStr, n. marg. 3, pag. 270).
4.1 Per coloro i quali vi si possono lecitamente richiamare, e nella misura in cui contenga disposizioni derogatorie più favorevoli, determinante è inoltre l'ALC.
4.2 In base all'ALC, le parti contraenti ammettono nel rispettivo territorio i cittadini dell'altra parte contraente ed i membri della loro famiglia ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 allegato I dietro semplice presentazione di una carta d'identità o di un passaporto validi (art. 1 cpv. 1 allegato I in relazione con l'art. 3 ALC); tale diritto può essere limitato solo da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica sanità (art. 5 cpv. 1 allegato I ALC).
4.3 Secondo la giurisprudenza, che si orienta alla direttiva 64/221/CEE del 25 febbraio 1964 del Consiglio per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento ed il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica (cfr. GU P 56 del 4 aprile 1964, pagg. 851-857) ed alla prassi della Corte di giustizia dell'Unione europea ad essa relativa (art. 5 cpv. 2 allegato I ALC), l'adozione di misure di allontanamento presuppone, al di là della turbativa insita in ogni violazione di legge, la sussistenza di una minaccia effettiva e sufficientemente grave per l'ordine pubblico da parte della persona che ne è toccata. Per «misura» va inteso, ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 allegato I ALC e della direttiva 64/221/CEE, ogni atto che ha delle ripercussioni sul diritto di ingresso e di soggiorno (DTF 130 II 176 consid. 3.1 e rinvii). Le deroghe alla libera circolazione vanno quindi interpretate in modo restrittivo (sentenze della CGCE del 27 ottobre 1977 nella causa 30-77 Bouchereau, Racc. 1977 pag. 1999 punti 33-35 e del 19 gennaio 1999 nella causa C-348/96 Calfa, Racc. 1999 I-11 punti 23 e 25).
4.4 I provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono inoltre essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale dell'individuo nei riguardi del quale essi sono applicati (art. 3 par. 1 della direttiva 64/221/CEE). Ciò esclude delle valutazioni sommarie fondate unicamente su dei motivi generali di natura preventiva. La sola esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare l'adozione di tali provvedimenti (art. 3 par. 2 della direttiva 64/221/CEE). Una tale condanna sarà quindi determinante unicamente se dalle circostanze che l'hanno originata emerge un comportamento personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico (DTF 139 II 121 consid. 5.3; 136 II 5 consid. 4.2 e la giurisprudenza ivi citata; cfr. inoltre la sentenza del TF 2C_436/2014 del 29 ottobre 2014 consid. 3.3). Le autorità nazionali devono procedere ad un apprezzamento specifico, effettuato sulla base degli interessi inerenti alla salvaguardia dell'ordine pubblico, i quali non coincidono necessariamente con gli apprezzamenti all'origine delle condanne penali. In altre parole, queste ultime possono essere prese in considerazione unicamente se le circostanze in cui si sono verificate lasciano trasparire l'esistenza di una minaccia attuale per l'ordine pubblico. Secondo le circostanze, non è comunque escluso che la sola condotta tenuta in passato costituisca una siffatta minaccia per l'ordine pubblico (cfr. DTF 130 II 176 consid. 3.4.1 con riferimenti; sentenze del TF 2C_436/2014 del 29 ottobre 2014 consid. 3.3; 2C_139/2014 del 4 luglio 2014 consid. 4.3; 2C_565/2013 del 6 dicembre 2013 consid. 3.5; 2C_579/2013 del 15 novembre 2013 consid. 2.3 e 2C_260/2013 dell'8 luglio 2013 consid. 4.1).
4.5 Inoltre l'adozione di un provvedimento di ordine pubblico non deve essere subordinata alla condizione di stabilita certezza che la persona toccata da una misura di divieto d'entrata commetta nuove infrazioni penali. Altrettanto sproporzionato sarebbe esigere che il rischio di recidiva sia nullo per rinunciare all'adozione di tale provvedimento. Tenuto conto dell'importanza che riveste il principio della libera circolazione delle persone questo rischio non deve essere ammesso troppo facilmente. È necessario procedere ad un apprezzamento che consideri le circostanze della fattispecie e, in particolare, la natura e l'importanza del bene giuridico minacciato, così come la gravità della violazione che potrebbe essere arrecata; più la potenziale infrazione rischia di compromettere un interesse della collettività particolarmente importante, meno rilevanti sono le esigenze quanto alla plausibilità di un'eventuale recidiva (cfr. DTF 136 II 5 consid. 4.2; 134 II 25 consid. 4.3.2 e 130 II 493 consid. 3.3 e riferimenti ivi citati).
4.6 Ne discende che, affinché un cittadino di uno Stato membro dell'ALC possa essere oggetto di una decisione di divieto d'entrata in Svizzera ai sensi dell'art. 67 cpv. 2 lett. a LStr, occorre che egli rappresenti una minaccia di una certa gravità per l'ordine e la sicurezza pubblici, atta a privarlo del diritto di entrare in territorio elvetico ai sensi dell'art. 5 allegato I ALC.
4.7 Inoltre, come nel caso di qualsiasi altro cittadino straniero, l'esame deve essere effettuato tenendo presente le garanzie derivanti dalla CEDU così come il principio di proporzionalità (cfr. DTF 131 II 352 consid. 3.3 e numerosi rinvii).
5.1 Il ricorrente è in casu di nazionalità italiana, di conseguenza nella valutazione della presente causa è necessario tenere conto delle disposizioni dell'ALC. La LStr è applicabile solo se detto accordo non contiene disposizioni derogatorie o se la legge precitata prevede disposizioni più favorevoli (art. 2 cpv. 2 LStr).
5.2 L'art. 67 cpv. 3 2a frase LStr permette alla SEM di pronunciare un divieto d'entrata per una durata maggiore a cinque anni, se l'interessato costituisce un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici. L'Alta Corte federale ha ritenuto che la graduazione delle esigenze prevista nella suddetta disposizione a seconda che l'autorità intenda pronunciare un divieto per una durata inferiore o superiore a cinque anni non si fonda sull'ALC e nemmeno sulla giurisprudenza ad esso relativa, bensì sulla direttiva 2008/115/CE del Parlamento e del Consiglio europei del 16 dicembre 2008 recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (cfr. GU L 348/98 del 24 dicembre 2008, pagg. 98-107) e meglio sull'art. 11 cpv. 2 che indica che «la durata del divieto d'ingresso è determinata tenendo debitamente conto di tutte le circostanze pertinenti di ciascun caso e non supera di norma i cinque anni. Può comunque superare i cinque anni se il cittadino di un paese terzo costituisce una grave minaccia per l'ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale» (cfr. DTF 139 II 121 consid. 6.2).
5.3 Poiché la LStr non opera alcuna distinzione tra cittadini di Stati ALC e di Stati terzi (l'art. 67 cpv. 3 LStr riprende infatti il contenuto dell'art. 11 cpv. 2 direttiva 2008/115/CE) e poiché l'ALC è silente sulle misure di divieto d'entrata ed a fortiori sulla possibile durata delle stesse, si deve intendere che il legislatore ha voluto regolare i provvedimenti di divieto d'entrata superiori a cinque anni allo stesso modo per le due categorie di cittadini di Stati esteri (membri ALC o meno).
5.4 A tal proposito la giurisprudenza ha stabilito che la nozione di «pericolo grave» richiede un grado di gravità maggiore rispetto al «semplice» pericolo o minaccia per l'ordine e la sicurezza pubblici (art. 67 cpv. 2 lett. a LStr), ma anche maggiore rispetto alla nozione di «pericolo di una certa gravità», necessaria per pronunciare un divieto d'entrata per un cittadino di uno Stato ALC. Operando un raffronto con la nozione di «pericolo di una certa gravità» dell'art. 5 allegato 1 ALC (per una casistica cfr. le sentenze del TF 2C_923/2012 del 26 gennaio 2013 consid. 4.3.2 e 2C_238/2012 del 30 luglio 2012 consid. 3.1), il termine di «pericolo grave» dell'art. 67 cpv. 3 LStr presuppone l'esistenza di un «pericolo qualificato». Questo grado di gravità, la cui applicazione resta l'eccezione (FF 2009 8043, pag. 8058), deve essere esaminato in concreto, sulla base degli atti di causa (cfr. Marc Spescha, op. cit., ad art. 67 LStr, n. marg. 5, pag. 271; Andrea Binder Oser, in: Caroni/Gächter/Thurnherr [ed.], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], 2010, ad art. 67 LStr, n. marg. 24, pag. 689). Essa può infatti fondarsi sulla natura del bene giuridico in pericolo (ad esempio: minaccia grave alla vita, all'integrità della persona, all'integrità sessuale o alla salute pubblica), sulla natura dell'infrazione commessa, segnatamente compresa in una criminalità particolarmente grave con dimensione transfrontaliera (art. 83 par. 1 trattato del funzionamento dell'UE nella versione consolidata di Lisbona [C 2010/C 83/01], che menziona gli atti di terrorismo, la tratta di esseri umani, il traffico di droga e la criminalità organizzata), oppure sul numero delle infrazioni commesse (recidiva), considerando al contempo una crescente gravità delle infrazioni o l'assenza di una prognosi favorevole (cfr. DTF 139 II 121 consid. 6).
Giova sottolineare che in virtù del principio della separazione dei poteri ed a norma di una consolidata giurisprudenza, l'autorità amministrativa non è vincolata dalle considerazioni del giudice penale. Tenuto conto delle finalità differenti perseguite dalla sanzione penale e dal divieto d'entrata, di principio indipendenti tra di loro, entrambe le misure possono coesistere ed applicarsi ad una medesima fattispecie. Un divieto d'entrata può in tal caso essere adottato anche in assenza di un giudizio penale, sia in ragione della mancata apertura di un procedimento penale, sia della pendenza dello stesso. È sufficiente che l'autorità, sulla base di un proprio apprezzamento dei mezzi di prova, giunga alla conclusione che lo straniero adempie ai presupposti per l'adozione di un divieto d'entrata. L'autorità amministrativa valuta pertanto sulla base di criteri autonomi se l'allontanamento dalla Svizzera di uno straniero sia necessario ed opportuno e può quindi giungere a conclusioni differenti da quelle ritenute dal giudice penale (cfr. DTF 140 I 145 consid. 4.3; 137 II 233 consid. 5.2.2; 130 II 493 consid. 4.2; sentenze del TAF C-2463/2013 del 7 maggio 2015 consid. 8.4; C-3061/2014 del 16 aprile 2015 consid. 7.2; C-6205/2014 del 30 ottobre 2014 consid. 4). Il divieto d'entrata non ha carattere penale bensì mira a lottare contro le perturbazioni della sicurezza e dell'ordine pubblici; si tratta dunque di una misura di carattere preventivo e non repressivo (messaggio LStr, FF 2002 3327, pag. 3428).
7.1 Nella fattispecie in disamina, la SEM ha pronunciato nei confronti di A._______ un divieto d'entrata in Svizzera e nel Liechtenstein della durata di dieci anni, valido fino al 31 gennaio 2026, ritenendo che il ricorrente abbia gravemente violato e minacciato la sicurezza e l'ordine pubblici, interessando le autorità penali italiane, che il 20 luglio 2011 lo hanno condannato a tre anni e tre mesi di pena privativa della libertà per i reati di associazione per delinquere in concorso e ripetuta truffa in concorso. In occasione della presa di posizione del 9 gennaio 2017 la SEM ha altresì menzionato le gravi lesioni corporali commesse dall'interessato nel 2006, nonché l'inchiesta concernente un'organizzazione mafiosa che lo ha visto coinvolto.
7.2 Dalle tavole processuali emerge in effetti che nel periodo compreso tra il febbraio 2006 ed il 19 maggio 2009 il ricorrente avrebbe fatto parte di un'organizzazione criminale a E._______, mentre è stato appurato che tra il gennaio 2008 ed il marzo 2009 ha commesso undici truffe a danni di istituti di credito (cfr. estratto del casellario giudiziale italiano del 23 settembre 2015, incarto Simic, pagg. 1-2). Agli atti figura inoltre la decisione, prodotta dallo stesso ricorrente in data 21 ottobre 2016, del Tribunale di E._______ del 13 ottobre 2016, nella quale viene menzionato un episodio avvenuto il 10 marzo 2006 allorquando A._______ avrebbe inferto un trauma cranico e sfregiato un altro automobilista in occasione di un diverbio legato a questioni di viabilità. Detto comportamento era stato sanzionato in primo grado con una pena detentiva di sei anni e tre mesi, tuttavia non vi sono indicazioni in merito agli sviluppi di questo procedimento penale, non figurando questa condanna tra i precedenti iscritti a casellario. La medesima decisione del 13 ottobre 2016, oltre a decretare la fine delle misure di controllo sulla persona del ricorrente, reca il coinvolgimento di quest'ultimo in qualità di indagato in un procedimento avente per oggetto un'organizzazione malavitosa di stampo mafioso. Detta procedura era stata archiviata senza alcuna condanna dell'interessato.
7.3 In merito a queste vicissitudini il Tribunale considera che i comportamenti che hanno condotto alla condanna dell'interessato pronunciata il 20 luglio 2011, in ragione segnatamente dell'accertata appartenenza ad un'associazione per delinquere e dell'elevato numero di truffe commesse, giustificano una deroga al principio della libera circolazione delle persone sancito dall'ALC e portare all'emissione di un divieto d'entrata, poiché costituendo indubbiamente una violazione e mettendo in pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici, adempiono ai requisiti dell'art. 67 cpv. 2 lett. a LStr. Sebbene non siano conosciute le finalità con cui agiva l'organizzazione a cui A._______ aveva aderito, e sebbene i reati di truffa non comportassero la messa in pericolo di beni giuridici particolarmente sensibili come la vita o la sanità pubblica, occorre prendere in considerazione che l'interessato avrebbe altresì commesso atti di natura violenta, procurando lesioni gravi ad una terza persona per futili motivi. A questo proposito occorre considerare che l'assenza di menzioni dell'episodio nel casellario giudiziale italiano (anche se non è da escludere che l'iscrizione del 19 maggio 2006 sia ad esso riconducibile) non è decisiva, in quanto i fatti sono comunque stati appurati in occasione della citata condanna di primo grado a sei anni e tre mesi di reclusione e sono stati ritenuti come acquisiti in occasione della decisione del Tribunale di E._______ del 13 ottobre 2016. Inoltre la condanna inflitta il 20 luglio 2011 è il risultato di un patteggiamento, che secondo il diritto penale italiano implica uno sconto di pena rispetto alla procedura ordinaria.
Di transenna occorre anche precisare che, contrariamente a quanto sostenuto da A._______, la SEM è venuta a conoscenza dei trascorsi penali del ricorrente solamente nel 2015 (cfr. incarto Simic, pagg. 1-3), essa ha pertanto emanato la decisione impugnata in tempi ragionevoli.
8.1 A questo stadio è dunque necessario esaminare in concreto se la minaccia è ad oggi sempre di attualità, tenendo ben presente che, come si è precedentemente rilevato, l'adozione o il mantenimento di un provvedimento di questo tipo non deve essere subordinata alla condizione di stabilita certezza che la persona toccata da una misura di divieto d'entrata commetta nuove infrazioni penali, ma nemmeno si deve esigere la totale assenza di un rischio di recidiva per rinunciarvi.
8.2 Il Tribunale ritiene che a questo quesito si debba rispondere affermativamente. Vero è che non risulta che A._______ si sia prodigato in atti delittuosi dopo la condanna pronunciata il 20 luglio 2011, ed è altrettanto pacifico che i reati per cui egli è stato condannato risalgono al periodo compreso tra il 2006 ed il 2009, nondimeno in considerazione dell'elevata energia criminosa dimostrata dal ricorrente in questi frangenti, la minaccia per l'ordine e la sicurezza pubblici rappresentata dall'interessato appare come attuale.
8.3 Va di transenna precisato che, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, la domanda di rilascio di un permesso per frontaliere depositata dall'interessato all'indirizzo delle autorità del Canton Grigioni non impedisce la pronuncia di una misura di allontanamento dal territorio elvetico. La situazione avrebbe potuto essere diversa qualora un tale permesso fosse già stato rilasciato (cfr. DTAF 2013/35 consid. 4.2).
9.1 Il divieto d'entrata in Svizzera e nel Liechtenstein è quindi confermato nel suo principio. A fronte di quanto esposto resta ora da stabilire se la durata di dieci anni della misura di allontanamento adottata dalla SEM nei confronti di A._______ sia conforme al principio di proporzionalità e, procedendo ad un apprezzamento degli interessi privati e pubblici in gioco, valutare se sia adeguata alle circostanze del caso di specie.
9.2 Nella valutazione del criterio della minaccia grave giusta l'art. 67 cpv. 3 2a frase LStr affinché sia possibile prevedere un divieto d'entrata di durata superiore a cinque anni occorre tenere presente che sebbene i reati commessi da A._______ in Italia siano stati oggettivamente gravi, si pensi in particolare all'imputazione concernente l'associazione per delinquere, il ripetersi di atti di truffa, nonché le lesioni personali inflitte, dunque in principio atti a giustificare l'emanazione di un divieto d'entrata di lunga durata, va nondimeno considerato che essi sono stati perpetrati tra il febbraio 2006 ed il maggio 2009. Gli ultimi atti delittuosi risalgono pertanto ad nove anni orsono. Il lungo tempo trascorso ed il fatto che il ricorrente sembra essersi astenuto dal commettere nuove infrazioni dopo la condanna inflitta il 20 luglio 2011 inducono il Tribunale a ritenere che la minaccia per l'ordine e la sicurezza pubblici da esso costituita non raggiunga ad oggi un livello di gravità sufficiente affinché sia possibile emanare un allontanamento dal territorio elvetico di durata superiore a cinque anni.
9.3 Alla luce delle considerazioni che precedono occorre dunque ritenere che l'autorità inferiore ha violato l'art. 67 cpv. 3 2a frase LStr reputando che l'interessato rappresenti un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici ai sensi di questa norma e pronunciando un divieto d'entrata di lunga durata.
10.1 Stabilito il limite temporale massimo della misura di allontanamento dal territorio elvetico adottata nei confronti di A._______, deve ora essere valutata la durata adeguata, in conformità con il principio di proporzionalità, procedendo ad un apprezzamento degli interessi privati e pubblici in gioco.
10.2 Detto principio esige che le misure adottate dallo Stato siano idonee a raggiungere lo scopo desiderato e che, di fronte a soluzioni diverse, si scelgano quelle meno pregiudizievoli per i diritti dei privati. In altre parole deve sussistere un rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito ed i mezzi utilizzati (cfr. DTF 140 I 168 consid. 4.2.1; 136 I 87 consid. 3.2; 136 IV 97 consid. 5.2.2).
10.3 Quo all'interesse pubblico all'allontanamento del ricorrente dal territorio elvetico, si è già detto ai considerandi precedenti.
10.4 In merito agli interessi privati, il ricorrente si è richiamato principalmente all'art. 8 CEDU, il quale garantisce il diritto al rispetto della vita privata e familiare, sottolineando che la decisione dell'autorità inferiore comporterebbe l'impossibilità di entrare in Svizzera e stabilirvisi insieme alla moglie ed ai figli minorenni, che già vivono in terra elvetica. A._______ ha inoltre motivato il suo interesse a potere entrare in questo paese per motivi professionali.
10.5 L'art. 8 CEDU tutela la vita privata e familiare delle persone. Questa disposizione non garantisce tuttavia il diritto di entrare in un determinato Stato (cfr. in questo senso segnatamente DTF 140 I 145 consid. 3.1; 139 I 330 consid. 2.1 e riferimenti ivi citati).
Affinché uno straniero possa prevalersene, deve intrattenere una relazione stretta, effettiva ed intatta con una persona della sua famiglia a beneficio di un diritto di presenza duraturo in Svizzera. Protetti dalla suddetta disposizione sono in particolare i rapporti tra i coniugi, nonché quelli tra genitori e figli minorenni che vivono in comunione. Eccezionalmente sono presi in considerazione anche i rapporti tra genitori e figli maggiorenni se vi è un particolare rapporto di dipendenza fra loro (cfr. DTF 129 II 11 consid. 2). La protezione della vita familiare comprende sia le situazioni in cui si pone la questione della regolamentazione di un diritto di presenza, rispettivamente di un diritto all'ottenimento di un'autorizzazione di soggiorno per i membri della famiglia, sia le situazioni che non hanno alcun rapporto con un diritto di presenza propriamente detto (cfr. Bertschi/Gächter, Der Anwesenheitsanspruch aufgrund der Garantie des Privat- und Familienlebens, in: ZBl 2003, pag. 241). La protezione della vita familiare si estende dunque a diversi aspetti della stessa. In altri termini, la concretizzazione dell'art. 8 CEDU nel diritto degli stranieri, non si limita alla riconoscenza di un diritto di presenza o alla protezione contro una misura di allontanamento, ma può anche implicare la garanzia di un diritto d'entrata e di presenza temporaneo in uno Stato (Philip Grant, La protection de la vie familiale et de la vie privée en droit des étrangers, 2000, pagg. 293 e 321).
10.6 La protezione del diritto al rispetto della vita privata e familiare conferita dalla norma convenzionale non ha però valenza assoluta, poiché ai sensi dell'art. 8 cpv. 2 CEDU un'ingerenza delle autorità rimane possibile quando è prevista dalla legge ed in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute, della morale o la protezione dei diritti e delle libertà altrui (cfr. DTF 140 I 77 consid. 5.2; 137 I 113 consid. 6.1). A questo titolo, incombe alle autorità procedere alla ponderazione dei differenti interessi in presenza, vale a dire, da una parte l'interesse dello Stato all'allontanamento dello straniero e, dall'altra, l'interesse di quest'ultimo a mantenere le sue relazioni familiari.
10.7 Nel caso in esame occorre osservare che effettivamente la moglie del ricorrente ed i figli minorenni risiedono in Svizzera dal luglio 2015, mentre A._______ vive a F._______, dove fino all'aprile 2016 era oggetto di una misura di obbligo di residenza (cfr. decisione del Tribunale di E._______ del 13 ottobre 2016, pag. 2, allegata alla presa di posizione del 21 ottobre 2016, incarto TAF, atto 11). L'insorgente ha dichiarato che fino all'emanazione della decisione di divieto d'entrata impugnata egli si recava regolarmente in Svizzera al fine di rendere visita ai familiari (oltre che per motivi professionali) con cui aveva l'intenzione di stabilirsi non appena possibile. Il Tribunale considera che la relazione tra A._______, da una parte, e la moglie ed i figli, dall'altra, non possa beneficiare della protezione conferita dall'art. 8 CEDU in quanto non sufficientemente stretta ed effettivamente vissuta. Come si è visto gli interessati non formano più una comunione domestica dal luglio 2015 allorquando i congiunti del ricorrente si sono trasferiti in Svizzera, pur sapendo che quest'ultimo era impossibilitato a seguirli. Inoltre sul piano economico non è chiaro se o in che misura A._______ contribuisca al mantenimento della famiglia.
10.8 Nondimeno, nel quadro dell'analisi della proporzionalità del divieto d'entrata pronunciato nei confronti del ricorrente, occorre prendere in considerazione l'esistenza del legame tra A._______ ed i familiari residenti in Svizzera e del conseguente interesse privato a recarsi in questo paese per rendergli visita. A mente del Tribunale deve altresì essere tenuto conto del tempo trascorso dalla commissione dei reati per i quali è stata emanata la decisione contestata, come pure del fatto che le autorità ed i servizi sociali italiani - ad eccezione del Questore della regione in cui il ricorrente vive - hanno costatato un'evoluzione positiva nei comportamenti ed in generale nella situazione dell'insorgente (cfr. la precitata decisione del Tribunale di E._______ del 13 ottobre 2016). Valutati tutti questi elementi, emerge che una misura di allontanamento dal suolo elvetico della durata di quattro anni appare adeguata alla fattispecie, di conseguenza i suoi effetti devono essere limitati al 31 gennaio 2020.
Da quanto esposto, discende che il ricorso deve essere parzialmente accolto, le spese giudiziarie e le ripetibili seguono la soccombenza, considerato tuttavia come ai sensi dell'art. 63 cpv. 2 PA nessuna spesa processuale è posta a carico dell'autorità inferiore.
Ritenuto che l'insorgente è rappresentato in questa sede da un avvocato, si giustifica l'attribuzione di un'indennità a titolo di spese ripetibili (art. 64 PA in combinato disposto con gli art. 7 e segg. del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). La stessa, in assenza di una nota dettagliata, è fissata d'ufficio in fr. 1'000.-, tenuto conto del lavoro effettivamente svolto dal patrocinatore del ricorrente. L'indennità per ripetibili è posta a carico della SEM.
Con l'emanazione della presente sentenza, la richiesta di concessione dell'effetto sospensivo formulata dal ricorrente il 3 maggio 2018 diviene senza oggetto.
(dispositivo alla pagina seguente)
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
Il ricorso è parzialmente accolto. La durata del divieto d'entrata emanato dalla SEM mediante decisione del 1° febbraio 2016 è ridotta a quattro anni, ovvero fino al 31 gennaio 2020.
Con la presente sentenza la richiesta di concessione dell'effetto sospensivo formulata il 3 maggio 2018 diviene priva di oggetto.
Le spese processuali a carico del ricorrente ammontano a fr. 400.- e sono prelevate sull'anticipo spese di fr. 1'000.- versato in data 17 ottobre 2016. Il saldo di fr. 600.- sarà restituito al ricorrente al momento della crescita in giudicato della presente sentenza.
L'autorità inferiore verserà al ricorrente un importo di fr. 1'000.- a titolo di spese ripetibili ridotte.
Comunicazione a:
ricorrente (atto giudiziario; allegato: formulario «indirizzo per il pagamento»)
autorità inferiore (n. di rif. [...]; incarto di ritorno)
Sezione della popolazione, Bellinzona, per informazione
Ufficio della migrazione e del diritto civile, Coira, per informazione
Ufficio federale di polizia, Berna, per informazione
I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.
Il presidente del collegio: Il cancelliere: Daniele Cattaneo Reto Peterhans
Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di trenta giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e - se in possesso della parte ricorrente - i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).
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