Art. 49 lit. a, 61 cpv. 1 PA; Schengen short-stay visa and entry conditions under the Visa Code and Schengen Borders Code; a refusal based on alleged employment requires assessment of the concrete purpose of the C-visa request. The authority may not conflate distinct project phases or substitute a labor-permit analysis for the visa assessment where the declared purpose falls within a potentially admissible cultural/study context. The risk of illegal immigration is a central entry condition and must be examined explicitly and not merely in passing (consid. 6.5).
Entscheiddatum: 28.03.2025Publikationsdatum: 09.04.2025
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Corte VI F-109/2024
Sentenza del 28 marzo 2025 Composizione Giudici Daniele Cattaneo (presidente del collegio), Claudia Cotting-Schalch, Yannick Antoniazza-Hafner, cancelliere Dario Quirici. Parti A._______, patrocinata dall'avv. Paolo Bernasconi, Bernasconi Martinelli Alippi & Partners, Via Lucchini 1, casella postale 1171, 6901 Lugano, ricorrente, contro Segreteria di Stato della migrazione SEM, Quellenweg 6, 3003 Berna, autorità inferiore. Oggetto Visto Schengen; decisione della SEM del 4 dicembre 2023.
Fatti:
A. A._______ (la ricorrente), nata il ..., è una cittadina della Repubblica algerina democratica e popolare (RADP), ..., studentessa di cinematografia presso la "Escuela de Formacion Audiovisual Abidin Kaled Salem" (EFA-AKS: ), che risiede ..., nella RDAP (cfr. incarto SEM, pagg. 316 a 321).
B. Nel corso della primavera del 2023 la ricorrente ha iniziato la procedura volta ad ottenere un visto nazionale per un soggiorno di lunga durata (visto D), presentando a questo scopo all'Ambasciata di Svizzera in Algeria (ASA) un invito da parte del "Conservatorio Internazionale di Scienze Audiovisive" (CISA) di Locarno. Le "mansioni" previste durante il suo soggiorno erano testualmente le seguenti: "collaborare al montaggio del film documentario [Jaima]" relativo alla lotta del popolo Saharawi per la sua indipendenza (), "traduzione sottotitoli", "arricchimento loro competenze [della ricorrente e di un altro invitato] in quest'ambito partecipando a corsi specifici", "vedere dall'interno i festival in Ticino (Locarno Film Festival e Film festival diritti umani)", "ecc." (cfr. incarto SEM, pagg. 344, 347 e 350 [documenti interni]).
Dopo un incontro con le autorità migratorie ticinesi, vertente in particolare sulla questione della necessità o meno di disporre di un permesso di lavoro, il CISA ha rinunciato a richiedere il visto D per la ricorrente (cfr. incarto SEM, pag. 348).
C. Il 6 luglio 2023, il CISA ha nuovamente invitato la ricorrente "à participer" a cinque eventi cinematografici organizzati in Ticino da agosto ad ottobre 2023 (tre mesi), ossia tre proiezioni di film, una "masterclass" del capo operatore di un celebre realizzatore americano come pure la "couverture vidéo", realizzata "par l'ensemble des étudiants de 2ème année du CISA", dell'intero Film Festival di Locarno (FFL), e ciò sotto la supervisione di un professore e di due assistenti (cfr. incarto SEM, pag. 311).
D. Il 23/24 luglio 2023, mediante l'apposito formulario, la ricorrente ha quindi chiesto all'ASA un visto Schengen C di corta durata (visto C, 90 giorni su 180 giorni) valido dal 3 agosto al 3 novembre 2023, indicando come finalità del suo viaggio la rubrica "cultura" (cfr. incarto SEM, pagg. 316 a 321).
Il 24 luglio 2023, l'ASA ha rifiutato di concedere il visto alla ricorrente a causa dell'esistenza di "doutes raisonnables quant à votre volonté de quitter le territoire des Etats membres avant l'expiration du visa" (cfr. incarto SEM, pag. 279).
E. Il 28 agosto 2023, per il tramite del suo legale, la ricorrente ha contestato questa decisione davanti alla stessa ASA, considerata essere "l'autorité compétente pour examiner ce recours" (recte: opposizione), chiedendo di concederle un visto "de séjour en Suisse pour des raisons culturelles et professionnelles, pour une durée de six mois ou, en voie subordonnée, pour la durée de trois mois" (cfr. incarto SEM, pagg. 271 a 294).
Il 4 dicembre 2023, ricevuta l'opposizione dall'ASA, la SEM l'ha respinta, argomentando in sostanza che l'attività di collaborazione "al montaggio di un film/documentario, alla regia live, alla traduzione di sottotitoli" è da considerarsi "un'attività sottoposta a permesso", per cui la ricorrente "necessita di un permesso [di lavoro]" e "il suo soggiorno non può essere regolato sulla semplice base di un visto Schengen per visita" (decisione su opposizione, pag. 4 [cfr. consid. B]).
F. Il 4 gennaio 2024, rappresentata dal suo legale, la ricorrente si è rivolta al Tribunale amministrativo federale (TAF) con un ricorso contro la decisione su opposizione della SEM, chiedendo, previa esenzione dal pagamento delle spese giudiziarie, di annullarla e di accordarle un visto "de séjour en Suisse pour des raisons culturelles et professionnelles, pour une durée de six mois ou, en voie subordonnée, pour la durée de trois mois". Al gravame ha annesso gli allegati A a G che saranno vagliati, per quanto occorra, qui appresso.
In compendio, la ricorrente fa valere la collaborazione tra il CISA e l'EFA-AKS, approfondita con due accordi, uno concluso e uno in procinto di esserlo (cfr. consid. I), nel quadro della politica di cooperazione allo sviluppo promossa dalla Svizzera "aussi sur le plan culturel [...] depuis des décennies" (pagg. 3, 5 e 6). Dopodiché rimprovera alla SEM una ricostruzione dei fatti "manifestement subjective", rilevando che non vi sono fatti oggettivi che possano far credere che abbia l'intenzione di esercitare un'attività lucrativa in Svizzera (pag. 7). In questa prospettiva la ricorrente aggiunge che la SEM avrebbe disatteso il principio inquisitorio, essendosi limitata "à qualifier de mensongère la déclaration concernant la finalité de la demande de séjour", e che sarebbe pure incorsa in una "discrimination absolument intenable", rifiutandole il visto a causa della sua giovane età, del suo nubilato e del fatto che non ha mai viaggiato (pag. 8). Per finire la ricorrente censura una violazione del suo diritto di essere sentita, lamentandosi che, sia da parte dell'ASA che della SEM, non sia stata intrapresa alcuna misura istruttoria coinvolgente anche il CISA e l'EFA-AKS (pag. 9).
G. Il 22 febbraio 2024, questo Tribunale ha accolto la domanda di assistenza giudiziaria, inviando nel contempo una copia del ricorso alla SEM con invito a rispondervi entro l'8 aprile successivo.
H. Il 15 marzo 2024, la SEM ha presentato la sua risposta. Riferendosi alla definizione della nozione di attività lucrativa contemplata dal diritto degli stranieri svizzero, essa sottolinea principalmente che lo svolgimento da parte della ricorrente di "mansioni artistiche", di natura cinematografica, "è tipicamente riconducibile all'attività lucrativa e deve quindi essere soggetto al rilascio di un permesso [di lavoro]" (pag. 2). La SEM chiede dunque di respingere il ricorso e confermare la decisione impugnata.
I. Il 22 maggio 2024, la ricorrente ha inoltrato la sua replica corredata dei documenti 1 a 3, ossia l'"Accordo di co-produzione di film documentario del 13 aprile 2024" con il relativo progetto (doc. 1 e 2) e il "Progetto d'Accordo di co-produzione di attività didattiche" (doc. 3), entrambi aventi come parti l'EFA-AKS e il CISA.
In sostanza, la ricorrente contesta che le attività previste durante il suo soggiorno possano "anche soltanto ostacolare il mercato del lavoro", dato che esse rientrano "esclusivamente nella categoria dello studio", che sono "prettamente di natura culturale" e che il progetto in cui si inseriscono è sostenuto dal "Festival del Film per i Diritti Umani" (FFDU) di Lugano e da altri partner pubblici come la Confederazione, il Cantone e la Città di Lugano (§§ 2, 3, 6 e 7). Alla luce di ciò la ricorrente soggiunge che, nel suo caso, "il cosiddetto rischio migratorio è nullo" (§ 12).
J. Il 5 settembre 2024, la SEM ha duplicato, ribadendo che le attività previste durante il soggiorno della ricorrente "sono assimilabili ad attività lucrative, anche se non vengono retribuite", secondo il diritto degli stranieri svizzero, e che "non possono essere considerate come esclusivamente appartenenti alla categoria dello studio", senza contare che "non è d'altronde possibile escludere uno svolgimento di tutto o parte di queste attività sul mercato svizzero del lavoro" (pag. 2). La SEM precisa quindi, con riferimento alla giurisprudenza, che "la questione fondamentale da porsi è se tale attività sia suscettibile (o meno) di generare guadagni sul mercato del lavoro", asserendo che le mansioni previste per la ricorrente durante il suo soggiorno "sono generalmente redditizie" e che pertanto "richiedono di per sé delle misure di limitazione" (pag. 2). La SEM si riconferma così nelle proprie conclusioni.
K. Il 17 ottobre 2024, questo Tribunale ha trasmesso una copia della duplica alla ricorrente, concedendole un termine fino al 5 novembre susseguente per inoltrare eventuali osservazioni.
Il 28 ottobre 2024, con una "replica spontanea", la ricorrente afferma di non essere al corrente, diversamente da quanto riportato nella duplica, che "avrebbe contribuito ad attività cinematografiche, come partecipare alla realizzazione di set cinematografici, interpretare ruoli secondari, lavorare in regia durante eventi di primo piano oppure svolgere mansioni di post-produzione". Cionondimeno, sostiene che anche se così fosse, "le stesse rientravano manifestamente in un programma di studio e non in un programma lavorativo" (pag. 2). Rimproverando per il resto alla SEM di non spiegare e motivare le proprie asserzioni, la ricorrente ribadisce le sue conclusioni. Alla replica spontanea ha allegato copia, in tedesco, di un'interpellanza parlamentare del 10 settembre 2024, la cui versione italiana è intitolata "Rilascio di visti per visitatori a partner di organizzazioni non governative svizzere". Si noti che il Consiglio federale ha poi risposto a questa interpellanza il 13 novembre 2024 (interpellanza n. 24.3838, reperibile sul sito ufficiale della Confederazione: www.parlament.ch, sotto le rubriche: "attività parlamentare" e "ricerca curia vista").
L. Il 6 novembre 2024, questo Tribunale ha fatto pervenire alla SEM una copia della replica spontanea, concludendo in linea di principio lo scambio degli scritti, riservate eventuali ulteriori misure istruttorie o memorie delle parti.
Diritto:
1.1 Secondo l'art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale (TAF) del 17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), salvo nei casi previsti all'art. 32 LTAF, emanate dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il provvedimento del 4 dicembre 2023 (conferma del rifiuto del visto Schengen), che non rientra peraltro nell'elenco dell'art. 32 LTAF, costituisce una decisione ai sensi dell'art. 5 cpv. 2 PA, dimodoché questo Tribunale è competente a giudicare il presente ricorso. Dato che la procedura verte su una decisione in materia di diritto degli stranieri concernente l'entrata in Svizzera di una persona che non è cittadina di uno Stato membro dell'Unione europea (UE), la presente sentenza non può essere impugnata davanti al Tribunale federale (TF) ed è quindi definitiva (cfr. art. 83 lett. c cifra 1 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 173.110]).
1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro trenta giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52 cpv. 1 PA). L'anticipo equivalente alle presunte spese processuali deve essere saldato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4 PA).
In concreto, la ricorrente, beneficiaria dell'assistenza giudiziaria, è la destinataria della decisione su opposizione che ha impugnato in modo tempestivo, nel rispetto dei requisiti previsti dalla legge. Ne discende che il ricorso è ammissibile e nulla osta quindi all'esame del merito del litigio. A questo proposito bisogna precisare che, benché la data originariamente prevista per il soggiorno sia ormai scaduta, la ricorrente ha manifestato, con il ricorso e gli scritti successivi (cfr. consid. F, I e K), la sua volontà di partecipare ad un'ulteriore data agli eventi cinematografici nel quadro del FFL, che è una manifestazione culturale avente regolarmente luogo ogni anno. In questo senso, quindi, la ricorrente conserva un interesse degno di protezione alla trattazione del suo ricorso (cfr. le sentenze del TAF F-6378/2023 del 25 novembre 2024 consid. 1.3 e F-2502/2023 del 14 dicembre 2023 consid. 1.3).
Con il deposito del ricorso la trattazione della causa, oggetto della decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), il quale ha un pieno potere d'esame riguardo all'applicazione del diritto, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, all'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, come pure, in linea di principio, all'inadeguatezza (artt. 49 e 54 PA). È determinante, in primo luogo, la situazione fattuale al momento del giudizio (cfr. DTAF 2014/1 consid. 2 con i riferimenti giurisprudenziali).
La presente causa verte sul rifiuto della SEM di rilasciare alla ricorrente il visto C da lei richiesto indicando come finalità del suo viaggio in Svizzera la "cultura" (cfr. consid. D).
Si tratta dunque di verificare se le condizioni per l'emissione di tale visto, secondo la normativa Schengen, siano o non siano soddisfatte.
4.1 È utile ricordare, in primo luogo, che "la politica in materia di visti riveste un ruolo importante nel contesto della prevenzione dell'immigrazione illegale. Essa può tuttavia esplicare tutta la sua efficacia unicamente nel contesto di un coordinamento internazionale [...] Come tutti gli altri Stati, la Svizzera non è di principio tenuta a consentire l'entrata sul suo territorio a persone straniere. Fatti salvi gli impegni di diritto internazionale pubblico, le pertinenti decisioni sono prese autonomamente" (Messaggio del Consiglio federale relativo alla legge federale sugli stranieri dell'8 marzo 2002 [Messaggio LStr], Foglio federale 2002 3327, pagg. 3351, 3390 e 3391).
In questo senso, né la legislazione svizzera sugli stranieri, né la normativa Schengen garantiscono un diritto all'ottenimento di un visto d'entrata per la Svizzera, rispettivamente per lo spazio Schengen. Peraltro, nel valutare se le condizioni per il rilascio di un visto siano adempiute, le autorità competenti godono di un ampio margine d'apprezzamento, che devono tuttavia esercitare nel rispetto dei principi dello Stato di diritto, tra i quali spiccano l'uguaglianza giuridica e la protezione dall'arbitrio (cfr. DTF 135 I 143 consid. 2.2 e 135 II 1 consid. 1.1, nonché DTAF 2014/1 consid. 4.1.1 e 4.1.5 e 2009/27 consid. 3).
4.2 In generale, la procedura relativa ai visti nonché all'entrata in Svizzera e alla partenza dalla Svizzera è retta dalla legge federale sugli stranieri e la loro integrazione del 16 dicembre 2005 (LStrI, RS 142.20).
4.3 Si applica invece l'Accordo del 26 ottobre 2004, in vigore dal 1° marzo 2008, tra la Confederazione svizzera, l'UE e la Comunità europea (CE), riguardante l'associazione della Svizzera all'attuazione, all'applicazione e allo sviluppo dell'acquis di Schengen (AAS), nella misura in cui esso contempli disposizioni divergenti rispetto alla LStrl (cfr. art. 2 cpv. 4 LStrl e art. 2 AAS; cfr. anche la sentenza del TAF F-190/2017 del 9 ottobre 2018 consid. 3).
Gli atti normativi dell'acquis di Schengen sono, fondamentalmente, i seguenti:
il regolamento (UE) 399/2016 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 marzo 2016, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (Codice frontiere Schengen, Gazzetta ufficiale [GU] L 77 del 23 marzo 2016, pagg. 1-52), modificato dal regolamento (UE) 2017/458 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 marzo 2017 (GU L 74 del 18 marzo 2017);
il regolamento (CE) n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009, che istituisce un codice comunitario dei visti (Codice dei visti, GU L 243/1 del 15 novembre 2009);
il regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio del 15 marzo 2001, più volte emendato, che adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo (GU L 81/1 del 21 marzo 2001), in vigore fino al 17 dicembre 2018, abrogato dal regolamento (UE) 2018/1806 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 novembre 2018 (GU L 303/39 del 28 novembre 2018).
4.4 Dal canto suo, l'ordinanza concernente l'entrata e il rilascio del visto del 15 agosto 2018 (OEV, RS 142.204), specifica che le condizioni d'entrata per soggiorni di breve durata (fino a 90 giorni su un periodo di 180 giorni) sono rette dall'art. 6 del Codice frontiere Schengen, mentre le procedure e le condizioni per il rilascio dei visti per i detti soggiorni sono disciplinate dagli artt. 4 a 36 del Codice dei visti (artt. 3 cpv. 1 e 12 cpv. 1 OEV).
4.5 Le condizioni d'ingresso per i cittadini di paesi terzi secondo l'art. 6 del Codice frontiere Schengen sono, essenzialmente, le seguenti: (a) disporre di un documento di viaggio valido; (b) disporre di un visto valido; (c) giustificare lo scopo e le condizioni del soggiorno e disporre dei mezzi di sussistenza sufficienti (anche per il ritorno nel paese d'origine) ovvero essere in grado di ottenere legalmente detti mezzi; (d) non essere segnalati nel Sistema d'informazione Schengen (SIS) ai fini della non ammissione; (e) non essere considerati come una minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni internazionali di uno degli Stati membri.
Si osservi che queste condizioni corrispondono, sostanzialmente, a quelle previste all'art. 5 cpv. 1 LStrI.
4.6 Secondo il Codice dei visti, il richiedente deve presentare un documento di viaggio valido, indicare la finalità del suo viaggio, provare che dispone dei mezzi di sussistenza sufficienti o che è in grado di ottenerli legalmente, fornire informazioni che consentano di valutare la sua intenzione di lasciare il territorio degli Stati membri prima della scadenza del visto richiesto, avere un'assicurazione sanitaria di viaggio valida (artt. 12, 13, 14, 15 e 21 Codice dei visti). Nell'esaminare una domanda di visto uniforme è accordata particolare attenzione alla valutazione se il richiedente presenti un rischio di immigrazione illegale o un rischio per la sicurezza degli Stati membri e se il richiedente intenda lasciare il territorio degli Stati membri prima della scadenza del visto richiesto (art. 21 § 1 Codice dei visti).
Si noti che queste condizioni coincidono, fondamentalmente, con quelle previste all'art. 5 cpv. 1 e 2 LStrI.
4.7 Un visto Schengen può essere rifiutato, in particolare, qualora vi siano ragionevoli dubbi sull'autenticità dei documenti giustificativi presentati dal richiedente o sulla veridicità del loro contenuto, sull'affidabilità delle dichiarazioni fatte dal richiedente o sulla sua intenzione di lasciare il territorio degli Stati membri prima della scadenza del visto richiesto (art. 32 § 1 lett. b del Codice dei visti).
4.8 Se le condizioni per emettere un visto Schengen non sono adempiute, in casi eccezionali è possibile concedere un visto con validità territoriale limitata (VTL). Lo Stato membro interessato può fare uso di questa possibilità per motivi umanitari, di interesse nazionale o in virtù di obblighi internazionali (art. 6 § 5 lett. c Codice frontiere Schengen e art. 25 § 1 lett. a Codice dei visti).
4.9 Per i soggiorni di lunga durata in Svizzera (visto nazionale D), ossia superiori a 90 giorni su un periodo di 180 giorni, valgono gli artt. 2 lett. f, 4 e 9 OEV.
5.1 Per quanto concerne la censura relativa all'arbitrio va rilevato che, secondo la giurisprudenza, la questione se i motivi di una decisione siano giustificati e se scaturiscano da un accertamento sufficiente dei fatti, non pertiene né all'obbligo di motivazione né al diritto di essere sentiti, ma è una questione che si rapporta all'analisi fattuale e giuridica del caso. In questo senso, dato il libero potere d'apprezzamento dei fatti da parte di questo Tribunale, la censura dell'arbitrio non ha un contenuto autonomo (cfr. sentenza del TF 2C_270/2015 del 6 agosto 2015 consid. 3.2; cfr. anche, tra le altre, la sentenza del TAF F-6530/2016 del 7 settembre 2017 consid. 4.8). Pertanto, sotto questo profilo, si rimanda ai considerandi successivi.
5.2 Il diritto di essere sentiti comprende, per la persona interessata, il diritto di prendere conoscenza dell'incarto, di esprimersi in merito agli elementi pertinenti prima che una decisione sia emanata nei suoi confronti, di produrre delle prove pertinenti, di ottenere che sia dato seguito alle sue offerte di prove pertinenti, di partecipare all'amministrazione delle prove essenziali o almeno di poter esprimersi sul suo risultato, se ciò può influenzare la decisione da emanare. Nel quadro della procedura amministrativa, il diritto di essere sentito è previsto agli artt. 26 a 28 (diritto di esaminare gli atti), 29 a 33 (diritto di essere sentito in senso stretto) e 35 PA (diritto di ottenere una decisione motivata). In particolare, la giurisprudenza ha dedotto dal diritto di essere sentiti l'obbligo per l'autorità di motivare la sua decisione, così da permettere ai destinatari, e a tutte le persone interessate, di comprenderla, eventualmente di impugnarla, in modo da rendere possibile all'autorità di ricorso, se adita, di esercitare convenientemente il suo controllo. Si è in presenza di una violazione del diritto di essere sentiti se l'autorità non soddisfa al suo obbligo di esaminare e di trattare i problemi pertinenti. Per adempiere a queste esigenze è sufficiente che l'autorità menzioni, almeno brevemente, i motivi sui quali ha fondato la sua decisione, in modo da permettere all'interessato di apprezzare la portata di quest'ultima e di impugnarla in piena conoscenza di causa. Se si può porre rimedio, a titolo eccezionale, ad una violazione del diritto di essere sentiti, una violazione grave, anche tenendo conto delle esigenze di economia di procedura, non può essere sanata (cfr., tra le tante, le DTF 141 II 28 consid. 3.2.4, 139 V 496 consid. 5.1, 139 IV 179 consid. 2.2, 138 I 232 consid. 5.1, 138 III 225 consid. 3.3 nonché 137 I 195 consid. 2.2 e 2.3.2 con i rinvii; cfr. anche le DTAF 2013/46 consid. 6.3.7 e 2012/24 consid. 3.4 con i riferimenti).
In concreto, la ricorrente rimprovera innanzitutto all'ASA di averle rifiutato il visto C il giorno stesso del deposito della richiesta o il giorno successivo (cfr. consid. D), senza averla sentita oralmente ("audition") e senza aver svolto un'inchiesta (cfr. ricorso, § 38). In seguito la ricorrente si lamenta che né lei stessa, né il CISA, né l'EFA-AKS sono stati interpellati nel quadro della procedura amministrativa, e che la SEM non ha esaminato in modo serio le loro dichiarazioni (cfr. ricorso, § 39).
Ora, riguardo alle critiche sullo svolgimento della procedura amministrativa nel suo insieme (ASA e SEM), si deve rilevare che, in definitiva, la SEM ha tratteggiato con sufficiente chiarezza il ragionamento che l'ha condotta a respingere l'opposizione, ad ogni modo per quanto concerne la questione dell'attività lucrativa (cfr. decisione impugnata, pag. 4; per quanto riguarda la questione del rischio migratorio, cfr. consid. 6.5 e 7 qui sotto). Prova ne sia che la ricorrente ha potuto contestare, con dovizia di argomenti, la decisione su opposizione davanti a questo Tribunale, esponendo le sue ragioni e formulando le sue conclusioni in maniera intelligibile (cfr. ricorso, pagg. 4 a 9).
Ne deriva che la SEM non ha disatteso il diritto di essere sentita della ricorrente durante la procedura d'opposizione, per cui la relativa censura è infondata.
Ciò premesso, è a questo punto necessario chiarire la questione sollevata dalla ricorrente con la sua "replica spontanea" e che concerne, in definitiva, la finalità del suo viaggio in Svizzera, più precisamente il genere di attività culturali alle quali dovrebbe partecipare (cfr. consid. K). In effetti, leggendo l'incarto, si può constatare che la SEM ha confuso, almeno parzialmente, la finalità che ha spinto il CISA a richiedere, in un primo tempo, un visto D (finalità 1), e la finalità che ha condotto susseguentemente il CISA a sollecitare un visto C (finalità 2; cfr. consid. B, C e E). Inoltre, la SEM ha anche ritenuto motu proprio, e non si sa bene per quale motivo, la finalità "visita" (cfr. consid. E).
6.1 Come risulta da un documento interno del 15 giugno 2023, intitolato "Cronistoria - informazioni utili" (incarto SEM, pag. 344 [cfr. consid. B]), le "mansioni" indicate dal CISA per ottenere il visto D "per studio" erano le seguenti:
a) "collaborare al montaggio del film documentario";
b) "traduzione sottotitoli";
c) "arricchimento loro [della ricorrente e di un altro invitato] competenze in quest'ambito partecipando a corsi specifici";
d) "vedere dall'interno i festival in Ticino (Locarno Film Festival e Film festival diritti umani)";
e) ecc.
È a queste mansioni che la SEM si è principalmente riferita per respingere l'opposizione (cfr. decisione impugnata, pag. 4 [cfr. consid. E]).
6.2 Invece, rispetto alla richiesta di un visto C (finalità 2), le mansioni previste dal CISA per la ricorrente consistono nella partecipazione ai cinque eventi cinematografici seguenti (cfr. consid. C):
f) "Première du film Jaima";
g) "Couverture vidéo de tout le Film Festival de Locarno";
h) "Masterclass de trois jours";
i) "Projection du film Cemetery";
l) "Projection du film Jaima au film Festival Diritti Umani di Lugano".
La sola mansione tra queste cinque, alla quale la SEM sembra essersi rapportata, per quanto è dato di capire, è la "couverture vidéo de tout le Film Festival de Locarno" che ha riassunto con l'espressione "regia live" (cfr. decisione impugnata, pag. 4).
6.3 Raffrontando le mansioni che rientrano nella finalità 1 e quelle nella finalità 2, si può constatare quanto segue: le prime mansioni erano sì di natura lavorativa (lett. a-b), però erano controbilanciate dal medesimo numero di attività di studio (lett. c-d); le seconde mansioni sono invece tutte rapportabili ad attività di studio (lett. f-h-i-l), salvo la "couverture vidéo" (lett. g), dove il contributo della ricorrente non è peraltro del tutto chiaro, anche se si può immaginare, alla luce delle altre attività di studio, che sia un intervento come stagista della EFA-AKS.
Ora, questo raffronto mostra limpidamente che le finalità 1 e 2 non sono le medesime, per cui non sono intercambiabili. Questo implica che, se la SEM si fosse attenuta all'esame della finalità 2, come espressa dal CISA, per motivare la decisione su opposizione qui impugnata, l'esito della procedura amministrativa avrebbe potuto, a prescindere dalla questione del rischio migratorio (cfr. consid. 6.5 e 7), essere diverso.
6.4 Si deve ancora puntualizzare, rispetto alla motivazione addotta dalla SEM, che il visto C non esclude a priori la possibilità di svolgere un'attività lucrativa. Se l'esercizio di un lavoro è per definizione escluso nell'ambito delle finalità "turismo" o "visita a familiari o amici", esso è invece dato se il visto viene richiesto per la finalità "affari" ed è anche concepibile, a dipendenza dei casi, per le finalità "cultura" e "sport" (cfr. allegato I del Codice dei visti), le quali possono in effetti comportare lo svolgimento di attività rimunerate. In proposito va ricordato che il Codice dei visti consiste in un regolamento comunitario, per sua natura esaustivo e direttamente applicabile, dimodoché le autorità di uno Stato membro dello spazio Schengen non hanno la possibilità di esigere per il rilascio del visto C, se compatibile con la finalità indicata, che la persona interessata ottenga contestualmente un permesso di lavoro (cfr. artt. 3 cpv. 1 e 12 cpv.1 OEV [cfr. consid. 4.4.]; N.B.: in Svizzera il permesso di dimora più corto, al di là della durata massima del visto C di 90 giorni, è quello temporaneo L relativo ai soggiorni "per un periodo superiore a tre mesi e inferiore a un anno, con attività lavorativa dipendente o senza attività" [cfr. www4.ti.ch]; cfr. anche: il visto C "est également délivré afin de permettre à son titulaire de venir suivre en France des formations courtes, partéciper à des stages ou à des conférences, des réunions d'entreprises, ou encore exercer une activité rémunérée (quelle qu'en soit la forme) dont la durée n'excède pas 90 jours"). Le medesime autorità possono invece invitare la persona interessata a richiedere un visto D e, in funzione dello scopo dichiarato del suo soggiorno, un permesso di lavoro (cfr. art. 4 cpv. 1 lett. b OEV; N.B.: è quello che è successo con la prima domanda di visto D della ricorrente, poi ritirata [cfr. consid. B]).
Si osservi in aggiunta che, sebbene la SEM si sia richiamata alla nozione di lavoratore/lavoratrice (attività lucrativa) definita dal diritto degli stranieri e dalla giurisprudenza svizzeri, si tratta in realtà di una nozione del diritto comunitario che ha una portata autonoma rispetto al diritto degli Stati membri e, pertanto, la sua caratterizzazione non può dipendere da considerazioni nazionali (cfr., tra le tante, la sentenza del TAF F-4630/2019 del 26 gennaio 2022 consid. 7 con i numerosi riferimenti giurisprudenziali e dottrinali).
6.5 Posto che ha respinto l'opposizione principalmente perché ha reputato, confondendo in parte le finalità delle richieste relative ai visti D e C, che la ricorrente avrebbe esercitato, in un modo o nell'altro, un'attività lucrativa necessitante di un permesso di lavoro (cfr. consid. 6.1 a 6.4), la SEM ha trattato la questione del rischio migratorio, per sua stessa ammissione, soltanto di sfuggita ("Di transenna" [sic]: decisione impugnata, pag. 4 in fine). Ora, il "rischio di immigrazione illegale" è una condizione d'ingresso alla cui valutazione "è accordata particolare attenzione" (cfr. 21 par. 1 Codice dei visti). Questo significa che essa non può essere tematizzata soltanto di sfuggita, senza l'approfondimento dovuto. In proposito bisogna ancora osservare che, come risulta da un documento interno che può senz'altro essere qui richiamato, la SEM ha comunque valutato, in base a quattro criteri (nazionalità algerina della ricorrente, probabili legami con una famiglia influente, collaborazione con il CISA, sostegno dell'Ambasciata della ...), che, "per quanto un rischio d'immigrazione illegale non possa essere totalmente escluso, lo stesso è fortemente ridimensionato" (incarto SEM, pagg. 353 e 354).
Alla SEM incomberà determinare se tutte le condizioni per il rilascio di un visto C, in particolare quella relativa al rischio migratorio (cfr. consid. 6.5), siano attualmente soddisfatte o meno. In special modo, la SEM dovrà chiarire precisamente quali mansioni la ricorrente eseguirà e, soprattutto, se esse sono compatibili con la finalità "cultura" o la finalità "studio" (o "altro") del viaggio che intende intraprendere in Svizzera con il visto C (cfr. allegato I del Codice dei visti). Inoltre, alla luce della particolarità del caso, la SEM verificherà se è opportuno esigere, per la copertura di eventuali spese di soggiorno, assistenza o connesse al viaggio di ritorno, una dichiarazione di garanzia temporanea, una cauzione o altre garanzie (cfr. art. 6 cpv. 3 LStrI; cfr. anche gli artt. 14, 15, 16 e 18 OEV; cfr. DTAF 2019 VII/1 consid. 9 e 11; cfr. anche la sentenza del TAF F-2086/2020 del 17 maggio 2021 consid. 7.1).
(dispositivo alla pagina seguente)
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
Il ricorso è accolto, la decisione su opposizione del 4 dicembre 2023 annullata e la causa rinviata alla SEM affinché proceda secondo il considerando 7, e statuisca di nuovo.
Non si prelevano spese processuali.
Alla ricorrente è attribuita un'indennità per spese ripetibili di fr. 1'000.-, a carico della SEM.
Questa sentenza è comunicata alla ricorrente e alla SEM.
Il presidente del collegio: Il cancelliere: Daniele Cattaneo Dario Quirici
Data di spedizione:
Comunicazione:
alla ricorrente (raccomandata);
alla SEM (n. di rif. ...).