Entscheiddatum: 25.02.2011Publikationsdatum: 22.03.2011
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Corte IIIC-838/2010
Sentenza del 9 marzo 2011 Composizione Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio), Michael Peterli, Philippe Weissenberger, cancelliere Dario Quirici. Parti A._______, patrocinata dall'avv. Danilo Lorenzo, via Cesare Battisti 40, IT-73100 Lecce,ricorrente, contro Ufficio dell'assicurazione per l'invalidità per gli assicurati residenti all'estero UAIE, avenue Edmond-Vaucher 18, casella postale 3100, 1211 Ginevra 2, autorità inferiore . Oggetto Assicurazione invalidità, decisione dell'11 gennaio 2010.
Fatti:
A. A._______, nata in Italia il (...), naturalizzata svizzera dal (...), coniugata (...) e madre di una figlia, ha lavorato in Svizzera come cucitrice dal 1991 al 2007, versando i contributi obbligatori all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (AVS/AI; doc. 19). Il 4 giugno 2008 l'assicurata ha formulato alla "Sozialversicherungsanstalt" del Canton Zurigo (SVA-ZH) una domanda di rendita d'invalidità svizzera (doc. 1 e 2). Nell'ambito dell'istruzione della stessa, la SVA-ZH ha acquisito, tra gli altri, i documenti seguenti:
la lettera di licenziamento del datore di lavoro, del 27 agosto 2007 (doc. 3), per la fine del mese d'ottobre seguente,
il questionario per il datore di lavoro, del 4 luglio 2008 (doc. 5), dal quale si apprende che l'assicurata era stata assunta il 1° luglio 2006 come cucitrice, che è stata licenziata per la fine di gennaio 2008, visto che la sua esperienza e le sue qualifiche non erano sufficienti per il posto, che lavorava otto ore e ventiquattro minuti al giorno, quaranta due ore alla settimana, percependo da ultimo un salario annuo di Fr. 65'000.-, e che ha presentato un'incapacità lavorativa completa per malattia dal 20 settembre 2007 al 31 gennaio 2008,
un rapporto del dott. B._______ e della dott.ssa C._______, attivi presso la "..." in (...), del 30 ottobre 2008 (doc. 10), relativo ad un soggiorno curativo protrattosi dal 25 giugno al 15 luglio 2008, dal quale si evince la diagnosi di sindrome dolorosa cervicospondilogena a destra, di sindrome dolorosa lombospondilogena bilaterale, di decondizionamento e di depressione, e nel quale è formulata una capacità lavorativa del 50% per il primo mese, con la possibilità di un aumento della stessa in funzione del decorso delle affezioni. Nel rapporto è inoltre specificato, in particolare, che l'assicurata presenta uno stato di salute generale normale, benché sia in sovrappeso, e che la capacità lavorativa è suscettibile di migliorare mediante un programma di fisioterapia intensiva, d'allenamento fisico sotto osservazione medica e d'infiltrazioni intermittenti di medicamenti anestetici contro i dolori,
un rapporto della dott.ssa D._______, psichiatra, medico curante dell'assicurata, non datato, redatto a mano su un apposito formulario speditole dalla SVA con lettera accompagnatoria del 16 febbraio 2009 (doc. 13), nel quale è posta la diagnosi generale di distimia con angosce e sentimento d'inferiorità, è formulata un'incapacità lavorativa completa dal 20 settembre 2007 al 31 maggio 2008, ed è proposto, in sostanza, di sottoporre l'interessata ad una visita presso uno psichiatra e presso un medico "somatista" per chiarirne lo stato di salute attuale.
B. La SVA-ZH ha quindi sottoposto il caso all'apprezzamento del proprio servizio medico, nella persona del dott. E._______, il quale, mediante presa di posizione del 15 maggio 2009 (doc. 16), ha rilevato che sussiste un danno alla salute dal 20 settembre 2007 e che la capacità lavorativa residuale per l'ultima attività svolta è pari ad almeno il 50% a partire dal 15 luglio 2008, concludendo alla necessità di eseguire una perizia bidisciplinare reumatologico-psichiatrica presso il centro "..." a (...).
In seguito al rientro dell'assicurata in Italia, la SVA-ZH ha trasmesso l'incarto, il 14 luglio 2009 (doc. 17), per competenza all'Ufficio dell'assicurazione per l'invalidità per gli assicurati residenti all'estero (UAIE).
A sua volta, l'UAIE ha sollecitato il proprio servizio medico ad esprimersi sul caso. Mediante presa di posizione del 9 settembre 2009 (doc. 22), il dott. F._______, dopo avere passato in rivista i documenti medici agli atti, ha affermato, in sostanza, che non sussiste alcuna patologia, né psichica, né somatica, a carattere invalidante, l'assicurata essendo piuttosto confrontata, in primo luogo, con importanti problemi di natura sociale (disoccupazione, reddito della sola rendita AI del marito, rientro in Italia). Il medico dell'UAIE ha quindi concluso che l'interessata non presenta alcuna incapacità lavorativa nell'ultima attività esercitata o in attività di sostituzione adeguate, quali quelle di operaia, magazziniere o venditrice.
C. Il 29 settembre 2009 l'UAIE ha quindi approntato un progetto di decisione (doc. 23), con il quale ha prospettato all'assicurata il rigetto della sua domanda di rendita d'invalidità, invitandola nel contempo a formulare eventuali osservazioni entro un termine di trenta giorni.
Per il tramite del Patronato ENAPA, l'assicurata si è opposta al progetto di decisione con scritto non datato, pervenuto all'UAIE il 3 novembre 2009 (doc. 33), al quale ha allegato diversa documentazione medica, tra cui dei rapporti reumatologici della "..." di (...), del 2 maggio, 6 luglio e 27 dicembre 2006, come pure del 20 maggio 2008 (doc. 25 a 28), facenti stato, sostanzialmente, della diagnosi di sindrome dolorosa cervicospondilogena bilaterale e di sindrome dolorosa lombospondilogena, il rapporto di dimissione dalla "...", del 4 agosto 2008 (doc. 29), un referto di risonanza magnetica del 31 marzo 2009 (doc. 30), in cui sono riportati dei segni iniziali di spondilosi cervicale e una disarmonia dell'asse vertebrale lombosacrale con ernie discali, ed una relazione medico-legale del dott. G._______, del 22 ottobre 2009 (doc. 31), diagnosticante una cervicoartrosi e un'artrosi osteofitica lombare a carattere invalidante.
Il dott. F._______ si è pronunciato su questa documentazione medica il 21 dicembre 2009 (doc. 35), osservando, in particolare, che essa non rivela la presenza di patologie somatiche oggettive e che non apporta nulla di nuovo rispetto ai disturbi psichiatrici già conosciuti, ed ha confermato la propria valutazione del 9 settembre 2009.
L'UAIE ha così emanato una decisione, l'11 gennaio 2010 (doc. 36), di rigetto della domanda di rendita.
D. Contro questa decisione, rappresentata dall'avvocato Lorenzo, l'assicurata ha inoltrato ricorso, munito di documentazione già agli atti, al Tribunale amministrativo federale l'8 febbraio 2010, chiedendo, previo annullamento della stessa, che le sia riconosciuto il diritto ad una rendita intera d'invalidità dopo esecuzione, se necessario, d'ulteriori accertamenti medici.
L'UAIE ha risposto il 15 aprile 2010, proponendo il rigetto del ricorso e la conferma della decisione impugnata.
Il ricorrente ha replicato il 14 maggio 2010, riproponendo le proprie conclusioni.
E. Con decisione incidentale del 26 maggio 2010, questo Tribunale ha invitato la ricorrente a versare un anticipo equivalente alle presunte spese processuali di Fr. 300.-. Il relativo pagamento è stato effettuato il 7 giugno 2010.
Diritto:
1.1. In virtù dell'art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del 17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF, riservate le eccezioni di cui all'art. 32 LTAF. In particolare, le decisioni rese dall'UAIE concernenti l'assicurazione per l'invalidità possono essere portate davanti al Tribunale amministrativo federale conformemente all'art. 69 cpv. 1 lett. b della legge federale sull'assicurazione per l'invalidità del 19 giugno 1959 (LAI, RS 831.20).
1.2. Secondo l'art. 3 lett. dbis PA, la procedura in materia di assicurazioni sociali non è disciplinata dalla PA, nella misura in cui è applicabile la legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA, RS 830.1). Giusta l'art. 1 cpv. 1 LAI, le disposizioni della LPGA sono applicabili all'assicurazione per l'invalidità (art. 1a-26bis e 28-70), sempreché la LAI non deroghi alla LPGA.
1.3. Bisogna precisare che, a partire dal 1° gennaio 2008, la presente procedura è retta dalla LAI nel suo tenore modificato il 6 ottobre 2006 (5a revisione), tenuto conto tuttavia del principio secondo il quale sono determinanti le norme materiali in vigore al momento della realizzazione dello stato di fatto giuridicamente determinante (DTF 130 V 445 consid. 1.2 e i relativi riferimenti).
1.4. Secondo l'art. 69 cpv. 1 LAI, in deroga agli art. 52 e 58 LPGA, (a) le decisioni degli uffici AI cantonali sono impugnabili direttamente dinanzi al tribunale delle assicurazioni del luogo dell'ufficio AI, e (b) le decisioni dell'UAIE sono impugnabili davanti al Tribunale amministrativo federale.
In concreto, conformemente all'art. 69 cpv. 1 lett. b LAI, questo Tribunale è competente ad esaminare il ricorso contro la decisione emanata dall'UAIE l'11 gennaio 2010.
1.5. Conformemente all'art. 59 LPGA, ha diritto di ricorrere chiunque è toccato dalla decisione o dalla decisione su opposizione ed ha un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modificazione. Il ricorso deve essere interposto entro 30 giorni dalla notificazione della decisione o della decisione contro cui l'opposizione è esclusa (art. 60 LPGA). Esso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente (art. 52 cpv. 1 PA).
1.6. In concreto, il ricorso è ammissibile nella misura in cui è stato presentato tempestivamente e nel rispetto dei requisiti previsti dalla legge (art. 59 e 60 LPGA, nonché l'art. 52 cpv. 1 PA), e visto che l'anticipo di Fr. 300.-, relativo alle spese processuali, è stato versato nel termine impartito.
Il Tribunale amministrativo federale applica il diritto d'ufficio ("iura novit curia"), senza essere vincolato né ai motivi invocati (art. 62 al. 4 PA), né agli argomenti giuridici sviluppati nella decisione impugnata, per cui non deve limitare il proprio esame unicamente alle pretese fatte valere nel ricorso (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2a ed., Berna 2002, ch. 2.2.6.5, pag. 265, André Moser/ Michael Beusch/ Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Budnesverwaltungsgericht, Basilea 2008, pag. 22 n. 1.55, Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2a ed., Zurigo 1998, n. 677).
3.1. Si tratta ora di determinare se l'UAIE era competente ad emanare e notificare la decisione qui impugnata.
3.2. Secondo l'art. 40 cpv. 1 dell'ordinanza federale sull'assicurazione invalidità del 17 gennaio 1961 (OAI, RS 831.201), per la ricezione e l'esame delle richieste è competente (a) l'ufficio AI nel cui campo d'attività gli assicurati hanno il loro domicilio, e (b) l'UAIE, fatto salvo il cpv. 2, se gli assicurati sono domiciliati all'estero. Conformemente al cpv. 2, per la ricezione e l'esame delle richieste dei frontalieri è competente l'ufficio AI nel cui campo d'attività essi esercitano l'attività lucrativa. Questa regola si applica anche ai vecchi frontalieri, a condizione che al momento della richiesta il loro domicilio abituale si trovi ancora nella zona di frontiera e il danno alla salute risalga all'epoca della loro attività frontaliera. L'UAIE notifica le decisioni. Ai sensi del cpv. 3, l'ufficio competente al momento della registrazione della domanda lo rimane durante tutta la procedura (cfr. a questo proposito le sentenze del Tribunale federale del 16 maggio 2007 I 219/06, del 5 febbraio 2007 I 817/05 consid. 5, del 29 giugno 2005 I 19/05 consid. 2.6, del 22 aprile 2004 I 232/03 pubblicata in SVR 2005 IV n. 39 consid. 4.2, e del 16 luglio 2002 I 8/02 consid. 1.1 e 2.4).
4.1. In concreto, dagli atti risulta indubitabilmente che la ricorrente, naturalizzata svizzera dal 7 marzo 2008, al momento dell'inoltro della domanda di rendita alla SVA-ZH, il 4 giugno 2008, risiedeva alla ... a (...) (doc. 1), e che è rientrata in Italia, a (...), nella prima metà del 2009 (doc. 17).
Ne discende che, conformemente all'art. 40 cpv. 1 lett. a e cpv. 3 OAI, competente ad emanare e notificare la decisione relativa alla domanda di rendita era unicamente la SVA-ZH.
4.2. La decisione dell'UAIE dell'11 gennaio 2010 è dunque inficiata da un vizio formale. Secondo la dottrina, una tale decisione è, di principio, annullabile, eccezionalmente essa è nulla. L'opzione della nullità è da privilegiarsi quando l'opzione dell'annullabilità non offre la necessaria protezione all'interessato (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berna 2000, p. 279; Pierre Moor, Droit administratif II, 2a ed. Berna 2002, p. 308 segg. Franz Gygi, Verwaltungsrecht, Berna 2006, p. 306). Ora, siccome la ricorrente ha potuto impugnare la decisione dell'UAIE nei termini, essa risulta essere di principio annullabile.
4.3. Il Tribunale federale ha tuttavia considerato che, per economia di procedura, qualora un ricorso sia inoltrato contro una sentenza di un'autorità incompetente rationae loci, si può rinunciare a rinviare la causa all'autorità inferiore se l'incompetenza non è stata sollevata e se la causa è atta ad essere giudicata (cfr., in particolare, le sentenze del Tribunale federale del 16 luglio 2002 I 8/02 consid. 1.1 e 2.4, e del 22 gennaio 2004 I 232/03 consid. 4.2.1).
4.4. In concreto, benché l'incompetenza dell'UAIE non sia stata sollevata dalla ricorrente, la causa deve essere rinviata alla SVA-ZH per il motivo che non risulta atta ad essere giudicata. Infatti, la SVA-ZH aveva previsto di sottoporre la ricorrente ad una perizia reumatologica e ad una perizia psichiatrica presso il centro "..." a (...9, mentre il dott. F._______ dell'UAIE ha preso posizione sul caso senza procedere ad ulteriori accertamenti, concludendo che la ricorrente non presentava un'incapacità lavorativa invalidante. Considerata questa contraddizione tra la SVA-ZH e l'UAIE nell'approccio all'apprezzamento della situazione medica e vista l'intera documentazione agli atti, questo Tribunale non può pronunciarsi sul merito del ricorso.
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
Il ricorso è accolto nel senso che la decisione dell'UAIE dell'11 gennaio 2010 è annullata.
L'incarto è trasmesso alla SVA-ZH conformemente al consid. 5.
Non si prelevano spese processuali e l'importo di Fr. 300.-, versato dalla ricorrente a titolo d'anticipo, le è restituito.
Alla ricorrente è accordata un'indennità per spese ripetibili di Fr. 600.-.
Comunicazione:
al rappresentante della ricorrente (Atto giudiziario);
alla SVA-ZH (Raccomandata);
all'autorità inferiore (n. di rif. ...; Raccomandata);
all'Ufficio delle assicurazioni sociali (Raccomandata).
I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.
La presidente del collegio: Il cancelliere: Elena Avenati-Carpani Dario Quirici
Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro un termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 173.110]). Gli atti scritti devono contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e - se in possesso della parte ricorrente - i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).
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