Entscheiddatum: 21.10.2014Publikationsdatum: 31.10.2014
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Corte IIIC-6832/2013
Sentenza del 21 ottobre 2014 Composizione Giudici Daniele Cattaneo (presidente del collegio), Jean-Daniel Dubey, Jenny de Coulon Scuntaro, cancelliere Reto Peterhans. Parti A._______, patrocinato dal Soccorso operaio svizzero SOS Ticino, Via Zurigo 17, 6900 Lugano,ricorrente, contro Ufficio federale della migrazione (UFM), Quellenweg 6, 3003 Berna, autorità inferiore. Oggetto Rifiuto dell'approvazione al rilascio di un permesso di dimora (art. 14 cpv. 2 LAsi).
Fatti:
A. A._______ (in seguito anche ricorrente), cittadino ciadiano nato il (...), è entrato in Svizzera il 5 dicembre 2006, ed il medesimo giorno vi ha presentato una domanda d'asilo. Con decisione del 17 gennaio 2007 l'Ufficio federale della migrazione (in seguito UFM), ha respinto la domanda d'asilo ed ha pronunciato l'allontanamento nonché l'esecuzione dello stesso dalla Svizzera in quanto ammissibile, esigibile e possibile, impartendo un termine di partenza entro 14 marzo 2007. Con ricorso del 14 febbraio 2007, il ricorrente è insorto contro detta decisione dinanzi al Tribunale amministrativo federale (in seguito: Tribunale). Con sentenza del 7 giugno 2010 questo Tribunale ha respinto il ricorso in materia di asilo. Conseguentemente, il 10 giugno successivo, l'UFM gli ha comunicato di aver fissato all'8 luglio 2010 il nuovo termine di partenza dal territorio svizzero.
B. In data 27 agosto 2007 il Procuratore pubblico del Cantone Ticino ha emesso nei confronti dell'interessato un decreto d'accusa per il reato di denuncia mendace a danno di due agenti di polizia, condannandolo ad una pena di 60 aliquote giornaliere da fr. 30.- cadauna sospese condizionalmente per un periodo di prova di due anni, oltre ad una multa di fr. 100.-.
C. Nel periodo compreso tra il maggio 2008 ed il 28 febbraio 2013 l'interessato ha svolto un'attività lucrativa per la ditta ticinese B._______ di C._______, attiva nel settore agricolo. Rimasto in seguito senza lavoro e percependo per alcuni mesi le indennità dell'assicurazione contro la disoccupazione, A._______ ha trovato un nuovo impiego come operaio agricolo, dal 26 agosto al 25 novembre 2013 a tempo determinato, ed a partire dal 1° gennaio 2014 a tempo indeterminato.
D. Dando seguito alla richiesta formulata dall'interessato, la Sezione della popolazione del Canton Ticino (in seguito: SPOP), con scritto del 12 luglio 2010, ha autorizzato A._______ a continuare il soggiorno e l'attività lucrativa in Ticino.
E. Il 25 giugno 2013 l'autorità cantonale competente ha preavvisato favorevolmente il riconoscimento di un caso personale particolarmente grave in applicazione dell'art. 14 cpv. 2 LAsi (RS 142.31), trasmettendo l'incarto all'UFM per approvazione.
F. Con scritto del 9 luglio 2013, l'UFM ha informato l'interessato circa l'intenzione di negare il rilascio del permesso in virtù dell'art. 14 cpv. 2 LAsi accordandogli la possibilità di prendere posizione in merito. Circostanza peraltro avvenuta con scritto del 8 agosto seguente, in cui A._______, per il tramite del proprio patrocinatore, ha fatto valere in particolare un soggiorno in Svizzera superiore ai cinque anni ed un percorso professionale degno di nota, che dimostrerebbe la sua volontà di partecipare alla vita economica ticinese. A detta dell'interessato il licenziamento avvenuto il 28 febbraio 2013 non gli sarebbe imputabile; al contrario egli avrebbe sempre svolto un buon lavoro presso la B._______, la disdetta del rapporto di impiego sarebbe invece dovuta ad una riorganizzazione interna all'azienda.
G. Con decisione del 1° novembre 2013 l'UFM ha respinto l'approvazione al rilascio di un permesso di dimora in applicazione dell'art. 14 cpv. 2 LAsi, poiché non riteneva adempiute le condizioni per il riconoscimento di un caso di rigore grave.
L'autorità inferiore ha sottolineato in primo luogo che A._______ non può avvalersi di una situazione professionale importante o particolarmente specifica. Con riferimento all'integrazione sociale l'UFM ha sottolineato che la frequentazione di corsi formativi a livello professionale e linguistico, nonché la presenza di quattro dichiarazioni di stima di conoscenti non permettono di rilevare un'integrazione sociale elevata. A detta dell'autorità di prime cure l'aver mantenuto un comportamento sostanzialmente corretto durante la permanenza in Svizzera, eccezion fatta per la condanna del 27 agosto 2007, non è rappresentativo di una forte integrazione, ma corrisponde alla norma. Inoltre la durata del soggiorno in Svizzera non può essere ritenuta considerevole se paragonata al periodo trascorso in patria dove il ricorrente ha vissuto la maggior parte della propria esistenza, trascorrendovi segnatamente la propria gioventù e parte della vita adulta. L'UFM ha infine ribadito che il ritorno in patria è stato oggetto di un esame approfondito e ritenuto possibile, ammissibile ed esigibile, nel quadro della richiesta di asilo e la relativa procedura giudiziaria.
H. Con ricorso del 4 dicembre 2013, A._______ ha concluso all'annullamento della decisione impugnata, chiedendo l'approvazione del rilascio del permesso di dimora in virtù dell'art. 14 cpv. 2 LAsi. Il ricorrente adduce di risiedere da circa sette anni in territorio svizzero, soggiornando in luoghi sempre conosciuti alle autorità. Con riferimento all'integrazione professionale l'interessato asserisce di poter vantare un'evoluzione professionale di "particolare rilievo", poiché ha lavorato per più di cinque anni e, a seguito del licenziamento dovuto ad una ristrutturazione, ha rapidamente trovato un impiego. Con riferimento all'integrazione sociale A._______ ha allegato l'attestato di frequenza ad un corso di lingua italiana della durata di 120 ore, nonché di un corso di "introduzione alla realtà locale (Inticino)", che avrebbe dato ottimi risultati. Infine egli ha evidenziato di aver rispettato l'ordinamento giuridico svizzero. A suo dire un eventuale reinserimento in Ciad sarebbe alquanto problematico a causa della difficile situazione geopolitica del paese e del lungo periodo trascorso in terra elvetica. Oltre a quanto sopra, l'interessato ha chiesto al Tribunale l'esenzione dall'anticipo delle spese processuali. Con decisione incidentale del 17 febbraio 2014 il Tribunale ha accolto quest'ultima richiesta.
I. Con osservazioni del 1° maggio 2014, l'UFM ha ribadito le proprie considerazioni di fatto e di diritto, chiedendo al Tribunale di dichiarare il ricorso di A._______ infondato in tutte le sue conclusioni e confermare dunque la decisione impugnata.
J. Con scritto del 5 giugno 2014 A._______ si è riconfermato nelle allegazioni e nelle conclusioni già avanzate in sede di ricorso.
Diritto:
1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 LTAF, giusta l'art. 31 LTAF il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 PA prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
In particolare, le decisioni relative al rilascio del permesso di dimora ai sensi dell'art. 14 cpv. 2 LAsi rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità dell'amministrazione federale come definita all'art. 33 lett. d LTAF - possono essere impugnate dinanzi al Tribunale amministrativo federale che nella presente fattispecie statuisce in via definitiva (art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 lett. c cifra 2 LTF; anche sentenza del TF 2C_692/2010 del 13 settembre 2010 consid. 3).
1.2 Salvo i casi in cui la LAsi non disponga altrimenti, la procedura davanti al Tribunale è retta dalla PA, dalla LTAF e dalla LTF (art. 6 LAsi).
1.3 A._______ è destinatario della decisione impugnata ed ha dunque il diritto di ricorrere (art. 48 PA) e il suo ricorso, presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è ricevibile (artt. 50 e 52 PA).
Ai sensi dell'art. 49 PA, il ricorrente può invocare la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti e l'inadeguatezza. Il Tribunale applica d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato in alcun caso dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA). Rilevante è in primo luogo la situazione di fatto al momento del giudizio (DTAF 2014/1 consid. 2 e giurisprudenza ivi citata).
3.1 Giusta l'art. 14 cpv. 2 LAsi, il Cantone può, con il benestare dell'UFM, rilasciare un permesso di dimora alle persone attribuitegli conformemente alle disposizioni in vigore in materia d'asilo, se: a) l'interessato si trova in Svizzera da almeno cinque anni dalla presentazione della domanda d'asilo; b) il luogo di soggiorno dell'interessato era sempre noto alle autorità; e c) si è in presenza di un grave caso di rigore personale in considerazione del grado di integrazione dell'interessato; d) non sussistono motivi di revoca secondo l'art. 62 LStr (RS 142.20).
3.2 Questa disposizione, entrata in vigore il 1° gennaio 2007, ha sostituito i capoversi 3 a 5 dell'art. 44 LAsi (RU 2006 4745, pag. 4767). Essi prevedevano in sostanza la possibilità di pronunciare l'ammissione provvisoria a favore di richiedenti l'asilo in una situazione di rigore personale grave. Raffrontato alla previgente legge, il nuovo art. 14 cpv. 2 LAsi ha esteso il campo di applicazione: esso include anche i richiedenti l'asilo respinti migliorando così il loro statuto giuridico, considerato che hanno la possibilità, a certe condizioni, di ottenere un permesso di dimora (DTAF 2009/40 consid. 3.1)
3.3 Contrariamente alle altre procedure in materia di diritto degli stranieri, la persona interessata ha qualità di parte unicamente nella procedura di approvazione dinanzi all'UFM (art. 14 cpv. 4 LAsi), ovvero a decorrere dalla richiesta presentata dal Cantone. Infatti la procedura di rilascio di un permesso di dimora secondo l'art. 14 cpv. 2 LAsi deve essere avviata dai cantoni che intendono fare uso di tale possibilità (14 cpv. 3 LAsi). In altre parole, il diritto federale non permette alle autorità cantonali di riconoscere il ruolo di parte a coloro che hanno postulato, sponte propria, il beneficio dell'art. 14 cpv. 2 LAsi (cfr. ad esempio le sentenze del Tribunale federale 2D_41/2010 del 15 dicembre 2010 consid. 3.1.2; 2D_25/2010 del 14 maggio 2010 consid. 2.2 e 2C_853/2008 del 28 gennaio 2009 consid. 3.1, con i relativi riferimenti; DTAF 2009/40 precitato consid. 3.4, con i relativi riferimenti). Ne consegue che, benché la terminologia sia simile, la procedura di approvazione dell'art. 14 cpv. 2 LAsi ha una natura speciale rispetto alle procedure di approvazione ex LStr (sulla natura di questa procedura DTF 137 I 128 consid. 3.1.2, e giurisprudenza ivi citata). Ciò detto, né il Tribunale, né l'UFM sono legati dalla preavviso favorevole delle autorità cantonali e possono rifiutarne l'approvazione o limitarne la portata (art. 14 cpv. 2 LAsi e art. 86 dell'ordinanza del 24 ottobre 2007 sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa [OASA, 142.201] in relazione con l'art. 99 LStr; sentenze TAF C-2868/2010 del 29 novembre 2010 consid. 3.3; C-5251/2009 del 16 aprile 2010 consid. 5.2).
4.1 Per quanto attiene invece ai criteri materiali per l'apprezzamento di un "caso di rigore personale" giusta l'art. 14 cpv. 2 LAsi, essi erano elencati sino al 1° gennaio 2007 nell'art. 33 dell'ordinanza 1 sull'asilo relativa a questioni procedurali dell'11 agosto 1999 (Ordinanza 1 sull'asilo, OAsi 1, RU 2006 4739) nel suo tenore in vigore fino al 31 dicembre 2007. A decorrere dall'entrata in vigore della LStr e delle relative ordinanze d'esecuzione, in particolare dell'OASA, il previgente art. 33 OAsi 1 è stato abrogato e sostituito dall'art. 31 OASA, il quale comprende una lista non esaustiva di criteri da esaminare. In particolare, nella valutazione occorre considerare l'integrazione del richiedente (lett. a), il rispetto dei principi dello Stato di diritto da parte del richiedente (lett. b), la situazione familiare in particolare il momento e la durata della scolarizzazione dei figli (lett. c), la situazione finanziaria nonché la volontà di partecipare alla vita economica e di acquisire una formazione (lett. d), la durata della presenza in Svizzera (lett. e), lo stato di salute (lett. f), nonché la possibilità di un reinserimento nel Paese d'origine (lett. g). Va rilevato parimenti che ai sensi dell'art. 31 cpv. 2 OASA il richiedente deve aver rivelato la propria identità: questa norma è stata emanata nel rispetto dei principi della delega legislativa, in quanto essa non esce dal quadro legislativo ed è in rapporto con lo scopo perseguito giacché, per definizione, un titolo di soggiorno può essere rilasciato unicamente se l'identità della persona interessata è conosciuta. Senza conoscere l'identità non è pertanto possibile rilasciare un qualsivoglia permesso di soggiorno. Infine va osservato che anche la legge stessa, segnatamente l'art. 8 LAsi, disciplina l'obbligo di collaborare della persona interessata, dovendo fra l'altro quest'ultima dichiarare le sue generalità (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo federale C-3811/2007 del 6 gennaio 2010 consid. 6 e riferimenti ivi citati).
Con riferimento all'art. 31 cpv. 1 OASA, come pure alla giurisprudenza sviluppata in merito, va indicato però che nell'apprezzamento del "caso di rigore" occorre tener conto delle circostanze della fattispecie, di modo che i criteri enunciati dalla disposizione legale non costituiscono un catalogo esaustivo e non devono essere adempiuti cumulativamente (DTAF 2009/40 precitato consid. 6.2; Blaise vuille/ Claudine Schenk, L'article 14 alinéa 2 de la loi sur l'asile et la notion d'intégration, in: Cesla Amarelle [ed.], Pratiques en droit des migrations, L'intégration des étrangers à l'épreuve du droit suisse, pagg. 105 e segg).
4.2 Il Tribunale ha inoltre avuto l'occasione di pronunciarsi in merito all'interpretazione dell'art. 14 cpv. 2 LAsi (DTAF 2009/40 precitato consid. 5.2 e 5.3) ed è giunto alla conclusione che la nozione di un caso di rigore grave prevista da questa disposizione, corrisponde a quella di caso personale particolarmente grave prevista all'art. 30 cpv. 1 lett. b LStr come anche al previgente art. 13 lett. f dell'ordinanza che limita l'effettivo degli stranieri del 6 ottobre 1986 (OLS, RU 1986 1791). Secondo la prassi e la giurisprudenza relative ai casi personali di estrema gravità, sviluppate in relazione all'art. 13 lett. f OLS, è necessario che la persona interessata si trovi in una situazione di bisogno personale. Ciò significa che le sue condizioni di vita e d'esistenza in caso di rinvio dalla Svizzera, paragonate alle condizioni medie degli stranieri nella stessa situazione, comporterebbero delle gravi conseguenze. In altre parole, il rifiuto dell'ammissione della propria domanda, deve comportare per il richiedente delle gravi conseguenze.
4.3 Infine il presente Tribunale sottolinea che il tenore del testo dell'art. 14 cpv. 2 LAsi indica in modo chiaro che le condizioni d'applicazione di questa disposizione devono essere restrittive come lo sono quelle inerenti ai casi di rigore del diritto degli stranieri (DTF 130 II 39 consid. 3; DTAF 2009/40 precitato consid. 6.1; DTAF 2007/45 consid. 4.2; Vuille/Schenk, op. cit., pagg. 105 e segg.).
5.1 Con riferimento alla prima condizione posta dall'art. 14 cpv. 2 LAsi, ovvero la presenza dell'interessato in Svizzera da almeno cinque anni dalla presentazione della domanda di asilo, il Tribunale sottolinea che i dibattiti parlamentari (cfr. Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale [BU] 2005 pag. 342 [intervento Sommaruga] e 2005 pag. 1164 [intervento Vermot Mangold]) hanno chiaramente indicato che il riconoscimento di un caso di rigore ai sensi dell'art. 14 cpv. 2 LAsi si applica unicamente a coloro che sono restati in Svizzera, dopo il rifiuto della propria domanda di asilo, per ragioni che non sono riconducibili a propria colpa (cfr. decisioni del TAF C-6584/2008 del 26 luglio 2011 consid. 7.1 e C-2868/2010 del 29 novembre 2010 consid. 5.1). In proposito A._______, dopo la decisione di questo Tribunale del 7 giugno 2010, che ha respinto il suo ricorso contro il rifiuto della domanda di asilo, ha ottenuto l'autorizzazione a continuare l'attività lavorativa e il soggiorno in Ticino (cfr. scritto della SP del 12 luglio 2010). Nessuna colpa può pertanto essere addossata all'interessato per essere rimasto in Svizzera dopo il rifiuto della sua domanda d'asilo.
5.2 Dagli atti di causa emerge che il ricorrente, durante la permanenza in Ticino, è stato condannato dal Ministero pubblico di Lugano il 27 agosto 2007 per il reato di denuncia mendace ai danni di due poliziotti. Ma a parte questo episodio, A._______ non ha mai dato adito a lamentele in merito al suo comportamento e gode di una buona reputazione.
5.3 Con riferimento alla condizione di presenza di un "caso particolarmente grave", dagli atti di causa emerge che l'integrazione sociale del ricorrente non può essere definita come particolarmente accresciuta, quand'anche egli abbia seguito un corso di lingua italiana e uno di introduzione alla vita nel Canton Ticino (cfr. attestato Croce Rossa svizzera - sezione Lugano del 2 marzo 2007, attestato del Soccorso operaio svizzero SOS Ticino del 28 febbraio 2008). Nemmeno le testimonianze di conoscenti che ritengono l'interessato ben integrato nella società civile e nella comunità ticinese possono certificare un grado di integrazione particolarmente avanzato. Del resto non sono nemmeno attestate attività sociali o partecipazioni alla vita comunitaria quali potrebbero, per esempio essere, l'appartenenza a società o associazioni. A mente di questo Tribunale non si può quindi concludere che l'interessato goda di un'elevata integrazione sociale.
Per quanto attiene all'integrazione professionale, il Tribunale rileva che egli è stato al servizio di un'azienda agricola di C._______ dalla primavera del 2008 fino al 28 febbraio 2013 in qualità di operaio agricolo. Dopo un periodo al beneficio delle indennità dell'assicurazione contro la disoccupazione A._______ ha ripreso a lavorare, sempre come operaio agricolo, presso un'altra impresa agricola di C._______, la D._______. Per le sue mansioni il ricorrente percepisce un salario lordo di fr. 3'200.-. Dagli atti di causa risulta pertanto che A._______ sin dal 2008 è finanziariamente indipendente. Ciò non di meno l'analisi della situazione professionale dell'interessato porta il Tribunale ad affermare che, sebbene il precedente datore di lavoro avesse espresso piena soddisfazione per il lavoro svolto da A._______ (cfr. lettera della B._______ del 18 giugno 2010), non si può ritenere che il percorso lavorativo intrapreso dimostri un'evoluzione professionale importante, tanto da rappresentare un apprendimento di competenze o qualifiche professionali tali da non poter essere utilizzate nel proprio paese d'origine.
5.4 Occorre altresì osservare che A._______ non ha alcun legame famigliare in Svizzera, egli è difatti celibe e senza prole. I suoi parenti, ed in particolare la madre, il fratello e due sorelle, risiedono in Ciad.
5.5 Quo allo stato di salute del ricorrente, risulta dagli atti che egli gode di buona salute (cfr. domanda cantonale di riconoscimento di un caso particolarmente grave del 24 giugno 2013), nonostante un infortunio che ha comportato un'operazione ad un braccio il 6 giugno 2013 e una successiva incapacità totale al lavoro fino al 22 luglio 2013 (cfr. documentazione medica della clinica E._______, F._______, agli atti).
5.6 Per quanto attiene alla reintegrazione in Ciad, terra d'origine di A._______, il Tribunale ha già rilevato come egli disponga di un'importante rete sociale, vista la presenza di diversi parenti stretti in quel paese. Va altresì sottolineato che l'interessato ha vissuto in patria per tutta la durata della sua infanzia ed i primi anni della maggior età, apprendendo dunque perfettamente gli usi ed i costumi locali. La giurisprudenza ha già avuto modo di stabilire che questi anni sono essenziali per la formazione della personalità di una persona, e per la sua integrazione socio-culturale (DTF 123 II 125 consid. 5b/aa; DTAF 2007/45 consid. 7.6 e riferimenti ivi citati). Va infine evidenziato che questo Tribunale ha già considerato ragionevolmente esigibile l'esecuzione dell'allontanamento del ricorrente verso il Ciad. In particolare in occasione della decisione del 7 giugno 2010 concernente la domanda di asilo si è considerato che "in Ciad non vige attualmente una situazione di guerra, guerra civile o violenza generalizzata che coinvolga l'insieme della popolazione nella totalità del territorio nazionale" (cfr. sentenza del TAF D-1197/2007 del 7 giugno 2010 consid. 9.3.1, pag. 9).
5.7 Il Tribunale non ignora il fatto che il ritorno in Ciad dopo un soggiorno di diversi anni in Svizzera possa comportare delle difficoltà. Effettivamente, una volta rientrato nel suo paese d'origine, il ricorrente si troverà indubbiamente in una situazione meno favorevole di quella vissuta in Svizzera. La sua situazione sarà tuttavia simile a quella di molti altri suoi connazionali rimasti in Ciad. Tale circostanza non rappresenta tuttavia una ragione sufficiente per poter beneficiare di un permesso di soggiorno fondato sulla base di un caso di estrema gravità che renda impossibile esigere da lui il riadattamento alla sua esistenza passata. Come già rilevato da questa Corte (DTAF 2007/16 consid. 10), non vengono prese in considerazione le circostanze generali (economiche, sociali o sanitarie) a cui è confrontata l'insieme della popolazione rimasta in patria e a cui la persona interessata sarà confrontata al suo ritorno, salvo nel caso in cui quest'ultima possa far valere delle difficoltà concrete e proprie alla sua situazione particolare. Ciò non è il caso nella presente fattispecie.
A fronte di quanto menzionato, le circostanze in esame non sono tali da poter ritenere che il ricorrente si trovi in una situazione di grave caso di rigore ai sensi dell'art. 14 cpv. 2 LAsi. Pertanto l'autorità inferiore ha rifiutato a ragione l'approvazione al rilascio di un permesso di dimora.
Ne discende che l'UFM, con la decisione del 1° novembre 2013, non ha violato il diritto federale, né abusato del suo potere di apprezzamento; l'autorità di prime cure non ha accertato in modo inesatto o incompleto i fatti giuridicamente rilevanti ed inoltre la decisione non è inadeguata (art. 106 cpv. 1 LAsi ed art. 49 PA). Per questi motivi il ricorso deve essere respinto.
Considerato che il ricorrente ha dimostrato di non disporre dei mezzi necessari sufficienti (cfr. formulario standard di gratuito patrocinio del 30 gennaio 2014) e che le sue conclusioni non sembravano di primo acchito prive di probabilità di successo, l'autorità di ricorso, dispensa l'interessato dal pagamento delle spese processuali (art. 65 cpv. 1 PA).
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
Il ricorso è respinto.
Non si prelevano spese processuali.
Comunicazione a:
ricorrente (raccomandata)
autorità inferiore (n. di rif. [...] / [...], incarti di ritorno)
Sezione della popolazione, Bellinzona, per informazione
Il presidente del collegio: Il cancelliere: Daniele Cattaneo Reto Peterhans
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