Entscheiddatum: 31.10.2011Publikationsdatum: 15.11.2011
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Corte IIIC-1878/2010
Sentenza del 31 ottobre 2010 Composizione Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio), Jean-Daniel Dubey, Blaise Vuille, cancelliera Mara Vassella. Parti A._______, ricorrente, contro Ufficio federale della migrazione (UFM), Quellenweg 6, 3003 Berna, autorità inferiore . Oggetto Domanda di riesame concernente l'esecuzione del rinvio.
Fatti:
A. A._______, cittadina brasiliana nata il ..., madre di tre giovani adulti (B._______, [1984]; C._______, [1986] e D._______, [1988]) è entrata a più riprese in Svizzera, una prima volta per un soggiorno di tre mesi, dal 26 marzo al 26 giugno 1995, poi per altri tre mesi, dal 4 giugno 1996 al 4 settembre 1996. Interrogata circa la sua presenza in questo Paese e ritenute contradditorie le sue affermazioni in merito allo scopo del suo soggiorno, il 9 ottobre 1996, nei suoi confronti è stato disposto un divieto d'entrata valido per tre anni.
Mediante decisione del 24 gennaio 1997 il provvedimento amministrativo è stato sospeso. Il 24 febbraio 1997 l'interessata è entrata in Svizzera e il giorno successivo è convolata a nozze con E._______, cittadino svizzero, nato il .... In seguito a questa unione, con decisione del 5 marzo 1997, l'allora competente Ufficio federale degli stranieri (oggi: Ufficio federale della migrazione [UFM]) ha revocato con effetto immediato la misura restrittiva e all'interessata è stato rilasciato un permesso di dimora a decorrere dal 2 maggio 1997.
Il 13 marzo 1998 è giunta in Svizzera la figlia maggiore dell'interessata e il 12 maggio successivo quest'ultima ha postulato il rilascio di un permesso di dimora a favore della figlia, richiesta respinta il 7 settembre 1998 dalla competente autorità. Il 23 novembre 1998 sono quindi entrati in Svizzera i due figli minori. Con domanda del 9 febbraio 1999 anche in loro favore è stato chiesto il rilascio di un permesso di dimora, rifiutato il 6 maggio 1999. Le decisioni sono state confermate su ricorso dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino con le risoluzioni del 9 giugno 1999 e del 6 luglio 1999. A seguito di tali decisioni A._______, mediante due ricorsi distinti, del 30 giugno rispettivamente del 30 agosto 1999, ha adito il Tribunale amministrativo cantonale che ha respinto le richieste con un'unica sentenza del 29 novembre 1999. Il 17 gennaio 2000 l'interessata ha inoltrato ricorso davanti al Tribunale federale, che l'ha respinto con sentenza del 9 maggio 2000. Agli interessati è dunque stato ingiunto un termine di partenza al 15 agosto 2000 per lasciare la Svizzera (cfr. missiva del 7 luglio 2000). Dagli atti risulta tuttavia che il termine di partenza è stato sospeso.
B. Con scritto del 6 maggio 2002, in riferimento alla richiesta di permesso di domicilio, presentata prematuramente una prima volta il 7 ottobre 2000, e ripresentata dall'interessata il 30 gennaio 2002, l'allora competente Sezione dei permessi e dell'immigrazione di Bellinzona (SPI, oggi: Sezione della popolazione [SP]) ha ingiunto alla Polizia cantonale di assumere a verbale, separatamente, sia l'interessata che il coniuge, onde chiarire per quanto tempo avevano vissuto in unione coniugale sotto lo stesso tetto. Dai verbali d'interrogatorio del 23 maggio 2002 rispettivamente del 4 giugno successivo, sono emerse dichiarazioni contrastanti. Contrariamente a quanto affermato da A._______, ossia di aver vissuto in unione coniugale sino al mese di agosto 2000, il marito asseriva di non aver mai effettivamente vissuto sotto lo stesso tetto. Di conseguenza, con decisione del 22 agosto 2002, la SPI ha negato il permesso di domicilio in favore dell'interessata e dei due figli minori, considerate le versioni contrastanti fornite dai coniugi e la delicata situazione finanziaria nonché debitoria dell'interessata ed ha rinnovato i permessi di dimora annuali.
C. Con decreto di accusa del 23 agosto 2004, l'interessata è stata condannata per infrazione alla Legge federale concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (LDDS, CS 1 117) ad una multa di fr. 100.-, per aver ospitato, durante una notte, un cittadino straniero colpito da un divieto d'entrata.
Con decreto di accusa del 29 marzo 2005 l'interessata è stata condannata per infrazione alla LDDS, per aver, nel periodo tra dicembre fino al 28 gennaio 2005, ospitato nel proprio appartamento una persona straniera pur sapendola colpita da un divieto d'entrata e per ripetuta contravvenzione alla Legge federale del 3 ottobre 1951 sugli stupefacenti e sulle sostanze psicotrope (LStup, RS 812.121) per aver, dall'ottobre 2002 fino al 28 gennaio 2005, senza essere autorizzata, acquistato circa 20 grammi di eroina e ricevuto gratuitamente circa 10/15 buste-dosi di eroina ad uso personale, alla pena di dieci giorni di arresto, sospesi condizionalmente per un periodo di prova di due anni.
Con decreto di accusa del 3 ottobre 2005 l'interessata è stata condannata per frode dello scotto, per l'ammontare di fr. 110.-, per furto di poca entità, avendo sottratto a terzi un ciondolo del valore di fr. 115, per contravvenzione alla LStup, avendo, nel periodo tra il 2003 e il maggio 2005, ripetutamente acquistato e ricevuto in dono un quantitativo imprecisato di eroina destinato al proprio consumo, e infine per contravvenzione alla legge federale del 4 ottobre 1985 sul trasporto pubblico (LTP, RU 1986 1974), per aver percorso in treno il tratto Bellinzona-Zurigo senza essere in possesso del relativo biglietto di viaggio. All'interessata è stata inflitta una pena di venti giorni di arresto sospesi condizionalmente per un periodo di prova di due anni e al versamento alle parti civili di fr. 110.- rispettivamente di fr. 121.- a titolo di risarcimento. Inoltre, il periodo di prova relativo alla sospensione condizionale concesso alla pena del 29 marzo 2005 è stato prolungato di un anno e l'iscrizione a casellario giudiziale delle multa inflitta il 23 agosto 2004 di sei mesi.
D. Mediante decisione del 28 novembre 2005, considerato che A._______ aveva più volte interessato le autorità di polizia e giudiziarie e tenuto conto della scarsa autonomia finanziaria della stessa, avendo percepito delle prestazioni assistenziali fino al 31 luglio 2004, la SPI ha revocato il permesso in suo favore e del figlio più giovane, ancora minorenne, ingiungendo un termine al 31 gennaio 2006 per lasciare il Cantone Ticino. La decisione, inviata tramite plico raccomandato, non è stata ritirata.
Con istanza di revisione del 25 gennaio 2006 il Servizio sociale di Bellinzona ha postulato una proroga dei termini di partenza, al fine di poter migliorare in un tempo ragionevole la situazione del figlio minore dell'interessata e permettergli un inserimento professionale.
Di conseguenza, con decisione del 31 gennaio 2006, la SPI ha accolto le istanze di riesame. Il rinnovo del permesso di dimora era tuttavia stato ancorato a diverse condizioni: i figli dell'interessata dovevano adoperarsi al fine di intraprendere una formazione professionale per essere finanziariamente indipendenti e per quanto riguardava l'interessata stessa, quest'ultima doveva dimostrare di essere indipendente finanziariamente e di non più interessare le autorità giudiziarie. I relativi permessi di dimora erano stati pertanto rinnovati fino al termine del corrente anno.
E. Con decisione del 9 febbraio 2006, in ragione delle condanne giudiziarie emesse nei suoi confronti, delle conclusioni del rapporto della Polizia cantonale di Zurigo (esercizio dell'attività di prostituta senza relativa autorizzazione), e considerato che nei suoi riguardi erano stato emessi venti attestati di carenza di beni per complessivi fr. 44'500.-, la SPI ha ammonito l'interessata che in caso di recidiva o di ulteriore comportamento scorretto, avrebbe esaminato la possibilità di emettere nei suoi confronti una decisione di espulsione o di rimpatrio.
F. A decorrere dal 14 giugno 2006 l'interessata è stata ricoverata presso il Centro terapeutico per tossicodipendenti G._______ e il 21 giugno 2007 è stata istituita una curatela nei suoi confronti.
Con sentenza del 3 giugno 2008 del Pretore del Distretto di Leventina, il matrimonio tra E._______ e A._______ è stato sciolto per divorzio.
G. Il 26 febbraio 2009 il Canton Ticino ha postulato l'approvazione della proroga del permesso di dimora a favore dell'interessata. A tale riguardo con scritto del 10 marzo 2009, l'UFM ha chiesto alla competete autorità cantonale ragguagli in merito alla situazione dell'interessata. Ne è emerso, mediante rapporto del 10 aprile 2009 del curatore dell'interessata, che il 23 maggio 2007 la stessa era stata riammessa nel Centro terapeutico G._______ dopo un periodo di degenza presso la Clinica psichiatrica F._______. Dopo un progressivo miglioramento e abbandono di abuso di alcool e consumo di stupefacenti, essa aveva avuto esperienze lavorative nell'ambito di programmi occupazionali, nonostante il sussistere di difficoltà di inserimento sia a livello professionale che sociale. La permanenza al Centro terapeutico G._______ era stata prolungata oltre la scadenza della garanzia di collocamento della Sezione sanitaria, fissata per il 31 gennaio 2008. Agli inizi di dicembre 2008 essa si era comunque trasferita in un appartamento a Lugano coadiuvata dall'assistente sociale e da una terza operatrice in tale ambito ed era inoltre stata sottoposta ad una terapia farmacologica. La curatela era stata prolungata, siccome A._______ non era in grado di provvedere autonomamente al disbrigo dei suoi affari correnti. Quanto alla sua situazione finanziaria, dal mese di settembre 2008, essa percepiva prestazioni assistenziali ed era seguita dall'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento nella ricerca di un posto di lavoro. La sua situazione debitoria presentava, oltre agli arretrati di fr. 8'495.05 nei confronti dell'assicurazione malattia, esecuzioni in corso per fr. 976.85 e attestati di carenza beni per fr. 13'408.70.
Trasmesso il suddetto rapporto per informazione all'UFM, con missiva del 9 giugno 2009, il detto Ufficio ha informato l'interessata della sua intenzione di non acconsentire alla proroga del permesso di dimora. In virtù del diritto di essere sentito, le ha concesso la possibilità di esprimersi in merito fino al 25 giugno 2009.
Con missiva del 24 giugno 2009, il curatore di A._______ ha preso posizione in merito chiedendo una proroga del permesso di dimora. Egli ha sostanzialmente osservato che trattasi di una persona molto fragile, confrontata con stati depressivi e poca capacità di autonomia al punto che risulterebbe opportuno un seguito residenziale permanente. La stessa, oltre alla cura metadonica, è tuttora seguita a livello psico-sociale. Quanto al suo comportamento, essa non ha più avuto problemi con la giustizia e neppure ha contratto nuovo debiti. Il legame con i figli, anch'essi residenti in Ticino, è molto forte e, in Brasile, non risiede alcun famigliare e neppure ha mantenuto dei contatti. Un'eventuale decisione di allontanamento potrebbe dunque provocare seri scompensi psicologici, ricadute nella dipendenza, ora sotto controllo, e conseguente ricovero in una struttura ospedaliera.
H. Mediante decisione del 7 agosto 2009, l'UFM ha rifiutato di approvare la proroga del permesso di dimora a A._______, assegnandole un termine di partenza di otto settimane a decorrere dalla crescita in giudicato della decisione. In sostanza l'UFM ha ritenuto che le condizioni per prorogare il permesso di soggiorno non erano date, siccome lo scioglimento della comunità famigliare aveva avuto luogo prima dei tre anni (art. 50 della Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri (LStr, RS 142.20). Inoltre l'integrazione dell'interessata non poteva essere considerata di rilievo né dal punto di vista sociale né da quello professionale ed inoltre il suo comportamento non può essere ritenuto irreprensibile. L'autorità inferiore ha poi osservato che l'interessata è giunta in Svizzera all'età di trentaquattro anni e la sua permanenza in questo paese è stata dunque nettamente inferiore al periodo trascorso in Brasile, dove fra l'altro vi abita una sorella. I tre figli dell'interessata, maggiorenni ed entrati per ricongiungimento famigliare, hanno comunque la possibilità di rientrare assieme alla madre in Brasile oppure di proseguire il rapporto di famiglia rimanendo in Svizzera. Per quanto riguarda l'esecuzione del rinvio, l'UFM ha ritenuto il ritorno in Patria esigibile e conforme agli obblighi presi dalla Confederazione a livello di diritto internazionale, non avendo l'interessata dimostrato che la partenza verso il Brasile la porrebbe concretamente in pericolo e disponendo il Brasile di possibilità di cura e di assistenza medica senz'altro sufficienti, l'esecuzione del rinvio è da ritenersi esigibile.
Tale decisione è cresciuta in giudicato incontestata.
I. Con raccomandata del 20 agosto 2009, anch'essa non ritirata, la SPI ha impartito all'interessata un termine per lasciare la Svizzera al 31 ottobre 2009.
Il 14 settembre 2009, il curatore di A._______ ha informato l'UFM che l'interessata era ricaduta in uno stato depressivo ed era degente presso la Clinica psichiatrica F._______ in attesa di essere trasferita presso il Centro terapeutico G._______.
Interrogata presso gli uffici della Polizia cantonale il 14 ottobre 2009, A._______ è stata resa edotta della decisione dell'UFM e del termine di partenza entro cui doveva lasciare la Svizzera e del fatto che, in caso di inottemperanza, sarebbero state applicate misure coercitive. In tale sede alla stessa è stata notificata brevi manu la decisione.
J. Con missiva del 22 ottobre 2009, l'assistente sociale incaricato dell'interessata ha informato la SPI che la stessa era stata ricoverata presso la Clinica Psichiatrica F._______ dal 24 agosto 2009 al 18 settembre 2009 e, in seguito, presso il Centro terapeutico G._______. Viste le sue condizioni di salute, essa non era in grado di potersi organizzare adeguatamente al fine di lasciare la Svizzera, egli ha quindi postulato la proroga del rinvio dalla Svizzera.
Su richiesta della SPI, il 26 ottobre 2009, il Medico cantonale ha espresso un parere favorevole in merito alla proroga del termine di partenza per motivi medici. La SPI ha dunque accordato il 9 novembre 2009 una proroga eccezionale del termine di partenza sino al 30 aprile 2010.
K. Il 15 febbraio 2010, agendo per il tramite del suo rappresentante legale, l'interessata ha presentato una domanda di riesame e sospensione dell'allontanamento, postulando l'annullamento della decisione del 7 agosto 2009, limitatamente al punto riguardante l'esecuzione dell'allontanamento, e il riconoscimento in suo favore dell'ammissione provvisoria in Svizzera, rilevando che dal 18 settembre 2009 è ospite presso il Centro terapeutico G._______ per seguire un programma di disintossicazione e che non dispone in Brasile di una rete sociale e famigliare di riferimento; anche la sorella che si era occupata dei suoi figli prima che giungessero in Svizzera, si era trasferita in Italia. In via supercautelare essa ha richiesto la sospensione della misura durante la procedura. Allegata all'istanza, vi era una lettera dei figli dell'11 gennaio 2010, con la quale essi affermavano come la madre non avesse più alcun punto di riferimento in Brasile.
L. Con decisione del 19 febbraio 2010, l'UFM ha respinto la domanda di riesame dichiarando esecutiva la decisione del 7 agosto 2009 a decorrere dallo scadere del termine di partenza. L'UFM ha in sostanza ritenuto che la situazione descritta - in particolare la terapia di disintossicazione seguita - non comportava alcun nuovo elemento determinante atto a modificare la decisione di rinvio precedentemente adottata. Per quanto riguardava i tre figli, essendo il loro soggiorno stato autorizzato unicamente per vivere assieme alla madre, essi hanno la possibilità di decidere se seguirla o meno in Brasile. L'UFM ha infine sottolineato che le condizioni per considerare esigibile il ritorno in Brasile erano adempiute.
M. Il 24 marzo 2010, avverso la suddetta decisione, l'interessata ha presentato ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale (di seguito: TAF o il Tribunale), postulando in sostanza il riconoscimento dell'ammissione provvisoria a suo favore, l'esenzione dal pagamento anticipato delle spese di giudizio nonché la restituzione dell'effetto sospensivo.
N. Mediante scritto del 29 marzo 2010 all'attenzione della SPI, il Medico cantonale, riferendosi al certificato del 24 marzo 2010 del medico curante dott. H._______ inerente ad una richiesta di una proroga supplementare di 6 mesi di cura, ha ritenuto giustificato un prolungamento del soggiorno di cura anche per pianificare e mettere in atto tutte le possibili strategie per garantire all'interessata un rimpatrio con le migliori premesse di successo e la sua presa a carico nel Paese d'origine.
O. Con missiva del 14 aprile 2010, la SPI ha replicato che una proroga non era ammessa, non essendovi motivi per rimettere in questione la crescita in giudicato della decisione di rinvio del 7 agosto 2009, ritenuto che l'interesse generale della Svizzera alla partenza dell'interessata era preponderante rispetto all'interesse personale dell'interessata a proseguire la sua permanenza in Ticino. Avendo esaminato l'istanza anche dal profilo medico, l'UFM ha ritenuto che non vi erano ragioni per sospendere l'esecuzione della partenza.
P. Con decisione incidentale del 22 aprile 2010, il Tribunale ha sospeso il rinvio della ricorrente fino a nuovo avviso e ha accolto la domanda di esenzione dal pagamento delle spese processuali.
Q. Il 29 aprile 2010, nell'ambito della procedura istruttoria, il TAF ha ingiunto alla ricorrente di esibire un rapporto medico circostanziato relativo alle sue condizioni di salute nonché informazioni precise in merito ai ricoveri intervenuti nel periodo a partire dal 2009. Con scritto del 17 giugno 2010, la ricorrente ha prodotto diversi rapporti medici attestanti la sua situazione psicofisica: un certificato medico del 9 giugno 2010 del dott. I._______ attestante la complessa sintomatologia della paziente, un certificato medico del 20 maggio 2010 attestante la stabilizzazione della situazione clinica della stessa e un certificato del 20 marzo 2010 concernente il prolungamento di cure riabilitative per 6 mesi, entrambi del dott. H._______, una perizia psichiatrica del 18 marzo 2010 del dott. L._______, del Centro peritale per le assicurazioni sociali, volta ad esaminare l'inabilità lavorativa dell'interessata dal punto di vista psichiatrico, un certificato medico del 18 ottobre 2009 del dott. H._______ concernente un prolungamento delle cure riabilitative per 6 mesi e un certificato del 14 ottobre 2009 della Clinica psichiatrica cantonale inerente alla diagnosi, alla terapia effettuata nonché ai motivi di ricovero.
R. Chiamato ad esprimersi in merito al ricorso, con preavviso del 30 agosto 2010, l'UFM ha postulato la reiezione del gravame, non essendo emerso alcun elemento di prova nuovo idoneo a modificare la situazione dell'interessata. In riferimento ai figli, l'UFM ha ritenuto che si poteva ragionevolmente pretendere da loro che aiutassero la madre a fare ritorno e a reinserirla in patria, anche per quanto riguarda l'aspetto medico e finanziario.
Invitata ad esprimersi, con replica del 4 ottobre 2010, la ricorrente ha sostenuto di rappresentare un caso di rigore, sia in relazione alla situazione medica che in relazione all'assenza di una rete familiare e sociale in patria.
S. In data 4 marzo 2011, il rappresentante della ricorrente ha esibito il progetto d'assegnazione di rendita del 23 febbraio 2011 dell'Ufficio dell'assicurazione dell'invalidità del Canton Ticino, il quale ha ritenuto adempiuti i requisiti per l'attribuzione di una rendita con grado d'invalidità del 100 %.
Con duplica del 18 marzo 2011, l'UFM ha osservato che nessun elemento addotto dalla ricorrente permetteva di modificare la decisione in questione.
Diritto:
1.1. Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta l'art. 31 LTAF il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021) prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
In particolare, le decisioni in materia di rinvio dalla Svizzera rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità dell'amministrazione federale come definita all'art. 33 lett. d LTAF - possono essere impugnate dinanzi al TAF, che nella presente fattispecie statuisce in via definitiva (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 lett. c cifra 1 della legge del 17 giugno sul Tribunale federale [LTF, RS 173.110]).
1.2. Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura davanti al Tribunale amministrativo federale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).
1.3. A._______ ha diritto di ricorrere (art. 48 cpv. 1 PA) e il suo ricorso, presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è ricevibile (cfr. art. 50 e 52 PA).
Ai sensi dell'art. 49 PA, la ricorrente può invocare la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità cantonale non abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato in nessun caso dai motivi del ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA). Rilevanti sono in primo luogo la situazione di fatto e di diritto al momento del giudizio (cfr. DTAF 2011/1 consid. 2 e giurisprudenza ivi citata).
3.1. La domanda di riesame (o riconsiderazione) consiste in una richiesta non sottoposta ad esigenze formali o di termine, presentata ad un'autorità amministrativa in vista di una riconsiderazione di una decisione emanata da quest'ultima e che ha acquisito forza di cosa giudicata. Essa non è espressamente contemplata dalla PA ma la giurisprudenza e la dottrina l'hanno dedotta dall'art. 66 PA, il quale regolamenta il rimedio giuridico straordinario della revisione, nonché dagli art. 8 e 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101; cfr. anche DTF 127 I 133 consid. 6 e 109 Ib 246 consid. 4a e le sentenze del TAF C-4447/2008 del 15 marzo 2010 consid. 3.1 e C-3061/2009 del 17 febbraio 2010 consid. 2.1 e riferimenti ivi citati]).Nella misura in cui questa procedura costituisce un rimedio giuridico straordinario, l'autorità amministrativa è tenuta ad esaminarla unicamente a certe condizioni. Tale è il caso secondo la giurisprudenza e la dottrina, quando il ricorrente invoca uno dei motivi di revisione previsti all'art. 66 PA (segnatamente un'irregolarità nell'ambito della procedura che ha condotto all'emissione della prima decisione o dei fatti rispettivamente dei mezzi di prova importanti dei quali il ricorrente non era a conoscenza durante la precedente procedura o dei quali non poteva prevalersi e non aveva motivi per prevalersene all'epoca) o qualora le circostanze si sono modificate in maniera considerevole dall'emissione della prima decisione (cfr. DTF 136 II 177 consid. 2.1 con ulteriori riferimenti; 127 I precitato, 124 II 1 consid. 3a, 120 Ib 42 consid. 2b e riferimenti citati; cfr. anche le sentenze del Tribunale federale 2C_335/2009 del 12 febbraio 2010 consid. 2.1.1 e 2C_168/2009 del 30 settembre 2009 consid. 2; cfr. tra l'altro le sentenze del TAF C-4447/2008 e C-3061/2009 precitate e riferimenti ivi citati).
La decisione su riesame deve riferirsi alle circostanze modificatesi successivamente alla decisione pronunciata nei confronti del ricorrente. Una domanda di riesame tende in altri termini a riadattare la decisione da parte dell'autorità di prima istanza siccome da quando è stata pronunciata la prima decisione si è creata una situazione nuova di fatto o sul piano giuridico, segnatamente nel caso di una modifica del diritto oggettivo, rispettivamente un cambiamento di legislazione la quale comporta una modifica considerevole delle circostanze (cfr. sentenza del TAF D-5897/2006 del 12 gennaio 2010 consid. 2.2).
3.2. La procedura straordinaria (di revisione o di riesame) non deve comunque essere un mezzo per aggirare i termini di ricorso o continuare a rimettere in discussione una decisione cresciuta in giudicato (cfr. DTF 127, 120 e 109 precitati, cfr. anche sentenza del Tribunale federale 2C_335/2009 precitata e le sentenze del TAF C-4447/2008 precitata consid. 3.2 e C-3061/2009 precitata e riferimenti ivi citati). Essa non dovrebbe inoltre avere quale scopo quello di eliminare un errore di diritto, di beneficiare di una nuova interpretazione o di una nuova prassi o ancora di ottenere un nuovo apprezzamento di fatti già conosciuti al momento della procedura ordinaria (cfr. DTF 111 Ib 209 consid. 1 in fine e 98 Ia 568 consid. 5b; cfr. anche le sentenze del TAF C-4447/2008 e C-3061/2009 precitate e i riferimenti ivi citati).
3.3. Nella presente fattispecie, il 26 febbraio 2009, il Canton Ticino ha sottoposto all'UFM il caso della ricorrente con avviso favorevole alla proroga del permesso di dimora. L'UFM ha tuttavia respinto la richiesta di proroga con decisione del 7 agosto 2009, cresciuta in giudicato. Il 15 febbraio 2010, la ricorrente ha presentato una domanda di riesame della detta decisione, limitatamente all'esecuzione dell'allontanamento, ritenuto non esigibile, postulando di conseguenza l'ammissione provvisoria. L'autorità inferiore è entrata nel merito della domanda di riconsiderazione e l'ha respinta il 19 febbraio 2010. Effettuando un esame materiale della domanda, l'UFM ha ritenuto adempiute le condizioni per considerare esigibile il ritorno in Brasile della ricorrente.
Il Tribunale deve quindi limitarsi ad esaminare nella presente procedura, alla luce dei nuovi elementi invocati, se, ai sensi dell'art. 83 LStr, il rinvio della ricorrente è possibile, ammissibile o ragionevolmente esigibile e, se del caso, pronunciare l'ammissione provvisoria.
4.1. Conformemente all'art. 83 LStr, se l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione non è possibile, ammissibile o ragionevolmente esigibile, l'UFM dispone l'ammissione provvisoria (cpv. 1). L'esecuzione non è possibile se lo straniero non può partire né alla volta dello Stato d'origine o di provenienza o di uno Stato terzo, né esservi trasportato (cpv. 2). L'esecuzione non è ammissibile se la prosecuzione del viaggio dello straniero verso lo Stato d'origine o di provenienza o verso uno Stato terzo è contraria agli impegni di diritto internazionale pubblico della Svizzera (cpv. 3). L'esecuzione può non essere ragionevolmente esigibile qualora, nello Stato d'origine o di provenienza, lo straniero venisse a trovarsi concretamente in pericolo in seguito a situazioni quali guerra, guerra civile, violenza generalizzata o emergenza medica (cpv. 4). L'ammissione provvisoria può essere proposta dalle autorità cantonali (cpv. 5). Secondo i cap. 2 e 4, essa è tuttavia esclusa se lo straniero allontanato o espulso è stato condannato in Svizzera o all'estero a una pena detentiva di lunga durata o nei suoi confronti è stata ordinata una misura penale (cpv. 7 lett. a); ha violato in modo rilevante o ripetutamente o espone a pericolo la sicurezza e l'ordine pubblici in Svizzera o all'estero o costituisce una minaccia per la sicurezza interna o esterna della Svizzera (cpv. 7 lett. b); ha causato, con il suo comportamento, l'impossibilità di eseguire l'allontanamento o l'espulsione (cpv. 7 lett. c).
L'ammissione provvisoria è pronunciata nei casi in cui l'esecuzione del rinvio non appare possibile. Si tratta di una misura sostitutiva, l'obbligo di partenza sussiste ma non può essere realizzato. In tal senso l'ammissione provvisoria non è un'autorizzazione di soggiorno ma uno statuto di diritto speciale, disciplinato all'art. 85 LStr. La misura presuppone la pronuncia di un rinvio dalla Svizzera formalmente valido (cfr. Ruedi Illes, Vorläufige Aufnahme, in: Martina Caroni, Thomas Gächter, Daniela Thurnherr [edit.], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Bern 2010, pag. 791 cifra 2 seg. all'art. 83 LStr e riferimenti ivi citati). I criteri contemplati sono segnatamente gli ostacoli di ordine tecnico che rendono impossibile la partenza sul piano materiale (art. 83 cpv. 2 LStr; cfr. DTAF 2008/34 consid. 12) oppure impedimenti fondati sugli impegni internazionali presi dalla Svizzera nell'abito del diritto internazionale pubblico (art. 83 cpv. 3; cfr. DTAF 2009/2 consid. 9.1), che rendono la partenza inammissibile, e in ultimo, per i motivi di cui all'art. 83 cpv. 4 LStr, quali guerra, guerra civile, violenza generalizzata e emergenza medica che rendono il rinvio dalla Svizzera non ragionevolmente esigibile (cfr. DTAF 2008/34 consid. 11.1 e giurisprudenza ivi citata).
Per emergenza medica ai sensi dell'art. 83 cpv. 3 LStr sono intesi casi di bisogno di vitale importanza, nei quali un mancato intervento medico aggraverebbe notevolmente la situazione di salute della persona interessata e non le permetterebbe di vivere un'esistenza dignitosa. La giurisprudenza non pone unicamente l'accento sulla disponibilità oggettiva di una certa terapia o di un certo farmaco. Occorre esaminare se la persona interessata, sulla base dell'insieme delle circostanze del caso concreto, possa effettivamente ottenere ciò di cui necessita. In tal senso altri fattori non medici posso rivestire un ruolo importante (cfr. Ruedi Illes, op. cit.; pag. 799 seg. cifra 34 segg. all'art. 83 LStr).
4.2. Nella specie, dai certificati e perizie medici forniti al Tribunale in data 17 giugno 2010, emerge che il quadro clinico della ricorrente è andato via via degradandosi dall'inizio del 2009. Dal certificato medico del 9 giugno 2010 del dott. I._______ risulta che la ricorrente è affetta da una complessa sintomatologia: essa presenta un disturbo della personalità misto, con dipendenza da sostanze (in parte droga, in parte alcool), infezione HCV positiva con epatopatia-citolitica colestatica, sintomatologia addominale, consistente in dolori da coprostasi (parzialmente dovuti alla terapia metadonica) e lieve debilità o scolarità insufficiente (3-4 anni di scuole primarie). Per quanto concerne la prognosi, il medico osserva che attualmente la paziente è ben seguita e curata, se fosse abbandonata a se stessa, ricadrebbe molto probabilmente nella situazione di grave compromissione della salute a causa dell'epatopatia e della sua personalità. Dall'anamnesi riportata nella perizia medica del 18 marzo 2010 stesa dal dott. L._______, emerge che, dopo la separazione dal marito avvenuta nel 2000, la situazione psicofisica della ricorrente si è aggravata ulteriormente e dal 2001 questo allontanamento ha segnato il passaggio verso un maggiore abuso di sostanze e di un'assunzione di condotte antisociali. Dal 1997 al 2001 la ricorrente è stata impiegata quale cameriera in alcuni ristoranti, per il seguito tuttavia, ad eccezione di brevi periodi dove ha lavorato come ausiliaria di pulizie e quale addetta allo smontaggio di elettrodomestici dal mese di marzo 2003 al mese di agosto 2004, essa è rimasta a carico dell'assistenza pubblica senza più essere in grado di trovare un'altra attività lavorativa. Il problema della tossicodipendenza ha accentuato le già presenti difficoltà psichiche e di adattamento dell'interessata. La ricorrente è conosciuta alle strutture ospedaliere per diverse degenze nell'ambito della politossicodipendenza: essa ha infatti dovuto essere ricoverata quattro volte presso la Clinica psichiatrica F._______ tra il 18 febbraio 2006 ed il 18 settembre 2009 per abuso di sostanze stupefacenti psicoattive ed alcol. Nel quadro dell'ultima degenza, avvenuta tra il 24 agosto ed il 18 settembre 2009, sono emerse tematiche a sfondo depressivo. Sul piano sociale e affettivo, gli unici rapporti che intrattiene sono quelli con i tre figli, che hanno frequentato in parte le scuole in Svizzera, vivono e lavorano in Ticino.
4.3. Dalle esaurienti informazioni contenute nella precitata perizia medica risulta che dal 19 agosto 2009 la ricorrente è sempre stata ricoverata o ha soggiornato in una struttura protetta per proseguire le cure e la disintossicazione a lungo termine in un ambiente protetto (Ospedale M._______, Clinica psichiatrica F._______ ed infine Centro terapeutico G._______). Il Tribunale ritiene pertanto che le condizioni di salute della ricorrente si sono aggravate dal 19 agosto 2009, data del ricovero presso l'Ospedale M._______, e che la situazione risulta essersi pertanto modificata dopo l'emanazione della decisione del 7 agosto 2009, che rifiutava la proroga del permesso di soggiorno e disponeva il rinvio della ricorrente. A questo proposito occorre ancora aggiungere che alla stessa è stata riconosciuta dall'Ufficio dell'assicurazione invalidità del Cantone Ticino a decorrere dal 19 agosto 2009 (data d'inizio dell'ultimo ricovero) un'incapacità lavorativa totale con grado d'invalidità del 100% con nascita del diritto alla rendita il 1° agosto 2010. Appare quindi evidente che la ricorrente, a partire da tale data, non sia più in grado di sopperire autonomamente ai propri bisogni e lo sarebbe ancor meno qualora si trovasse in Brasile, dove peraltro risulta che non possiede alcun legame, essendo la sorella che si occupava dei suoi figli in Brasile, l'unica sua parente con cui intratteneva ancora dei contatti emigrata in Italia, e tenuto conto della circostanza secondo cui la rendita d'invalidità svizzera, in assenza di una convenzione bilaterale in materia di assicurazioni sociali tra Svizzera e Brasile, non può essere esportata. La ricorrente si troverebbe dunque priva di qualsiasi mezzo di sostentamento e della possibilità di proseguire le terapie mediche necessarie al suo stato di salute.
4.4. Visto quanto precede, il Tribunale giunge alla conclusione che la domanda di riesame deve essere accolta, il rinvio della ricorrente non può più essere ritenuto ragionevolmente esigibile e che pertanto la stessa deve essere messa al beneficio dell'ammissione provvisoria. Ne discende che il ricorso deve essere accolto e la decisione dell'UFM del 19 febbraio 2010 annullata.
Giusta l'art. 64 cpv. 1 PA in relazione con l'art. 7 del Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF, RS 173.320.2), l'autorità di ricorso, se ammette il gravame in tutto o in parte, può d'ufficio o su domanda, assegnare al ricorrente un'indennità per le spese processuali indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato. In concreto si constata che l'interessata è patrocinata da un rappresentante legale. In ragione dell'insieme delle circostanze della fattispecie, della sua difficoltà, nonché della mole di lavoro svolto, il Tribunale ritiene, ai sensi degli art. 8 segg. TS-TAF, che il versamento alla ricorrente di un'indennità di fr. 800.- a titolo di spese ripetibili appaia equa.
(dispositivo alla pagina seguente)
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
Il ricorso è accolto e la decisione dell'UFM del 19 febbraio 2010 è annullata.
L'Ufficio federale della migrazione è tenuto a disporre in favore della ricorrente l'ammissione provvisoria ai sensi dell'art. 83 cpv. 4 LStr.
Non si prelevano spese processuali.
L'autorità inferiore verserà alla ricorrente un'indennità di fr. 800.- a titolo di spese ripetibili.
Comunicazione a:
ricorrente (Raccomandata)
autorità inferiore (incarto n. di rif. SIMIC ... di ritorno)
Sezione della popolazione, Bellinzona, per informazione (incarto cantonale di ritorno)
La presidente del collegio: La cancelliera: Elena Avenati-Carpani Mara Vassella