Entscheiddatum: 16.02.2011Publikationsdatum: 26.05.2011
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Corte IIB-6085/2008
Sentenza del 16 febbraio 2011 Composizione Giudici Francesco Brentani (presidente del collegio), Frank Seethaler, Stephan Breitenmoser, cancelliere Ciro Papini. Parti A._______ SA, patrocinata dall'Avv. B._______,ricorrente, contro Commissione federale delle case da gioco, Eigerplatz 1, 3003 Berna, autorità inferiore,. Oggetto sanzione (art. 51 LCG).
Fatti:
A. La A._______ SA (di seguito: ricorrente, A._______ SA, casa da gioco) dispone dall'11 novembre 2002 di una concessione di sito e di gestione per case da gioco di tipo A.
B. Con scritto del 3 gennaio 2008 (cfr. pag. 037 dei documenti allegati alla risposta del 19 novembre 2008; in seguito indicato solo con il numero di paginatura), la casa da gioco informava la Commissione federale delle case da gioco (in seguito; autorità inferiore, CFCG) di avere licenziato due collaboratori (un "table manager" e un "croupier") per gravi motivi e di averli denunciati all'autorità penale per malversazioni.
C. A seguito di tale comunicazione, la CFCG chiedeva alla A._______ SA con scritto del 10 gennaio 2008 (035), di trasmetterle un rapporto dettagliato sull'avvenuto e di informarla minuziosamente in merito alle inchieste penali scaturite da suddetta denuncia. Inoltre, la CFCG richiedeva entro il 20 gennaio 2008 i piani di lavoro per l'anno 2007 degli impiegati implicati così come le registrazioni eventuali dei giocatori implicati nelle irregolarità nell'ambito del riciclaggio di denaro nonché una presa di posizione della stessa A._______ SA, sulle irregolarità in discussione. Con lo stesso scritto la CFCG invitava la casa da gioco a voler provvedere alla conservazione di ogni mezzo di prova oltre che a informarla sulle misure immediatamente adottate nel caso concreto e su quelle previste per garantire che in futuro tali irregolarità non abbiano più a ripetersi (035).
D. Dal rapporto del 18 gennaio 2008 (034) trasmesso dalla A._______ SA alla CFCG, si evince che le malversazioni perpetrate dai due ex-impiegati consistevano nella gestione scorretta dell'andamento del gioco ad un tavolo (roulette): infatti, il croupier, una volta sentite le puntate espresse a voce da un cliente, non piazzava immediatamente i gettoni su un determinato numero o una serie di numeri, ma li collocava in un secondo tempo nelle vicinanze dello zero. Dopo che la biglia della roulette si fermava, il croupier pagava al cliente una "vincita". Il fatto sarebbe stato scoperto analizzando le videoregistrazioni del 20 dicembre 2007, giorno in cui un tavolo (AR 05) avrebbe realizzato perdite consistenti. In occasione dell'audizione del 30 dicembre 2007 il croupier avrebbe confermato i fatti dichiarando complice un supervisore. La ricorrente indicava inoltre, che in aggiunta alle misure immediate prese nei confronti dei due collaboratori autori delle irregolarità (licenziamento e denuncia), avrebbe indetto delle consultazioni, in quel momento ancora in corso, con i settori "operations" e "sorveglianza" aventi quale obiettivo quello di rivedere e verificare l'efficacia delle esistenti misure anti-frode. La direzione si era, infatti, già preoccupata del fatto che il settore tavoli segnasse preoccupanti sbalzi di risultato, in special modo durante momenti di debole affluenza di giocatori motivo per cui avrebbe intensificato i controlli in sala da parte dei "supervisor tavoli" e della sorveglianza video. Inoltre, fa sempre rilevare la A._______ SA, già nel corso del mese di novembre 2007, la casa da gioco avrebbe deciso di implementare da gennaio 2008, il rimescolamento a scadenza trimestrale del personale operativo. Infine, la sorveglianza e il settore "operations" avrebbero tenuto incontri regolari al fine di ottimizzare le procedure in questione.
E. A seguito dei fatti suesposti, con scritto del 26 marzo 2008 (028), la CFCG informava la A._______ SA che era stata aperta un'inchiesta amministrativa nei suoi confronti e che nell'ambito della stessa, la CFCG avrebbe effettuato un sopralluogo allo scopo di eseguire un esame più approfondito, non solo circoscritto alle presunte malversazioni. Durante tale controllo, avvenuto come prima annunciato il 28 marzo 2008, i collaboratori del Segretariato della CFCG avrebbero interrogato vari impiegati e dirigenti della casa da gioco, chiedendo la produzione di tutti i verbali del consiglio d'amministrazione dal 2006, nonché i verbali dei colloqui con quegli impiegati che, in passato, avrebbero frequentato una casa da gioco illegale in Italia.
Vista la mancata consegna immediata dei suddetti documenti, in data 2 aprile 2008, il direttore del Segretariato della CFCG sollecitava telefonicamente il presidente del consiglio d'amministrazione della A._______ SA a dare seguito alla richiesta. Venendo meno all'assicurazione data di provvedervi entro il venerdì 4 aprile 2008, lo stesso giorno la CFCG emanava una decisione (031), ingiungendo alla A._______ SA e al suo responsabile su comminatoria penale in caso di disobbedienza, di inviare immediatamente detti verbali via fax e di tenerli a disposizione per il lunedì 7 e il martedì 8 aprile 2008 presso la casa da gioco, data in cui i collaboratori della CFCG, come anticipato con scritto del 4 aprile 2008 (032), avrebbero proceduto a degli ulteriori sopralluoghi.
In occasione di questi utlimi, la CFCG avrebbe a suo avviso accertato diverse irregolarità e lacune, in particolare nell'ambito della sicurezza, del controllo del flusso di denaro e del rispetto dei procedimenti interni. Con decisione 18 aprile 2008 (041) la CFCG ordinava alla A._______ SA di provvedere immediatamente affinché la videosorveglianza nel settore dei giochi da tavolo fosse effettuata costantemente dall'apertura alla chiusura dei tavoli da almeno un collaboratore.
F. Con il progetto di decisione del 19 maggio 2008 (012) la CFCG prospettava alla A._______ SA l'adozione di una sanzione amministrativa congiuntamente all'obbligo per la casa da gioco, di nominare un nuovo direttore che svolgesse la propria funzione a tempo pieno. Con le sue osservazioni la A._______ SA postulava l'abbandono del procedimento amministrativo.
G. Con decisione del 25 agosto 2008 la CFCG imponeva alla A._______ SA il pagamento di una sanzione del valore di Y._______ mio di franchi pari al 1% del prodotto lordo dei giochi conseguito nel 2007 (pari a ca. X._______), oltre ai costi di procedura. L'autorità inferiore riteneva che la A._______ SA fosse contravvenuta alle normative in materia di case da gioco, reputando di media gravità le infrazioni riscontrate.
Nella querelata decisione, la CFCG rilevava, come nel settore della sorveglianza fossero impiegati quattro collaboratori, oltre al responsabile della sicurezza, signor C._______. Secondo il piano di lavoro, la videosorveglianza sarebbe stata garantita tutti i giorni dell'anno tra le 11:45 e le 04:15 (da domenica a giovedì) e tra le 11:45 e le 05:30 (venerdì e sabato). Durante i controlli, i collaboratori del Segretariato della CFCG avrebbero appurato che la videosorveglianza sarebbe stata garantita da un unico collaboratore, il quale, in base alle mansioni elencate nel suo contratto di lavoro, avrebbe dovuto svolgere contemporaneamente altre attività nell'ambito della sicurezza. Nel corso di un controllo a campione, i collaboratori della CFCG avrebbero riscontrato inoltre, che in prima mattinata di domenica 6 aprile 2008, l'addetto alla videosorveglianza avrebbe lasciato l'apposito locale per 34 minuti a seguito di un evento esterno. La CFCG ne deduceva che l'occupazione costante del locale di videosorveglianza così come previsto dalla legge non fosse garantita. Inoltre, sosteneva che anche nel momento in cui le garanzie minime imposte dalla legge in merito alla videosorveglianza fossero state rispettate, un addetto non sarebbe riuscito da solo a garantire un controllo effettivo, dovendo egli sorvegliare 38 tavoli. A mente dell'autorità inferiore anche la sorveglianza nella sala sarebbe stata insufficiente, in quanto un solo addetto doveva talvolta sorvegliare più di due tavoli. La CFCG osservava che il settore dei tavoli da gioco presenterebbe un rischio più elevato nella misura in cui, contrariamente a quanto accade nell'ambito degli apparecchi automatici da gioco, il flusso di denaro non può essere sorvegliato elettronicamente. Secondo la CFCG il sistema di controllo della A._______ SA non avrebbe tenuto conto di tale rischio e sottolineava che l'esame a posteriori delle operazioni di gioco da parte degli addetti alla sorveglianza, in base ad un programma predefinito, non sarebbe stato efficace perché prevedibile. Al momento degli atti imputati mancava quindi, secondo la CFCG, una concezione della sicurezza idonea e di rimando mancava un requisito previsto dalla concessione.
I collaboratori del Segretariato della CFCG avrebbero inoltre appurato che non era pienamente rispettata la disposizione secondo la quale il flusso del denaro e dei gettoni tra gli apparecchi automatici per i giochi d'azzardo, i singoli tavoli da gioco, i contenitori per le mance, le casse e la cassaforte sarebbero dovuti essere costantemente sorvegliati ed il valore del denaro riconoscibile. Per un lasso di tempo il denaro sul tavolo nella sala di conteggio non veniva più inquadrato dal sistema di videosorveglianza, ossia nel momento in cui la "cassetta vuota" non era rivolta verso l'obiettivo della telecamera (cfr. decisione del 25 agosto 2008, pt. 3 a).
L'autorità inferiore avrebbe infine riscontrato delle irregolarità nel rispetto dei procedimenti interni, per quanto concerne la pronuncia dell'annuncio dopo il quale non sono più ammesse puntate.
Nel complesso la CFCG riteneva che la A._______ SA disponesse fondamentalmente degli strumenti per gestire in modo irreprensibile la casa da gioco, ma la presenza di un numero non indifferente di lacune soprattutto nei settori più sensibili, dimostrerebbe che tali strumenti non sarebbero stati utilizzati efficacemente. In combinazione con delle carenze che sarebbero state accertate dalla CFCG a livello di direzione operativa, la situazione non permetteva di ammettere le sufficienti garanzie per un'attività irreprensibile della casa da gioco richiesta dalla legge. La CFCG sottolineava inoltre, che nonostante la scoperta delle irregolarità a fine 2007, la direzione della casa da gioco non avrebbe adottato con incisività le misure necessarie.
Per stabilire l'importo della sanzione da applicare al caso concreto la CFCG considerava che la A._______ SA avesse violato la concessione in settori molto sensibili come quelli della sicurezza. Inoltre, secondo la CFCG, non sarebbe stato possibile fissare l'importo sanzionatorio sulla base del guadagno ottenuto dalla casa da gioco poiché impossibile da quantificare, visti i numerosi fattori sconosciuti da considerare e riteneva quindi adeguato fissare l'importo della sanzione sulla base della percentuale del prodotto lordo dei giochi, realizzato dalla ricorrente nell'anno d'esercizio precedente. L'autorità considerava altresì, che la casa da gioco e i suoi amministratori fossero a conoscenza delle suddette lacune, grazie anche ai rapporti fatti del responsabile della sicurezza di recente nomina. Per questo motivo la CFCG deduceva che la ricorrente avesse sottovalutato il problema. D'altra parte la CFCG sottolineava di aver considerato che la videosorveglianza fosse stata ristrutturata, che fosse stato assunto personale supplementare, che fossero state installate telecamere aggiuntive e introdotti nuovi procedimenti sulla base dei risultati degli audit interni nonché approvati vari aggiornamenti (come ad esempio la sostituzione degli "hard ware").
La CFCG evidenziava infine come la ricorrente non avesse dato seguito a proposte avanzate dal responsabile della sicurezza, come ad esempio quelle in merito ai problemi legati al "cash desk" e all'idea di introdurre un sistema di controllo delle chiavi. Ciononostante, il fatto che la A._______ SA avesse implementato diverse misure o che intendesse farlo in futuro, avrebbe indotto l'autorità inferiore a scegliere una sanzione il cui importo si troverebbe nella fascia sanzionatoria inferiore.
H. Con ricorso del 23 settembre 2008 la ricorrente ha impugnato tale decisione dinanzi al Tribunale amministrativo federale, postulando in via principale l'accoglimento del ricorso e l'annullamento della decisione impugnata, con protesta di tasse, spese e ripetibili. In via subordinata postula l'accoglimento del ricorso e chiede che la decisione sia riformata nel senso che l'ammontare della sanzione a carico della A._______ SA venga ridotto a 100'000 franchi; protestate tasse, spese e ripetibili.
In merito alle carenze nel contesto della videosorveglianza la ricorrente sostiene innanzitutto che la CFCG omette di tenere in debita considerazione le misure adottate dalla casa da gioco per ottemperare ai requisiti imposti in ambito di sorveglianza. In particolare l'autorità inferiore non avrebbe considerato la ristrutturazione della videosorveglianza, l'assunzione di personale supplementare passato ad un effettivo di 16 persone nel settore della sicurezza, l'installazione di telecamere aggiuntive, l'introduzione di nuovi procedimenti sulla base dei risultati degli audit interni. Già per questo motivo, secondo la ricorrente, la decisione impugnata, carente di motivazione, andrebbe annullata.
Per la ricorrente le misure intraprese rappresenterebbero degli interventi massicci e rilevanti nei settori della sicurezza. Sarebbe quindi contraddittorio riconoscere alla A._______ SA il merito di aver fatto esaminare la situazione al nuovo responsabile della sicurezza e dall'altra rimproverare alla casa da gioco di non aver saputo individuare le situazioni critiche. Dedurre poi dalle malversazioni avvenute all'interno della casa da gioco, che la sorveglianza fosse lacunosa, costituirebbe secondo la ricorrente una strumentalizzazione, posto che le irregolarità sarebbero state pianificate in modo tale che anche controlli più restrittivi non avrebbero potuto individuarle. Al contrario di quanto proposto dalla CFCG, il fatto stesso che le irregolarità fossero state scoperte in occasione di controlli interni, avvalorerebbe l'efficacia di questi ultimi. L'assenza dell'addetto alla sorveglianza dall'apposito locale, costituirebbe inoltre per la ricorrente, un episodio unico del tutto eccezionale, essendosi quel giorno verificato un incidente che avrebbe comportato il suo intervento all'esterno del locale. L'assenza non avrebbe però avuto nessuna conseguenza.
Con riferimento al controllo successivo delle operazioni da gioco da parte degli addetti alla videosorveglianza, la ricorrente contesta che difettino nella casa da gioco, le risorse per un controllo successivo accurato e contesta pure, che tali controlli sarebbero inefficaci poiché effettuati in base ad un piano prestabilito e dunque prevedibile. Per la ricorrente proprio la certezza e la sistematicità di un controllo successivo, effettuato sulla base di un piano predefinito, possono avere un effetto deterrente sul commettere delle irregolarità.
Per quel che riguarda il controllo del flusso di denaro, per la ricorrente, la semplice circostanza secondo cui, per un breve intervallo nel locale conteggio il denaro non sarebbe più stato visibile alla telecamera, non permette di ipotizzare una perdita di controllo tale da comprometterne la sorveglianza.
La ricorrente rimprovera inoltre alla CFCG, di aver omesso di indicare quali sarebbero state le misure concrete da proporre al consiglio di amministrazione, rispettivamente quelle "misure richieste dalla legge" da adottare. Dalla decisione impugnata, non si dedurrebbe, infatti, se e in che misura, sarebbe stato possibile risolvere le criticate lacune.
Per quel che riguarda i ritardi nell'evasione delle richieste della CFCG, la A._______ SA sostiene che questi sarebbero da ricondurre a questioni di natura pratica, legate alla preparazione della documentazione richiesta, rispettivamente alle scadenze molto brevi con le quali l'autorità inferiore avrebbe impartito i termini. A mente della ricorrente, dei ritardi occasionali non rappresenterebbero automaticamente degli atteggiamenti ostruzionistici e che in nessun modo potrebbero essere ragionevolmente interpretati come renitenza. Detta renitenza a produrre la documentazione sarebbe del resto in contraddizione con la piena collaborazione mostrata dalla A._______ SA nel contesto dell'inchiesta amministrativa.
La A._______ SA ritiene anche, che le segnalazioni risalenti al 9 giugno 2006 e al 26 luglio 2006 (038), fatte dell'ex collaboratore alla A._______ SA in merito ai sospetti su alcuni impiegati della casa da gioco che avrebbero commesso atti fraudolenti avvalendosi della complicità di alcuni clienti, sarebbero state poco attendibili (cfr. 059), poiché dal rapporto di polizia del 29 gennaio 2008, risulterebbe che le malversazioni imputate ai due ex collaboratori sono state commesse tra il 1o gennaio 2007 fino al giorno del loro arresto, avvenuto il 30 dicembre 2007. Secondo la ricorrente dagli atti dell'inchiesta penale, non sarebbe quindi possibile dedurre che analoghe infrazioni sarebbero state perpetrate a suo danno già durante il 2006. Inoltre, verifiche interne da parte della casa da gioco, estese anche al 2006, avrebbero confermato l'assenza d'irregolarità durante quell'anno.
Per quanto riguarda la commisurazione della sanzione, la ricorrente rimprovera alla CFCG di usare argomentazioni volte solo a voler massimizzare i propri introiti. Per la ricorrente è infondato parlare di guadagno che la casa da gioco avrebbe conseguito risparmiando in termini di salari per l'insufficiente numero di addetti al settore della sorveglianza. A suo dire, l'autorità inferiore avrebbe omesso di considerare i notevoli costi dei quali la casa da gioco si è fatta carico per aumentare gli effettivi nel settore della sicurezza. La ricorrente contesta anche l'entità della sanzione, dato che il suo importo sarebbe vicino al valore massimo previsto dalla legge e quindi del tutto sproporzionato. Alla luce degli sforzi compiuti e della collaborazione prestata nel corso della procedura amministrativa, ritenuta la breve durata della presunta situazione illegale, la ricorrente ritiene che la sanzione inflitta, dovrebbe essere sensibilmente ridotta.
I. Con risposta del 19 novembre 2008 la CFCG propone la conferma della decisione e di conseguenza la reiezione del gravame, con tasse e spese a carico della ricorrente.
L'autorità inferiore riprende i motivi elencati nella decisione impugnata e ribatte alla critica di contraddittorietà sottolineando che risulterebbe evidente come le misure adottate dalla A._______ SA volte ad aumentare il numero di collaboratori addetti alla sorveglianza, sarebbero conseguite all'apertura del procedimento amministrativo nei suoi confronti, che i controlli interni non sarebbero stati in grado di scoprire tempestivamente gli atti illeciti nella sala da gioco e che l'amministrazione della casa da gioco avrebbe accettato solo in parte, le proposte di ristrutturazione avanzate dall'addetto alla sicurezza. La prevedibilità dei turni di lavoro e dei piani di controllo non avrebbe fatto, secondo la CFCG, che facilitare le cose agli autori dei fatti censurati.
In merito alle segnalazioni avvenute nei mesi di giugno e luglio del 2006 da parte dell'ex-collaboratore della A._______ SA su eventuali atti fraudolenti verificatisi all'interno della casa da gioco, la CFCG è dell'opinione che tali informazioni, tanto più che non si trattavano di segnalazioni anonime, avrebbero dovuto mettere in allerta la casa da gioco e la direzione avrebbe dovuto reagire tempestivamente intensificando i controlli interni relativi all'attività di gioco. Dagli atti non risulterebbe tuttavia che ciò sarebbe avvenuto. Il consiglio di amministrazione avrebbe infine preso atto del rapporto dell'addetto alla sicurezza e alla videosorveglianza soltanto in occasione della seduta del 29 aprile 2008 nonostante egli avesse segnalato la mancanza di personale nel settore della videosorveglianza, già nel rapporto di febbraio 2008.
Per quel che riguarda la sanzione emanata, la CFCG ritiene che una sanzione di 100'000 franchi come richiesto in via subordinata dalla ricorrente e corrispondente ad un minimo del prodotto lordo dei giochi, sarebbe del tutto irrisoria ed inefficace.
J. Con replica del 23 dicembre 2008 la ricorrente si riconferma nelle conclusioni formulate con il ricorso.
Essa ribadisce essenzialmente quanto allegato in quella sede e in particolare rileva che nei settori della videosorveglianza e della sorveglianza del flusso di denaro e dei gettoni non vi sarebbero state lacune, oltre a sottolineare la tempestività dell'adozione di misure nei detti settori e ciò non solo a seguito del procedimento amministrativo.
Sull'assenza dal locale sorveglianza dell'addetto in servizio il giorno 6 aprile 2008, la ricorrente sottolinea l'eccezionalità della circostanza che non avrebbe inoltre avuto conseguenze. I piani di lavoro predisposti dalla casa da gioco per gli addetti alla sorveglianza, attesterebbero del resto, la copertura per l'intero periodo di attività dei tavoli da gioco. Secondo la A._______ SA non è possibile inoltre affermare che la casa da gioco non avrebbe considerato le segnalazioni esterne in merito a possibili malversazioni, così come non si può dedurre che il verificarsi di quest'ultime ai danni di una casa da gioco, significhi automaticamente che vi sia stata una mancanza nei sistemi di controllo interno, senza tra l'altro considerare la particolare astuzia mostrata dagli accusati nella realizzazione delle malversazioni.
Riguardo invece al controllo del flusso del denaro, la ricorrente precisa che l'inconveniente tecnico che ne impediva la ripresa ininterrotta, sarebbe stato risolto in tempi brevi e le garanzie per un controllo irreprensibile e affidabile sarebbero sostanzialmente sempre state date. Per il resto la A._______ SA premette che nell'ambito delle ispezioni successive all'entrata in vigore delle modifiche delle disposizioni in materia di videosorveglianza, la CFCG non avrebbe avanzato alcuna contestazione.
Per quanto riguarda il ritardo nella trasmissione dei documenti richiesti dalla CFCG, la A._______ SA si giustifica con la mancanza del tempo necessario per allestire la documentazione e raccogliere le informazioni richieste.
Per la ricorrente, la CFCG non avrebbe nemmeno sostanziato come avrebbe ponderato gli elementi oggettivi e soggettivi nell'ambito della commisurazione della sanzione. Tale mancanza non permetterebbe alla ricorrente di esprimersi con pertinenza a tal proposito e rappresenterebbe quindi una violazione del diritto di essere sentita.
K. Con duplica del 30 gennaio 2009 la CFCG propone la conferma della decisione e di conseguenza la reiezione del gravame, con tasse e spese a carico della ricorrente.
Essa mantiene essenzialmente le motivazioni e le conclusioni della decisione impugnata, ribadendo che, di fatto, già al momento in cui si sono verificati i casi di truffa, la sicurezza all'interno della casa da gioco fosse insufficiente. Sia le segnalazioni esterne di un ex collaboratore sia il mancato rispetto dei procedimenti interni nel settore dei tavoli da gioco, segnalato dall'organo interno di sorveglianza, sono in sostanza rimasti senza riscontro, giacché la ricorrente non avrebbe mai comprovato di aver intensificato i controlli interni così come ci si sarebbe potuto ragionevolmente attendere. A mente dell'autorità inferiore non sarebbe inoltre per nulla eccezionale, ma quasi logica conseguenza di una negligente organizzazione del lavoro dovuta anche all'accumularsi di mansioni su una sola persona, l'episodio dell'assenza dell'addetto alla sorveglianza dall'apposito locale il giorno 6 aprile 2008. In ogni caso la decisione di sottoporre ad analisi la concezione della sicurezza nella casa da gioco, sarebbe da considerarsi tardiva sia tenendo conto della durata delle malversazioni avvenute e del tempo di reazione della ricorrente nell'affidare l'incarico di allestire un rapporto sulla sicurezza nonché nel prenderne conoscenza. Riguardo al riconoscimento delle malversazioni, per la CFCG non è stata tanto l'artificiosità della truffa messa in atto, bensì il sistema di controllo lacunoso, nel contesto di una concezione della sicurezza e della sorveglianza carenti, che non ne ha permesso l'identificazione tempestiva.
L. Ulteriori fatti e argomenti addotti dalle parti negli scritti verranno ripresi nei considerandi qualora risultino decisivi per l'esito della vertenza.
Diritto:
Riservate le eccezioni di cui all'art. 32 della Legge sul Tribunale amministrativo federale del 17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), il Tribunale amministrativo federale giudica, in virtù dell'art. 31 LTAF, i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA, RS 172.021) emanate dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF, tra cui quella della CFCG.
Il ricorrente è toccato dalla decisione impugnata e vanta un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa (art. 48 lett. a PA). Egli è pertanto legittimato ad aggravarsi contro di essa.
Il ricorso deve essere depositato entro 30 giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA). L'atto di ricorso del 23 settembre 2008 è quindi tempestivo. I requisiti concernenti la forma e il contenuto del memoriale di ricorso sono soddisfatti (art. 52 PA). L'anticipo delle spese è stato versato tempestivamente (art. 63 cpv. 4 PA). Gli altri presupposti processuali sono parimenti adempiuti (art. 44 segg. PA). Il rappresentante della ricorrente ha infine giustificato i suoi poteri con valida procura scritta (art. 11 cpv. 2 PA). Del pari, adempiuti tutti gli altri presupposti processuali, il gravame è dunque ricevibile.
Principale punto litigioso della presente procedura è la contestazione da parte della A._______ SA di aver violato i suoi obblighi legali in materia di sicurezza e di videosorveglianza come ritenuto dalla CFCG. Contestata, è pure la violazione dell'obbligo della casa da gioco d'informare e di trasmettere dei documenti richiesti dalla CFCG. La A._______ SA ritiene di non aver violato alcuna norma e che non le si possa quindi infliggere alcuna sanzione. Quest'ultima sarebbe in ogni caso eccessivamente elevata, dato che la CFCG non avrebbe preso in debita considerazione gli sforzi intrapresi dalla ricorrente a favore del rispetto delle norme in materia di sicurezza e sorveglianza. La ricorrente denuncia infine l'omissione da parte della CFCG delle misure concrete da prendere per evitare una sanzione, nonché degli elementi che l'autorità inferiore avrebbe ponderato nella sua commisurazione, violando in tal senso il diritto di essere sentito della ricorrente.
Sarà pertanto oggetto dei considerandi che seguono, l'esame della portata di un'eventuale violazione delle norme legislative ed esecutive così come della concessione da parte della ricorrente e dell'eventuale vantaggio da essa conseguito, che potrebbero giustificare una sanzione.
3.1. Essendo di natura formale, la censura della violazione del diritto di essere sentiti dev'essere trattata prioritariamente (DTF 124 I 49, consid. 1). Fondato sull'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale del 19 aprile 1999 (Cost.; RS 101), il diritto di essere sentiti comporta effettivamente anche l'obbligo per l'autorità di analizzare gli argomenti delle singole parti ed esporre, almeno in modo succinto, le ragioni per le quali li accoglie o vi si scosta motivando la decisione da lei resa (DTF 130 II 530, consid. 4.3). Secondo giurisprudenza, questo diritto - ancorato espressamente anche nell'art. 35 PA - non impone all'autorità di esporre e di discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure sollevate dalle parti (DTF 130 II 530, consid. 4.3; DTF 126 I 97, consid. 2b). È tuttavia necessario che l'autorità citi, almeno brevemente, i motivi su cui fonda il suo ragionamento e che l'hanno condotta alla decisione presa. La motivazione addotta deve, infatti, permettere all'interessato di rendersi conto della portata e della correttezza della decisione che gli viene comunicata, non da ultimo nell'ottica di una sua eventuale impugnazione (DTF 129 II 232, consid. 3.2.; DTF 126 I 97, consid. 2b).
3.2. Nella specifica circostanza, tenuto conto che le censure formali, sollevate dalla ricorrente sono in gran parte legate agli aspetti materiali del caso, la questione a sapere se il diritto di essere sentito sia stato in concreto violato può a questo stadio dell'esame restare aperta e sarà ripresa nei considerandi dedicati all'esame della sanzione (cfr. consid. 6.4. e segg.).
4.1. La Legge federale del 18 dicembre 1998 sul gioco d'azzardo e sulle case da gioco (Legge sulle case da gioco, LCG, RS 935.52) disciplina il gioco d'azzardo con possibilità di vincita in denaro o di altri vantaggi pecuniari, nonché il rilascio di concessioni, la gestione e l'imposizione fiscale delle case da gioco (art. 1 LCG). Tra gli scopi, la legge prevede quello di garantire una gestione sicura e trasparente dei giochi nonché impedire la criminalità e il riciclaggio di denaro nelle case da gioco o tramite le stesse (art. 2 cpv. 1 lett. a. e b. LCG). Giusta l'art. 14 cpv. 1 LCG, la concezione della sicurezza deve contemplare le misure che la casa da gioco intende adottare per garantire lo svolgimento sicuro dei giochi, nonché per prevenire la criminalità e il riciclaggio di denaro.
Fondandosi sull'art. 14 cpv. 3 LCG in relazione con art. 58 LCG, il Consiglio federale ha emanato le disposizioni d'esecuzione in materia di sicurezza e sorveglianza. Un'applicazione delle disposizioni sulla realizzazione della concezione della sicurezza adeguata alle costanti evoluzioni tecniche ha imposto che il Consiglio federale potesse aggiornare rapidamente le esigenze a livello di ordinanza. Alla luce della situazione al momento della promulgazione della LCG, anche un disciplinamento esaustivo a livello di legge delle misure previste appariva poco plausibile, non da ultimo a causa della scarsa esperienza della Svizzera in questo settore. Il Consiglio federale si era quindi riservato di fissare le premesse a livello di ordinanza e, se necessario, adeguarle alle conoscenze più recenti (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 26 febbraio 1997 concernente la legge federale sul gioco d'azzardo e sulle case da gioco, no 97.018, FF 1997 III 129, pag. 147 [in seguito: Messaggio LCG]).
A questo proposito, l'art. 27 dell'Ordinanza del Consiglio federale del 24 settembre 2004 sul gioco d'azzardo e le case da gioco (Ordinanza sulle case da gioco; OCG; RS 935.521) stabilisce che la casa da gioco deve disporre di una concezione di sicurezza in grado di garantire, tra l'altro, che le azioni e gli eventi illeciti siano scoperti tempestivamente e che le attività nella sala di gioco siano sorvegliate, in particolare ai tavoli da gioco e agli apparecchi automatici per i giochi d'azzardo (art. 27 lett. d OCG) e che il flusso di denaro sia regolato, segnatamente per impedire reati patrimoniali (art. 27 lett. e OCG). L'art. 30 cpv. 1 OCG impone poi tra l'altro alle case da gioco di dotarsi di un sistema di videosorveglianza, conforme alle esigenze fissate dal Dipartimento (art. 30 cpv. 7 OCG).
Tali esigenze sono contenute nell'Ordinanza del Dipartimento federale di giustizia e polizia del 24 settembre 2004 sui sistemi di sorveglianza e sul gioco d'azzardo (Ordinanza sul gioco d'azzardo; OGAz; RS 935.521.21). L'art. 3 lett. a - e OGAz prevede che devono essere sorvegliati ininterrottamente 24 ore su 24 mediante un sistema di videosorveglianza l'area d'accesso alla casa da gioco; le sale da gioco; le casse; i locali in cui sono custoditi, depositati, trasportati o contati denaro, gettoni o strumenti di gioco; i luoghi in cui sono collocati il sistema elettronico di conteggio e di controllo (SECC) e il sistema di jackpot (sistema di controllo dello jackpot), oltre ai tavoli e gli apparecchi automatici per il gioco d'azzardo. Le telecamere poste nel settore dei giochi da tavolo devono essere in grado di inquadrare, per identificarli in modo irreprensibile, le operazioni di gioco, gli eventi e i risultati del gioco, il valore dei gettoni, delle carte, dei dadi e di altri strumenti di gioco (art. 4 cpv. 1 OGAz). Giusta l'art. 5 cpv. 1 OGAz, le attività da sorvegliare sono: (a) le transazioni effettuate alla cassa, (b) il conteggio dei gettoni e del denaro incluso quello delle mance ("tronc"), (c) il ritiro del denaro dai giochi da tavolo e dagli apparecchi automatici per i giochi d'azzardo e infine (d) il flusso di denaro e di gettoni tra gli apparecchi automatici per i giochi d'azzardo, i singoli tavoli da gioco, i contenitori per le mance ("tronc"), le casse e la cassaforte. In virtù dell'art. 5 cpv. 2 OGAz, per le attività di cui alle lettere a e b, il valore del denaro e dei gettoni deve essere riconoscibile.
4.2. In virtù dell'art. 48 LCG, la CFCG assicura la sorveglianza delle case da gioco e veglia, affinché le disposizioni legali che concretizzano gli scopi della LCG siano rispettate. In particolare essa vigila sull'attuazione della concezione di sicurezza (art. 48 cpv. 2 lett. c LCG). Per l'adempimento dei suoi compiti la CFCG può esigere dalle case da gioco le informazioni e i documenti di cui ha bisogno (art. 48 cpv. 3 lett. a LCG).
4.3. La concessionaria da parte sua è tenuta in particolare a rispettare le disposizioni legali con coscienza e assoluta imparzialità, nonché gli obblighi, le condizioni e gli oneri stabiliti dall'atto di concessione. Essa deve osservare le decisioni, le comunicazioni, le istruzioni e le prescrizioni della CFCG; deve gestire la casa da gioco con la dovuta diligenza, integrità, professionalità e con il necessario senso di responsabilità; deve garantire una gestione dei giochi di qualità, tenendo conto delle nuove conoscenze riguardanti la gestione di case da gioco e dell'evoluzione tecnica in questo settore. La concessionaria deve assicurarsi di adempiere le condizioni legali della concessione durante tutto il periodo della sua validità, servendosi delle misure appropriate (cfr. art. 13 e 14 LCG). Come risulta dall'atto di concessione, oltre agli obblighi in esso espressamente menzionati che il concessionario è tenuto a rispettare, è riportato l'insieme delle disposizioni legali applicabili. Ne segue che la violazione delle relative disposizioni legali costituisce anche una violazione della concessione (cfr. cifra 1.1 della Concessione di sito e di gestione di tipo A a favore della A._______ SA; Decisione del Tribunale federale 2C_177/2008, 2C_182/2008 biz, consid. 3.2).
4.4. Nel caso in cui non fossero più soddisfatte le condizioni essenziali del rilascio della concessione, questa è revocata dalla CFCG (art. 19 cpv. 1 LCG). La Commissione revoca altresì la concessione se il concessionario o una delle persone cui questi ha affidato la direzione: contravvengono in maniera grave o ripetuta alla presente legge, alle prescrizioni d'esecuzione o alla concessione oppure usano la concessione per scopi illeciti (art. 19 cpv. 2 lett. a e b LCG in collegamento con l'art. 20 OCG). In casi poco gravi, la Commissione può sospendere la concessione, limitarla o sottoporla a condizioni e oneri suppletivi (art. 19 cpv. 3 LCG). Al concessionario che commette a proprio vantaggio un'infrazione alla concessione o a una decisione passata in giudicato, è addebitato un importo fino a tre volte il guadagno ottenuto con l'infrazione. Qualora non vi sia alcun guadagno, oppure quest'ultimo non possa essere stabilito né stimato, l'importo addebitato ammonta fino al 20% del prodotto lordo dei giochi realizzato nell'ultimo anno d'esercizio (art. 51 cpv. 1 LCG). L'efficacia delle normative legali dipende in misura decisiva dall'effetto preventivo delle sanzioni, per questo motivo per infrazioni contro concessioni o disposizioni, la legge prevede quindi dure sanzioni, comminate nei confronti dell'azienda colpevole (cfr. Messaggio LCG, pag. 177).
5.1. Per quel che riguarda la videosorveglianza, la CFCG avrebbe innanzitutto riscontrato delle irregolarità giusta l'art. 3 OGAz in relazione con l'art. 16 cpv. 2 OGAZ. Durante un controllo a campione, la CFCG ha accertato che in prima mattinata di domenica 6 aprile 2008 l'addetto alla videosorveglianza dei tavoli aveva lasciato l'apposito locale per 34 minuti a seguito di un incidente. Di per sé il fatto non è contestato dalla ricorrente, ma essa lo ritiene come un fatto isolato e, nella circostanza, senza conseguenze. La ricorrente contesta inoltre che i fatti di rilevanza penale perpetrati dai due dipendenti a danno della casa da gioco (cfr. lett. A b e segg. dei fatti), possano avere avuto un nesso con la carente organizzazione della sorveglianza, men che meno che tali fatti dimostrino conseguentemente delle carenze nell'ambito della sicurezza interna alla casa da gioco. Secondo la ricorrente le malversazioni sarebbero state pianificate e messe in atto con particolare astuzia e quindi in modo tale da renderne difficoltosa l'identificazione e la scoperta anche da un efficiente e restrittivo sistema di sorveglianza.
5.1.1. La legge prevede che le case da gioco debbano disporre di una concezione di sicurezza (art. 14 cpv. 1 LCG); tale concezione viene precisata nella OCG. In base all'art. 27 OCG essa deve permettere che: alle persone oggetto di misure di divieto di gioco o di esclusione dal gioco sia impedito l'accesso (art. 21 e 22 cpv. 1 LCG); alle persone non autorizzate sia impedito l'accesso ai sistemi di sorveglianza, di controllo e di gioco nonché ai locali in cui si trovano valori patrimoniali; l'esercizio dei giochi si svolga in modo calmo e ordinato; le azioni e gli eventi illeciti siano scoperti tempestivamente e che le attività nella sala di gioco siano sorvegliate, in particolare ai tavoli da gioco e agli apparecchi automatici per i giochi d'azzardo; il flusso di denaro sia regolato, segnatamente per impedire reati patrimoniali; gli obblighi di diligenza previsti nel capitolo 2 della Legge federale del 10 ottobre 1997 sul riciclaggio di denaro (LRD, RS 955.0) e Ordinanza della Commissione federale delle case da gioco del 12 giugno 2007 sugli obblighi di diligenza delle case da gioco relativi alla lotta contro il riciclaggio di denaro (Ordinanza della CFCG sulla lotta contro il riciclaggio di denaro, ORD-CFCG, RS 955.021) siano rispettati; danni a persone, cose e dati siano, per quanto possibile, impediti.
5.1.2. La videosorveglianza rappresenta in base alle normative in questione, uno degli elementi centrali di controllo per raggiungere gli scopi indicati sopra (cfr. art. 30 OCG e 3 e segg. OGAz). Le esigenze a tal proposito sono dettagliate e redatte in modo preciso (cfr. le disposizioni sopra citate e a titolo esemplificativo art. 56 e segg. OGAz). Ciononostante non viene definita, in concreto, la natura delle procedure, delle soluzioni tecniche o dei metodi che la casa da gioco deve adottare per ottemperare alle normative legali in materia. Dalla densità delle normative dedicate alla videosorveglianza nonché dalla puntigliosità del legislatore in merito alle esigenze che questa deve adempire rispettivamente la sua importanza (cfr. art. 56 OGAz sul controllo del sistema tecnico di videosorveglianza da parte della CFCG prima della sua messa in funzione così come art. 7 OGAz che impone l'interruzione dello svolgimento dei giochi nel caso di una guasto al sistema di videosorveglianza), è possibile dedurre che qualsiasi carenza a tal proposito, può rappresentare una lesione sensibile delle normative vigenti. Una loro interpretazione severa rispettivamente restrittiva è inoltre opportuna se si tiene conto degli scopi che esse si prefiggono (cfr. Messaggio, pag. 130 e segg., pag. 141; art. 2 LCG; in questo senso anche DTF 136 II 291, consid. 5.3.2 e 5.3.4).
5.1.3. La constatazione fatta della CFCG durante un controllo a campione, che ha evidenziato come durante la mattina del 6 aprile 2008, il collaboratore addetto alla videosorveglianza avesse lasciato l'apposito locale per una durata di ca. mezz'ora senza che qualcuno lo sostituisse, è già sufficiente a sostenere che il sistema di videosorveglianza dei locali non fosse oggettivamente conforme alle esigenze previste da legge e ordinanza, che richiedono esplicitamente la presenza ininterrotta di almeno un collaboratore nell'apposito locale di sorveglianza (cfr. art. 16 cpv. 2 OGAz). Contrariamente all'opinione della ricorrente, che sostiene come tale mancanza sia priva d'importanza perché senza conseguenze concrete e frutto di un evento isolato, in base agli atti a disposizione del Tribunale amministrativo è da ritenere che la lacuna menzionata fosse dovuta a un'organizzazione insufficiente lesiva delle normative in questione. In base alla descrizione degli obblighi contrattuali di lavoro dell'addetto alla videosorveglianza, che svolgeva contemporaneamente altre attività nell'ambito della sicurezza che necessitano la sua presenza fuori dal locale previsto per la videosorveglianza, deve infatti essere ritenuto che tali assenze fossero quasi immanenti al sistema adottato dalla ricorrente e che, anche se non in modo regolare, sussistesse la probabilità che queste si potessero ripetere. L'assenza di conseguenze concrete nel caso, infine, non è atto a giustificare eventuali deroghe dagli obblighi previsti dalle normative in questione o una loro violazione.
5.1.4. In merito alla sorveglianza del flusso di denaro la CFCG avrebbe inoltre riscontrato delle irregolarità ai sensi dell'art. 5 OGAz, poiché per un breve periodo, nel locale di conteggio il denaro non sarebbe più stato visibile alla telecamera quando la cassetta vuota non era rivolta verso l'obiettivo della telecamera. La A._______ SA non contesta questa circostanza. Essa ritiene tuttavia che la lacuna in questione non permetta di ipotizzare che vi fosse una perdita di controllo tale da compromettere la sorveglianza del flusso del denaro.
5.1.5. Contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente le constatazioni fatte dalla CFCG dimostrano come il sistema di videosorveglianza della ricorrente non fosse oggettivamente conforme alle esigenze poste dall'OGAz per quanto concerne l'obbligo di sorvegliare il flusso di denaro in maniera ininterrotta. Dall'attuale formulazione dell'art. 5 OGAz emerge in modo inequivocabile che mediante la videosorveglianza deve essere possibile seguire il percorso del denaro da quando esce dalle mani del cliente a quando, dopo essere stato contato, viene depositato nella cassaforte della casa da gioco, e tutto ciò senza una nessuna interruzione. La videosorveglianza del flusso di denaro è un elemento centrale per garantire la sicurezza e la trasparenza dei giochi prevista dalla legge (cfr. Messaggio LCG, pag. 147; cfr. anche Decisione del Tribunale federale 2C_177/2008, 2C_182/2008 biz, consid. 4.1). L'adempimento di tali scopi si fonda tra l'altro sulla sorveglianza video 24 ore su 24, che il concessionario deve garantire (cfr. art. 3 OGAz). Questa deve essere mantenuta allo stato attuale della tecnica e il controllo della sua funzionalità, rientra nelle responsabilità della casa da gioco. La constatazione che per un certo intervallo la ripresa del flusso di denaro fosse interrotta, è sufficiente ad ammettere non solo una lacuna nel sistema di sorveglianza, ma anche un'infrazione a una chiara normativa legale (art. 5 cpv. 1 lett. d OGAz).
La situazione in merito ad un ostacolo alla sorveglianza ininterrotta del flusso di denaro, dovuta ad una mancanza legata all'impostazione di una telecamera, è paragonabile alla constatazione da parte della CFCG delle lacune in merito alla videosorveglianza ai considerandi precedenti. In questi ambiti sensibili il diritto materiale in vigore pretende una sorveglianza costante e impeccabile. I tentativi di giustificazione da parte della ricorrente portano a dedurre che essa non abbia preso in considerazione che qualsiasi, seppur minima, carenza negli ambiti in questione, deve essere considerata una lesione della legge. La densità normativa delle leggi e delle ordinanze in materia di case da gioco, è motivata da un elevato rischio di abuso a fini illeciti delle attività svolte in una casa da gioco. Solo l'organizzazione meticolosa di un sistema di sorveglianza e controllo così come la sua scrupolosa applicazione, possono dare sufficienti garanzie, che vengono sicuramente a mancare nel momento in cui vengono accertate carenze come quelle riscontrate presso la A._______ SA.
5.1.6. Diversi elementi che si evincono dagli atti, quali le segnalazioni firmate del 9 giugno 2006 e del 26 luglio 2006 (038; 059) dell'ex collaboratore della A._______ SA su possibili atti fraudolenti all'interno della casa da gioco, la presenza di un solo collaboratore addetto alla sorveglianza di 38 tavoli, la durata delle azioni truffaldine, la decisione di dare al nuovo assunto il compito di redigere un rapporto sulla situazione della sorveglianza (cfr. verbale della riunione del consiglio di amministrazione del 26 febbraio 2008), nonché le proposte stesse fatte dall'addetto alla sorveglianza, costituiscono dei inequivocabili indizi che la sorveglianza e la concezione di sicurezza al momento dei controlli e con ogni probabilità anche prima, fossero problematiche, insufficienti o lacunose. Da una parte è possibile ammettere che le indagini penali non hanno evidenziato infrazioni commesse ai danni della ricorrente nel corso del 2006 come avanzato dall'ex collaboratore con le segnalazioni del 9 giugno dello stesso anno. Dagli atti non si evince però nemmeno che alle segnalazioni firmate e quindi come minimo atte a insinuare sospetti sulla correttezza dello svolgimento dei giochi, la A._______ SA avrebbe reagito con la tempestività, l'attenzione e la sistematicità che ci si potrebbe attendere. Non può essere escluso che un'attenzione elevata all'applicazione di efficaci sistemi di sicurezza avrebbe abbreviato il periodo durante il quale, nell'anno seguente, sono state operate malversazioni ai danni della ricorrente.
5.1.7. In accordo con essa è possibile ammettere che nemmeno un sistema di controllo e di sorveglianza ineccepibile, può in ogni caso evitare l'avverarsi di atti fraudolenti. Per contro l'art. 27 lett. d OCG prescrive che questo sistema debba essere concepito in modo tale da garantire che le azioni e gli eventi illeciti siano scoperti tempestivamente. Nel presente caso i malfattori hanno potuto agire all'interno della casa da gioco per la durata di circa un anno. In più sono presenti agli atti, diversi indizi che lasciano effettivamente supporre che i sistemi di sicurezza, così come quelli di controllo, non siano stati utilizzati rispettivamente attuati con la necessaria rigorosità. Come già evidenziato nemmeno le segnalazioni di un ex collaboratore, hanno portato la ricorrente a elevare il livello di guardia o eventualmente, a rivedere i propri sistemi di sicurezza. Il potenziamento dell'organico nell'ambito della sicurezza e del controllo, avvenuto dopo che il nuovo addetto alla sicurezza ne aveva evidenziato diverse carenze, dimostra in modo esemplare come lo stato delle cose precedente (e quindi anche durante lo svolgimento delle malversazioni) non fosse soddisfacente. Che la CFCG si sia basata su tali indizi in relazione alle malversazioni avvenute, per dedurre che il tempo di reazione della A._______ SA non sia stato tempestivo, non ha quindi nulla di arbitrario. Il sistema di controllo previsto dalla legge in materia di case da gioco (cfr. considerando 6.7.3), il quale determina che la CFCG effettui dei controlli sporadici, implica che per giudicare l'operato delle case da gioco, l'autorità inferiore si debba e si possa basare su dati, impressioni e informazioni ottenute durante esami e verifiche a campione. Tale procedura sottintende che singoli elementi, come lo può essere l'assenza dell'addetto alla videosorveglianza per un lasso di tempo dall'apposito locale, possano essere utilizzati per ipotizzare, o dimostrare, lo stato generale delle cose.
5.1.8. In conformità a quanto evidenziato sopra è evidente che le disposizioni in materia di videosorveglianza siano state violate. Inoltre è possibile ammettere che in aggiunta a queste violazioni, la ricorrente ha palesato ulteriori lacune in ambito organizzativo. Le case da gioco sia al momento dell'ottenimento della concessione, che durante l'esercizio dell'attività, devono offrire tutte le garanzie per uno svolgimento irreprensibile della stessa e tale presupposto deve essere adempiuto in modo costante. Dalle carte processuali è tuttavia possibile dedurre che sia nel periodo in cui sono state compiute le malversazioni, sia nel periodo successivo alla scoperta di quest'ultime, esistessero delle lacune in merito alla concezione di sicurezza e che le normative legate alla videosorveglianza fossero state violate. Tutto ciò testimonia una mancanza di rigore nel soddisfare in maniera costante e irreprensibile le disposizioni di legge ed esecutive. Che la ricorrente abbia investito nel proprio sistema di controllo, assumendo ad esempio personale supplementare e ristrutturando l'apparato tecnico, può eventualmente essere d'interesse nell'ambito della commisurazione di una sanzione, nel senso di un'attenuante. Tale argomento non è però adatto a controbattere e ad escludere l'esistenza delle infrazioni rilevate dalla CFCG.
5.2. In sintesi, si può quindi affermare che sia prima sia durante l'inchiesta amministrativa, la casa da gioco non disponesse di una concezione di sicurezza tale da garantire in modo irreprensibile l'adempimento delle normative in materia di case da gioco. Sotto questo profilo, sono state violate legge e concessione. La lacuna constatata da parte della CFCG in merito alle garanzie richieste dall'art. 12 LCG, basata in sostanza sull'assenza di una persona all'interno del consiglio d'amministrazione della casa da gioco in qualità di presidente a tempo pieno, sembra nel frattempo esser stata risolta e per questo motivo non deve essere approfondita in sede.
6.1. Una volta appurato che la ricorrente ha violato le disposizioni legali e di conseguenza la concessione, si tratta qui di seguito di esaminare se tali violazioni sono state commesse a proprio vantaggio e se esse giustificano la pronuncia di una sanzione ai sensi dell'art. 51 cpv. 1 LCG.
6.2. Trattandosi della qualifica delle violazioni, va rilevato, come riconosciuto dall'autorità inferiore, che l'insieme delle irregolarità rilevate, in particolare nel settore della gestione della sicurezza e della trasparenza dei giochi, danno l'immagine che al momento dei casi di truffa, la casa da gioco non disponesse di una concezione di sicurezza tale da assicurare che le attività al suo interno, fossero sorvegliate in modo da individuare tempestivamente le illiceità ai tavoli. In tal senso, la casa da gioco non era in grado di garantire un'attività irreprensibile. Si tratta quindi di lacune che, come visto, possono pregiudicare il raggiungimento degli scopi della LCG e quindi l'ottenimento rispettivamente il mantenimento della concessione. A mente di questo Tribunale la CFCG ha pertanto ritenuto a giusta ragione adempiute tutte le condizioni legali per la pronuncia di una sanzione ai sensi dell'art. 51 LCG.
6.3. Una violazione non può essere sanzionata ai sensi dell'art. 51 LCG che nell'ipotesi in cui la casa da gioco ne abbia conseguito un vantaggio pecuniario o di altra natura. La LCG non definisce il concetto di vantaggio e nemmeno dal Messaggio LCG rispettivamente dai materiali legislativi si può dedurre quale sia la sua portata e la sua estensione. Conformemente alla prassi della CFCG, il vantaggio non deve tuttavia essere necessariamente pecuniario, ma può tradursi anche ad esempio in una semplificata organizzazione dell'impresa (cfr. decisione Nr. 002-06 della Commissione federale di ricorso delle case da gioco). In questo contesto, il concetto di "vantaggio" nel senso di "Vorteil", va interpretato in modo più esteso rispetto a quanto viene per esempio inteso nel concetto d'indebito profitto nell'accezione tedesca di "unrechtmässigen Vorteil" di cui art. 251 del Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP, RS 311.0). Se il vantaggio conseguito è ascrivibile a un risparmio in termini di organizzazione o di natura amministrativa, questo deve tuttavia essere di un certo rilievo. In tal senso, il fatto di aver rinunciato a mettere in atto una certa procedura, deve aver comportato un sensibile risparmio di risorse, le quali non devono essere di natura prettamente finanziaria. In maniera esplicita il Tribunale federale ha, infatti, ammesso l'esistenza di un tale vantaggio in rapporto ai potenziali rischi derivanti dall'insufficienza della procedura di videosorveglianza (cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_177/2008 del 20 giugno 2008, consid. 5.2; TAF B-439/2009, C. 6.3). Secondo il Tribunale federale un vantaggio per la casa da gioco può essere ammesso per il fatto che la mancanza di rigore nelle procedure di controllo, potrebbe tra l'altro, facilitare un'eventuale elusione fiscale (cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_177/2008 del 20 giugno 2008, consid. 5.2). D'altra parte la sanzione amministrativa a seguito di una violazione delle norme legislative e della concessione, non ha unicamente lo scopo di compensare un vantaggio conseguito, bensì rappresenta una sanzione dall'esplicito carattere preventivo (cfr. Messaggio LCG, art. 51).
6.4. La ricorrente invoca a tal proposito un'errata applicazione dell'art. 51 LCG ritenendo infondato parlare di guadagno che la casa da gioco avrebbe conseguito risparmiando in termini di salari per l'insufficiente numero di addetti alla sorveglianza. Nell'eventuale ipotesi che la decisione dell'autorità inferiore non venisse annullata non essendo stata commessa alcuna infrazione a proprio vantaggio, la ricorrente chiede in via eventuale che l'importo della sanzione venga sensibilmente ridotto, in considerazione dello sforzo profuso per assumere nuovi dipendenti nei settori della sicurezza e della videosorveglianza; per dotarsi di nuove strutture e ulteriori videocamere; in considerazione inoltre della durata della situazione d'irregolarità e della collaborazione dimostrata nei confronti della CFCG.
Contrariamente a quanto censurato dalla ricorrente il fatto che essa abbia investito ingenti somme per aumentare l'effettivo nell'ambito della sicurezza, per adeguare una nuova struttura nell'ambito della videosorveglianza aggiungendo ulteriori videocamere, sostituendo hard disk e introducendo nuovi procedimenti permettono di supporre che per un lungo periodo la ricorrente abbia operato "risparmiando" sull'effettivo dei collaboratori e sulla qualità di mezzi di controllo così come sugli sforzi organizzativi per ottenere una concezione di sicurezza idonea. Si tratta quindi di verificare se il vantaggio conseguito dalla ricorrente sia suscettibile di essere stabilito o stimato o se la sanzione debba essere stabilita in funzione del prodotto lordo dei giochi realizzato nell'ultimo anno di esercizio.
6.5. Come rilevato dall'autorità inferiore il vantaggio in questione s'avvera difficile da stabilire o stimare dato che sia i risparmi sul fronte dei salari, sia le lacune constatate in materia di videosorveglianza del flusso di denaro, così come le carenze organizzative nell'invio dei documenti richiesti dalla CFCG, comprendono da una parte fattori difficilmente traducibili in termini monetari. Un'ulteriore quantificazione del vantaggio nel senso di un risparmio è peraltro impossibile poiché dalle allegazioni delle parti e dagli atti non si evince con sufficiente chiarezza se e quali delle misure intraprese fossero assolutamente necessarie a ripristinare lo stato legale e quali di queste misure siano andate oltre a tale necessità. L'autorità inferiore ha quindi considerato a giusta ragione il vantaggio realizzato difficilmente stimabile e per questa ragione fissato l'importo della sanzione in funzione del prodotto lordo dei giochi.
6.6. A tal proposito la ricorrente critica il comportamento dell'autorità inferiore, che non avrebbe menzionato esplicitamente, quali misure la ricorrente avrebbe dovuto adottare per evitare sanzioni nonché l'omissione degli elementi presi in considerazione nella commisurazione della sanzione così come l'assenza d'indicazioni concrete sulla loro ponderazione. Inoltre la CFCG non avrebbe tenuto in debito conto degli investimenti fatti dalla ricorrente nell'ambito della sicurezza. Infine ritiene che la CFCG avrebbe considerato in modo scorretto i ritardi nella trasmissione dei documenti richiesti in qualità di aggravante. Si tratta quindi di censure di natura materiale da una parte e di censure in merito al diritto di essere sentito (e quindi di natura formale) dall'altra.
6.6.1. Va premesso che l'ammontare reale dell'importo della sanzione va calcolato in base alla situazione concreta, dovendo corrispondere allo scopo desiderato, stare in un rapporto ragionevole tra il risultato previsto e le restrizioni necessarie e non essere più rigorosa di quanto richiesto dalle circostanze (DTF 103 Ib 129). L'azienda coinvolta deve in ogni modo risentire della sanzione. Quest'ultima raggiungerà il limite massimo soltanto in casi estremamente gravi (cfr. Messaggio LCG, pag. 177).
6.6.2. Nei casi in cui il vantaggio si avveri difficile da stabilire o stimare, la LCG prevede che l'importo addebitato possa ammontare fino al 20 % del prodotto lordo dei giochi realizzato nell'ultimo anno d'esercizio (art. 51 cpv. 1 seconda frase). Come si evince dalla decisione impugnata, di regola la CFCG considera gravi quelle violazioni che pregiudicano direttamente gli obiettivi della LCG e/o che violano in modo grave le disposizioni fondamentali di quest'ultima. Le sanzioni in questi casi sono calcolate in base ad una percentuale del prodotto lordo dei giochi che varia dal 5 % al 20 %. Nei casi di violazioni di media o lieve gravità, definite come quelle violazioni in grado di pregiudicare un modo serio, direttamente o indirettamente, il raggiungimento degli obiettivi della LCG, la fascia sanzionatoria varia dallo 0,5 % al 5 % del prodotto lordo dei giochi. Inoltre secondo la prassi della CFCG le semplici inosservanze di prescrizioni d'ordine non saranno oggetto di sanzione che in casi di ripetuta inosservanza. L'ammontare relativamente alto delle sanzioni di cui all'art. 51 LCG tiene conto del fatto che un'infrazione alla legge non deve apparire come un'opzione redditizia (cfr. Messaggio LCG, pag. 177). Infine vi è da notare che lo schema sanzionatorio applicato dall'autorità inferiore è atto a essere applicato conformemente al principio dell'uguaglianza e non ha finora dato adito a critiche (cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_177/2008 del 20 giugno 2008, consid. 6.1; TAF B-439/2009, consid. 8.3 ).
6.6.3. La CFCG ritiene che, in base alla prassi, l'infrazione accertata rientri tra le violazioni di media gravità, che vengono sanzionate con importi compresi tra lo 0,5 % e il 5 % del prodotto lordo dei giochi. La sanzione irrogata nel caso concreto, corrisponde circa all'1% del prodotto lordo dei giochi ottenuto dalla A._______ SA nel corso dell'anno precedente (pari a circa CHF X._______). La ricorrente contesta tale sanzione argomentando che essa si situerebbe ingiustamente vicino all'ammontare massimo delle sanzioni comminate in questi casi (cfr. cifra 25 del ricorso del 23 settembre 2008) e critica che la CFCG avrebbe considerato come aggravanti sia il ritardo nella trasmissione della documentazione richiesta da parte della CFCG, che la violazione della concessione in settori molto sensibili da parte della A._______ SA (cfr. cifra 26 e 27 del ricorso del 23 settembre 2010).
6.6.4. Come indicato ai considerandi 5.1 e segg., risulta che la CFCG abbia giustamente ritenuto necessario infliggere una sanzione alla ricorrente ai sensi dell'art. 51 LCG. Contrariamente a quanto asserito da quest'ultima il valore di tale sanzione non si avvicina al massimo previsto dalla legge in questi casi. La sanzione pari a Y._______ mio di franchi corrisponde, infatti, all'1 % circa del prodotto dei giochi preso in considerazione dalla CFCG (prodotto dei giochi dell'anno 2007 pari a circa X._______). A questo riguardo vale la pena menzionare, a titolo di paragone, che le soluzioni proposte dal responsabile della sicurezza e della sorveglianza, formulate nei suoi rapporti del febbraio e marzo 2008, quantificavano gli interventi attorno a 1,3 milioni di franchi.
Come esposto ai considerandi 5.1. e segg., la CFCG ha anche giustamente ritenuto che le infrazioni commesse dalla ricorrente fossero capaci di pregiudicare in modo serio, direttamente o indirettamente, il raggiungimento degli obiettivi della LCG e di applicare quindi alla sanzione in questione un coefficiente compreso tra lo 0,5 % e il 5 % del prodotto dei giochi. Una concezione di sicurezza lacunosa può ad esempio favorire l'avvenirsi di atti fraudolenti o come minimo ritardarne considerevolmente la scoperta.
Vi è da considerare infine che una sanzione monetaria ai sensi dell'art. 51 LCG deve essere considerata, in relazione a casi poco gravi come nella fattispecie, una sanzione più lieve della sospensione o del ritiro della concessione previsti dall'art. 19 cpv. 3 LCG. A questo si aggiunge che la percentuale della sanzione in questione si situa, come già menzionato, piuttosto verso il limite inferiore della fascia sanzionatoria applicabile al caso. La censura della ricorrente che la decisione presa dalla CFCG possa essere spropositata in relazione alla violazione della concessione avvenuta, appare già alla luce di quanto menzionato priva di sostanza. Inoltre, in queste circostanze la decisione della CFCG di sanzionare la ricorrente è fin qui conforme al principio della proporzionalità.
6.7. Rimane da appurare la critica della ricorrente in merito alla ponderazione del valore della sanzione, così come la censura legata all'omissione delle misure concrete da attuare per evitarla. Infine è necessario esaminare la questione in merito ad eventuali elementi aggravanti o attenuanti.
6.7.1. È utile a tal proposito ricordare che le normative in vigore concedono alla CFCG un ampio margine d'apprezzamento per quel che riguarda l'importo delle sanzioni (cfr. Decisione del TF 2A.15/2005, consid. 2.3). La LCG permette, infatti, alla CFCG di infliggere sanzioni che possono teoricamente variare dallo 0,1 al 20 % del prodotto dei giochi, senza precisare oltre i criteri da applicare (cfr. art. 51 LCG). Nei materiali è menzionato che nella commisurazione della sanzione la CFCG deve prendere in considerazione gli elementi della situazione concreta (Messaggio LCG, op. cit., Art. 51, pag. 177). Nelle normative in questione non vi sono ulteriori indicazioni in merito a parametri o elementi da considerare nel calcolo di una sanzione e mancano indicazioni su elementi aggravanti o attenuanti.
La sanzione deve però tener conto, oltre agli elementi della situazione concreta, del principio della proporzionalità (cfr. Decisione del Tribunale amministrativo federale B-8115/2008, consid. 6.4.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5a ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2006, n. marg. 1148).
Nella sua decisione del 25 agosto 2008 la CFCG parte dal presupposto che le infrazioni siano state commesse in settori veramente sensibili. Inoltre la CFCG si basa sulle lacune rilevate dal responsabile della sicurezza, elencate nei suoi rapporti periodici, così come sulla reazione dell'amministrazione della casa da gioco nell'affrontarle, per affermare che la sanzione dovrebbe trovarsi nella fascia sanzionatoria superiore (cfr. cifra 7a] e b] della decisione della CFCG del 25 agosto 2008). Tale affermazione potrebbe portare a supporre che la sanzione si sarebbe potuta situare nella fascia compresa tra il 2,5 e il 5 % del prodotto dei giochi.
In un secondo momento la CFCG elenca gli elementi che nella situazione concreta giocherebbero a favore della ricorrente (cfr. cifra 7b] della decisione della CFCG del 25 agosto 2008). In tal senso l'autorità inferiore menziona gli investimenti fatti nell'ambito della videosorveglianza così come l'assunzione di personale e in generale la volontà di sopperire alle carenze riscontrate.
6.7.2. Contrariamente a quanto censurato dalla ricorrente la sanzione in questione non è vicina né al valore massimo del 20 % del prodotto lordo dei giochi che la CFCG può infliggere, né al valore massimo del 5 % che la CFCG potrebbe imporre nel caso d'infrazioni di media gravità e rientra in ogni caso nel margine di apprezzamento che le normative in materia le concedono. Già solo per il fatto di aver fissato la sanzione a una percentuale vicina al limite inferiore nella categoria delle infrazioni di media gravità sembra del tutto realistico pensare che l'autorità inferiore abbia tenuto in considerazione degli elementi attenuanti a favore della ricorrente. Inoltre menziona esplicitamente sia gli elementi a sfavore della ricorrente (tipologia dell'infrazione, lentezza organizzativa della ricorrente), che quelli a favore (investimenti, assunzione di personale, volontà di far fronte alle lacune) che avrebbe considerato nella ponderazione della sanzione. Nemmeno un'analisi dei risultati delle verifiche interne effettuate dalla PKF (cfr. 056 e 057) permette un'altra conclusione. Da una parte questi evidenziano sì la volontà della casa da gioco di sopperire alle lacune evidenziate. Tale circostanza è però stata esplicitamente tenuta in considerazione dalla CFCG. Inoltre non sarebbe visibile che le misure prese al seguito di tali verifiche avrebbero avuto come scopo quello di potenziare e migliorare il livello di sorveglianza e di sicurezza, ma soprattutto quello di modificare alcune procedure nello svolgimento dei giochi.
Alla luce di quanto evidenziato sopra, la fissazione della sanzione, che corrispondente a un'infrazione di media gravità alla concessione stabilita dalla CFCG a un valore dell'1 % del prodotto lordo dei giochi, non può essere criticata. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente in questo contesto non è ravvisabile, per quel che riguarda la commisurazione della sanzione, nessuna arbitrarietà da parte dell'autorità inferiore che ha considerato e menzionato esplicitamente elementi concreti del caso sia a favore sia a sfavore della ricorrente. Il Tribunale amministrativo federale evita in questi casi di sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'autorità inferiore che è fondamentalmente incaricata di applicare la legge (cfr. decisione del TF 2C_694/2009 del 20 maggio 2010, consid. 2.2.2; DTF 131 II 680, consid. 2.3.2 e 2.3.3).
6.7.3. Per quel che riguarda la contestata omissione da parte della CFCG di informare la ricorrente in merito alle misure concrete da prendere per evitare sanzioni, è necessario specificare quanto segue. Né la LCG, né l'OCG e l'OGAz definiscono la natura specifica delle misure che le case da gioco devono prendere per ottenere il "livello elevato richiesto dalla legge" in merito al controllo e alla sorveglianza, ma definiscono gli obiettivi che queste devono permettere. Se ad esempio la casa da gioco deve disporre di un sistema di videosorveglianza ai sensi degli articoli 16 OGAz e segg., non viene definito il numero, la qualità o la natura delle videocamere necessarie. Tali decisioni rientrano nei compiti della casa da gioco, che è responsabile dell'allestimento di un sistema di controllo tale da permettere il raggiungimento degli scopi previsti dalle leggi in materia.
Il legislatore ha volutamente delegato alle case da gioco il compito di mettere in atto le misure necessarie che rendano concreto il concetto di sorveglianza previsto dalla legge. Tale delega è motivata dal presupposto che per lo Stato sia più efficace ed economico delegare completamente all'azienda della casa da gioco la funzione di controllo e di sorveglianza, anziché procedere essa stessa in loco, al controllo dell'esercizio dei giochi e delle transazioni finanziarie a esso connesse. La concezione proposta in merito al controllo e alla sorveglianza consente in questo modo un'organizzazione più snella delle autorità. I costi che, come accennato, vanno finanziati dalle case da gioco stesse con il pagamento degli emolumenti per la vigilanza, devono essere in un rapporto corretto con l'efficienza e l'effettività dei mezzi impiegati (cfr. Messaggio LCG, pag. 147 e seg.).
Una sorveglianza e dei controlli in loco da parte dell'autorità, avvengono tuttavia saltuariamente, a titolo di sondaggio, con lo scopo di valutare costantemente la qualità e l'efficienza del sistema di controllo adottato dalle singole case da gioco. L'interesse principale deve consistere nell'esame delle misure di sorveglianza interne alla casa da gioco, delle quali, come già indicato, sono responsabili gli organi e la direzione della casa da gioco stessa. Laddove si rilevassero debolezze, mancanze oppure venissero a mancare le premesse per la concessione, a dipendenza del caso, questa deve essere revocata, sospesa o limitata. È quindi esplicito compito delle case da gioco adoperarsi affinché il sistema interno di controllo e sorveglianza si mantenga costantemente sul livello elevato preteso dalla legge e dalle disposizioni esecutive (cfr. Messaggio LCG, pag. 147 e seg.).
Le censure della ricorrente in merito all'operato dell'autorità inferiore nell'ambito della commisurazione della sanzione e a una violazione del diritto di essere sentito sono quindi infondate. La CFCG ha tenuto conto della situazione concreta menzionando esplicitamente sia gli elementi a sfavore, che quelli a favore della ricorrente che hanno portato alla fissazione della sanzione. Che la CFCG non abbia, in questo contesto, menzionato esplicitamente le misure concrete che la A._______ SA avrebbe dovuto prendere per disporre di un sistema di sicurezza tale da evitare sanzioni, è una conseguenza della decisione da parte del legislatore, di delegare tale competenza direttamente alle case da gioco.
6.7.4. Resta infine la questione legata a delle eventuali aggravanti. Dalla decisione impugnata risulta che la CFCG consideri come aggravante la renitenza nella consegna dei verbali delle riunioni del consiglio di amministrazione. Tale aggravante è contestata dalla ricorrente che ritiene di non aver ostacolato in alcun modo le richieste inoltrate dalla CFCG in merito alla trasmissione di documenti. Vale tuttavia ricordare a tal proposito che nella decisione impugnata la CFCG elenca delle attenuanti che compenserebbero le aggravanti sopra menzionate. Dal punto di vista del risultato, e così dal punto di vista dell'ammontare della sanzione, è lecito dedurre che tali aggravanti non abbiano quindi influito sulla percentuale fissata dalla CFCG e sull'importo finale. Ciononostante è necessario a tal proposito evidenziare che se da una parte la ricorrente non ha spiegato in maniera convincente il motivo per il quale avrebbe necessitato più tempo per raccogliere tutti i documenti da consegnare, dall'altra nemmeno l'autorità inferiore si lamenta che sarebbe stata privata dei documenti o delle informazioni che aveva richiesto o avrebbe spiegato i motivi per una trasmissione immediata dei documenti richiesti, ricollegandola ad esempio, a un chiaro dovere imposto dalla legge oppure a un serio rischio di occultamento. Nonostante ciò un apprezzamento generale della questione induce a concludere che il valore della sanzione inflitta alla A._______ SA per le violazioni alla concessione e alle normative in questione commesse, risulta come visto ai considerandi precedenti adeguato, indipendentemente dalla questione legata alla trasmissione dei protocolli del consiglio d'amministrazione.
Visto quanto precede il ricorso deve essere respinto e la decisione dell'autorità inferiore del 25 agosto 2008 confermata.
Visto l'esito della procedura e tenendo conto dell'ampiezza dell'incarto, del valore litigioso e considerato l'ammontare della sanzione, si giustifica fissare i costi della presente procedura di ricorso a CHF 7'000. e addossarli alla ricorrente. Essi verranno computati con l'anticipo dello stesso importo da lei versato entro il termine fissato con ordinanza del 29 settembre 2008 (art. 63 cpv. 1 e 4 bis PA).
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
Il ricorso è respinto.
Le spese processuali di CHF 7'000. sono poste a carico della ricorrente. Esse sono computate con l'anticipo spese dello stesso importo versate da quest'ultima entro il termine fissato con ordinanza del 29 settembre 2008 (art. 63 cpv. 1 e 4 bis PA).
Alla parte ricorrente non è riconosciuta alcuna indennità per spese ripetibili.
Comunicazione a:
ricorrente (atto giudiziario);
autorità inferiore (n. di rif. H335-0058 Scb; atto giudiziario);
dipartimento federale di giustizia e polizia (atto giudiziario).
Il presidente del collegio: Il cancelliere: Francesco Brentani Ciro Papini
Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 173.110]). Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e - se in possesso della parte ricorrente - i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).
Spedizione: 22 febbraio 2011