Entscheiddatum: 29.04.2020Publikationsdatum: 18.10.2021
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Decisione confermata dal TF con sentenza del 28.09.2021 (2C_482/2020) Corte II B-4988/2018
Sentenza del 29 aprile 2020 Composizione Giudici Pietro Angeli-Busi (presidente del collegio), Francesco Brentani, Daniel Willisegger, cancelliera Maria Cristina Lolli. Parti X._______, [...], patrocinato dall'avv. Alessandro Mazzoleni, Mazzoleni Studio Legale e Notarile, [...], ricorrente, contro Commissione delle professioni mediche MEBEKO, Sezione formazione universitaria, c/o Ufficio federale della sanità pubblica UFSP, [...], autorità inferiore. Oggetto Iscrizione di un diploma estero nel registro delle professioni mediche (MedReg).
Fatti:
A.
A.a Il signor X._______ (in seguito: il ricorrente) si è diplomato il [...] 1995 presso l'Università di Nis nello Stato dell'Ex Jugoslavia (ad oggi, la Repubblica di Serbia), ottenendo il titolo di Dottore in Medicina. Inoltre, in data [...] 1997, il medesimo ha ottenuto il "Diplôme de medicine tropicale" in Belgio (cfr. all. 38 dell'incarto dell'autorità inferiore). Rientrato in Svizzera, il ricorrente ha portato a termine, a maggio 2005, il "Master in economia e gestione sanitaria e sociosanitaria" presso l'Università della Svizzera italiana, facoltà di scienze economiche (titolo riconosciuto dall'Ufficio federale della formazione professionale e della tecnologia UFFT, quale studio postdiploma della Scuola universitaria professionale della Svizzera italiana SUPSI). In seguito, il [...] 2009, il ricorrente ha assolto il corso di perfezionamento professionale di "Medico generico", previsto dal Regolamento del 21 giugno 2000 per il perfezionamento professionale (RPP) e dal "Praktischer Arzt Weiterbildungsprogramm" (cfr. all. 40 dell'incarto dell'autorità inferiore).
A.b Con decisione del 2 maggio 2013, la MEBEKO ha rifiutato la richiesta del ricorrente di riconoscimento del diploma estero, fissando come misura di compensazione il superamento dell'esame federale di medicina umana.
A.c In data 18 dicembre 2017, il ricorrente ha compilato ed inoltrato alla Commissione delle professioni mediche MEBEKO (in seguito: l'autorità inferiore o MEBEKO) una richiesta di registrazione del proprio titolo di studi "Dottore in medicina" nel registro di tutte le persone che esercitano una professione medica universitaria (in seguito: MedReg), ai sensi dell'art. 51 della Legge federale del 23 giugno 2006 sulle professioni mediche universitarie (LPMed, [RS 811.11]).
A.c.a In data 15 gennaio 2018, data l'incompletezza del dossier del ricorrente, l'autorità inferiore gli ha comunicato quali documenti dovessero ancora essere inoltrati. Tra gli altri, al ricorrente è stato chiesto di inoltrare un documento attestante che il suo diploma lo autorizza ad esercitare, nello Stato che ha rilasciato tale diploma, una professione medica universitaria (in seguito: scope of practice). A tale riguardo, la MEBEKO ha sottolineato che lo scope of practice deve essere emesso ad esempio dal Ministero della salute o dall'Ordine dei medici della Repubblica di Serbia, stato successore della Ex Jugoslavia.
A.c.b Dopo diversi scambi di scritti, in data 14 febbraio 2018, il ricorrente ha confermato per iscritto la sua impossibilità a fornire ulteriori documenti relativi all'autorizzazione ad esercitare una professione medica nel paese d'origine del diploma in questione, ponendo l'attenzione su un'e-mail del 29 gennaio 2018 ricevuta dalla persona di contatto della facoltà di medicina dell'Università di Nis, A.________ (ricorso all. R), e precedentemente inoltrata alla MEBEKO, nella quale viene affermato che:
With the diploma you obtained here you can work independently (without supervision), providing that you have completed one year of internship and have passed the State Licence Exam. These terms are valid in Serbia.
At the time when you were a student, the study programme for medicine lasted 5 years, therefore, you did not have 5,500 hours of theoretical and practical lessons. The 6-year study programme (with 5,500 hours) was introduced here in 2006 (Bologna study programme).
A.c.c In seguito ad ulteriori contatti scritti e telefonici, tra il ricorrente e l'autorità inferiore, segnatamente concernente lo scope of practice, in data 4 maggio 2018, la MEBEKO ha spiegato brevemente al ricorrente che la richiesta di registrazione del suo diploma era respinta e che la decisione formale con le indicazioni dei rimedi giuridici sarebbe stata spedita in un secondo momento.
A.c.d In data 24 maggio 2018, il ricorrente ha ricevuto un progetto di decisione negativa e la possibilità di prendere posizione a riguardo. Tale possibilità è stata sfruttata, nella misura in cui il ricorrente, rappresentato dall'avv. Alessandro Mazzoleni, di "Mazzoleni Studio Legale e Notarile", ha inoltrato uno scritto in data 26 giugno 2018. In tale occasione viene richiesto che tutti gli atti rilevanti per la procedura vengano tradotti dal francese all'italiano, nonché affermato che il diploma del ricorrente sarebbe stato riconosciuto dall'associazione professionale dei medici svizzeri FMH (in seguito: FMH) e dalla MEBEKO stessa, all'arrivo del ricorrente in Svizzera. Dunque, chiedere al ricorrente di presentarsi all'esame federale dopo 25 anni di esperienza sarebbe una richiesta sproporzionata. Inoltre, esigere uno scope of practice, come descritto sopra, sarebbe impossibile da realizzare, dato che la Jugoslavia come tale non esiste più. Allo stesso tempo, il ricorrente ha inoltrato all'autorità inferiore una lettera firmata dal vice-preside dell'Università di Nis (ricorso all. Z4), attestante che:
Avec votre diplôme, vous pouvez exercer ici en tant qu'indépendant (sans supervision professionnelle), à condition que vous ayez préalablement effectué un internat d'un an et réussi l'examen national. Ces conditions sont valables en Serbie.
A.d Con decisione dell'8 agosto 2018, la MEBEKO ha inviato al ricorrente la decisione definitiva, comunicandogli che la sua richiesta di registrazione del titolo di "Dottore in medicina" è respinta. Il motivo sarebbe l'assenza dello scope of practice ed, inoltre, non sarebbe stato possibile passare oltre a tale mancanza, dato che la formazione eseguita dal ricorrente risulta insufficiente ai sensi delle norme vigenti (art. 11d lett. a OPMed). Quest'ultima, infatti, sarebbe durata 4320 ore, distribuite su cinque anni accademici, invece delle 5500 ore ripartite su sei anni di studio a tempo pieno, come stabilite all'art. 11d lett. a OPMed.
B. In data 31 agosto 2018, il ricorrente ha impugnato detta decisione con ricorso (con allegati) dinanzi al Tribunale amministrativo federale (in seguito: il Tribunale o TAF). Il ricorrente ha postulato:
Il ricorso è accolto.
In via principale:La decisione impugnata dello 08.08.2018 della Commissione delle professioni mediche MEBEKO è annullata. Il dr. Med. X._______ è iscritto al MedReg.
In via subordinata:La decisione impugnata dello 08.08.2018 della Commissione delle professioni mediche MEBEKO è annullata. Gli atti sono rinviati all'amministrazione per ulteriori e più approfonditi accertamenti.
In tutti i casi, protestate le tasse, le spese e le ripetibili.
Inoltre, il ricorrente chiede che la procedura venga svolta in italiano, lingua madre del medesimo.
C. Con decisione incidentale del 7 settembre 2018, il Tribunale ha stabilito che, benché ciò non rappresenti un diritto di un ricorrente rappresentato da un avvocato, dal quale ci si può attendere una comprensione quantomeno passiva di tutte le lingue nazionali, nel caso in specie, non vi sono motivi per non svolgere la procedura di ricorso in italiano, permettendo, tuttavia, all'autorità inferiore di continuare ad esprimersi in francese.
D. In data 25 ottobre 2018, l'autorità inferiore ha trasmesso l'incarto a sua disposizione e preso posizione sul ricorso, confermando la propria decisione e chiedendo di respingere il ricorso.
E. In data 18 gennaio 2019, il ricorrente ha fatto pervenire al Tribunale una replica, nella quale contesta integralmente la risposta dell'autorità inferiore, riprendendone alcune affermazioni e specificandone i motivi di confutazione.
F. In data 18 marzo 2019, nella sua duplica, l'autorità inferiore si è nuovamente espressa circa le affermazioni del ricorrente, ribadendo la richiesta di rigetto del ricorso.
G. In data 26 marzo 2019, il ricorrente ha inviato un'ulteriore presa di posizione, trasmettendo un nuovo documento e chiedendone l'acquisizione agli atti quale ulteriore mezzo di prova. In tale scritto, il ricorrente afferma, tra l'altro, di essersi trasferito in Svizzera subito dopo la laurea, di non avere mai eseguito gli esami di Stato e di non avere mai avuto a che fare con il Ministero della salute o con l'Ordine dei medici della Ex Jugoslavia, rispettivamente della Repubblica di Serbia.
H. Ulteriori fatti e gli argomenti addotti dalle parti negli scritti verranno ripresi e/o riportati nei considerandi, qualora risultino decisivi per l'esito della vertenza.
Diritto:
1.1 Il Tribunale esamina d'ufficio e liberamente la ricevibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti (DTAF 2007/6 consid. 1).
1.2 Il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, [RS 172.021]; art. 31 della Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale [LTAF, RS 173.32]). Giusta l'art. 33 lett. d LTAF (in collegamento con l'art. 37 LTAF e l'art. 44 PA) il ricorso è ammissibile contro le decisioni della Cancelleria federale, dei dipartimenti e dei servizi dell'Amministrazione federale loro subordinati o aggregati amministrativamente. Nell'evenienza, non sussistono eccezioni a norma dell'art. 32 LTAF.
1.3 Il ricorrente ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e vanta un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa (art. 48 cpv. 1 PA).
1.4 Inoltre, le disposizioni relative alla rappresentanza e patrocinio (art. 11 PA), al termine di ricorso (art. 50 cpv. 1 PA), al contenuto e alla forma dell'atto di ricorso (art. 52 cpv. 1 PA), all'anticipo delle spese processuali (art. 63 cpv. 4 PA), nonché ai rimanenti presupposti processuali (art. 44 e segg. PA), sono rispettate.
1.5 Nella fattispecie, l'oggetto del ricorso è l'iscrizione del titolo di studio di "Dottore in medicina" nel MedReg. Pertanto, tutte le censure relative al riconoscimento di diploma, segnatamente l'accusa di sproporzionalità della richiesta al ricorrente di provare le sue capacità presentandosi all'esame federale di medicina umana, la data di adozione del programma di studi di Bologna in Serbia, nonché le eventuali conseguenze nell'ambito dei dossier trattati dal ricorrente fino ad oggi, incluse eventuali ripercussioni sull'autorità inferiore, esulano dall'oggetto del ricorso e, in quanto irricevibili, non verranno trattate in questa sede. Infatti, esse concernono la decisione del 2 maggio 2013 per il riconoscimento del diploma estero, nonché la misura di compensazione prevista, ovvero il superamento dell'esame federale di medicina umana, e come tali, avrebbero dovuto essere contestate tramite ricorso contro quest'ultima decisione, ciò che non è accaduto.
1.6 Infine, in relazione alle disposizioni transitorie della modifica del 20 marzo 2015, l'art. 67a LPMed prevede, tra l'altro, che le persone che prima dell'entrata in vigore di tale modifica esercitavano la loro professione sotto la propria responsabilità professionale, non erano indipendenti ai sensi del diritto previgente e che, secondo il diritto cantonale, non necessitavano di un'autorizzazione per l'esercizio di tale professione, possono continuare a esercitare la loro professione senza autorizzazione ai sensi della LPMed per al massimo cinque anni dall'entrata in vigore della medesima (cpv. 1) e che quelle che esercitavano la loro attività senza essere iscritte nel registro devono farsi iscrivere entro due anni dall'entrata in vigore della stessa (cpv. 2).
Nella fattispecie, in caso di eventuale riforma della decisione contestata, la data di iscrizione sarebbe quella della decisione di prima istanza, anteriore al 31 dicembre 2019. Non va dimenticato che la presente sentenza può essere ancora impugnata davanti al Tribunale federale. È, infatti, evidente che il ricorrente, in caso di ottenimento del diploma in seguito ad una sentenza del Tribunale federale non possa essere penalizzato dal termine di cui sopra, qualora la decisione impugnata fosse effettivamente errata. Il presente ricorso non è, pertanto, divenuto privo di oggetto allo stato attuale, sussistendo un interesse legittimo a ricorrere.
1.7 Pertanto, nei limiti sopra indicati, nulla osta alla ricevibilità del ricorso.
2.1 Secondo la giurisprudenza e la dottrina, un'autorità abusa del suo potere discrezionale (art. 49 lett. a PA), tra l'altro, adottando criteri inadeguati, non tenendo conto o non effettuando un esame completo delle circostanze pertinenti, nonché non utilizzando criteri oggettivi (cfr. DTF 135 III 179 consid. 2.1 in fine e 130 III 176 consid. 1.2 con rinvii; sentenze del TAF B-4380/2016 del 13 agosto 2018 consid. 6.1.2, B-628/2014 del 28 novembre 2017 consid. 5.2.1, B-4243/2015 del 13 giugno 2017 consid. 4.1.1 e B-4920/2015 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2).
2.2 Per quanto riguarda l'accertamento dei fatti giuridicamente rilevanti (art. 49 lett. b PA), secondo la giurisprudenza, esso risulta incompleto quando non tutte le circostanze di fatto e i mezzi di prova determinanti per la decisione sono stati presi in considerazione dall'autorità inferiore. L'accertamento è invece inesatto, allorquando segnatamente l'autorità ha omesso di amministrare la prova di un fatto rilevante, ha apprezzato in maniera erronea il risultato dell'amministrazione di un mezzo di prova, o ha fondato la propria decisione su dei fatti erronei, in contraddizione con gli atti dell'incarto (cfr. sentenza del TAF B-4243/2015 del 13 giugno 2017 consid. 4.1.1; Benoît Bovay, Procédure administrative, 2a ed. 2015, pag. 566).
Ai fini del presente giudizio val la pena qui ricordare che la procedura amministrativa è retta dal principio dell'applicazione d'ufficio del diritto (iura novit curia), che impone all'autorità competente di esaminare liberamente la situazione giuridica, nonché applicare il diritto che considera determinante e di darne l'interpretazione di cui è convinta (art. 62 cpv. 4 PA; DTF 110 V 48 consid. 4a; Thomas Häberli, in: Waldmann/Weissenberger [ed.], Praxiskommentar VwVG, 2a ed. 2016, art. 62 marg. 42 e segg.). Nell'effettuare tale applicazione, l'autorità competente non è vincolata dai motivi invocati dalle parti, né dall'opinione espressa da precedenti istanze di giudizio, bensì dal principio inquisitorio, in base al quale l'autorità amministrativa ha l'obbligo di accertare d'ufficio i fatti determinanti per la decisione (cfr. DTAF 2007/41 consid. 2; Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 3a ed. 2011, n. 2.2.6.5, pag. 300). In tal senso, l'art. 12 PA stabilisce che l'autorità di ricorso si serve, se necessario, di mezzi di prova, quali (lett. a) documenti, (lett. b) informazioni delle parti, (lett. c) informazioni o testimonianze di terzi, (lett. d) sopralluoghi e/o (lett. e) perizie. Giusta l'art. 13 cpv. 1 PA, le parti sono tenute a cooperare all'accertamento dei fatti (lett. a) in un procedimento da esse proposto, (lett. b) in un altro procedimento, se propongono domande indipendenti, e (lett. c) in quanto un'altra legge federale imponga loro obblighi più estesi d'informazione o di rivelazione. In casi in cui una parte presenta una richiesta e rivendica dei diritti in essa contenuti, la cooperazione, di cui all'art. 13 cpv. 1 lett. a PA, risulta in primo luogo nell'interesse della parte stessa, che altrimenti dovrebbe sostenere le conseguenze della mancanza di prove in base alla regola generale dell'onere della prova (Patrick Krauskopf/Katrin Emmnegger/Fabio Babey, in: Waldmann/Weissenberger [ed.], Praxiskommentar VwVG, 2a ed. 2016, art. 13 marg. 10 e segg.).
2.3 Per quanto concerne l'inadeguatezza (art. 49 lett. c PA), l'istanza di ricorso può limitare il proprio esame nella misura in cui la natura della controversia non consente un esame completo della decisione impugnata. Ciò può essere ad esempio il caso, se l'applicazione della legge riguarda questioni tecniche e l'autorità inferiore risulta, sulla base delle proprie conoscenze tecniche, più adatta a rispondere e valutare tali domande, oppure se sorgono questioni di interpretazione che l'autorità inferiore, sulla base della sua vicinanza locale, materiale o personale, può giudicare in modo più appropriato (DTF 139 II 145 consid. 5 e 131 II 680 consid. 2.3.2; DTAF 2008/23 consid. 3.3 con rinvii; Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2a ed. 2013, marg. 2.154 con rinvii). Pertanto, quando si tratta di questioni tecniche o di interpretazione, secondo la dottrina e la giurisprudenza, il Tribunale stesso deve esercitare una certa limitazione nell'esame dell'interpretazione, nonché dell'applicazione di termini giuridici indefiniti e concedere all'autorità inferiore un certo margine di apprezzamento, se quest'ultima è più vicina alle circostanze locali, tecniche o personali, nonché se si tratta di valutare questioni tecniche (cfr. sentenza del TAF B-6791/2009 dell'8 novembre 2010 consid. 3.1 con rinvii; Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2a ed. 2013, marg. 2.155a con rinvii).
Tali rimproveri, nonché la domanda se il ricorrente adempia o meno le condizioni poste dalla legge per l'iscrizione nel MedReg, rappresentano questioni formali. Pertanto, il Tribunale deve esaminarle con pieno potere di cognizione.
4.1 Circa la lingua di procedimento, l'art. 33a cpv. 1 PA stabilisce che il procedimento si svolge in una delle quattro lingue ufficiali, di regola nella lingua in cui le parti hanno presentato o presenterebbero le conclusioni. In più, giusta l'art. 6 della Legge federale del 5 ottobre 2007 sulle lingue nazionali e la comprensione tra le comunità linguistiche (LLing; [RS 441.1]), chi si rivolge a un'autorità federale può farlo nella lingua ufficiale di sua scelta (cpv. 1) e le autorità federali rispondono nella lingua ufficiale usata dal loro interlocutore, potendo comunque convenire con quest'ultimo l'uso di un'altra lingua ufficiale (cpv. 2).
4.2 Nella fattispecie, come affermato dall'autorità inferiore nella sua risposta, nonché nella sua duplica, codesto Tribunale osserva che la scelta del francese come lingua di procedura dinanzi alla MEBEKO, è stata effettuata dal ricorrente stesso nel momento in cui, per la richiesta di iscrizione nel MedReg, ha compilato il formulario in francese ed ha scelto tale lingua per la corrispondenza.
Ad abundantiam, ritenuto che in data 26 giugno 2018, il ricorrente ha nominato l'avv. Alessandro Mazzoleni come suo rappresentante, vale anche per la procedura di prima istanza quanto espresso, mutatis mutandis, nella decisione incidentale del 7 settembre 2018, nell'ambito della quale codesto Tribunale, fondandosi sulla giurisprudenza costante, ha considerato, tra l'altro, che "il ricorrente, essendo rappresentato da un avvocato, non può di per sé pretendere che il procedimento si svolga in italiano (cfr. sentenze del TF 1C_644/2015 del 23 febbraio 2016 consid. 2.8 inedito in DTF 142 IV 175, 4A.302/2013 del 5 giugno 2014 consid. 6, 1A.71/2005 dell'11 maggio 2005 consid. 4.1, 1A.25/2005 dell'8 marzo 2005 consid. 2, 1S.12/2004 del 1° dicembre 2004 consid. 3.2, 1A.88/2004 dell'11 giugno 2004 consid. 1, 1A.87/2004 del 3 giugno 2004 consid. 1 e 1A.235/2003 dell'8 gennaio 2004 consid. 1; sentenze del TAF B 2577/2016 del 12 ottobre 2016 consid. 4.3.2 e A-3534/2012 del 7 ottobre 2013 consid. 4.1.2)".
Perciò, l'affermazione, a posteriori, del rappresentante del ricorrente circa l'impossibilità, da parte di quest'ultimo, di comprendere quanto richiesto dalla MEBEKO, segnatamente l'insufficienza di quanto inviato, non rappresenta una violazione del diritto di essere sentito. Per di più, la dichiarazione che in caso contrario, il ricorrente avrebbe provveduto a fornire ulteriori documenti, risulta in netto contrasto con quanto affermato dal ricorrente stesso in più occasioni, di non essere in grado di fornire documenti aggiuntivi, anche nell'ambito del presente ricorso.
4.3 Pertanto, nulla può essere rimproverato all'autorità inferiore per quanto concerne l'utilizzo della lingua francese durante la procedura di prima istanza.
Inoltre, per quanto riguarda la produzione di una copia di un'attestazione indicante che il ricorrente sia autorizzato a praticare sotto sorveglianza, la MEBEKO non ne avrebbe definito la forma e non avrebbe informato il ricorrente dell'insufficienza di quanto già fornito (ricorso pag. 11). In virtù del diritto di essere sentito, al ricorrente avrebbe dovuto essere spiegato il rifiuto della lettera firmata dal vice-preside dell'Università di Nis e allegata allo scritto del 26 giugno 2018, specificando per quale motivo non potesse essere ritenuto sufficiente. Così facendo, la MEBEKO sarebbe venuta meno al proprio obbligo di motivazione (ricorso pag. 12).
Per di più, in relazione al fatto che quanto inoltrato dal ricorrente è stato dichiarato dall'autorità inferiore insufficiente ai sensi dell'art. 33a cpv. 2 lett. a LPMed, il medesimo afferma che, in seguito all'ottenimento del progetto di decisione (cfr. fatti A.c.d) ed una volta preso atto del fatto che i documenti forniti non fossero sufficienti, oltre ad aver richiesto un nuovo certificato all'Università di Nis (ottenuto con lettera del 22 giugno 2018, di cui sopra, e trasmesso alla MEBEKO in allegato alla sua presa di posizione del 26 giugno 2018), egli avrebbe presentato una richiesta anche al Ministero della salute e all'Ordine dei medici della Repubblica di Serbia. A tal proposito, la MEBEKO avrebbe dovuto concedere al ricorrente un congruo termine per poter attendere una risposta da parte di tali istituzioni prima di emanare la propria decisione (ricorso pag. 14). In assenza di ciò, il ricorrente chiede che il Tribunale rinvii la causa all'autorità inferiore perché gli venga concessa la possibilità di ottenere ed inoltrare tali documenti, soprattutto, considerato che le autorità con le quali il ricorrente deve relazionarsi "sono situate in un Paese extra comunitario, con tempo d'esecuzione maggiori rispetto a quelli che ritroveremmo in Svizzera e in Europa" (replica pag. 5).
5.1 Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale di carattere formale (art. 29 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 [Cost., RS 101]). La sua violazione comporta l'annullamento della decisione impugnata, indipendentemente dalle probabilità di successo nelle questioni di merito (DTF 142 II 218 consid. 2.8.1 con rinvii). Eccezionalmente, una violazione del diritto di essere sentito, occorsa nella procedura precedente, può reputarsi sanata se il ricorrente può esporre la propria causa davanti ad un'autorità di ricorso che esamina con pieno potere cognitivo tutte le questioni che avrebbero potuto porsi dinanzi all'autorità inferiore se quest'ultima avesse sentito regolarmente il ricorrente (DTF 137 I 195 consid. 2.3.2 con rinvii).
Tale diritto, garantito dall'art. 29 cpv. 2 Cost. e dall'art. 29 PA comporta segnatamente il diritto di accedere agli atti, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza, nonché di esprimersi in merito (cfr. DTF 143 V 71 consid. 4.1 e 144 I 11 consid. 5.3, rispettivamente con rinvii; sentenza del TAF B-1261/2019 del 30 dicembre 2019 consid. 5.1.1 con rinvii). Il diritto del singolo a far valere efficacemente la propria posizione su tutte le questioni rilevanti del caso prima della decisione, giusta l'art. 30 cpv. 1 PA, costituisce un diritto a titolo personale di partecipare all'emissione di una decisione e può in procedimenti amministrativi, giudiziari e non, risultare in contrasto con le esigenze di un procedimento, segnatamente dell'economia processuale. Tuttavia, è perfettamente compatibile con il diritto di essere sentito, il fatto che all'interessato sia concesso un certo lasso di tempo per esercitare il suo diritto di prendere posizione. Tale termine deve risultare congruo, ovvero esser calcolato in modo tale che l'interessato possa effettivamente salvaguardare il proprio diritto - se necessario con l'assistenza di un legale rappresentante (DTF 138 III 252 consid. 2.2 e 133 V 196 consid. 1.2, rispettivamente con rinvii; Bernhard Waldmann/Jürg Bickel, in: Waldmann/Weissenberger [ed.], Praxiskommentar VwVG, 2a ed. 2016, art. 30 marg. 18 e segg. con rinvii). Circa eventuali allegazioni trasmesse dopo lo scadere di tale termine, l'autorità inferiore può, secondo l'art. 32 cpv. 2 PA, tenerne conto qualora esse sembrino decisive. All'interessato resta aperta la possibilità di chiedere, ai sensi dell'art. 22 PA, una proroga del termine stabilito dall'autorità, la quale può concederla per motivi sufficienti, se la parte ne fa domanda prima della scadenza (Patrick Sutter, in: Auer, Müller, Schindler [ed.], Kommentar über das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2a ed. 2019, art. 30 PA n. 12-13).
Oltre a ciò, il diritto di essere sentito comporta anche l'obbligo per l'autorità decisionale di motivare sufficientemente la propria decisione (DTF 143 III 65 consid. 5.2 e 142 II 154 consid. 4.2, rispettivamente con rinvii). Tale obbligo è soddisfatto quando l'interessato ha la possibilità di valutarne la portata e, se necessario, di deferirlo ad un'autorità superiore con piena cognizione di causa. È sufficiente che l'autorità inferiore menzioni almeno brevemente i motivi dai quali è stata guidata e su cui si è basata la sua decisione. Essa non è tenuta a pronunciarsi su tutti i motivi delle parti e può pertanto limitarsi ai punti essenziali per la decisione (cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2, 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232 consid. 5.1, 137 II 266 consid. 3.2 e 136 I 229 consid. 5.2; sentenza del TAF B-4920/2015 del 2 febbraio 2017 consid. 6.1).
5.2 Nella presente controversia, il Tribunale osserva che le motivazioni apportate dall'autorità inferiore nella decisione impugnata e negli scambi di scritti che l'hanno preceduta, illustrano in maniera esaustiva su quali elementi essa ha basato la propria decisione. Le argomentazioni risultano mettere il ricorrente nella posizione di poter valutare la portata della decisione e di deferirla all'autorità superiore, ovvero il Tribunale, ciò che tra l'altro ha fatto (cfr. fatti B).
Inoltre, circa la richiesta del ricorrente a codesto Tribunale di rinviare la causa all'autorità inferiore perché gli venga concessa la possibilità di ottenere ed inoltrare i documenti necessari, va osservato che, essendo passati circa diciotto mesi dal deposito del ricorso ad oggi, il ricorrente ha avuto sufficientemente tempo per ottenere ed inoltrare la documentazione aggiuntiva di cui sopra. Tuttavia, ad oggi, ciò non è accaduto. Dunque, la questione se e in quale misura l'istanza inferiore abbia violato il diritto di essere sentito non concedendo al ricorrente il tempo secondo lui necessario per l'ottenimento dei documenti pertinenti, può rimanere aperta, poiché un'eventuale violazione è in ogni caso da considerare sanata nel procedimento di ricorso. Non v'è, quindi, ragione di annullare la decisione impugnata per tale motivo.
5.3 Pertanto, risultando la decisione sufficientemente comprensibile, va considerato rispettato l'obbligo di motivazione ai sensi dell'art. 29 Cost. e dell'art. 29 PA. Ad ogni modo, un'eventuale lacuna in tale senso sarebbe ampiamente sanata in fase di ricorso (cfr. fatti A.b, A.d e D).
Da un lato, con decisione del 2 maggio 2013, la MEBEKO avrebbe riconosciuto la validità della lunga pratica professionale e l'esperienza professionale in Svizzera del ricorrente, giudicando dunque sproporzionato esigere altri diplomi in Svizzera. La MEBEKO avrebbe dunque garantito la validità del suo diploma ottenuto nella Ex Jugoslavia, il che rappresenterebbe un diritto acquisito del ricorrente (ricorso pag. 20). Dall'altro lato, la decisione impugnata risulterebbe opposta a quella del 2 maggio 2013 e assumerebbe così la forma di un "venire contra factum proprium", ingiustificato, sproporzionato e insostenibile (ricorso pag. 21).
6.1 In considerazione di quanto precede, risulta fondamentale sottolineare il fatto che è esclusivamente nell'ambito della fissazione delle misure di compensazione per l'ottenimento del diploma federale in medicina, che la MEBEKO ha giudicato sproporzionata la richiesta di esigere che il ricorrente ottenga in Svizzera un diploma di fine studi di livello di master, prima di presentarsi all'esame federale.
6.2 Pertanto, l'affermazione del ricorrente, che con tale considerazione l'autorità inferiore avrebbe riconosciuto l'esperienza professionale del medesimo, garantendogli la validità del suo diploma ottenuto nella Ex Jugoslavia, nonché la censura secondo cui con la decisione impugnata, il comportamento della MEBEKO violerebbe il principio della buona fede e equivarrebbe ad un "venire contra factum proprium", non può essere condivisa, in quanto priva di fondamento.
A tal proposito, il ricorrente afferma di possedere un percorso professionale duraturo di 23 anni e riconosciuto al suo arrivo in Svizzera, sia dalla FMH che dalla Commissione MEBEKO (ricorso pag. 16). In considerazione del fatto che al momento dell'ottenimento del diploma, il sistema universitario nell'Ex Jugoslavia sarebbe stato ben diverso rispetto a quello attuale, esso avrebbe rispettato le normative applicabili all'epoca. Il fatto che ciò prevedesse una formazione della durata inferiore alle 5500 ore e ai sei anni, previsti invece dalle attuali norme (cfr. consid. 7.1), non potrebbe essere, ad oggi, un motivo di rimprovero da parte della MEBEKO (ricorso pagg. 5 e 16).
Inoltre, circa lo scope of practice, la legge applicabile non ne specificherebbe né la forma, né la provenienza necessaria. Pertanto, l'autorità inferiore abuserebbe del proprio potere di apprezzamento qualificando la lettera del 22 giugno 2018, firmata dal vice-preside dell'Università di Nis (cfr. fatti. A.c.c) come insufficiente, senza specificarne il motivo. Sempre in relazione alla richiesta di tale attestato, le condizioni di cui all'art. 33a cpv. 2 lett. a LPMed, risulterebbero materialmente impossibili, dato che la Jugoslavia come tale non esisterebbe più, e non sarebbe pertanto possibile ottenere lo scope of practice dallo Stato che ha rilasciato il diploma da registrare. Vista questa impossibilità e le particolarità del caso in specie, l'autorità inferiore farebbe prova di un formalismo eccessivo non riconoscendo la validità delle comunicazioni provenienti dall'Università di Nis. Il ricorrente sottolinea, infatti, che la sua attività non consisterebbe nel formulare diagnosi o prescrizioni farmacologiche, che egli non avrebbe alcun numero di concordato e, pertanto, non genererebbe alcun costo sanitario. Peraltro, il medesimo non vorrebbe esercitare in qualità di medico indipendente, bensì continuare la sua attività di medico consulente presso l'Ufficio AI, sotto sorveglianza di un medico superiore del servizio medico. Tuttavia, osservato che la MEBEKO considererebbe necessaria l'iscrizione al MedReg anche per tale attività, il ricorrente sostiene che l'esigenza di adempiere alle stesse condizioni di un medico indipendente sarebbe insostenibile ed inconcepibile (ricorso pag. 17). Per di più, considerata l'età del ricorrente, secondo la quale gli mancherebbero sette anni dal momento del ricorso (cinque ad oggi) fino al pensionamento, chiedergli di presentarsi ora ad un esame federale comporterebbe un formalismo eccessivo e sproporzionato, sanabile applicando invece il potere di apprezzamento da parte dell'autorità inferiore. Le conoscenze attestate dal diploma federale di medicina dovrebbero essere ritenute acquisite, segnatamente ritenuto che l'esame federale non avrebbe alcun legame con l'attività attuale e futura del ricorrente, dato che quest'ultimo non praticherebbe più un'attività clinica (ricorso pag. 18). Ulteriormente, andrebbero considerate le conseguenze della mancata iscrizione, ovvero la perdita del lavoro per il ricorrente, con l'impossibilità di trovarne un altro nel medesimo settore (ricorso pag. 20).
Infine, il ricorrente fa valere di essere membro sia della SSMC (Société Suisse des médecins-conseils et médecins d'assurances) che della FMH. A tal proposito risulterebbe poco chiaro perché la MEBEKO non possa fare altrettanto e, nel caso, quali competenze in più debbano avere i medici iscritti al MedReg rispetto a quelle richieste dalla SSMC e dalla FMH (ricorso pag. 21).
7.1 Importa ora determinare le norme rilevanti nella fattispecie, ossia quelle pertinenti per l'iscrizione al MedReg.
7.1.1 L'esercizio di una professione medica universitaria è regolata dalla LPMed come segue:
Art. 33a Registrazione, conoscenze linguistiche e diploma
1 Chi esercita una professione medica universitaria deve:
a. essere iscritto nel registro di cui all'art. 51;
b. [...].
2 Chi desidera esercitare una professione medica universitaria sotto vigilanza professionale e non è titolare di un diploma federale o di un diploma estero riconosciuto secondo la presente legge deve:
a. essere titolare di un diploma che lo autorizza a esercitare, nello Stato che ha rilasciato tale diploma, una professione medica universitaria sotto vigilanza professionale ai sensi della presente legge;
b. richiedere alla Commissione delle professioni mediche l'iscrizione nel registro.
3[...]
4 Il Consiglio federale disciplina i particolari relativi alle conoscenze linguistiche e alla loro attestazione e verifica. Può [...] prevedere che la registrazione può aver luogo soltanto se il diploma di cui al capoverso 2 lettera a è stato ottenuto dopo una formazione che soddisfa determinate esigenze minime da esso stabilite.
7.1.2 Le esigenze minime relative alla formazione finalizzata all'ottenimento di un diploma secondo l'art. 33a cpv. 2 lett. a LPMed, sono definite nella OPMed come segue:
Art. 11d
Un diploma conseguito all'estero il quale nello Stato che lo ha rilasciato autorizza all'esercizio di una professione medica universitaria sotto vigilanza professionale secondo la LPMed è iscritto nel registro delle professioni mediche solo se si fonda su una formazione che soddisfa le seguenti esigenze minime:
a. per i medici: una durata di formazione di almeno sei anni di studio a tempo pieno o 5500 ore d'insegnamento teorico e pratico in un'università o in una scuola universitaria di livello equivalente riconosciuto;
7.2 Nel caso in specie, in seguito ad una richiesta da parte del ricorrente, di ottenere una decisione formale circa le condizioni per l'ottenimento del diploma federale di medicina ai sensi dell'art. 15 cpv. 4 LPMed, nel quale è stabilito che, qualora non riconosca il diploma estero, la Commissione delle professioni mediche stabilisce le condizioni per l'ottenimento del diploma federale, la MEBEKO ha fissato con decisione del 2 maggio 2013, che il ricorrente può presentarsi direttamente all'esame federale, senza dover conseguire un titolo di studi di fine master. Se ne evince che, nella fattispecie, il diploma del ricorrente non è stato riconosciuto e che per l'ottenimento del diploma federale devono essere portate a termine con successo le misure di compensazione fissate dalla MEBEKO. Tale decisione non è stata contestata dal ricorrente ed è, pertanto, cresciuta in giudicato (cfr. consid. 1.5).
Per di più, agli atti non figura che ad oggi il ricorrente abbia sostenuto con successo l'esame federale di cui sopra. Il ricorrente stesso afferma che, non avendo avuto intenzione di svolgere la professione di medico indipendente, egli non avrebbe mai eseguito gli esami di stato (presa di posizione del 26 marzo 2019 pag. 2). Pertanto, allo stato attuale il suo diploma ottenuto nella Ex Jugoslavia non è riconosciuto in Svizzera.
7.3 Restando, ciò nonostante, necessaria l'iscrizione al MedReg per poter esercitare una professione medica universitaria (art. 33a cpv. 1 LPMed), e considerato il fatto che il ricorrente non è titolare di un diploma federale o di un diploma estero riconosciuto secondo la LPMed (cfr. consid. 7.2), il medesimo deve, giusta l'art. 33a cpv. 2 lett. a LPMed, essere titolare di un diploma che lo autorizza a esercitare, nello Stato che ha rilasciato tale diploma, una professione medica universitaria sotto vigilanza professionale ai sensi della LPMed (cfr. consid. 7.1).
7.3.1 Nella fattispecie, il ricorrente ha inoltrato all'autorità inferiore, nonché in fase di ricorso a questo Tribunale, dapprima un'e-mail del 29 gennaio 2018, ricevuta dalla signora A._______, Università di Nis (cfr. fatti A.c.b), ed in un secondo momento una lettera del 22 giugno 2018, firmata dal vice-preside dell'Università di Nis (cfr. fatti. A.c.c). In entrambi i documenti vi sono indicate le condizioni che devono essere adempiute perché il ricorrente possa esercitare in Serbia come medico indipendente (senza supervisione), ovvero l'adempimento di un anno di tirocinio ed il superamento dell'esame nazionale.
7.3.2 A tal proposito, agli atti non figura che il ricorrente disponga o, quantomeno, abbia mai inoltrato una qualsivoglia prova dell'adempimento di un anno di tirocinio e/o del superamento dell'esame nazionale in Serbia. Fino ad oggi, dunque a più di due anni dalla richiesta di iscrizione nel MedReg (cfr. fatti A.b), il ricorrente non ha fornito tali attestazioni, nonostante gli fosse stata chiaramente comunicata l'insufficienza di quanto già trasmesso. Al contrario, egli ha espressamente dichiarato di non disporne (cfr. fatti G). Del resto, non è oggettivamente possibile stabilire dalla documentazione dell'Università di Nis che l'anno di tirocinio ed il superamento dell'esame di Stato siano necessari unicamente per l'esercizio della professione indipendente, ma non per un'attività sotto sorveglianza (cfr. art. 33a cpv. 2 lett. a LPMed).
7.4 Per di più, anche tralasciando la questione circa l'insufficienza dello scope of practice inoltrato dal ricorrente, la formazione da lui conseguita presso l'Università di Nis, non soddisfa, come d'altronde evidenziato dalla signora A._______ dell'Università di Nis (cfr. fatti A.c.b punto 2 dell'e-mail), le esigenze minime e necessarie per l'iscrizione nel MedReg definite all'art. 11d OPMed, in collegamento con l'art. 33a cpv. 4 LPMed (cfr. fatti A.d). Il fatto che il numero di ore effettuate per conseguire tale diploma sia nettamente inferiore (circa 1200 ore in meno) a quanto necessario in Svizzera, è un altro elemento che, fino a prova del contrario, conduce a ritenere che il diploma in questione non corrisponde a quanto richiesto ai sensi dell'art. 33a cpv. 2 lett. a LPMed.
7.5 In virtù di quanto precede (cfr. consid. 2.1, 7.1, 7.2 e 7.3), risulta chiaro che per la decisione impugnata l'autorità inferiore ha adottato criteri adeguati, tenuto conto ed effettuato un esame completo delle circostanze pertinenti, utilizzato criteri oggettivi, nonché applicato correttamente le norme pertinenti, alle quali la stessa è vincolata. Pertanto, la medesima non ha abusato o violato in alcun modo il proprio potere di apprezzamento, né tantomeno fatto prova di un formalismo eccessivo nel considerare insufficiente quanto fornito dal ricorrente ai fini dell'iscrizione nel MedReg.
8.1 Il concetto di adeguatezza, a differenza della legalità, definisce la portata d'azione e del controllo nell'ambito della discrezionalità dell'amministrazione, ovvero laddove il controllo da parte delle norme giuridiche risulta debole o completamente assente. Poiché diritto e discrezionalità non possono essere separati in modo categorico, l'inadeguatezza non può essere nettamente separata dalla legalità. A tal proposito, il concetto di "adeguato" significa che tutti gli interessi rilevanti per la decisione devono essere presi in considerazione e ponderati tra loro (Benjamin Schindler, in: Auer, Müller, Schindler [ed.], Kommentar über das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2a ed. 2019, art. 49 PA n. 35-38).
8.2 Nella fattispecie, viste le circostanze del caso e in considerazione di quanto precede, nonché del fatto che gli argomenti sollevati dal ricorrente in suo favore non sono tali da concludere alla sussistenza di eventuali circostanze attenuanti, il Tribunale ritiene che non vi sia alcun elemento che possa portare ad un annullamento della decisione impugnata dal punto di vista dell'inadeguatezza ai sensi dell'art. 49 lett. c PA. Pertanto, il rifiuto di iscrizione del diploma del ricorrente nel MedReg si rivela essere altresì adeguato.
C. Diploma di dottore in medicina, Università di Nis
D. Diploma di medicina tropicale, Institut de Médecine Tropicale Prince Léopold
E. Master in economia e gestione sanitaria e sociosanitaria, SUPSI
F. Certificati "Praktischer Arzt", FMH/SIM/SSMC
G. Certificati congresso annuale SSMC 2013-2017
H. Attestati di partecipazione per i corsi di aggiornamento per il medico di base, Gruppo Medico Formazione
I. Attestato di partecipazione al Workshop [...]
L. "Einsatzbestätigung", ISPM dell'Università di Zurigo
M. Certificato di lavoro, Ospedale regionale [...]
N. Certificato di lavoro, Scuola specializzata superiore in cure infermieristiche (SSPS)
O. Certificato di lavoro, [...]
P. Certificati di lavoro e di formazione, AI
Q. Certificati di lavoro e di formazione, Helsana
Z4. Certificato del 22 giugno 2018, Università di Nis
Z5. Lettera del 29 maggio 2018 del ricorrente al "Serbian Medical Chamber"
Inoltre, il ricorrente ha allegato alla sua presa di posizione del 26 marzo 2019 il documento:
Z6. Bando del corso "l'Assicurazione Invalidità e il SMR per i medici assistenti"
Tali allegati, di cui il Tribunale ha preso conoscenza, nulla mutano alle precedenti conclusioni, in quanto non sono in alcuna maniera atti e rilevanti ad attestare la facoltà del ricorrente di esercitare una professione medica in Serbia, Paese successore all'Ex Jugoslavia, nel quale il medesimo ha conseguito il titolo di studio di "Dottore in medicina".
Alla luce dei considerandi precedenti, lo scrivente Tribunale giunge alla conclusione che, nella misura in cui l'autorità inferiore ha rifiutato al ricorrente l'iscrizione al MedReg, la medesima non ha violato il diritto federale, ma ha rispettato i limiti del proprio potere d'apprezzamento e del principio della proporzionalità (art. 49 lett. a), ha accertato in maniera esatta e completa i fatti qui rilevanti (art. 49 lett. b) ed ha rispettato il principio dell'adeguatezza (art. 49 lett. c). Pertanto, il ricorso è respinto e la decisione impugnata dell'8 agosto 2018 è confermata.
Le spese processuali comprendono la tassa di giustizia e i disborsi a carico della parte soccombente; se quest'ultima soccombe solo in parte, le medesime vengono ridotte (art. 63 cpv. 1 PA e art. 1 cpv. 1 del Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). La tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'interesse pecuniario, dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti (art. 2 cpv. 1 e art. 4 TS-TAF).
Nella fattispecie, viste le sorti del ricorso (cfr. consid. 10), le spese del procedimento davanti al Tribunale vengono fissate a fr. 2'000.- e sono poste a carico del ricorrente, totalmente soccombente. Tale cifra verrà compensata, dopo la crescita in giudicato della presente sentenza, dall'anticipo di fr. 2'000.- già versato dal ricorrente, in data 10 settembre 2018.
Nella fattispecie, al ricorrente, totalmente soccombente, non si assegna alcuna indennità.
Quanto all'autorità inferiore, essa non ha diritto alle ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS-TAF).
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
Il ricorso è respinto.
Le spese processuali vengono fissate a fr. 2'000.- e poste a carico del ricorrente. Questo importo verrà compensato, dopo la crescita in giudicato della presente sentenza, dall'anticipo spese di fr. 2'000.-, pagato dal ricorrente in data 10 settembre 2018.
Non vengono accordate indennità a titolo di spese ripetibili.
Comunicazione a:
ricorrente (atto giudiziario)
autorità inferiore (n. di rif. [...]; atto giudiziario)
Dipartimento federale dell'interno DFI (atto giudiziario)
I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.
Il presidente del collegio: La cancelliera: Pietro Angeli-Busi Maria Cristina Lolli
Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Il termine è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e - se in possesso della parte ricorrente - i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).
Data di spedizione: 5 maggio 2020